农业政策论文十篇

农业政策论文篇1

一、政府农务行政机构的专门化

从社会的角度来考察，国家的某一项新经济政策的出台和行政机构的嬗变，其始发动因不是一般的经济矛盾，而是被社会广泛发觉的整个国民经济的矛盾。晚清时期，中国经济尤其是农业生产，伴随着国内人口的增加，天灾人祸之频仍及国外西方商品经济的冲击而日趋衰败，最终致使民生日蹙。在此种情况下，以田赋为财政收入主源的清政府遂陷入了国用匮绌的窘境，“言常用则岁出岁入不相抵，言通商则输出输入不相抵，言洋债则竭内外之力，而更无以相抵”。［2］（P6）罗掘俱穷的经济危机与社会外部生态环境恶化的交织，驱使许多“以天下为己任”的有识之士不能不对洋务时期形成的“重商思潮”进行反思，去重新探寻经济发展的内在逻辑，再加上西方农学新知东渐的催生及对多年来中外商战效果的感悟，使他们在不怀疑工商业对于国家利益固有价值的前提下，重新体认到农业的经济和社会价值，故而形成了新形势下的“农本意识”，强调农业是中国的立国之本、富强之道。1897年，张謇在《请兴农会奏》一文中指出：立国之本不在兵和商，在于工与农，“而农为尤要。盖农不生则工无所作，工不作则商无所鬻，相因之势，理所固然”。［3］（P13）无独有偶的是，1898年4月，张之洞也上奏称，富国之道“不外乎农、工、商三事，而农务尤为中国之根本”。［4］（P1285）当时诸如舒尔茨语。他认为：“传统农业应该被作为一种特殊类型的经济均衡状态”，其核心问题是生产要素和技术条件长期以来缺少明显的变化（见［美］西奥多·W·舒尔茨著，梁小民译：《改造传统农业》，商务印书馆1999年版，第24—25页）。就此而言，当时中国的农业生产状况极类似于此。人们普遍认为中国的现代民族—国家建设始于清末新政时期。它的创立有两个表现：一是国家行政力量的强化；二是对传统社会—经济的改造，以培植“不断增长的国民经济与民生体系”。从这两点上来看，清末农业制度上的近代化趋向，从一个侧面体现了清政府建立现代民族—国家的努力。依据诺思关于制度的定义，价值观念、伦理道德、意识形态等都应是制度的构成部分。按照契约的法律化的程度来理解，这些虽然只能算是一种“非正式的制度”，其远没有国家规定的“正式的制度”，即被社会所认可的、文化进化所形成的规则，具有影响力和权威性。但是，意识形态作为一种行为方式，它可以通过提供给人们一种“世界观”而使政府的行为决策更经济、更合理与更公正（参阅道格拉斯·C·诺思著，陈郁等译，《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店1994年版）。同时它也可能与政府的制度安排发生冲突，阻碍经济运转，使交易成本上升，引起制度安排失效。由此可见，社会转型时期，人们的价值观念、意识形态对政府正式制度的形成有着相当大的影响作用。此类的言论俯拾皆是，不一而足。从这些如出一辙的话语中，不难看出，“思变”时代人们在产业结构的安排上已经形成了一种新的共识：以农为本，农工商一体化经营的理念。不过，需要强调的是，此时人们所言的“以农为本”之话语和旧时官方倡导的“农本”思想已大异其趣，并非是简单地推崇传统的小农生产方式，而是将农业作为国民经济基础的意义上来论述，视作为工业提供原料的部门。因此，从这一角度而言，人们的这种共识显然是在逾越传统社会的“重本抑末”之定势，打破农工商产业间壁垒界限后的理性产物。

一般说来，意识形态与制度之间的关系极为密切，它对制度的形成与嬗变具有基础性的作用。而观念作为意识形态的核心，它的更新无疑是一切制度变革的前提与先导。清末为数不少的士人正是在这种农工商一体化经营的新产业理念驱使下，开始劝谏政府，希望凭借国家政权的垄断地位和其低廉的社会成本来确立“理性化”的官僚体制。具体到农业方面，就是要求肇建专司农务的行政机构，推进中国农事生产的进展。1901年9月，两江总督刘坤一、湖广总督张之洞联名上奏朝廷说：近年以来工商业均有所发展，“惟农事最疲，有退无进……今日欲图本富，首在修农政”。［5］（P4758—4759）此种考虑之下，他们要求在京城专门设立“督农课桑之事”的农政大臣，并“立衙门，颁印信，作额缺，不宜令他官兼之，以昭示国家敦本重农之意”。［6］（P45—46）1902年晋抚岑春煊、直督袁世凯也分别奏称：“农工为商务之本，而商之懋迁，全赖农之物产、工之制造。欧美、日本以商战立国，而于农业、工艺精益求精，经营董劝不遗余力”，故中国应向这些国家学习，“尤注意务农，专部统之。”［7］（P852）臣僚的吁请，财政之短绌，使清廷中枢的价值观念也发生了转向，意识到“农工商业为富强之根本”。因而，1902年谕令特派大臣“专办商务”，且责成各地督抚“及时振兴”农工要务。同年10月，奉命外出欧美日本考察商务的载振归国，向清中央提出设立商部，以官权加强对全国农工商各业的统一擘划。1903年6月，南洋华侨张振勋上书称：现时政府财力竭蹶，国库空虚，其能凑集巨资，承办一切者，惟仰赖于商；农、工、路、矿诸政必须归并商部一部，否则事权不一，亦非商战之利。在诸多因素的催化下，1903年9月，清廷降旨在中央初设专门性的产业行政机构—商部，地位仅次于外务部而列其他各部之首。商部内分设保惠、平均、通艺、会计四司，分别负责农、工、矿、交通、财政等事宜。其中“平均司”为专门执掌与农业相关的如“开垦、农务、蚕桑、山林、水利、树艺、畜牧一切生植之事”的“农政机关”。［8］至此，清中央有了以筹划发展农业为旨归的统一领导机构，从而为农业改良的制度化铺平了道路。同时，商部将农业纳入其管辖范围，并对其职责做专门化、具体化的界定，显示出农业问题得到政府前所未有的重视；而且也表明国人的农业生产开始走出自然经济的藩篱而面向市场，要求农业为商品的生产、流通服务。

事实上，商部问世之后，也正是“以该部章程中有管理农务之条”为由，力图在政府近代农业经济计划中充当支配者的角色。为此，一方面调整农业政策，积极从事于整顿全国各地及各项农事。如在1903年11月，奏请政府“振兴农务”，提出“清地亩，辨土宜，兴水利，广畜牧，设立农务学堂、农事试验场”等项具体措施，并“通饬各省举办”，以发展近代新型农业；［8］另一方面又着力于进行地方行政机构的变革，奏准中央在各地设立商务局，作为商部在地方的分支和可靠的支持机构，以形成新式的权力运作网络。在此之上，1904年11月，奏定各地委派商务议员数名，“悉心体察”本地包括农业在内的诸项事宜，务必定期将“各省土产生货若干，价值若干；何者畅行，何者滞销；何者可以改造熟货，何者当设法改良”等农情状况分门别类地汇报到商部。［9］两方面的结合无疑加速了省级农政专门机构的创设。1902年袁世凯在保定首设负责本属农业改良的直隶农务局；1905年川督锡良在成都设立川省农政总局，“以挈全省农政之纲”，局内分设农田、蚕桑、树艺及畜牧四部门，各县设农务局，“以稽考本属农事”，各乡遍设公社，层递形成了“总局倡之，各属率之，公社董之，民间则效而实行之”的农务系统。［10］这样，中央有了专门管理、指导农业的机构，各省州县设了农务局、劝农局，初步汇成上下相依、指臂相连的近代垂直式的农政系统。

1906年，随着新政的深入，清廷对中央各部权限做了较大改组，将工部并入商部，改称为农工商部。同时变原来的“平均司”为“农务司”，“专司农政”，旧时隶属户部的“农桑、屯垦、畜牧、树艺等项”，工部的“各省水利、河工、海塘、堤防、疏浚”等涉农事宜，悉划归农务司管理。［11］(P480)与此相应，各省的商务局也变为农工商务局，并在各地设“劝业道”官制，附设劝业公所；各厅州县设劝业员，办理各地含农业在内的实业事项。毋庸置疑，经过此次调整，中枢与地方机构中有关农务的行政责任更明、职能更细，并在一定程度上改变了先前中央机构上新旧杂陈，且部门间因在职权范围上纠缠不清而多掣肘推诿的弊端，统一了对以农业为首的实业的领导权，加强了近代意义的经济集权制，为农业改良提供了制度与行政方面的合法性基础。

概括地说，新政时期人们产业观念的变革和对农业功用的重新体认，驱使清政府农业行政开始了近代嬗变。晚清自上而下的新型农业行政构成，无论就其概念名称，还是论其职责权限，与旧时形同虚设的户部相较，愈来愈专门化、细密化和合理化；而且已初显上下相系、分层负责的科层管理迹象。行政组成系统的此种“理性化”发展，打破了传统社会那种决策做出后因缺少从中央到地方的垂直领导系统与固定机构而无以贯彻执行的流弊，同时也扭转了在传统“抑商”政策下，农工商各产业间不通声气、“各自为谋”的状况，初步显现了各业间在行政管理上协调性和水平整合迹象。所有这些都为晚清乃至民国建立以后农业方面的近代化奠定了行政制度方面的基石，正因如此，时人才言：“民国实业之有政策，以设立商部始。”［7］

二、引进近代农业生产要素的制度安排

出口农产品在世界市场竞争中的劣势地位，使清廷及商部认识到“商务初基，以提倡土货为要义，而商之本在工，工之本在农，非先振兴农务，则始基不立，工商亦无以为资”。［12］(P11241)而农业的振兴，对于“后发外生型”现代化的国家来说，除了肇建专门化的近代农务行政部门外，还必须要动用政府的力量推动制度变迁，以对传统农业中的各种生产要素进行改良，引进西方先进的生产技术，促使其向近代农业的进化。有鉴于此，清中央以“命令和法律”形式，先后制定和颁布了许多“兴农”措施，为农业提供服务，概括起来主要集中在如下几个方面。

第一，在变革学制的基础上，创办各级农务专门学堂，提倡农学教育。近代农业与传统农业的一个最大区别就在于生产中对科学技术及某些非传统的生产要素的应用。与之相应，人才的需求及培养也就成为此时农业变革中的关键，再加之中西方经济方面的差距，使清政府感悟到“实业教育为今日之急务”。故从1903年起，陆续制订、颁布了一系列关于发展农业教育的政策和规章，兴办农业学堂由此也就成为新政中的一项“既定国策”。首先在其颁行的《奏定实业学堂通则》中说：中国农工商各业故步自封、没有进境，是因“实业教育不讲”的缘故，现今提倡的实业学堂为“振兴农工商各项实业，为富国裕民之本计”，并规定农业学堂分为初、中、高三级，分别招收年龄不等、学历不同的学生。［13］(P742)随后不久，清廷又颁布了《奏定初等农工商业学堂章程》、《奏定中等农工商业学堂章程》和《奏定高等农工商业学堂章程》，详细厘定了三类农业学堂的开设办法，对科目及课程的安排也做了较为全面的规划。如中、高等农业学堂分为预科、本科，本科又细分为农学、森林学、兽医、蚕业、水产等专业。同时各专业又都设置了全面合理且与农务关系密切、操作性强的课程，以高等农业学堂的农业专业为例，所设课程包括农学、园艺学、化学及农艺化学、植物病理学、昆虫学、土壤学、肥料学、农业理财学等21门。［13］(P759)除此之外，清政府还要求各中小学堂或实业学堂附设实业补习普通学堂，三年毕业，分为农业、商业、水产等四科，农业科开设农具、害虫、园艺、养蚕、家畜等14门课程。而且为推动农务学堂和农业教育的快速发展，1906年清朝学部奏请在京师设立高等农业学堂和工商学堂各一所，“以为全国模范”；嗣后又两次下令各府州县须在两年内分设中、初等实业学堂各一所，每所招生百名。政府教育方针的转向及相关教育政策的推动，促使了清末农学教育的高涨。据统计，到1909年，全国计有高等农业学堂5所，中等31所，初等75所，累计达111所，在校人数为6028人。后经1909—1911年的办学高潮，农业学堂的数量和规模有所扩大，至1912年，全国共有各类农业学校263所，在校人数达15379人。［14］各级农业学堂皆以“教授农业上所必需之知识、应有之技能，用中国之成法，参东西洋之新理，使学者实能从事农业为宗旨”。［15］由此可见，农学教育的兴起、农业人才的培育和教育内容的专门化、“实业化”，为中国传统“无学之农”向近代“有学之农”的过渡准备了最初步的人力资源。

第二，倡导各省设立农事试验场，推广和传播农业新科技。技术变动是农业进步的动力，因为它不仅可以降低生产成本，提高资本收益率，而且还可以将仅满足于使用价值生产的经验农业改造成规模化经营的知识农业。为改进落后的农业生产技术，1903年商部在《通饬各省振兴农务》中要求各地“办土宜”、“兴试验场”；并以此为基础详细指出：“凡土质之化分，种子之剖验，肥料之制造，气候之占测，皆立试验场，逐一讲求，纵人观览，务使乡民心领其意，咸知旧法不如新法，乐于变更。”［16］(P5103)在政府的重视和支持下，农业试验机构开始在各地纷纷设立。1902—1906年间，保定、武昌、济南、福州、沈阳等地相继开办了省属的农事试验场。1906年4月，农工商部为“借示农业模范”，以达“广开风气，振兴实业之基础”，成立了农工商部农事试验场，内分农林、蚕桑、动物、博物、畜牧、会计、书记、庶务八科，选购并进行谷麦、蚕桑、蔬菜、果蔬、花卉等作物品种的试验与改良，标志着全国性农事实验机构的产生。［17］(P875)此后，福建、四川、黑龙江、吉林、新疆等地也开办了省级的农事试验场。到1911年，全国规模较大的农事试验场已达20余处，至于民间创办规模较小的试验机构，更是不胜其数，据1911年统计，仅川省一地的农业试验场数就已有74处之多。［14］值得注意的是，当时各类农业科学试验机构作为服务于生产的“公共物品”，往往是与地方农业学堂联动，开办各种农务培训班，或者派员下乡演讲、辅导新式耕种技术；同时还进行农产品的改良试验，引进良种及西方新型农具，研究土壤，出版农书和报刊，设立农产品陈列所等，将科学试验与教育活动有机地融为一体，结果不但增加了农事活动中的科学因素和科技含量，或多或少地改变了农人在征服自然过程中的盲目、被动状态，而且还有力地促进了农学新知的传播。如山西省，农林学校教习于该校试验场中遍栽榆苗，令民领种不取分文。四川省的试验场将外国籽种分类说明，给发试种。实际上，作为服务于生产的制度——农事试验场的大量涌现，显露出中国农业在外来商品冲击下所面临的前所未有的危机的同时，也出了背后支撑中国农业生产的“农学体系”的转化，即由传统的以整体观察、外部描述与经验积累为特征的“经验农学”开始向近代的以个体观察、内部剖析和科学实验为特征的“实验农学”过渡。

