区财政和市财政关系十篇

区财政和市财政关系篇1

关键词：地区间；财力差异；适度性；模型

地区间财力差异过大，不仅导致地区间公共服务水平差距较大，更会使地区经济和社会发展差距拉大，贫富矛盾加剧，从而使财政失去稳固、平衡的内在机制；地区间财力差异过小(财力完全平均分配)，则会缺乏必要的激励机制，不利于调动下级政府发展经济和增加财政收入的积极性。因此，只有本着公平与效率兼顾的原则，使地区间财力差异保持在合理的区间内，也就是说保持适度的地区间财力差异，才能调动各地发展经济的积极性和实现公共服务均等化的目标。

一、地区间财力差异适度性的理论及模型构建

1．公平原则

公平原则意味着在对各地财政状况(需求与能力)和税收努力统一评估的基础上，通过转移支付实现各地公共服务供给水平均等化。一般来说，人均财政收入(本文中财政收入均指地方一般预算收入)低的地区获得的财政转移支付资金应该较高，反之亦然。即人均财政收入与人均财政转移支付呈负相关，且两者的相关系数R＜-0.8，即CORREL(X，Y)＜-0.8。用公式表示为yn＝αXn＋b，其中X表示各地区人均财政收入，yn表示各地区人均财政转移支付额，由于Xn与yn负相关，可知a

2．效率原则

效率原则意在确保经过转移支付以后经济发达地区的财政状况在一定程度上仍然优于经济欠发达地区(齐守印，1994)，从而鼓励各类地区都积极致力于发展经济和依法加强税收收入征管，防止挫伤发达地区发展经济的积极性，同时避免欠发达地区安于现状、坐享其成。即人均财政收入与人均财力呈正相关(人均财力＝人均财政收入＋人均财政转移支付)，且相关系数R＞0.8。用公式表示为Zn＝xn＋yn

二、对河北省地区间财力差异适度性的检验

1．对公平原则的检验――人均财政收入与人均财政转移支付的相关性分析 我们根据2003-2005年河北省各市人均财政转移支付和人均财政收入作出XY散点图，其中，纵轴表示人均财政转移支付，横轴表示人均财政收入。因为人均财政转移支付和人均财政收入呈负相关，公式yn＝aXn＋b中的a应该是负数，而且相关系数R＜-0.8，但我们计算得出的a均为正数(2003-2005年的a分别为0.2142、0.1484和0.2369)，表明河北省的人均财政转移支付与人均财政收入呈一定的正相关，而且相关系数R较小，说明河北省的财政转移支付在一定程度上有违公平原则。

2003年秦皇岛市人均财政收入在全省排第1位，应该获得较低的财政转移支付，但其获得的人均财政转移支付较高(在全省排第3位)；邢台市人均财政收入在全省排第11位，应该获得较高的财政转移支付，但其获得的人均财政转移支付在全省排第8位，不符合公平的原则。

2004年邢台市和保定市人均财政收入很低，人均财政收入在全省分别排第10位和第9位，但其人均财政转移支付较低(在全省排第9位和第11位)；唐山市和秦皇岛市人均财政收入很高，人均财政收入在全省分别排第1位和第2位，但其人均财政转移支付较多(其获得人均财政转移支付在全省排第3位和第4位)，不符合公平原则。

2005年保定市人均财政收入很低，人均财政收入在全省排第9位，但其人均财政转移支付额较低(在全省排第10位)；唐山市和秦皇岛市人均财政收入很高，人均财政收入在全省分别排第1位和第2位，但其获得的人均财政转移支付也较高(在全省分别排第3位和第4位)，不符合公平原则。