第三，饬令设立中间组织——农会，以“开通智识”、“联合社会”。农业为弱质产业部门，为提高资源配置效率，降低生产和经营过程中不确定因素造成的风险与交易费用（如技术风险与其推广的高成本），政府支持、倡导民间设立介于国家与社会之间的中间组织如农会组织，是极为必要的。对于这一点，即创设农会之议和人们对于农会制度的需求，早在维新时期就已萌生，然而当时主要是一些士大夫、知识分子研究农学的带民间性质的学术活动团体，政府并未认识到其对农业发展的重要性，因此也就不可能实现人们对这种制度需求。商部成立后，清廷逐渐意识到欲使农业进化，非设农会则难以奏效，农务总会设立诚不可缓，因为欲开通智识，改良种植，联合社会，必视此为权舆。思想观念的转变为制度的供给铺平了路基。1906年，农工商部在奏定职掌事宜时，第四条即提出在各省组设农会组织。1907年7月，袁世凯批饬成立直隶农务总会后，农工商部便奏请政府批准立案，同时通饬各省仿办。同年10月，农工商部在上奏中央的《筹办农会酌拟简明章程折》中再次指出：农会之设，实为整理农业之枢纽。综厥要义，约有三端：曰开通智识，曰改良种植，曰联合社会。而后，清政府颁布了专为整顿农务而设的《农务会试办章程》和《农会简明章程》二十三条，详细界定了农会的宗旨、组织、会员条件及任务，从而为农会组织的设立提供了制度上的保障。并要求“各省应于省城地方设立农务总会，于府厅州县酌设分会，其余乡镇村落市集等处并应次第酌设分所”，“总会地方应设农业学堂一所，农业试验场一区，造就人才分任地方农务以挈各分会分所之纲领”。其别强调农务会“应办之事，曰主办报、译书；曰延农师、开学堂；曰储集佳种；曰试种；曰制肥料及防虫药、制农具；曰赛会；曰垦荒”。［18］(P41)政府对农会社团合法性的赋予，目的显然是希望农会组织成为新生产要素在农村地区浸润展延的一个有力工具。这样，在政府政策的激励下，农会组织开始公开地在各地迅速推行，至清末民初已遍布全国县以上的各个地区。直隶在1911年前“总会奏准设立者15处，分会136处”；［12］（P11247）就连地居偏僻的四川省，1910年时“农会基本普及，计有农务总会一处，农务分会114处，农务公所711处，计826处。”［19］(P578)诸多总会、分会和分所构成一个复杂的上下相系的农会组织系统，其作为一种“非行政辅助管理手段”，自然对政府农业政策法规的施行，起到了重要的作用。但是需要看到的是，由于省际、地区间及不同农务总会间缺少横向联系，互不相通，而且区域间农情差别甚大，很难达到政府所望的“联合社会”之功效，故为加强各地农会间的联络及中央与地方之间的农情互通，1910年农工商部又颁行了《全国农务联合会章程草案》，拟在沪筹设全国农务联合会，作为“联络全国农业机关，调查全国农业状况，规画、劝导全国农业改良与进行”的总机构，［20］以“互换智识”，更好地诱导农业走向近代化。

综观上述几方面的内容，可以看出，清政府所颁行的政令，无论是在对农业学堂之提倡，还是在对农事试验场之激劝，或是对农会新式社团之促进，其意图均在围绕着开通农民知识，因地制宜，改良种植，以期推动农业发达这一主旨进行活动。因而，决定了其制度安排与活动内容多侧重于对新生产要素的引进，如良种佳艺、新农具、化学肥料及培养具有新农学知识、能运用这些新生产要素的人力资本。而且这些也表明，自清末始，政府及其职能部门对农业已逐渐由旧时单纯的强制征赋式管理向为生产提供各种服务的方式转化，并形成制度，这不能不说是农业管理模式开始走向近代化。

三、放垦及奖励公司政策与农业经营方式的进化

传统农业向近代农业转化的关键在于生产中经营方式的变革，即改变传统的以家庭为单位的“小农”生产，通过开垦荒地增加种植面积，向以垦殖公司形式组织起来、以规模化垦殖为特点的“大农”经营方式过渡。从这一点出发，新政时期，清政府在没有改变先前土地占有方式的前提下，实行了开放禁垦区和奖励垦荒政策。

早在19世纪末就已有过不少人士建议清廷放弃过去的“禁垦令”，实行垦荒政策，但真正将其付诸行动的却是在新政期间。1902-1904年间，清廷相继宣布对东南盐场荡地、奉天牧场、吉林围场、黑龙江荒地等处放垦。然对于放垦后如何开发却未有明确的计划。1906年底，清政府在颁发的上谕中指出：中国地大物博，只以农林要政未能切实讲求，弃利于地，未免可惜，要求各直省督抚通饬各属详查所管地方官民各荒并气候土宜，限一年内无论远近绘图造册悉数报部，由农工商部详定妥章奏明办理，务使国无旷土，野无游民，以厚风俗而固邦基。随后，农工商部便通令要求各地方官遵旨筹办农林事情。1907年，复饬各省查报荒地。与此同时，为解决垦荒过程中的资金问题及激起世人特别是商人创办实业之冲动，农工商部实行了奖励措施，如在开办劝工陈列所时明确规定：凡送到自制物品，由本所考验优劣，如系独出心裁，创制新法，足以提倡土货抵制洋货者，给予奖励。1907年8月颁布了《华商办理实业爵赏章程》和《奖励华商公司章程》，再次强调给予那些“所办实业能开辟利源制造货品，扩充国计民生”之人以奖励。［18］（P47）1909年4月，农工商部订定《推广农林简明章程》二十二条，并奏准中央得以实施。该简章规定了垦荒与发展农业的具体办法。督令各地先从查荒入手，由各该地方官就所属境内履勘清查官荒若干，民荒若干，大段片荒若干，畸零散荒若干，旧熟荒若干，毗熟夹荒若干，分别予以开发。至于大片面积的荒地荒山可由绅商集股设立公司，准其指定区域承领官荒，收买民荒，由地方官填给印照准令开办。而且对于垦荒卓有成效者，应从优奖励，或缮给匾额，或给予功牌奖札，或酌予虚衔顶戴，或按照异常、寻常劳绩咨部汇案奏奖。同时为加重地方官员对发展农业的重视，章程亦将农林事宜列入考成，“每年将所管境内荒地总数暨筹办开垦事件、商民领垦事件，规模若何，成绩若何，年终编列表说，汇报该管上司咨部，由部分别优劣等差，每届三年，其切实办理者择优奏奖，敷衍塞责或并无报告者，指名严参。”［21］(P15)

政府政令的督促与奖劝，以及对公司制度的认可，为地方垦务的进行及发展路径提供了政策性导向。故而，许多省份对开荒垦殖都较为重视，制订了具体的放垦招垦章程，鼓励垦荒。如广西巡抚林绍年针对该省人力稀少、资金短缺、水利失修等实情，提出“广西垦荒以招商为宗旨，不论本省邻省之官绅商民，凡能设立公司鸠集股本雇募耕佣前来领垦者，均准承办；其业其人，皆归入商界一律看待。”［17］（P855）再如黑龙江省，为招徕垦户，指定在汉口、上海、天津等交通发达之地设立该省的“边垦招待处”，并对于招垦成效卓著的招待处办事人员，以及发起创立垦务公司者，均酌情给奖或奏请授予顶戴；同时垦户在开垦中“倘有青黄不接者”，准由就近官立银行、银号，“酌予贷助，分期偿还”。［17］（P801—803）除此之外，四川、吉林、江苏、安徽等省也都制定了本省垦荒的详细措施。这些优惠政策及章程的实施，使得清末垦荒取得了明显成效。以黑龙江为例，1904年前的40余年间放垦面积总计为1248742垧；而在此后短短的6年中，放垦面积达到6975996垧，增加了近6倍。［17］（P79—800）可见政府制度激励的作用之大。

放垦面积增大及政府奖励公司政策的推行，最终带来农业的经营方式的重大变革，即农业垦殖公司的萌发与壮大。近代中国农垦公司产生于19世纪末的维新运动时期，但当时农业公司的数量极少，规模也甚小。新政期间，政府的鼓励垦荒政策为农垦公司的建立提供了土地资源这一先决条件，加之各级政府对私人集股开设垦殖公司的扶持与奖掖，故从1901年起，规模较大的农垦公司、大型农场则层现迭出，除少数边远地区外，绝大多数省份都有所开办。据不完全统计，到1912年止，全国范围内的农垦公司已有171家，资本总额6351672元。另据汪敬虞先生的分析，当时公司的实际数字“可能还要大大超过”于此。［22］(P231)由此可见，制度激励下农务垦殖公司的进展之速。这些集资商办的农垦公司，规模大小不一，资本额多在10万元以上，最高的多达100万元，最少的也有不足千元的。经营方式多种多样：有公司统一雇工生产的；有公司在统一垦殖计划下将土地以“招佃条约”的形式租给佃农或包工头进行生产的，同时公司在作物品种的选择、生产及农事改革等方面有着决定或指导作用；还有将垦熟土地出售的。尽管如此，但其已明显有别于传统的小农耕作或租佃经营，或多或少地带有资本主义性质或大农经营的色素。而且更为重要的是，其生产取向是“外向型”的，即以市场需要、获取盈利为目的，接纳与引进了新式农业机械，生产过程中采用西方先进的生产技术，这也就与小而全、讲究自给自足且“世代使用同一生产要素”的传统农家生产迥然不同，是近代以来自然经济解体的一个继续，代表着晚清乃至近代中国农业发展的新趋向。

四、结语

“制度上的相应的改变是经济现代化的必要条件之一”，制度是“包括各种不同的活动、结构以及具体活动的规章制度”。晚清最后十年，中央和地方农业产业机构、组织的变化，及由此而实行的一系列扶持和鼓励农业发展的政令、措施，在某种程度上可视为一种政府“规定了特殊的比赛规则”的“制度”安排。［23］(P215—217)其作为过渡时代执行经济功能且为农业转型提供服务的制度，从客观上言，对中国农业的近代化产生了一定社会功效。首先，就机构设置而言，“功能专化”的农政机关开始挤入政坛，有力推动了农业产业行政的近代化。新政期间，清政府在中央部门方面对先前的“六部”进行裁汰归并，先后设置了商部、农工商部，下辖专司农务的“平均司”或“农务司”，冲破了传统社会以人身控制为主的政治格局，使旨在改良、振兴农业的行政机关首次进入中枢部门。地方上与之相应的农政局、农务局和农务联合会、各级农会等以兴农为职志的职业团体大量地涌现。这样，在全国范围内初步形成了一个纵横相系的农务网络。它的出现，一方面改变了以前各部间职权重叠及户部的“虽有农桑、屯垦、畜牧、树艺各项，然皆由旧制，沿用虚名，农垦之如何经营，树艺之如何兴办，不顾问也”［8］的状况，使新设的农政机构分工明晰、职责更专；另一方面分解细化了地方机构“一身而兼数任”的景况，缓解了地方官因“多重兼职”、“职责不专”而带来的精力分散、穷于应付的弊端。

其次，清政府颁行的诸多兴农政令及制度供给，或多或少地改变了世人心态，形成了重农社会氛围，引进了先进的生产要素，驱使了传统的“封闭性”农业向近代“开放性”农业的进化。对乡村社会而言，接受新知识被认为是社会改造过程必不可少的第一步。为此，新政期间，清廷以谕令形式开始了经济法制建设，其中涉及农务的经济法规达十项之多，内容涵盖兴学育才、改良品种、引进新技、推广农会、奖励发明、辨别土质……等。诸多法规为兴农提供了制度上的保证，社会上也因之形成了重农的氛围，“由是国人耳目，崭然一新。凡朝野上下之所以视农工商，与农工商之所以自视，位置较重。”［8］其最终加速了近代新生产要素向乡村社会的蔓延。据统计，至1911年，新型农具如洋犁、刈麦器、播种机及国外良种为不少地方使用；化肥进口达761519担；垦荒73731425亩，与农林相关的学堂、公司、局厂等共计1115处。［12］（P11241）此外，尚有不下数百种的西方农学著作如《农作病理学》、《种植学》、《农艺化学》等被国人译介。所有这些都以不同方式从不同角度增强了乡土中国的近代性，促使了农业生产与社会的近代化。

再次，清政府的制度供给昭示了国家在组织和发挥生产方面的职能发生了转化。在此之前，国家在农业方面的功能除了“地垦广”、“赋入多”外，几乎毫无政策可言，因此，生产者是在“无教育”的状态下，靠代际间的经验传承及世代使用的人力、畜力等“冷农具”为基础进行生产，农业生产是一种缺少变化的“传统农业”。而以清末新政为起点，政府的各项兴农措施打破了农业生产的封闭态势，引进了许多新的生产要素，并且开始注重对生产过程中劳动者的教育或培训，加大科技的投入及对大型农机等“热农具”的使用，从而使农业发展得以在政府的政策指导下进行，这不能不说是一种质的变化。尽管说这在当时尚属于起步阶段，对其产生的社会功效不应做过高评价，但由此至少可以说明20世纪初期，国家在组织、发挥农业生产方面的职能已经开始进化，同时政府的制度供给使得中国的传统农业向近代农业迈出了艰难的一步，许多地方已初步显露出近代农业的曙光。

不过，需要注意的是，制度作用的发挥，需要一个强有力的政府权威及国家财政作为支持，而这两点在清末可以说是都不存在的。晚清最后十年间，中央权威的衰落，使得法规推行困难；清廷财政困难、资金短缺，限制了国家的经济活动及制度执行的交易费用；最后加之所制定的实施计划不完善，如对最根本的土地制度毫无触及，且功能也不健全，致使政策法规的贯彻实施“有保护无监督”，亦易偏失。三者结合制约了清政府农业政策作用的正常发挥。

不管怎么说，清末新政期间，清统治者所制定的各项农业政策，显示了政府在政策制定的目标和视野上发生了根本性的转变。这一转折，一方面标志着国家干预经济方式的改变；另一方面也预示着国家在组织和发挥农业生产方面职能的进化，是国家对农业近代化管理的开端，符合时代之需要，因而构成了中国农业经济近代化及农业经济制度近代化的重要一步。特别是在此过程中尝试借助法制、经济及行政等手段建立国家对农业经济的宏观管理体制，在开启了农业发展的制度化先河的同时，也为后来政府的农业经济制度建设提供了可资参考的蓝本。

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农业政策论文篇2

（中经评论·北京）2007年初召开的全国金融工作会-议提出，要推进政策性银行改革，坚持“一行一策”，国家开发银行首先全面推行商业化运作。在这一大背景下，作为我国目前唯一的农业政策性银行的农业发展银行应如何改革?是否也要商业化?本文认为，从有利于金融体系建设、有利于“三农”问题解决、有利于农业和农村经济以及整个国民经济发展出发，农业发展银行的改革必须确立几个基本观念。

一、我国现阶段专设农业政策性银行是正确的选择

1.农业的弱质性问题仍然突出，“三农”问题的解决需要包括政策性金融在内的政策支持。农业是国民经济的基础，是各产业之母。但随着工业化特别是市场经济的发展，它又是一个弱质性产业。近年来，党中央国务院采取了一系列支农惠农政策，农业和农村发展出现了积极变化，但农业的弱质性问题还没有得到根本解决，如目前我国农业人口仍占全国人口的64%：农业技术水平低，抗御自然灾害能力差；生产社会化程度低，生产效率和直接经济效益差；在世贸协定框架下，我国农业生产备受冲击等都是很好的说明。农业的弱质性最终都会反映在作为农业生产者的农民身上。从统计数字看，2003～2006年，农村居民收入无论增量、增幅都远低于城镇居民，2006年农村居民的人均收入仍不及城镇居民的1／3。我国农业弱质性问题，不可能仅靠市场这只“看不见的手”来解决，还必须借助各级政府的力量，也就是依靠政策（包括政策性金融）的支持。

2.在农业信贷投入方面存在着市场失灵，需要农业政策性银行去弥补。要解决农业的弱质性问题，进而解决“三农”问题，很重要的一点就是要增加包括信贷投入在内的农业投入。但目前在农业信贷投入方面却明显地存在着市场失灵，其主要表现是农村金融机构不断收缩，网点减少，农村资金大量外流，农业贷款不仅比重大幅下降，甚至一些地方绝对额也在减少。农业贷款萎缩说明，以往这种除粮棉油贷款外，农业信贷投入基本依靠商业性金融（包括信用社）的制度安排是有缺陷的。在市场经济条件下，随着农业银行、信用社等金融机构商业化、股份制改革的到位，还应更多地发挥政策性银行的作用。

3.专设农业政策性银行发挥了重要作用，社会主义新农村建设迫切需要农业政策性银行的支持。农业发展银行成立以来，尽管是在探索中前行，走过了一条曲折的道路，但困扰各级政府和农民的“打白条”问题解决了，促进了农业生产的发展和农村乃至整个国民经济的稳定；收购资金被挤占挪用现象得到了有效遏制，用于粮食方面的中央银行借款和财政补贴逐年减少；促进了国家粮棉收购政策的落实和粮棉流通体制改革的顺利进行；由于分离了政策性业务，国有专业银行实现了向商业银行的转轨。实践证明，专设农业政策性银行是符合我国现阶段国情的正确决策。当前中央对扎实推进社会主义新农村建设做出了重大部署，而建设社会主义新农村必须有大量的资金投入，有人估算需要15万亿～20万亿元。这样大的资金投入，仅靠财政是远远不够的，还必须靠信贷资金的投入。但作为建设新农村的项目，相当程度上都是由政府主导的直接的社会效益性项目，很多项目未必符合商业性金融的利润最大化原则。而农业政策性银行所固有的经营方向的政策性、经营目标的直接社会效益性、经营范围的界定性等特点，决定了它是弥补市场机制缺陷、建立国家农业支持和保护制度、增加农业投入、支持新农村建设的有效手段。

二、农业政策性银行必须坚持政策性方向

目前政策性银行包括农业发展银行都开办了商业性业务。农业发展银行开办商业性业务具有重要意义：一是在扩大业务范围的同时，扩大了支农的力度；二是适当开展商业性业务可避免政策性银行游离于市场之外，有利于锻炼队伍，增强农业发展银行的金融服务功能，充分发挥农业发展银行人员和机构的作用；三是增加经营收入，提高效益，为农业发展银行的持续发展和支农力度的加大提供坚实的基础。从有关资料来看，农业发展银行自2005年开始拓展业务后，利润已有很大幅度的增加。

商业性业务在农业发展银行经营中所起的重要作用，不应成为其向商业银行转“性”的理由：第一，正如上面所述，我国“三农”问题仍非常突出，不能没有农业政策性银行。第二，农业发展银行的政策属性，决定了它必须把执行国家政策摆在各项工作的首位，以实现政府的意图和政策目标。第三，政策性是农业发展银行存在和发展的根基，是农业发展银行区别于其他商业银行的最根本的属性。如果离开了政策性，农业发展银行与农业银行等商业银行也就没有区别了，其作用就完全可以由其他商业银行替代了，农业发展银行也就失去了存在的基础。

如何坚持农业发展银行的政策性方向呢?一是农业发展银行的职能定位不能变。农业发展银行作为国家金融机构，其职能定位是由政府赋予的，只要农业政策性金融和农业政策性银行的存在是必要的，农业发展银行的职能定位就不能变。二是国有独资或国有控股的做法不能变。其他资本的介入必定会引致利润最大化倾向，追求直接的经济效益往往会导致其与社会效益不一致。只有国有独资或国有控股才能保证其以社会效益为直接目标。三是坚持服务“三农”的方向不能变。国家设立农业发展银行的目的就是要以政策性金融手段来支持农业，离开了“农”字头，那就没有农业发展银行存在的必要了。四是政策性业务为首要业务的原则不能变。不管商业性业务的作用有多大，比例有多重，必须把政策性业务放在首位。五是社会效益第一的原则不能变。即自身的经济效益必须服从于社会效益。

三、农业政策性银行必须坚持市场运作模式

1.农业政策性银行是特殊的金融企业，这一特性决定了其坚持市场化运作模式具有必要性，农业发展银行作为农业政策性银行，它是由农业、政策性和银行三个关键词组成的。农业是一个业务领域问题，因此把握农业发展银行的性质，关键是要把握政策性和银行这两个关键词。所谓“政策性”，主要是指经营要以国家政策为导向，要按政府界定的业务范围开展业务，要把社会效益放在首位。所谓“银行”，是指其以信用中介人的资格来实现资金从贷出者到借入者的融通，资金的运动要区别于财政资金，不能只是单向运动，而必须做到有借有还。可见，农业发展银行是企业，但它不是一般的企业，它是肩负政策使命、在一定的政策范围内经营金融业务的特殊的金融企业。农业发展银行的这一属性决定了它不应作为行政单位和事业单位来管理，也不应作为一般企业单位来管理。一方面它要像行政单位、事业单位一样，严格贯彻执行有关方针、政策和要求；另一方面，又要采取市场化运作模式开展经营活动，加强核算，讲求效益，保证信贷资金投放出去后收得回来。

2.市场化运作是政策性银行运作模式的发展趋势，政策性银行引入市场化运作模式主要有两方面的含义：一是政策性银行适当开办商业性业务；二是政策性银行的管理要尽量减少行政色彩，以市场手段为主。由此也可以看出，政策性银行采取市场化运作模式与政策性银行的商业化是不同的，前者主要是指管理的方式，后者是指机构的性质。从国外的发展看，政策性银行越来越多地采取市场化运作模式，这是因为～方面随着资本市场化的快速发展，政策性银行的竞争加强；另一方面随着市场经济的发展，政府在社会金融资源分配中的支配地位有所减弱，政策性金融业务相对萎缩。从我国的情况看，国家开发银行是三.家政策性银行中采取市场化运营模式较早的，并取得了较好的经营效果。

3.按市场化运作模式完善管理机制。首先，从外部看应完善政府对农业发展银行的管理机制，一方面要成立一个由有关部门负责人组成的董事会，代表出资人对农业发展银行经营发展的重大问题行使决策、协调、监督职能，以完善治理结构。另一方面要调整事权范围，做到“抓大放小”。政府对农业发展银行的管理，重点就是制定规则，做好“裁判”，具体经营管理应由农业发展银行按市场化模式要求运作，如其分支机构可由农业发展银行根据政府确定的业务需要设置，人员由其根据业务量和经营核算要求自行编制，管理费用、工资、福利可按商业银行的做法，根据成本效益原则，由农业发展银行自行控制。其次，从内部看应建立完善现代银行运作机制。在用人机制方面，要建立公正、公开的用人机制，可考虑省以下分（支）行正副行长和中层干部全部竞聘上岗，甚至向外公开竞聘；在用工制度方面，打破现行劳动人事管理中的身份界限，推行全员合同制；在薪酬制度方面，实行薪酬与岗位和职位（级）直接挂钩的办法；在考评制度方面，按照政策性和银行性的要求，完善执行政策、经济效益、风险防范三者兼顾的绩效考评机制。

四、必须按市场机制原则构建农业政策性银行可持续发展机制

农业政策性银行是弱势银行或弱质银行，国家政策支持是其存在和发展的基础。采取什么样的制度安排来加以支持呢?本文认为，目前应解决好以下问题，按市场机制要求构建农业政策性银行可持续发展机制。

1.健全资本金的补充机制，要建立一个动态的、可持续发展的、与农业政策性银行业务发展有内在联系的补充机制。这个机制应该包含几个方面的意思；一是资本金补充要与农业政策性金融业务的发展水平相适应，政策性业务扩展了，资本金也应及时补充。二是农业政策性银行资本金的标准，不仅应达到而且应超过《巴塞尔协议》资本充足率的最低要求，因为从理论上看，相对于商业银行，政策性银行的风险可能更大。三是资本金补充的渠道和标准应有明确的规定，目前可考虑按8%的最低要求和农业政策性金融业务的发展水平，由财政每年在预算中专门安排相应数量的资金补充农业政策性银行资本金；国家对农业发展银行实行减免税制度，每年的减免税按总额或一定比例用于补充其资本；农业政策性银行经营利润的一定比例用于补充资本金。

2.建立稳定的低成本的资金来源机制。总的原则应该是：根据农业政策性银行的特点，按照政策性银行向市场化运营模式转变的要求，拓宽资金来源渠道，增强自主筹资功能，优化负债结构，降低资金成本。一是应制定有关法规，明确要求各级政府将财政性支农资金存放在农业政策性银行，通过农业政策性银行拨付。这既有利于增强农业发展银行支农资金实力，也有利于对各级政府支农进行考评。二是可参考其他国家的做法，规定商业银行在农村吸收存款的。一定比例作为农业政策性银行的资金来源，或规定商业银行必须将一定比例贷款投向农业及农业相关产业，如果达不到规定比例，将差额部分的资金以低于市场利率的资金价格存放到农业政策性银行。这样不仅可以保证农业政策性银行的资金来源，也可使农业政策性银行的资金与社会存款相联系，避免倒逼人民银行扩大基础货币投放。三是用市场手段扩大资金来源，如发行债券，大力开展开户企业的存款业务，开办商业银行同业存款业务，参与资金市场的拆借业务，争取有关方面支持，从世界银行、亚洲开发银行、国际粮棉组织等机构借入资金等。至于开办储蓄业务问题，本文认为，这不是农业发展银行的优势，也不符合中国银行业监督管理委员会提出的“应避免与商业银行直接竞争”的原则。’

农业政策论文篇3

关键词：农业产业化，农业规模化、集约化经营，分包，投包，农业政策。

农业产业化是推进农业现代化的重要途径，是农业体制的创新和生产经营方式的变革，是在巩固家庭联产承包责任制的基础上，把小生产变为大生产，实现农业规模化、集约化、企业化经营的有效途径，也是农村稳定，农业增效，农民增收的有力措施；扶持、引导扩大农民加快传统农业向现代农业转型，走农业产化之路，是当前农村工作重中之重。

一、关于农业产业化经营

农业产业化经营是以国内外市场为导向，以经济效益为中心，以资源开发为基础，对农业和农村经济的主导产业、主导产品，按照产、供、销，种、养、加，贸、工、农，农、科、教一体化经营的原则，把农业的产前、产中、产后服务各个环节结成统一的利益共同体。在实现形式上表现为生产的专业化，布局的区域化，服务的社会化，管理的企业化。农业产业化经营的本质特征是：以市场机制组织农产品的生产、加工和销售，使三者之间由原来的单纯买卖关系变为以利益为纽带，以契约的方式结成利益共同体，形成促进农业发展的新机制，实现利益一体化。

从制订战略性政策的角度来认识"农业产业化经营"的基本内涵包括三个方面：一是推进农业运行的全过程，其中除农业产品市场化外，特别重要的是作为农业生产资料的土地和技术的市场化；二是推进农业运行的高度化。一方面是将传统的低级产业一一粮食种植业降低比重，通过发展其它种植业，用农业结构调整的方式,促进农业高度化发展;另一方面是发展农产品加工业,使农业向第二产业延伸提高其附加值,再则是提高农业生产的技术含量和水平,使大工业技术和"实验室"技术能普遍而有效地运用于农业生产的全过程.三是实现农业运行的有序化,不但使农业生产各部门要有组织性地进行局部的分工与协作,而且还要实现全社会范围内农业资源的有序和有效配置。

二十多年的改革开放,农业从传统的产品生产演进到商品生产，农业商品化、市场化经营明显区别于计划经济时期的产品农业。基于这一认识上的转变，将为政府制定和实施农业政策注入新的内容。如何实现农业增产只是问题的一方面,实现农民增收才是我们工作的中心。这是因为在市场经济环境下,农产品市场已经实现了"卖方市场"向"买方市场"的转变,农产品短缺的历史将一去不复返。过去一提到农业往往意味着农业生产以产出为首要目标,现在所说的农业产业化经营首先必须认识"经营"农业的真实含义，即搞农业生产要与赚钱挂钩；农业不再是过去的"从田头到地头"只求产出不求收益的统购统销的模式，而是要使农业的产前、产中、产后诸环节一直延伸到"餐桌"，让农业经营者利用市场机制获得和投资其它产业－样的平均利润。农业不仅包括传统的种植业，也涵盖畜牧和水产养殖业的向产前和产后的延伸。在产业化经营农业的观念下，过去单个的某一种农产品都形成了一个产业链或产业体系，整个农业将呈现为众多的各具特色的"链条型经济"格局。积极探索种、养、加相结合，农、工、商综合经营，贸、工、农一体化，产、加、销一条龙的产业化经营方式，增加农产品的附加值，提高农产品的科技含量，从根本上提升农业的经济效益和市场竟争力，实现农业的深度和广度发展，是制订和实施农业产业政策基本点。