2．对效率原则的检验――人均财政收入与人均财力的相关性分析

从效率的角度考虑，人均财政收入较高的地区，其人均财力也应该较高，我们根据2003-2005年各市人均财力和人均财政收入作出XY散点图，其中纵轴表示人均财力，横轴表示人均财政收入，从理论上分析，因为人均财力与人均财政收入呈正相关，计算得出公式中的(a＋1)应该是正数，而且相关系数R＞0.8，我们计算得出2003-2005年人均财力和人均财政收入的相关系数R均在0.8左右，(a＋1)分别为1.2142、1.1484和1.2369，均为正数，说明河北省的财政转移支付政策较好地体现了效率原则。但是其中也存在一定问题，即2003-2005年都存在张家口市和承德市人均财政收入较低，而人均财力较高的现象。2003年张家口市和承德市人均财政收入在全省排第8位和第10位，而其获得的人均财政转移支付分别在全省排第2位和第1位，导致其人均财力在全省排第4位和第5位；2004年张家口和承德两市的人均财政收入分别在全省排第7位和第8位，由于得到省里的转移支付较多，分别排全省第1位和第2位，接受转移支付以后其人均财力分别居全省第3位和第4位；2005年张家口市、承德市人均财政收入分别在全省排第5位和第7位，但由于获得的人均转移支付在全省排第1位和第2位，以致人均财力在全省排第2位和第4位。这种格局不仅有违效率原则，同时也会造成张家口市、承德市对上级财政产生严重的依赖。

三、地区间财力差异适度性模型的应用

1．河北省财政转移支付政策的目标定位

在资金有限的情况下，上级政府采取怎样的转移支付政策，或者说，将地区间财力差异控制在怎样的区间内，取决于上级政府对公平和效率原则的侧重。由于效率原则已经在财力的初次分配中得到充分体现，当地区间财政收入差异较大时，财政转移支付政策要着力解决公平问题，否则势必影响整体经济发展速度，所以应该选择公平优先兼顾效率的原则；当地区间财政收入差异较小时，如果过多考虑公平，财政转移支付的再分配会降低发达地区的经济增长速度，同时也不一定会促进欠发达地区的经济增长，反而会使欠发达地区产生依赖思想，所以此时的财政转移支付政策应该选择效率优先兼顾公平的原则。那么河北省转移支付政策在效率与公平中如何权衡呢?河北省地区间财力差异到底有多大呢?

通过比较，从人均财政收入差异上看，河北省地区间差异是最小的，其次是浙江省，广东省地区间差异是最大的，江苏省、河南省、安徽省、湖南省、湖北省、山东省地区间差异均较大，人均财政收入的加权变异系数均在80％以上。从人均财力差异上看，河北省地区间财力差异是最小的，其次是浙江省，广东省地区间财力差异是最大的，江苏省、河南省、湖南省、湖北省、山东省地区间财力差异均较大，人均财力的加权变异系数均在60％以上。根据以上分析，我们认为河北省地区间财政收入和财力差异都不大，进行财政转移支付时应该选择效率优先兼顾公平的原则。

2．河北省地区间适度财力差异的测算

按照2005年河北省各市人均财政收入的高低，对各市做一个降序排列，令x1、x2、x3…xx11分别为唐山市、秦皇岛市、石家庄市、廊坊市、张家口市、邯郸市、承德市、沧州市、保定市、邢台市、衡水市的人均财政收入，令y1、y2、y3…y11分别为唐山市、秦皇岛市、石家庄市、廊坊市、张家口市、邯郸市、承德市、沧州市、保定市、邢台市、衡水市的人均财政转移支付，由于yn＝axn＋b，yn-1＝ax＋b，两式相减可得yn＝yn-1＋a(Xn-Xn-1)，根据等差数列的性质，可得y1＝Y1＋a(Xn-X1)。

由于-1＜a＜0。令a＝0.1，可得y2＝y1-0.1(x1-x2)，y3＝y1-0.1(x3-x1)，yn＝y1-0.1(xn-x1)，将上面10个式子代入y1P1＋y2P2＋A＋ynpn＝m，可求得yn＝565.00，根据公式yn＝yn＋a(xn-x1)，计算得出各市人均财政转移支付和人均财力情况，此时的人均财政转移支付和人均财政收入完全负相关(相关系数为-1)，人均财力和人均财政收入完全正相关(相关系数为1)，充分体现了公平和效率的原则。

我们将各市实际转移支付与理论上转移支付相比较，从表5中可以看出，唐山市、秦皇岛市、张家口市、承德市实际获得的财政转移支付要大于理论上获得的财政转移支付，其财政转移支付差异在20％～50％之间，石家庄市、沧州市、保定市、邢台市、邯郸市实际获得的财政转移支付要小于理论上获得的财政转移支付，其财政转移支付差异在-17％～-30％之间，衡水市、廊坊市实际获得的财政转移支付与理论上获得的财政转移支付差异不大，其财政转移支付差异分别为-0.35％和-3.13％。通过以上分析，我们得出结论：为体现效率优先兼顾公平的原则，2005年河北省要增加对石家庄市、沧州市、保定市、邢台市、邯郸市的财政转移支付，而要减少对唐山市、秦皇岛市、张家口市、承德市的财政转移支付，衡水市、廊坊市可以保持现有的规模。