"经营"农业还体现人们对农业的需求结构发生了深刻的变化，人们在对农业产品的质量和多样化提出新要求的同时，也要求农业功能的多元化，出现了"生态环保农业"，"旅游观光和休闲农业"等新的内容，这就要求农业生产者要实现质的飞跃，不仅要懂得农业生产的"田间管理"而且还要懂得农业的经营管理，要树立竞争意识和品牌经营意识，讲究市场营销策略，努力开拓国内外市场，要借用工商企业管理的理念，用工商企业的经营之道去经营农业生产，推进农业的企业化建设。

农业产业化经营的另一种含义是对农业再生产过程的整合，它包括相关各经济利益主体的明确分工和利益的合理分享，这是"利益共同体"的内在要求，最终能使各相关的利益主体都得到保障的同时实现降低农业产业化经营的市场成本。目前，农业产业经营实现形式是龙头企业带动农户，实行基地化，集约化生产，这种模式是由具体的农产品生产引发和拓展而成的。我国农业产业化经营基本上属于这个层次，虽然已取得了初步的成绩，但仍属于起步阶段。"公司十农户"，"订单农业"多受制于市场开发不力，流通渠道不畅及信用关系脆弱等因素的影响，农民时有增产不增收的现象，靠"田头摆卖"，小商小贩式地"惨淡经营"。因此，寻找农户小规模经营与社会化大市场对接的有效途径，通过生产要素的合理流转和配置及在产业链上的分工与合作，将各经济主体的利益有机地结合起来，转化市场风险，提高农户的组织化程度，应成为我国政府农业工作的基本出发点。

农业产业化经营呼唤政府职能的转变，因而对政府指导和管理农业提出了新的要求，政府在农业产业化经营条件下主要是通过相关政府和法律为各参与主体创造公平竞争的环境。从制订政策的角度来把握，一是要发挥农民主体精神和首创精神，遵重农民意志，不搞硬性搭配，不搞一刀切，实行自愿、自觉的原则，以典型示范引路，发挥市场机制作用引导农民调整生产要素结构和产品结构，提高农业效益。二是要加大各级政府农业管理机构的设置和职能定位的改革力度，从创造"产业化"农业和"经营"农业的良好环境出发，切实转变工作思路，为农业产业化发展保驾护航。三是要重视农业产业化经营人才培养。长期计划经济的影响，农业生产产品化的观念使农业商业化经营未能获得全社会认同，农业经营管理人才奇缺。因此，要十分注重发现、培养农业经营人才，创造良好的政策环境，积极引导具有市场开拓能力人才投身农业产业化经营。

二、关于农业产业集约化、规模化发展

没有土地规模经营，就没有高效的农业产业化经营！这是国内外农业产业化发展的朴素而宝贵的经验。农业产业化作为我国农业市场取向改革的继续和延伸，必然要求引入新的市场关系。作为生产要素之一的土地市场建设尤其为首，因此，必须加快培育农村土地市场，实现农地流转的市场化。目前我国土地经营大都停留在联产承包责任制基础上的"分包"这一层次上，土地经营规模狭小，地块零散，调整频繁，土地使用权流转机制没有形成，极大地阻滞了生产要素的合理配置。另外，个体农民无力改善农业基础设施和进行农业技术改造，集体组织的弱化难于将分散的劳动集中起来，削弱了农业生产持续稳定发展的后劲。这种分散经营的结果还会引致土地低效率利用，同时也无法满足"大农业"所要求实行机械化，规模化生产的条件。笔者认为：制订相关并实施有关政策，建立土地使用权流转机制，通过土地入股的方式实现分散的土地使用权再次集中，把土地资源的配置问题与农业产业化经营问题结合起来，促进农业土地资源向优势产业和优势龙头企业转移是当务之急，是我国解决农业产业化经营所面临问题的关键性工作。

家庭联产承包责任制前提下，平均分包形成的土地使用格局已不能适应社会化大生产、大市场的要求。随着社会经济的发展，土地的稀缺性进一步提高，土地经营格局的相对凝固化使想多耕地的人不能多耕，不想耕地的人又不能不耕；耕地的人不愿增加对土地的投入，不想耕地的人又不愿放弃所承包的土地。这样就不利于土地向农业龙头企业集中，不利于土地的规模化，集约化经营，也不利于农业劳动力进一步向第二、三产业转移。平均分包土地只能解决农民基本生活条件问题，对推进农业产业化经营，提高土地利用率来说存在明显缺陷：（一）、农业粗放经营，规模过小。（二）、出现农户兼业或弃耕现象，土地丢荒，降低土地效率。（三）、国家集体因发展和建设需要征用农村土地十分困难，不利于农村城市化规划与发展，妨碍农村小城镇建设。（四）、土地开发和流转过程中经济利益分配不公。（五）、因征地完全失去土地的农民的生活难以保障。为此，把解决土地的所有权、使用权、承包权问题作为突破口，改"均田制"为"投包制"，实现土地经营从"公平"到"效率"的飞跃，是新时期农业产业化发展的"结点"。建立土地使用权流转机制的基本设想是：在不改变原土地所有制的前提下将土地折价入股，农户土地经营权转换为土地收益权，土地经营从实物形态转换为价值形态，使土地收益和分配股份化，从而保证了农民承包土地的收益。，通过股份合作社（村、镇集体经济实体、农业公司）土地所有权的入股，把所有权同处分权分离开来，集体的土地所有权不变，土地处分权在股份合作社里，收益权在农户手中，实现土地"三权"分离，这样使土地可以在股份合作社或更大的范围内集中、流动和合理规划使用，实现更大规模，更高起点上配置土地资源。农业也就能够由粗放经营走向集约经营，由小生产转向大市场。

目前，我国正积极调整优化农业生产结构，大力发展"三高"农业，逐步形成开发了一批各具特色的农业商品基地，对增加土地效益，实现农业专业化生产发挥着重要作用。但是，农业基地化、专业化生产并非是农业产业化经营的终结，它仅仅是农业产业化经营的前端，是初级阶段。从土地使用权结构上来看，"基地化"生产，是以农户分散生产为特征的，是在有限的土地上集中了大量的农户进行同一品种、类型的农业产品生产。这种以分散农户做主体的生产模式，必然不能适应灵活地变换农产品种的生产。由于分散经营的模式自身存在不能适应市场变化的缺陷，农户的利益只能命系于目前单一市场功能的"龙头企业"，而这种带有明显"中介"性质的组织和农户之间并未能达成"共担风险，共享收益"的共识，脆弱的信用关系常常因为市场价格变化的不利影响而相互毁约，使处于相对弱势的农户利益得不到保障。

和我国中西部地区相比，广东顺德、南海、东莞等农业产业化发展程度要高一个层次。这里"农田基础设施的建设较好"、"农业科技投入较大"、"农村信息网建设较快"等。但笔者认为最根本的原因还在于他们敢于大胆革除不适应农村经济发展的旧的土地管理体制，建立了加速土地使用权有偿流转的机制，提高了土地的利用率和产出率。顺德、南海在土地使用权流转制度建设中走在全国的最前头，早在1993年便开始了以土地使用权为中心的农村股份合作制改革。这项改革在保证集体对土地的所有权的前提下，改变土地分散经营的格局，从整体上对土地资源进行综合规划和利用，促进土地的合理流转和农村劳动力的转移，并通过向村民配置股权，把土地承包经营权转换为土地收益权，进一步明确了农民在集体经济组织中的地位，明确了产权关系和利益分配关系，保障了村民承包经营土地的收益权。目前他们在进行"固化资产"改革，就是将村里集体资产、土地量化成为若干股，其中20%为集体股，80%为个人股。集体股所得红利用于村里公益事业各项集体福利，个人股按联产承包责任制或现在可以入股的人数平均分配，股份可以在一定的范围内流通、转让。土地管理权归村、镇股份合作社，股份持有人有投包土地使用权的优先权……。他们改革的成功之处在于：（一）、实现了土地资源的重组。由于农户土地经营权由分散承包向投标集中招包方式转变，承包期内农田基本建设投入有了保障，大规模利用土地成为可能，建设农田"园林化、布局区域化、作业机械化、农艺规范化、经营规模化、服务社会化、管理科学化"的现代农业示范园区便有了条件。（二）、由土地资源的重组引发劳动力资源重组。因为推行股份合作制后，保障了农民对土地的收益权，使土地的承包权与经营权从原来不可分割关系转变为可分离关系，为部分有资金有门路的农民放弃对土地的"依恋"提供了条件。他们从被"束缚"的状态中解放出来，一心一意从事第二、三产业，加快了农村过剩劳动力转移的速度，实现了劳动力资源的优化组合。（三）、一部分有技术专长的农民（当地农民、外地农民和外商等）通过投标获得了发展规模农业和"三高"农业所需的"大土地"，使"龙头企业"的成长、发育有了根基。因为建立在土地规模经营基础上的龙头企业（即拥有自有土地使用权、拥有自有生产基地的大型农业经营者）才是农业产业化经营的主力军，一句话，农业产业化的发展最终需要"大农场"的建设来奠基。（四）、实行土地"三权分离"，改变了原来因人均分包土地，使土地难于集中规划和合理利用的状况，为土地集中统一规划、统一开发、统一管理创造了条件，加快了农村城市化进程。

目前，我国农村土地使用权流转机制基本上没有形成，从全国范围来看，土地在农户之间的调整大都采用行政方式为主。土地作为农业生产中不可替代的生产要素，如果不能实现流转的市场化，那么农业产业化经营必定是残缺不全的。因此，必须高度重视农村土地市场化问题的研究，发挥政府在农业产业化过程中的主导作用，在充分照顾我国农民各方面利益的基础上，制定和实施农业土地使用权流转政策，用市场化的理念实现土地资源向大型龙头企业、农业公司集中，进而实现农业土地结构的调整和优化。

三、关于龙头企业培育与建设

培育经济实力较强、具有健全销售渠道和较强农产品深加工能力，与农户结成利益共同体的农业龙头企业是实现农业产业化、现代化的重要基础。在农业和农村经济结构战略调整中，龙头企业担负着开拓市场、技术创新、引导和组织基地化生产与农户经营的重任，是推进农业和农村经济结构战略调整的重要力量。

"公司十农户"的经营模式是农业产业化经营的初级阶段，在这个阶段中，按照"一体化"农业的要求，全面重新配置资源，形成一大批产业关联度大、技术装备水平高、经济实力雄厚、带动能力强的龙头企业和企业集团，使其产品在国内外市场中占有相当份额，形成农业主导产业和产业开发体系，使农产品加工业增加值在农业增加值中的比重有较大提高，带动更多的农户和生产基地，促进农民收入稳定增长。目前，在未能形成大规模、集约化农业生产的情况下，把龙头加工、流通企业建设好不惜为明智之举。农户可根据加工企业对农副产品原料的需求状况来调整自己的种养结构，将自己的生产进程变成产业链上的一个有机环节。这样，通过龙头企业的组织与带动，使众多的分散经营的小农户逐步走向专业化生产，从而在一定的经济区域内形成了规模化经营。大力发展加工型龙头企业，使更多的农产品在深加工中成倍增值，改变我国农产品加工能力不足，包装落后，销售渠道不畅状况具有积极意义。据了解，发达国家的农产品加工业产值大都在农业产值的三倍以上，而我国还不到80%。发达国家农产品的加工程度－般都在9O%以上，我国只有2O%一3O%。因此，必须把培育龙头加工企业作为发展农业产业化的关键工作来抓。从长远的角度来看，我国农业生产应选择规模化、集约化发展方向，构建拥有自有农业生产基地的"大农场"才是提高农业产业化经营程度的根本出路。目前，由于我国龙头企业数量少、规模小、带动力弱，普遍存在组织程度低，产品流通渠道不畅等问题。尤其是企业与农户各个环节的联结上没有建立起利益共享、风险共担的稳定机制，影响了农户追求产业化规模经营发展的动力。因此，政府农业工作机构如何转变职能，创造条件，加快龙头企业尤其是具备市场开拓能力的大型企业建设和规范显得特别重要。

目前，我国沿海地区外商投资经营的农业开发企业正发挥着重要的带动和龙头作用，这也是我国龙头企业建设的重要力量。我国政府应充分认识并制订实施优惠政策，大力引进国际先进农业企业管理人才和吸收先进管理技术。学习外商兴办农业企业的管理经验，积极推行农业企业化管理模式。充分利用外商资汛灵活、渠道畅通的优势，，拓宽销售渠道，拓展国内外市场，解决农民"卖难"问题。同时要突破引进外资只兴办工商实业的传统观念，大力倡导引进外商兴办农业。

培育龙头企业要发挥政府的主导作用，真正将农业产业化模式与市场机制结合起来，我国政府农业工作重心应放在支持、引导、协调、规范和服务上。实施政策的着力点应放在为农业发展提供诸如农业基础设施建设，公益性技术服务，金融、信息服务等"公共产品"上。特别应避免培育龙头企业时政府农业机构具体介入，因为那样做将违背市场经济中市场主体要做到"四自主"的最基本原则。各级政府应清醒地认识到，市场机制的诱导才是企业真正成长、壮大之道。出台引导、扶持政策为的是鼓励农业生产的组织创新和技术创新，使之不断提高和改善农业经济效益，而不是因政策的实施或因政府的硬性捏合，象设立政府工作机关那样"人为造就"龙头企业，最终造成农业"龙头企业"的建设和培育对政府的严重依赖，削弱农业的组织创新能力，并让政府财政背上包袱。

四、关于农业产业结构调整

调整农业产业结构，必然涉及到土地使用结构调整和农产品结构调整。这是农产品市场状况发生变化的结果。目前，我国农业经济所面临的市场格局发生了深刻的变化。一方面，表现为农产品的供需状况已由"卖方市场"向"买方市场"急剧转变。从市场需求的变化来看，在解决了温饱和进入了小康阶段后，在食品需求当中，增长最快的不是作为原料的初级农产品，而是经过多次加工具有较高附加值的农副产品，消费者的食品支出中归初级农产品生产者的份额日益下降。相反，对肉、禽、蛋、鱼和蔬菜、瓜果类副食品的需求明显增加。市场需求的变化方向已通过市场价格机制明确指示农户缩减或淘汰目前已不受欢迎的传统作物和品种，特别是质量低劣的品种，而开发和扩大具有市场潜力的新兴作物或新产品种植成为农业企业家能否在农产品市场中获利的关键。另一方面，农业生产成本发生也发生了变化，农业劳动力机会成本的上升，诱发农业工资的攀升，随着耕作方式的改变，种植业更多地依赖化肥、农药和农膜等现代物质的投入，由于这些投入品的价格不断上升，使种植业在农业产业结构中处在最不利的地位，粮食作物中的一些传统品种，尽管受到强有力的行政干预，种植面积仍然大幅度减少，农户们只好被动地应付那种"用最好的土地来生产最不值钱的东西"的政策。与此同时，新的、比较优势产生，使一大批新兴品种和优质品种的开发和引进，农产品结构正在广大农村发生深刻变化，再考虑到"入世"将带来农产品市场的整体开放，有理由认为，这种市场格局的深刻变化将导致全国性农业基本矛盾的尖锐化。调整农业产业和产品结构正好是这一市场格局变化内在要求。

调整农业产业结构和产品结构，归根结底是实现在新的市场格局中的农业效益和体现农业结构变化中的比较优势。所以，从制定政策的思路上考虑，为保持农业生产的持续增长，实现农业增效、农民增收的目标，就必须把发展效益农业作为农业生产产业化经营的一项基本政策来实施。因为效益农业的实质是农民追求利润最大化的农业，因而必然是以市场为导向的农业，农业生产产业化的变革充分显示了市场经济的内在要求，也显示了效益农业与农业现代化的高度一致性，这启示着我们必须为农业的政策环境的进一步改善作出努力。因此，各级政府要从提高我国农业整体效益的要求出发，制订切合实际的可操作性的政策，鼓励农户对农业结构作深刻的调整。我国目前调整农业结构最大的困难是在对用地结构的调整政策的理解和运用上，系列农业政策中对区域性粮食自给或基本自给目标的追求造成我国农业产出结构调整的范围和灵活性受到限制。如何使农业产业结构调整政策适应当前农村市场经济发展，是摆在我们面前的又一重大课题。

主要参考文献

1、广东南海市农村改革试验区资料汇编

农业政策论文篇4

关键词县级农业行政执法；存在问题；对策与措施

县级农业行政执法是农业行政执法体系中最直接最关键的环节。目前，农业和农村工作已进入一个重要时期，农业行政执法工作面临新的考验和挑战。

1县级农业行政执法的现状及存在的主要问题

1.1农业行政执法队伍的整体素质还不高，适应新形势的能力有待进一步加强

绝大多数专职执法人员原来从事的是农业技术推广工作，对农业法律、法规系统学习时间较少，缺乏行政执法所必备的法律知识及相关的执法技能，在具体执法过程中仍然存在执法人员不善执法和不敢执法的现象。

1.2管理相对人和农民群众的法律意识淡薄，依法行政的舆论氛围不浓

在市场检查过程中，管理相对人受到处罚时，往往以不懂法、不知法为由，推卸责任，逃避处罚，干扰执法工作的正常开展；农民群众的法制观念不强，自我保护意识差，往往在自己的合法利益受到侵害时不知或不能有效地保护自己的合法权益。

1.3农业行政执法机构的性质不利于工作的开展

目前，县级农业行政执法主体属于行政机关的比例不高，均是按“不增编制、理顺体系”的办法组建起来的，属事业性质，农业行政执法分散于各个基层单位。有的没有解决农业执法办案经费，农业行政执法没有专项经费保障，导致执法手段落后，执法检查、调查取证和实施处罚困难。缺乏相应的配套和保障，以致于影响了执法水平和质量的提高。

1.4行政执法面临的难点

农业行政执法由于起步晚，经验不足，相对人、执法人和行政管理者的法律意识和素质不同，导致执法难，难执法。有些由于认识不到位，行政执法难以放到应有位置，执法中取证难，处罚决定难以实施，执法机构履职无法独立完成，干扰因素多，法律法规未能有效落实；在少数地区，农资产品质量问题日趋严重，管理机构重标识、轻质检，重处罚、轻管理，重外地、轻本地产品现象普遍存在。

2农业行政执法工作的对策与措施

2.1推进农业综合执法，完善农业行政执法体系

将分散在各事业单位的执法职能统一起来，单立机构，专司执法工作，单独行使职能；把农业行政执法经费列入本级财政预算，保证人头经费、日常办公经费和执法办案经费，建立健全农业行政执法保障体系；努力提高农业行政执法人员的综合素质，建立一支业务能力强、清政廉洁、秉公执法、高素质的执法队伍。

2.2加强法制宣传教育

提高全社会的法律意识,特别是管理相对人和广大农民群众的法律意识。只有努力学法，真正懂法，才能守法。法制宣传教育要建立一些长期有效的制度。使普及法制宣传教育的工作法律化、制度化。通过报纸、广播、电视、标语、印发资料等多种宣传形式加强农业法律法规宣传，推动全社会依法治农氛围的形成。

2.3建立健全制度，规范执法行为

通过制度规范执法行为，提高执法水平。建立健全农业行政执法管理制度、行政执法人员管理制度、行政执法公开制度、重大案件审批、查处、备案制度、执法过错和错案追究制度。做到制度到位，责任到人。依靠制度，强化管理，规范行政执法行为。严格做到主体合法、依据合法、行为合法、程序合法。

2.4加强执法监督，确保依法行政

农业政策论文篇5

关键词:“三农”问题；农业高新技术；政策；农业现代化

农民、农村和农业问题合称“三农”问题，有人把“三农”问题概括为“农民真苦、农村真穷、农业真危险”。其实，“三农”问题不是三个问题，“三农”问题归结起来是一个问题，可以用一个字来概括，那就是“穷”，邓小平同志早在1985年就一语道破天机。讨论“三农”问题的本质，就是要找到三农问题的“穷根”。经济学原理告诉我们，一个社会的发展需要一个合理的制度结构和相应的激励机制。尤其是在中国这样一个人口众多的传统社会，离开了政府推动、政策和制度引导，经济建设和社会进步将只能是步履蹒跚甚至寸步难行。

一、农业高新技术的含义

所谓农业高新技术，是指能广泛用于农业领域的，对农业经济发展和农业科技进步产生深刻影响和重大推动作用，并能形成新型农业产业的高技术和新技术。包括国家科技部认定的航天技术、生物技术、信息技术、激光技术、自动化技术、新能源技术、新材料技术等7个高新技术领域的相关内容。但目前具体应用于现代农业，主要指农业生物技术(转基因技术、酶技术和发酵技术等)、农业信息技术(包括计算机农业应用和各种农业专家系统、农业网络技术)、设施农业技术(包括各种温室技术、无土栽培技术)、节水农业技术(改善地面灌溉系统和滴、微灌、喷灌技术)、核技术(用于农业育种技术)、现代农业机械技术(带电脑程序控制)、农产品精加工技术、遥感遥测技术、新能源、新材料技术、激光技术(激光平地)等。

二、发展农业高新技术的必要性

1.传统农业的经济增长潜力有限

传统农业是一种技术状态和资源要素水平长期内大致保持稳定不变的农业状态，经过世代适应，各种生产要素已达到最佳配合，但由于其物质和能量的低层次循环，其内部发展的潜力有限，由于其生产工具以手工操作为主，劳动力、畜力、土地等传统要素是其主要生产资源因子，新生产要素对农业生产的促进作用微乎其微，从而造成了土地生产率及劳动生产率的双重低下。概而言之，传统农业具有以下五个特点：

第一，传统农业是一种自给自足的产业；

第二，传统农业的技术停滞不前；

第三，传统农业中的劳动者文化素质差；

第四，传统农业对外部环境依赖性较强；

第五，传统农业是一种小农经济的生产方式。

由此可见，传统农业不能成为社会经济增长的动力源泉。

2.现代农业与农业高新技术相辅相成

现代农业是一个由市场导向的与发展农业相关、为发展农业服务的产业群体。从农产品生产过程看，农业关联产业群包括产前、产中、产后的各行各业。产前主要是农用物资的生产与供应，如机械、肥料、种子、饲料、农药、农膜、电力及其他物资；产中主要是直接与农业生产耕作或为之服务，包括耕作、播种、施肥、收获等环节及植保、病虫害防治、卫生防疫、种苗与繁殖等；产后主要是农产品的流通与加工，如收购、运输、保鲜、加工、销售等。这个围绕着农业生产而形成的庞大的产业群，在市场机制的作用下，与农业生产形成稳定的相互依赖、相互促进的利益共同体；它们相互之间又及时传递各种市场信号，并以科技进步成果、市场供求信息和各种物质力量支撑着各个环节的发展。随着科学技术和社会经济的发展，现代农业已沿着资源投入、生物生产和经济增值三方面有了很大发展，基本上是把平面结构的农业转化为空间结构的三维农业。是按三维农业的概念，把产前、产中和产后的各项内容及其在现实社会中存在的基本形式显示出来。

3.高新技术对改造我国传统农业具有重要作用

我国人多地少，落后传统农业一直是困扰着我国经济发展的后顾之忧。因此，引入国内外农业高新技术来促进我国农业的发展，已成为我国改造传统农业的强大动力。为了使高新技术改造传统农业有一个带动性的突破，全国各地在实施“九五”农业科技计划中，把建设现代农业示范区作为重要内容。

我国目前已陆续启动了一批高新技术产业化项目和农业科技成果转化项目，一批以转基因品种、生物农药、生物肥料、胚胎工程为代表的高新技术逐步实现了产业化。据农业部统计，目前全国已有400多个农业高新技术示范园区正在从事转基因农作物培育与应用、组培苗木、工厂化栽培和养殖、设施农业、基因工程疫苗等高新技术成果的产业化开发，这将为农业产业升级和技术换挥重要作用。经过农业科研教学单位和一些科技型企业长期的研究、开发和探索，我国在农业高新技术方面特别是生物技术领域已获得一批突破性的研究成果，一些农业高新技术成果先后在水稻、玉米、油菜、棉花杂种优势利用、组织培养、转基因蔬菜、棉花、家畜胚胎工程、克隆牛羊、转基因猪、重大畜禽疫苗、种苗脱毒快繁技术等领域获得成功，其中，一批成熟技术已在产业化方面开始起步。

由于高新技术改造传统农业对于实现我国农业增长方式的根本转变，探索21世纪我国农业发展的新的途径，迎接新的农业科技革命到来，促进我国农业发展上一个新的台阶具有积极意义。

三、政策探讨

1.认真实施科教兴农和农村可持续发展战略

认真贯彻《农业科技发展纲要（2001-2010年）》精神，坚持用现代农业技术和设施装备农业，用现代农业科技知识武装农民，把农业发展尽快转到主要依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来。积极推进农业科研体制改革，切实提高农业科技创新能力。积极引进国外先进技术，加强成果转化和技术推广，加快发展农业科技产业化。加快创新人才培养，加强农民职业教育和技术培训。合理开发利用农业资源，保护和建设生态环境，保持生态平衡，促进农业可持续发展。

2.大力推进农业科技进步和创新，加快技术创新步伐

科学技术是第一生产力，发展社会主义市场农业，实现农业可持续发展，科技是关键，人才是根本，教育是基础。离开农业科技和教育的发展和创新，我国农业现代化和可持续发展也就无从谈起。目前，我国农业科技贡献率仅为45%，而发达国家（地区）的农业科技贡献率已达80%甚至更高。

加快农业科技创新步伐，为农业结构调整和产业升级与发展提供强大的技术支撑。逐步建立起先进的农业科技创新体系，高效率转化科研成果的农业技术推广体系，全面提高农民科学文化素质的农业教育培训体系。

3.调整农业科研的方向和重点，重视提高产量，更加注重提高质量、增加效益

从主要为农业生产服务，转向为生产、加工、销售的全过程服务，从资源消耗型技术开发为主转向资源节约型技术开发为主。以培育优质、高产、专用和适销对路的动植物新品种为重点，大力开发优质农牧渔业新品种。加强对农业产后加工、贮藏、保鲜技术的开发和推广，大力开发农产品加工技术和农业节本增效技术，发展优质高产高效农业。以提高农业技术入户率和到位率为重点，加强各级农业技术推广机构，加大农业技术的推广与普及力度。技术推广要引入市场机制，实行有偿和无偿服务相结合。鼓励科研院所、大中专院校、企业及农业科技人员，以技术开发、技术咨询、技术入股和技术转让等多种形式，从事技术推广与服务工作。深化农业科技体制改革，解决科研与生产脱节的问题。实行农科教、产学研结合，加快农业科研成果转化。鼓励有条件的农业科研机构逐步转变为科技型企业或企业集团的技术开发机构，一部分科研机构可以转变为农业科技和信息中介咨询机构，充分调动广大农业科技人员的积极性。

4.进一步加强农民职业技术培训工作

大力加强农民职业教育和技术培训，建立多渠道、多层次、多形式的农民技术培训体系，通过农业广播学校、电视大学、专业技术培训班、职业高中、远程教育、函授和农民夜校等形式，广泛开展农民技术培训，做好农村科技普及工作。扩大“绿色证书工程”、“跨世纪青年农民培训工程”、“农技电波入户工程”的实施规模，提高农民接受新技术的能力和生产技术水平。

四、小结

解决三农问题任重而道远，从技术的角度来考虑，我国各地政府应重视和支持农业高新技术的推广和发展，将其列入本地经济和农业发展规划，并筹集和投入大量资金进行开发建设高新技术园区和研究机构。预计在未来五至十年内我国农业现代建设将进入快速发展时期，将会有大量高新技术成果进入农业领域，通过现代农业示范区的示范、推广而达到产业化规模，为农业产业化和现代化提供健康发展之路。

参考文献：

[1]蒋和平：著《高新技术改造传统农业》，中国农业出版社，1997年7月.

[2]杨靖中：等《农业高新技术产业化研究论文集》，1998年8月

[3]康曼华：著《科技进步与农村发展》，中共中央党校出版社，1999年12月.

[4]许毅：三农问题研究[M].北京:经济科学出版社,2004.

[5]白跃世:《中国农业现代化路径选择分析》，中国社会科学出版社，2004年3月.

[6]贺雪峰:《三农中国》，湖北人民出版社，2004年1月.

[7]张景顺王树进:我国农业高新技术产业化的问题与对策探讨[J]，农业技术经济，2002（4）.

[8]王大中:加强产学研结合，促进科技产业化[J]，中国软科学,2001（1）.