区财政和市财政关系篇2

一、区域经济一体化的财政问题

区域经济一体化是两个或两个以上的经济体,为了达到最佳配置生产要素的目的,以政府的名义通过谈判协商实现成员之间互利互惠及经济整合的制度性安排。区域经济一体化的不断兴起,其背后隐含着多种因素,有着众多的目标,既有促进贸易、收入和投资的需要,又有实现增长和发展的要求;既有获取市场准入适应区域与全球化的意图,也有出于安全和民主的考虑。这种以政府为主体的经济活动和经济行为,同时也是我们所讨论的财政问题。可见,区域经济一体化的财政问题,是和区域经济一体化相伴而生并由区域经济一体化的主体———政府的经济活动和经济行为决定的。

遗憾的是,区域经济一体化的理论模型中却很少直接关注财政问题。以被视为区域经济一体化的理论核心的关税同盟理论及其发展为例,维纳(Viner1Jacob)及其后继者们从贸易创造效应、贸易转移效应、规模经济效应、竞争效应、技术创新效应和投资效应等不同层面和角度,分析了区域经济一体化对成员体、非成员体乃至整个世界的生产、消费、资源配置、收入分配、国际贸易、经济增长等国民经济的各个方面的利益或损害。虽然该理论是从关税及其效应分析这一财政问题出发,而且后来约翰逊、库珀和马塞尔等人在1965年也直接将“公共产品”引入关税同盟的福利效应分析,并得出了关税同盟更能满足成员体政府对各种保护主义倾向的商业政策以及对工业化目标的偏好的结论(田青,2005),但总体看来,区域经济一体化的理论模型基本上是在国际贸易和国际经济学的理论分析框架下的阐述,很少直接关注到区域经济一体化中的政府经济活动及其对区域经济一体化的影响,也没有对区域经济一体化这一政府主导的利益追求和制度保障机制作出全面的阐述,并在一定程度上成为了区域经济一体化发展的制约。

总之,区域经济一体化的财政问题,是由区域经济一体化本身所具有的政府主导性和政府经济活动和经济行为性这一特征决定的,是区域经济一体化产生和发展过程中的客观存在,但却不被区域经济一体化理论所关注的重要现实问题。它不仅涉及到区域经济一体化的财政效应这一基本问题的分析,更重要的是对区域经济一体化中的政府经济活动和经济行为的系统阐述,是对区域经济一体化的各国财税制度协调及发展的研究。也就是说,区域经济一体化的财政问题的提出和解决,不仅直接影响着参与区域经济一体化的各国政府的经济活动和经济行为本身,而且还关系着区域经济体各成员国之间乃至非成员国之间的财政利益和财政关系的协调;同时,将财政问题作为重要的变量引入区域经济一体化的理论和实践,还可以更好地从政府经济活动的角度阐明区域经济一体化的政府主导性及其机制,不仅有助于丰富和发展区域经济一体化的理论,而且将直接推动区域经济一体化的持续协调发展。

二、国际财政的理论体系和分析框架

一般而言,国际财政是伴随着国际经济活动的扩展和国家间经济依赖的日益加强而在财政关系领域形成的一种国际经济现象,是财政和国际经济相结合的产物。关于国际财政的定义(董勤发,1997),理论界至少有两种不同的观点:一种观点是从世界或全球角度来看的财政,即世界财政或全球财政,是以世界性的公共权力机构或世界政府为后盾的;另一种观点是把国际财政看成是国际经济中的财政,是国家财政在国际经济中的延伸或变种,是国际经济中的国家财政活动,是不同国家的财政通过国际经济交往而相互联系在一起所形成的国与国之间的财政关系。与国家财政相比,国际财政具有一般财政的普遍性特征,但又有其自身固有的特殊性,即国际性、整体性、复杂性和协调性等特点(林品章,1995)。虽然在欧盟的财源筹集方式、国际税收合作组织研究以及联合国发展计划署于1999年提出的对电子邮件开征“比特税”等中,我们可以看到一些世界财政或全球财政的影子,但在现代国家占据主导地位的时代,不存在也不可能存在一个超国家的全球权力机构或世界政府,国际财政就只能是国际环境下财政的作用问题。它主要表现为对国际经济活动中的国家财税制度协调和财政利益分配,是国家参与国际经济活动的一种资源配置方式,其本质是国家间的财政关系。