农业政策论文篇6

我们所处的这个时代，变化速度之快前所未有，其中最令人感受到震撼的是全世界迅速整合为一个经济体，彼此来往频繁，互相提携也互相冲击，全球经济力量横扫国界，带来更多的贸易也带来更多的竞争，同时也带来经济高度的调适与繁荣。因此，在21世纪的全球经济体内，经济考虑超过政治的考虑，全体人类逐渐转变为经济人。

从另一方面观察，随着经济的发展，目前人类所使用的重要能源如煤和石油的存量已相继稀少，将使工业的进一步发展受到限制。由于农业是可以使资源再生的产业，其重要性重新受到人们的注意与定位。国际经济专家已经预测，随着21世纪尖端科技带来大改革，目前落后的农业将成为最先进的产业。21世纪的农业，我们将可以看到生物极限不断的被突破、生物技术产品的不断增加、产值巨额成长，许多农业科学家与基因工程师将直接参与农业生产，企业家也将涉足农业经营，使农业在本世纪为人类带来更大的财富与福祉，成为产业明星。

二、国际化与农业的转型

在实现农业成为产业明星之前，我们要先认识经济国际化与贸易自由化的世界趋势。经贸自由化后，“小农”势必面对“大农”的竞争。一般而言，在土地稀有的条件下小农国家往往以牺牲资本报酬率来提升土地生产力，而大农国家则以牺牲土地生产力来提升资本报酬率。在市场导向的国际竞争上，资本报酬率高的比较占优势，而土地生产力高的则居劣势。如此，在国际竞争下，小农同家将以劣势与外国的优势竞争，在传统的农业经营上，如不有效地转型以提升竞争力，将被淘汰出局。

在WTO规范全球化的情势下，我们的农业发展面临小农经营缺乏规模经济效率、技术效率无从发挥、商品化农产品价格长期偏低、以及国内外市场动态变化农业决策难以精准掌握等问题。

知识型农业主要表现在科学技术的创新和经营管理的运用。科技的研发与运用是产业进步的原动力，目前已经有很多先进的技术正在使用与研发中，预计将在21世纪大量被采用。例如以遥测技术监测农业灾害，以计算机控制自动化耕耘机的操作及施肥，利用生物科技开发具经济价值的新品种，制造生物性农药和疫苗等。目前部分先进国家已相继投入大量人力和资金从事相关技术的研发，我们必须注意此趋势的发展，随时学习和运用这些科技，才不会输在新世纪的起跑点上。在经营管理方面，农民要利用现代化经营管理方式来降低生产成本，并提高产品质量，同时要随时观察发现消费者需求的变化，主动提供高质量服务以满足消费者。此外，小农单打独斗的经营方式已不容易在竞争激烈的环境中生存，要让所有产销团队积极参与农业策略联盟，发挥团体的力量，以全球化的市场考虑，强化我们农产品的竞争优势。

21世纪是知识经济的世纪，也是环保的世纪，传统以生产为主的农业已不能适应时代需求。我们只有一个地球，祖先把它交给我们，我们还要将它保留给子孙后代。植物的光合作用可以吸收空气中的二氧化碳，有机物质可以改良土壤的结构。农业具有良好改善环境质量与维护生态平衡的功能，也有抑制温室效应的作用。然而随着科技的发展，滥用农业科技和某些不当的农业经营方式也会使环境遭到破坏，对此应该加以避免。未来新一代的农民，在追求产业发展的同时，应当兼顾人文的修养，珍惜环境、关怀自然，使产业发展与环境维护能兼筹并顾、相辅相成，使农业转型为具备科技与现代化经营理念、并兼顾生态安全的综合性先进产业。三、农业施政目标与对策

小农国家在加入WTO以及全球竞争情势下，要有以小博大的智慧，改进传统的农业经营方式和生产技术，才能和资源丰富的大农国家竞争取胜。基于此认知，今后我们的农业施政目标应将过去以“提升生产力”为核心的农业政策，转变为以“提升竞争力”为主轴的政策方针，并将传统以“增产”为目的的农业数量经济发展策略，转型为以“增值”为目标的农业知识经济发展。因此，要积极发展农业生物科技与优质食品技术等高科技农业，提高农产品附加值；并通过农业策略联盟，将小农转型为大农，发挥经济规模效率；同时配合现代生活注重休闲的趋势，推动发展休闲农渔业。兹将因应加入WTO全球竞争情势、促进农业转型升级的各项对策简述如下：

1.发展生物科技，促进农业转型升级。为因应全球竞争趋势，加速传统农业向知识、技术及资本密集农业转型，须加强生物科技等重点高科技研发，强化产业合作，提高农产品质量及技术附加值，落实农业科技产业化及商品化，促进涉农企业发展扩大产业规模，提升农业竞争力。

2.推动农业策略联盟，发挥规模效率，提升农业竞争力。在WTO规范的开放式经济体制下，国际市场农产品价格将影响国内农产品的生产与供需，小农经营难与大农制国家竞争。为纾缓加入WTO对农业的冲击，需积极加强推动农业策略联盟，将小农组合成大农，发挥规模经济效率与技术效率，并整合农业现有的优势资源与核心技术，通过同业与异业联盟，提升农业整体竞争力，以建构农业安全防护网形成经济软提防，协助解决农产品产销失衡，稳定农产品价格。

3.发展休闲农渔业，活络农渔村经济，提高农民所得。在国际竞争冲击下，传统农业必须调适转型。休闲农业为非贸易财，可以扩大农业生产范围且不会受到进口品的冲击。因此，农业部门应掌握周休二日的契机，利用具有本土特色的农业产业文化、农渔村景观以及山林中丰富的生态资源，转型为农业休闲及观光旅游事业，在产业发展与生态安全兼顾之下，创造农渔民转业或兼业机会，增加农民所得。

4.加强环境安全，维护自然环境。台湾地区由于地质结构脆弱，且台风豪雨及地震频繁，加以过去对自然资源的不当开发利用，容易引发洪患、土石流等灾害，亟需加强治山防灾及生态保育以改善环境质量，农业是具有生产面、生活面及生态面的“三生”产业，必须兼顾产业发展与资源保育，以确立永续经营的目标。

5.健全农业防检疫网，确保农业生产安全。加入WTO后，随着经贸自由化，国外农产品进口将逐年增加，为防杜进口产品挟带疫病虫害进人、确保农业生产安全，必须建立动植物疫情监测系统，强化各项防疫检疫措施.

农业政策论文篇7

[关键词]政策性农业保险；制度安排；市场失灵；政府失灵

一、我国农业保险中存在“双失灵”

(一)我国农业保险的困境分析

农业保险是处理农业非系统性风险的重要财务安排，是市场经济条件下现代农业发展的三大支柱(农业科技、农村金融和农业保险)之一。作为世贸组织允许各国支持农业的一项“绿箱”政策，农业保险日益受到各国政府的重视。然而在我国，农业保险却陷入了困境，出现了加速下降的趋势。我国农业所面临的困境主要有：农业保险保费收入不断减少；农业保险费率居高不下；农业保险的经营长期亏损；农民不愿投保，农业保险展业困难。

(二)“双失灵”是造成农业保险困境的根本原因

我国农业保险困境的根本因素是制度问题，在我国农业保险中存在着严重的“双失灵”现象。

1.市场失灵。自20世纪90年代中期，中国人民保险公司逐步转换为规范的商业保险公司以后，我国农业保险经营的性质也发生了根本性变化。但商业性农业保险模式并不适应农业保险的特点。一是商业保险的高收费与农民的低收入存在矛盾，农民没有交费能力；二是农业保险存在高风险率、高费用率、高赔付率的特征，追逐利益的商业性保险公司对农业保险的规避也就不难理解。因此，农业保险自身的特点使其具有准公共产品的性质，即农业保险缺乏竞争性，存在非排他性和利益外溢现象。正因为此，对农业保险采取商业性经营模式会导致市场失灵。

2.政府失灵。农业保险的准公共产品特征及其商业化经营的实践共同佐证了一点，即我国农业保险的发展需政府履行弥补市场失灵的职责，而我国政府却长期处于缺位状态，也在很大程度上造成了农业保险的举步维艰。

因此，要使农业保险走出困境，关键和首要的问题是制度设计。农业保险制度设计应以政府为主体，突出农业保险业务的政策性，改变商业保险公司经营农业保险的现状，通过建立与市场机制有效结合的政策性农业保险制度，将政策与市场机制相结合，为农业保险的发展创造一个有利的环境。

二、国外政策性农业保险发展的模式

各国发展农业保险的模式大体可分为政府主导型的政策性农业保险发展模式和市场主导型的商业性农业保险发展模式，分别以美国和毛里求斯为例进行说明。

(一)美国政策性农业保险发展模式

美国自20世纪30年代开办农业保险，采用的是政府主办、商业保险公司经营的发展模式。美国政府依据《联邦农作物保险法》，通过提供巨灾保险(属基本保障水平)、扩大保障保险(属较高保障水平)、集体保险和非保险作物保障计划四大险种，取代政府救济计划将农业生产者纳入农作物保险计划。并规定不参加政府保险计划的农户，不能得到政府其它计划的帮助。在运作模式上，目前农业保险的管理机构是联邦农作物保险公司，与风险管理局属于两块牌子、一套人马，主要负责全国性险种条款制订、费率拟定、业务指导和检查，开发维护软件、预测农产品价格等，为商业保险公司提供经营管理费补贴和再保险。政府还承担联邦农作物保险公司的各项费用以及农作物保险推广和教育费用。1995年起，美国政府为了鼓励部分商业性保险公司开展农业保险业务，为开办农业保险的19家公司提供其相当于农业保险保费的31%的补贴，并提供农作物保险免税、比例再保险和超额损失再保险等政策扶持。2000年美国农业保险补贴平均占到纯保费的53%，保费补贴额平均达6.6美元／英亩，农作物巨灾风险推行强制性保险制度并补贴全部保费，其他皆为自愿选择。投保农民当年农作物收成因灾害减产25%以上时，可取得联邦农作物保险公司的最高赔偿金额。1981—1988年间，美国政府对农作物保险的开支达42亿美元，赔付金额与投保金额的比例高达14：1。1989-1999年10年间，联邦政府对农作物保险的财政补贴总额累计达到108亿美元，仅1999年一年就达到22.4亿美元。2004年美国各家经营农险业务的保险公司共收入保费41.9亿美元，其中政府对农险的补贴为24.8亿美元。此外，政府还给予免税和法律支持。虽然政府对商业保险公司的补贴昂贵，但是政府仍认为这是比救灾计划和政府直接经营更经济的做法。

(二)毛里求斯农业保险发展模式

毛里求斯的糖业保险基金在国际上被公认为是一项成功的农业保险模式，该模式具有四个鲜明特点：第一，效率高。由于该基金只承保一种作物，业务简单、单证费用低，加之计算机管理程度高、工作人员少，因而效率很高，其费用率仅占保费收入的7%(多数国家这一比例为15%—20%)。第二，费率拟定科学化。为防止风险不均质而导致逆选择，该基金设计了多达100个档次的费率体系，费率体系的高度差异化能激励生产者努力耕作，以改善自己的费率档次，从而达到少支付保费又能获得较大保障的目的。第三，投资收益高。基金的投资收入约为业务费用的150%，投资收入的50%用于基金积累，能够相应减少农民的保费负担，增强基金抗巨灾的能力。第四，商业化运作。虽然政府在基金建立初期承担支付工作人员工资的职责，而且政府要求强制投保，但到目前，该基金从原保险到再保险完全采用商业方式来运作。

虽然世界各国的农业保险经营模式都不尽相同，但政府的基本扶持方式大致相似，即主要采用法律保护、政府行政指导、财政资金支持、减免税费业务发展与农业信贷衔接等措施。

特别值得一提的是，大多农业发达和不发达国家都有专门的法律制度就政府对农业保险的优惠政策以及具体补贴比例进行规定。如美国和日本分别于1938年颁布了《农作物保险法》，美国于1994年又制订了《克林顿农作物保险改革法》。2000年6月美国国会通过了《农业风险保护法》，计划在以后5年内提供总计82亿美元财政支出，补贴农业保险。2002年美国又通过了新的农业法，进一步加强了对农业的补贴力度，决定在未来10年内给农业拨款1910亿美元，较目前实行的补贴增加了80%，在价格支持和收入政策、农产品储备计划、出口支持、农业基础设施建设和信息服务、国内农业安全、教育研究和农业保险等方面推出了一系列新的举措。正是由于有了这些政府补贴政策和相关的法律制度支持，各国的保险经营机构的农业保险业务才得以蓬勃发展。

三、适合我国政策性农业保险的制度设计

然而长期以来，我国由于经济发展战略等多方面原因，对农业保险的补贴和扶持非常少，我国的农险法律建设滞后、核算办法、税费扶持等政策不配套的状况没有扭转。《保险法》第155条规定：“国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定”。但至今配套的法律、法规尚未出台。在我国，农业保险只免交营业税，其他方面同商业性保险一样，国家尚无配套政策予以扶持。这就造成了仅仅依靠商业性保险机构独立经营农业保险，而我国政府补贴和扶持缺位的情况。

(一)构建支持政策性农业保险的法律体系

从对美国和毛里求斯的政策性农业保险发展模式的分析可以看出，政府首先是制定一系列法律法规，确保农业保险的顺利进行。我国虽然已于1995年颁布了《保险法》，但这只是一部规范商业保险的主要法律，并不适用于农业保险，对农业保险也并未有具体的规定。因此应尽早出台专门的《农业保险法》。《农业保险法》应明确规定政策性保险的政策性和非商业性特征、农业保险的经营目标、经营原则及组织形式等；规范农业保险的资金筹集方式、资金管理原则、政府支持方式等，并用存款比例、负债比例、流动性比例等经济指标调控其运行；《农业保险法》中还应对政府行为予以约束，对政府的作用和农民的参与方式进行规范，避免由于地方政府的随意性或财政困难而忽视对农业保险的支持。

(二)构建政策性农业保险的组织制度

1.设立专门政策性农业保险公司。由于我国农民收入低和保险意识差，因此由政府成立专业农业政策性保险公司引导农业保险发展是比较切合我国实际的。政府支付一切经营管理费用，采取强制保险，并享有免税待遇。除了专门政策性农业保险公司外，还应鼓励商业性保险公司、合作社经营农业保险业务，突破单一格局，向多元化发展。对商业性保险公司经营的农业保险业务提供优惠政策，如税收减免、费率补贴和亏损弥补等，缓和商业性保险公司经营目标与农业保险效益低的矛盾。

农业政策论文篇8

关键词：农业保险巨灾风险政策性保险

我国农业保险业经历了一个曲折的发展过程，从1982年开始由民政部门、农业部门、保险公司等陆续开办了一些农业保险业务。1982年到1992年农业保险业务呈上升趋势，到1992年当年农业保险费收入达到8.62亿元。但保费快速上升的同时是居高不下的赔付率，1991年农业保险的赔付率为119%。在政府支持性措施减弱以后，过高的赔付率导致农业保险业务逐步萎缩，中国人民保险公司不得不调整农险结构，对一些风险大、亏损多的农险业务进行战略性收缩，而其他保险公司则是退出农业保险的经营。1993年以后农险规模和保费收入也逐年下降，2000年农险保费收入下降到3.87亿元，2002年继续缩减为3.0亿元，全国农民人均缴纳农险保费不到1元。我国农业保险远未发挥其化解农业风险、保障农业生产稳定发展的作用。

我国农业保险发展存在的问题

考察我国农业保险20年来的发展历程，发现我国农业保险主要存在以下5个方面的问题：

我国农业保险发展缺乏法律保障和政策支持

农业保险业发展20年来我国没有制定专门的农业保险法规，在《中华人民共和国保险法》中没有针对农业保险的专门条款，使得农业保险业务的开展缺乏法律支撑；连WTO农业国内支持与保护的“绿箱政策”允许对农业保险发展的保护条款，我国都没有有效利用。日益加剧的农业自然风险和市场风险，凸显国家农业保险政策的懦弱和不足，现有对农业保险的扶持政策远不能适应农业保险发展的需要。

农业保险的深度和强度较低

我国农业保险在总体上普及率很低，覆盖面很小，除新疆生产建设兵团业务覆盖面较宽、有一定保险深度以外，全国农业保险承保率不及应保面的5%。1993年是我国农业保险发展的高峰年，当年全国的粮食作物承保面为4.8%、经济作物11.1%、耕牛3.66%、奶牛1.87%、牲猪1.18%、家禽约1.3%、水产养殖2.5%、森林4.59%。除经济作物覆盖面超过10%以外，其余均在5%以下。1993年以后农业保险的萎缩，农业的投保覆盖面进一步下降。目前我国种养两业95%以上均处在缺乏保险保障的状态之下，农业生产完全处于一种不确定性的包围之中。

农业保险费率居高不下

我国目前农业保险费率居高不下主要包括以下两个方面的原因：一是逆向选择严重，通常是自然灾害发生频繁的地区急于投保，而一些旱涝保收的地区则不愿参加保险，造成农业保险的高赔付率，直接导致了农业保险的高费率；二是农险理赔复杂、特别是养殖保险核损较为困难，容易产生道德风险，骗赔的现象较多，也在一定程度上造成了农业保险的高费率。

农业保险的经营长期亏损

我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，经营农险的风险巨大，农险的赔付率远远高于安全线。1982年-2002年期间农业保险的平均赔付率高达88%，远高于农业保险经营盈亏平衡点79%的赔付率；其中有7年的赔付额超过投保额，开展农险业务的保险公司长期亏损。尽管免除了农险营业税，但国家的扶持力度不大，农险业务难以为继。而且我国农险存在着政策性保险业务商业化经营的弊端，这也导致农险经营的长期亏损。

农民投保意愿较低

我国农户小规模经营、农民收入不高，加之农民保险意识淡薄，对农业保险认识不足，普遍存在侥幸心理。农民投保意愿不高、投保面窄，农险业务不符合大数法则，使得农业保险公司无法在更大范围内分散风险，这也是我国农险日益萎缩的重要根源。

农地制度的局限性与小规模农户的经营风险

我国农地制度的局限性

20多年来我国以家庭承包经营制的农地制度推动了我国农业乃至整个国家经济历史性的持久增长。但从制度的安排来看，仍存在以下突出问题：

家庭承包制的固有局限性随着改革深化和市场环境的变化逐步暴露出来，家庭分散经营更加剧了本已高度稀缺的土地资源承包的有限性，影响了土地的规模经营。这不仅大大限制了农业劳动生产率和农产品商品率的提高，不利于土地区域性种植、机械化耕作和集约经营；而且增大了生产成本和交易成本，劳动力及农业固定资产得不到充分利用。加上农业生产收成的不确定性及市场的多变，单一分散的农户不能很好地运用价格、成本与利润的比较去规避市场风险，容易造成决策的盲目性、产品的单一化、市场行为的趋同性，导致农业生产经营始终处于一种不稳定的“振荡”状态。

我国农地产权激励不足这表现为三个特征：产权不明确。土地所有权主体不明确，农民承包界定不清。产权不完善。农民拥有有条件的使用权和收益权。产权不稳定。我国农地制度多变，农户权利经常受到损害，无法实现土地利用长期利益最大化。这三个特征与产权的自身特征——排他性、转让性、继承性是相违背的，使农民对固定承包的土地缺乏长期预期，在收入、投入、风险目标的制约下，不能实现有效投入和积累机制。因而对我国农户对有效抗击自然灾害的投入没有积极性，是不难理解的。

小规模农户经营的风险特征

在经历家庭承包后我国的农业土地制度没有出现新的根本性的制度创新，小规模兼业农业成为我国农业的基本特征。国内外对农户内部风险处理的研究显示，农户的风险处理策略是理性的，尤其是小规模的农户防范和处理风险的策略是有效的。我国小规模农户经营风险及其特点是：

农户面临多种多样的风险作为自然再生产和经济再生产交织特征明显的产业，在农业生产经营中，农户既要应付农业的自然灾害风险，又要应付农业生产资料与农产品价格波动以及农产品供求关系变动等的市场风险。随着我国市场经济的发展以及加入WTO等外部环境的变迁，农户在面临农业经营所固有的各种传统风险的同时，正在面临着越来越多的不确定性所导致的新的风险。这些风险对农户生产经营的影响越来越大。

农户风险分摊的外部环境差在良好的市场体系中，企业和个人可以通过资本市场来分散风险。例如通过保险和套期保值等形式消除风险和分散不可避免的损失。但我国农户缺乏有效的资本市场来分散风险，其外部风险分散和防范的机制比较脆弱。现阶段农户对风险的防范和处理主要还是通过家庭内部及农户之间的各种手段来应付，而且这些手段主要集中在应付意外事故。对农户生产和消费可能遭遇到的风险与不稳定性还缺乏有效的外部机制与手段来防范。

由于农业活动受自然条件影响大、风险程度高，农户面临的风险不确定性及损失都很大，商业保险往往不能承担这种风险。保险公司无法统一农户的行为，无法要求不同风险偏好和对各自风险评估不一致的农户都加入统一的农业保险计划，保险的信息高度不对称，逆选择和道德风险的防范都十分困难。这些特点决定了我国农业保险的外部机制安排在供给方面先天不足。

农民多是风险回避者大量的经验观察和实证研究表明：发展中国家的农户通常都是风险厌恶者，他们在生产和生活消费中力图回避各种风险，这主要是因为欠发达的农户抵抗风险和补偿风险损失的机制与手段的成本较高。我国农户承受不起风险较大的损失，大多数农户宁愿选择生产风险较小、收入水平也较低的生产方式，而放弃那些收益可能较高、同时风险也较高的活动。

我国农户家庭的小规模农业既受自然风险影响、又受农产品市场波动风险制约，农业生产经营比较经济利益低下，农地制度的缺陷和农户的风险处理策略使得我国农户单靠自身力量是无力防范和承担诸如农业洪涝、干旱等巨灾风险的。

我国政策性农业保险制度设计

在土地家庭承包制条件下，小规模经营的农户依靠自身的力量是难以承担洪涝、干旱等巨灾的农业风险，必须依靠政府和社会的力量、通过农业保险的方式分散和化解农业巨灾风险。针对我国农业巨灾风险特征农业经济结构特征和WTO框架下农业保护政策，我国的农业政策性保险制度设计如下：

大宗农产品（粮棉油）是我国大面积种植的主要农产品，极易受到洪涝、干旱巨灾的威胁。大宗农产品涉及千家万个农户，拟采取政府统筹农业保险的措施：类似西方国家的农业保险，给参加大宗农作物投保的农户提供保险补贴或分担保险费。美国、日本等给本国农户的保险补贴达到农业投保费的45%以上，考虑我国目前财政负担情况，给予大宗农产品的洪灾保险补贴率可为30%；大宗农产品生产面广、经营分散，农业保险的运作成本高昂，为鼓励保险公司从事农业保险事业，政府应当给予农业保险公司的经营成本费用补贴。

其他农产品，经济价值较高、生产经营效益好，可采用互助共济式——相互保险的农业保险模式。非大宗性农产品是当前农业产业结构调整的主要发展方向，采用相互保险模式可以起到风险化解与分散的作用。根据一些国家的经验，我国目前实行农业相互保险机制的途径比较可行的是集资模式。由于单个农户实力有限，可以考虑以村民小组或村级经济集体为成员单位参与相互保险公司的集资和筹建。

在缺少政策性农业保险的条件下，为鼓励更多的保险公司参与农业保险业务，可以考虑将农村其他保险（如财险、人寿险）纳入农业保险，享受农业保险的一些政策待遇。这样的制度设计有助于从事农业保险业务的保险公司将农村地区其他保险业务的收益补偿经营农业保险业务的亏损，从而分散保险公司的经营风险。

改变国家对受灾地区救济救灾款的办法，将财政救灾救济款在内、甚至一部分扶贫资金等转化为以农业保险补贴的形式发放，这样既可以减轻对受灾地区补贴的随意性和地方政府对国家救灾补贴的依赖，减少国家财政支出和提高财政补贴的使用效率，又可以推动受灾地区农业保险业务的发展，同时改变政府和受灾地区人们只重视抗灾救灾、忽视农业灾害风险的防范和风险分散与转移的观念。

农业洪涝、干旱等巨灾的特点决定了巨灾保险所具有的公共产品性质，农业巨灾风险不符合大数法则，纯粹由以追求经济利益最大化为原则的商业保险公司提供是不现实的。因此，为防范和化解巨灾风险、真正实现保险保障农业生产经营的功能，政府就有必要通过合理的“市场干预”，建立国家巨灾保险保障基金。以巨灾保险基金支持农业水灾保险业务的正常进行，并且政府要作为巨灾基金的“最后的再保险人”，在巨灾基金不足以应付赔款支出或达到某一收支临界点时，政府应当提供强力的财政支持。

借鉴发达国家经验，发展我国农业政策性保险。为减轻自然灾害给农民可能造成的风险损失，西方发达农业国政府对从事农业保险的机构提供大规模的保费补贴，从而使农民能以较低保险费普遍参加农业保险。发达国家发展农业政策性保险经验，我国农业政策性保险实施途径：一是强制保险，在一定地区实施农业保险时，把农户贷款、技术帮助与投保挂钩；二是对给予参加农业保险的农户以保费补贴和对保险公司的农险业务费用补贴；三是对参与农业保险的保险公司实行税收优惠，减免营业税和所得税。

参考资料：

1.许飞琼，我国的农业灾害损失与农业政策保险，《中国软科学》，2002年第9期：-8-12

2.王延辉、赵仕平，新疆农业保险市场调查报告，《保险研究》，2002年第5期：-54-58

农业政策论文篇9

（一）农业政策性金融支持实体经济的输血功能

农业政策性金融支持实体经济主要体现在拓宽政策性银行信贷服务上，这特别表现在农业基础建设的资金输入方面。在我国农业是基础性产业，具有弱质性。政府通过开发性的政策性金融对其国民经济的基础性产业和战略性产业给予多元的、维稳的、强大的直接信贷扶植，在政策性金融的带动下充分发挥其发展主体的生产经营主动性和创造性，给农业的可持续发展“输氧造血”。政策性金融发挥着主体或主导，而不仅是补充商业性金融的不足或纠正某些偏差。

（二）农业政策性金融支持农业经济的先导功能

农业政策性金融机构对处于成长前期、发展前途不明的农业重点方向先行投资，表明了政府的宏观部署和扶持意向，从而提振商业性金融机构的投资信心。农发行坚持以农为本，恪守业务边界，服务“三农”是农发行的根本职能。农发行通过不脱农多惠农，心无旁骛发挥“领头羊”的强农作用，促进国家农业政策的顺利实施，提高整个农村的投资效益。

（三）农业政策性金融对区域、梯度整合的调节功能

农业政策性金融承担政府赋予的城乡区域调控职能，根据生产力的梯度分布，把区域信贷政策和产业倾斜政策结合起来，从而有效调动经济资源，推进实体经济发展。政策性融资活动对农业、中小企业、某些基础性产业以及边远落后的地区和行业领域的正常发展，特别是对产业结构调整、地区均衡发展等方面发挥了积极作用。农发行坚持市场化和政策扶持相结合，以市场化为导向，以政策扶持为支撑，绝不干不沾农的事。充分发挥市场配置资源的决定性作用，健全激励约束机制，在有效防范金融风险和保证社会效益的前提下，通过加强引导金融资源向贫困地区倾斜，坚持优惠支农、让利于农。

（四）农业政策性金融对市场经济的补缺功能农业政策性金融机构主要承担无利或者微利的涉农领域中长期资金信贷业务，主要是补充完善商业性金融机构的功能。处理好政策性和银行一般性的关系表现在两方面：一方面，对技术、市场风险较高的领域进行政策性引导和补充性投资，对商业效益差、资金回收期过长的项目及低收益的基础设施补充投资；另一方面，按银行规律办事是农发行在推动改革进程中可持续发展的根本保证，加快发展中国农业产业发展基金、现代种业发展基金和租赁业务。

（五）农业政策性金融对金融危机的稳定功能

商业性金融对经济信号往往有正向反馈，越是经济过热越会出现泡沫，经济越不景气越会收缩。这种正反馈机制会加大经济运行的振荡，严重将加剧形成金融危机。农发行广泛筹集支农资金，完善政府主导、实体承贷、财政资金和政策性信贷资金合力支农的运营模式，积极探索在传统农区依托城镇化辐射带动农业现代化和新农村建设的方式，研究支撑农村土地流转和适度规模经营的课题。对破解二元经济结构难题，政策性金融机构可以发挥支持和引导社会资金的作用。另外政策性金融机构一般具有负反馈机制。随着中国金融市场国际化程度加深，经济体不稳定性提高了，也需要政策性金融机构引导境外资金回流“三农”建设，起着稳定金融系统的作用。

（六）农业政策性金融对国家利益的强化功能

依托国家政策行使职能，政策性金融机构具有明显的非盈利性。经过多年发展，有的政策性金融机构通过股份制改造提高市场化程度。政府作为主要的股东或所有者，在政策性银行出现亏损的时候有责任和义务为其注入资金保证其健康运转。实际上政策性银行要加强顶层设计，支持粮食优质化发展，保证重要农产品供给；紧紧围绕国家粮食安全战略，确保饭碗牢牢端在中国人自己手上，中国人的饭碗中主要装中国粮。农发行不仅要自身利益的最大化，办精品银行“、百年老店”，最终的经营目标是国家利益的最大化。

二、完善农业政策性金融支持实体经济的路径

金融发展的根基是实体经济，实体经济发展的保障则是金融市场。既要防止出现经济过热的通货膨胀，更要防止经济过度虚拟化。因此，农业政策性金融更好地服务实体经济的路径应重点从以下几个方面着手。

（一）坚持“两轮驱动”业务发展战略，优化内生性增长

通过对发达国家经济发展的路径研究，经济发展是一个内生的增长过程，一国的长期经济增长是由一系列内生变量决定的，内生变量对经济发展起着根本作用，且这些变量存在政策敏感性。因此，我国的宏观调控必须制定科学合理的农业政策，积极引导农业产业化经营，在经济结构调整的过程中不断寻找新的增长动力。与此同时，国家应从长期战略的角度制定支持经济内生性增长的配套政策，使金融资源更多地投向粮棉油生产、加工和流通环节为重点，推动现代农业发展和产业结构升级。遵循“政策引导、择优扶持，科学高效、精细管理，严控风险、持续发展”的原则，积极做好对贫困地区特色农业、农副产品加工、旅游、民族文化产业等特色优势产业的金融支持，不断完善承接产业转移和新兴产业发展的配套金融服务，促进新农村建设和水利设施为重点的农业农村基础设施中长期信贷业务的发展。

（二）加快发展信贷资产证券化，优化负债结构

在金融脱媒的大背景下，我国银行业需要更新理念，提升对大型企业综合服务能力，逐渐降低对信贷业务的依赖。面对资本市场发展和投资渠道丰富的全新经营环境，商业银行在利用传统网点吸收存款和继续发展传统信贷业务的同时，可以通过金融债券、资产证券化等金融创新手段满足大规模融资需求，优化资金来源结构，改变高度依靠存款支持业务发展的现状。农发行作为发起机构开展信贷资产证券化业务，是在存量信贷资产中按一定标准（包括贷款种类、贷款性质、单笔金额、利率、期限、资产质量及借款人评级等）筛选出一组合格贷款组成资产池信托给受托机构，由受托机构以资产支持证券的形式向各投资机构发行证券的结构性融资活动。改善资产负债结构，提高信贷资产周转率，回笼现金。提高政策性银行内部或行际之间调拨资金的流动性，挖掘内部资金潜力，减小利息负担。除此之外，还应该积极推广现代支付结算系统和产品，全面开展网银和银行卡业务，推广收购资金非现金结算。加快国际结算和保险等中间业务创新，发展扩大非利息收入。

（三）深化制度改革，完善组织机构

2014年9月24日，国务院第63次常务会议审议通过了中国农业发展银行改革实施总体方案，这是农业政策性金融机构改革翻开里程碑式的一页，进一步深化改革体现了中央强农惠农富农的政策要求。要按照打造一流现代农业政策性银行的战略目标，适应农村改革发展的客观需要，履行农业政策性银行的基本职责。要坚持正确改革方向，准确把握业务范围，严格贷款投向和准入管理，恪守政策边界，依法合规经营，不断强化农发行的政策性职能定位。政策性银行要能有效运转，需要具备完善的组织机构体系。一是政策性银行本着精简、高效的原则设立或撤并分支机构。二是改变由政府指定行的做法，引入竞争、择优机制，通过竞标决定行，同时制定相应的规则，严格规定行的资格和条件以及授受双方的权利、责任等事项。既不能脱离国情照搬照抄国外政策性银行的运营模式，也不能消极等待，贻误大计。形成政策性金融、商业性金融和合作性金融协调配合、共同参与的金融扶贫开发新格局。进一步加大力度金融支持农业经济，是促进“四化同步”、推进城乡发展一体化的重要内容，是履行党中央、国务院赋予农发行支农职责的应有之义。

（四）加大对农业中小微企业的金融支持力度，利用“有形之手”营造良好的金融服务环境

中小微企业是实体经济的细胞，国家应出台具体措施鼓励在注重信贷安全的前提下，建立向涉农中小微企业发放贷款的激励和约束机制。在保证贷款质量的同时，切实提高对中小微企业的贷款比例。农发行不断强化支农支小功能，2013年累放2847亿元支持小微企业，年末贷款余额6456亿元、占全部贷款的25%，支持小微企业1.3万户、占客户总数近一半。在现有业务范围内，农发行支持符合国家农业政策、有市场前景、技术含量高、经济效益好的农业中小微企业与履行政策性支农相结合。根据中小微企业的经营特点，及时完善授信制度，合理确定各级银行贷款审批权限，减少贷款审批环节，提高工作效率。同时，积极与国家林业局和国家农业综合开发办合作争取中小微企业发展的贷款贴息项目，进一步改善农发行对中小微企业的结算、融资担保、联合增信等金融服务。不仅要坚持市场机制在资源配置中的基础性作用，优选项目，独立审贷，加强管理，努力提高资金运用效率，坚持按银行信贷资金的运作规律办事，还需要实现讲求社会效益和农发行经营效益的有机统一，确保信贷资金安全和财务上的可持续。在规范政策性银行经营行为的同时，进一步发挥政策性、商业性和合作性金融的互补优势，助推农业经济发展。积极依托地方政府的资源条件和行政组织优势，深化政策配合、优势互补、良性互动，拓展政策性业务的范围和空间，应对市场“无形之手”失灵的问题。

（五）坚持办行根本导向，规范农业政策性银行经营行为

农业政策论文篇10

关键词 三农；理论体系；政策；意义；建议

中图分类号 F320 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2014）19-0323-01

2004年以来，党中央国务院把“三农”工作作为各项工作的重中之重，连续11年出台了11个中央一号文件，对调动广大农民生产积极性，促进农业增效、农民增收、农村稳定，改善农村生产生活条件，增强农业综合能力，保障我国农业持续、稳定增长发挥了积极作用。笔者结合自己的工作岗位，就学习领会和贯彻落实国家强农惠农富农政策作一探讨。

1 国家强农惠农富农政策初步形成的“三农”理论体系和政策框架

2004年以来中央连续11年出台了11个一号文件，这既有循序渐进的历史意义，又有与时俱进的现实指导意义； 既立足我国基本国情和农业发展阶段，又遵循世界农业现代化发展规律；既延续了我党历来重视“三农”工作的传统，又体现了新时期“三农”思想的新发展；既表现了我党对“三农”工作的认识达到了新的高度，又表明了“三农”工作在经济社会发展全局中的定位，11个一号文件制订的一系列强农惠农富农政策，初步形成了新时期“三农”工作的理论体系和政策框架。

1.1 “三农”理论体系

其理论体系主要表现在以下7个方面：①明确了“三农”工作关系到全面建设小康社会的大局，必须把“三农”工作始终放在全党工作的重中之重的基本要求。②确定了统筹城乡发展的基本方略，为进一步做好“三农”工作明确了指导原则和基本思路。③作出了我国总体上达到了“以工促农、以城带乡”的发展的基本判断，为进一步做好“三农”工作奠定了科学的理论基础。④制定了“多予、少取、放活”和“工业反哺农业、城市支持农村”的基本方针，充分体现了对新时期工农关系和城乡关系的科学把握，为加大对“三农”的扶持提供了有力的政策依据。⑤规划了建设社会主义新农村的基本任务。这既是规划新时期农业农村发展的宏伟蓝图，也是对推行我国现代化进程中的重大部署，也为推进新时期的“三农”工作指明了方向。⑥提出了走中国特色农业现代化道路的基本方向。这既是中国特色社会主义道路的重要组成部分，也是今后我国农业农村的基本导向。⑦明确了形成城乡经济关系一体化新格局的基本目标，这既是对统筹城乡发展方略的丰富和发展，也是对构建新型城乡关系提出的方向和目标[1-2]。

1.2 “三农”政策框架

其政策框架主要体现在以下8个方面：①基本经营制度。坚持农村土地等主要生产资料的公有制，以家庭承包经营为基础，发展多种形式的适度规模经营，实行统分结合的双层经营体制，发展多种形成的农业经济合作社。②耕地保护制度。在《宪法》以及《土地管理法》《基本农田保护法条例》《农村土地承包法》的基础上，制定了一系列切实保护耕地资源的法律法规，明确了到2020年必须守住1.22亿hm2耕地红线。③农业税费政策。从2000年开始，启动了影响深远的农村税费改革，其内容包括取消农业税、取消农业特产税、取消屠宰税、取消牧业税的“四取消”。④农业补贴政策。在借鉴国际经验的基础上，探索建立符合WTO规则和我国国情的农业补贴制度，制定了惠及亿万农民的4项补贴，即种粮农民直接补贴、农资综合补贴、良种补贴、农机购置补贴，其补贴范围、补贴内容和补贴金额在逐步加大，其补贴规模也在逐年增加。⑤价格支持政策。目标在于充分发挥价格导向作用，稳定发展粮食生产，维持合理的价格水平，保护种粮农民利益。⑥产业发展政策。包含粮食生产政策、生猪生产政策、油料扶持政策、奶业政策4个方面。⑦农村劳动力政策，采取了多形式、多渠道、多种措施，提高农民素质，引导农村剩余劳动力向城镇和二、三产业转移，逐步实行了城乡平等就业制度，保障农民工的合法权益，加强农村劳动力培训。⑧农村公共事业发展政策。在加大农村基础设施建设投入的基础上，新增了教育、卫生、文化等事业经费，用于社会事业的投入更多地向农村倾斜，农村社会事业得到长足进步[3-4]。

2 实施强农惠农富农政策的意义

一是农民是惠农政策的直接受益者，随着国家一系列强农惠农富农政策的全面实施，政策效果日益彰显，“十项”加强农业生产的扶持政策和“四取消”“四补贴”政策的实施，其显著的特点就是直接惠农。农民从中得到了实实在在的“真金”和“白银”。在促进农村农业生产发展和提高农民收入等方面发挥了积极作用，不仅调动了广大农民的生产积极性，而且为农民致富、农村发展起到前所未有的作用，为农民提供培训，扶持农民创业，拓展就业渠道，提高农民增收能力，扩大致富途径，使广大农民真正有了新盼头，增强了农民从事农业生产和农村工作的自信心，充分体现“授利于农、造福于民、方便于民”的三大功能。二是持续的强农惠农政策在增强农业抗灾减灾的基础上促进了农业生产发展，调动了广大农民的生产积极性。蓬勃发展的粮食流通渠道，粮食综合生产能力的提升，保证了粮食连年丰收，粮价稳中有增，为中国人的饭碗里装着中国粮提供了保证，维护了国家的粮食生产安全。三是基层干群关系进一步和谐。由于国家强农惠农富农政策的连续实施，实现了从过去的“取”向现在的“予”的根本性转变，政府和农民的距离缩短了，增强了农民的“主人翁”意识和心理满足感，基层干群关系得到改变，基层组织服务职能得到加强，使基层组织由过去“催粮纳税、催耕催种”的形象变成现在“送钱、送物、送福利”的服务者形象，让广大农民平等参与现代化进程，共同分享改革开放的红利。四是构建了农村集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农村经营体系，坚持和完善农村基本经营制度，依法维护了农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益的分配权，壮大了集体经营实力，有力地发展了农村多种形式的规模经营。五是加快和完善了城乡发展一体化机制，加快推进了城乡规划、基础设施、公益服务等方面的一体化，促进了城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成了以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系。六是坚持把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，深入推动社会主义新农村建设和扶贫开发，全面改善农村生产、生活条件，有效地促进了农民增收，保持了农民收入的持续较快增长。

3 国家强农惠农富农政策的实施建议

国家强农惠农富农政策实施10余年来，给农业发展增强了后劲，给农村带来翻天覆地的变化，给农民带来实实在在的实惠。它不仅是一项强农政策，也是一项惠民的有力措施，更是一项民心工程。在当前形势下如何持续强化、完善这一政策，建立健全强农惠农资金的动态反馈和监督机制，做到信息公开、制度健全、措施有力、监督到位，真正做到政策宣传无死角，理解政策无差错，落实政策无折扣，是在保证国家强农惠农富农政策的全面实施过程中需要注意的主要问题。

3.1 加强强农惠农富农政策的宣传，解决信息不公开、宣传不到位的问题，保证广大农民知情权

政策宣传做到准确、快捷、全面，执行政策做到公平、公开、公正，惠农资金做到不截留、不挪用、不拖沓。针对农村劳动力以妇女和老人为主的现状，可采取广播、宣传车、宣传栏、明白纸等形式和手段，广泛深入地宣传党的强农惠农富农政策，力争做到家喻户晓、人人皆知。

3.2 加强学习，提高政策理解能力和执行能力

基层惠农政策的执行者和操作人员，应该加强法律法规、政策理论的学习和专业培训，实行岗位培训和岗位考核，努力提高他们的政策理论水平和业务水平，让他们全面深刻地理解领会惠民政策的严肃性，规范自作行为。

3.3 杜绝暗箱操作，严格执行程序

国家惠农政策涉及千家万户，针对惠农政策所具有的特殊性，政策执行的环境，政策服务的群体以及政策执行机构的特点，规范操作程序和手续，保证政策执行不走样。例如工程项目必须履行招投标程序，采取网上公示和政务栏公示，完善工程监督和验收制度。对覆盖全体农民的惠农补助必须真正做到张榜公布，公布公示时间和地点，逐户逐田逐项核对，核准“一折通”和身份证号码，填全联系电话，户户签字盖章，做到“五到户”即政策宣传到户、清册登记到户、张榜公布到户、核对到户、资金兑付到户；“四公开”即公开补贴范围、公开补贴面积、公开补贴标准、公开补贴金额，自觉接受全社会监督。坚持谁种地补贴给谁的原则，承包地转给他人的严格按照流转承包协议处理，对改变土地用途、抛荒地、非农业征（占）用地的耕地坚决不予补贴。

3.4 严肃纪律，加大违法违规问题的查处力度

完善惠农政策的相关环节，将惠农政策的相关措施上升到法律的层次，使其政策具有一定的可操作性和严肃性，保证惠农政策有序、有理、有节地执行，建立能让广大农民充分知情和诉求的有效机制，赋予广大农民更多的表达权，能够最直接、最广泛的获取惠农政策实施过程中的全面信息，同时要强化组织领导，做到一级抓一级，一级对一级负责，齐抓共管，强化考核，各司其职。

4 结语

实践证明，中央的11个一号文件，搭建了我国新农村建设的大舞台，而广大农民成了真正的主角，他们在舞台中展示了自信，演出了风采，也铸就了我国农业现代化的全面发展。

5 参考文献

[1] 强农惠农政策需进一步完善[J].农村财务会计，2007（12）：11.

[2] 黎明.近年来国家和省上的主要支农惠农政策[J].党的建设，2009（11）：19-21.