在现代市场经济中,国家财政存在的客观前提在于国民经济中的市场失灵。同样,国际财政的产生和存在,也有其深刻的理论和现实基础。首先,国际财政作为国际经济活动中财政问题的国际化,其基础是市场经济;而由市场经济的市场性和开放性决定的国际市场失灵,就直接成为了国际财政存在的理论基础(董勤发,1997)。其次,基于不同的经济社会条件和利益目标追求,各国政府财税制度和政策安排往往存在着巨大的差异,并直接构成为各国政府参与国际经济活动的严重阻碍,因此,寻求和实现各国政府间的财政协调和合作,是国际财政存在的现实基础。

从国际财政产生和存在的理论和现实基础的角度出发,国际财政存在的意义就是矫正国际市场的失灵和实现各国财政的协调和合作。同时,又由于当前并没有一个真正有效的世界权力机构,也就不可能有一个制定、颁布和执行国际课税和支出方案的“国际财政当局”,更不可能形成一个有效的世界范围内的全球财政制度。因此,国际财政只能采取多国财政合作的存在形式。根据合作的程度,国际上多国财政的合作方式大致分为财政协调(FiscalCoordina2tion)、财政同盟(FiscalUnion)和财政一体化(FiscalIntegration)。这三种基本合作方式既有联系又有区别。其中,财政协调是以既有国家为基础的国际财政合作形式,是国际财政合作最初也是最重要的形式,它强调财政合作的自愿性和协商性,如现有的各种国际税收协定等;财政同盟更多地以部分国家的让渡为前提,它强调财政合作的一致性和强制性,往往是区域经济共同体中较高级的合作形式,如欧盟内部废除关税、统一增值税等;财政一体化则以国家财政的完全让渡或消失为条件,实行超国家财政干预,它是最高级的财政合作形式,但由于其缺乏现实性,所以更多地成为了一种理想化的财政合作形式。而根据不同的国际经济发展水平和程度,国际财政研究在存在形式上又有着不同的侧重点。一般而言,国际财政协调是当前国际财政最重要的存在形式也是研究的核心内容,国际财政研究的理论体系也主要是围绕着国际财政协调来展开。

三、国际区域财政研究的基本框架

伴随着区域经济一体化而产生的财政问题,是国际经济活动中政府经济活动和经济行为研究的范畴。而通过对国际财政的理论体系和框架的分析,我们找到了研究区域经济一体化的财政问题的理论基础和分析框架。也就是说,区域经济一体化的财政问题实质上就成了区域经济一体化的国际财政问题。因此,从区域经济一体化的财政问题和国际财政的理论体系相结合的角度,我们可以构建区域经济一体化的国际财政研究框架。

区域经济一体化的国际财政研究框架,本质上就是要诠释区域经济一体化中的政府主导性和政府经济活动性的运行机制及意义,通过推进和实现区域内外各经济体的财政协调和财政合作,促进区域经济一体化的发展和福利水平的提高。因此,循着从国家财政到国际财政的思路,借鉴马斯格雷夫等人对国际财政的理论体系的阐述,通过在传统区域经济一体化的理论中引入政府及其经济活动———财政这一变量,一种解决区域经济一体化的国际财政研究的新视角和分析方法———国际区域财政研究的基本框架浮出了水面,②它大致由国际区域财政导论、国际区域财政支出、国际区域财政收入和国际区域财政政策等四部分构成。

国际区域财政导论主要阐述国际区域财政的含义、产生、研究范围及方法等内容。借鉴国际财政的定义,我们可以给国际区域财政做出这样的界定:它是指区域经济一体化过程中的财政问题,是国家财政在区域经济一体化中的延伸和发展。换言之,国际区域财政就是国际财政在区域经济一体化中的具体存在和表现形式,是区域经济一体化中的国家和国家间的财政关系,是我们从区域经济一体化的主体———政府经济活动和经济行为层面的一种视角和分析框架。国际区域财政的存在,也有着其深刻的理论和现实基础。区域经济一体化,本质上是建立在市场经济基础上的一种资源配置方式和制度安排,而由市场经济的市场性和开放性导致的市场失灵即国际区域市场失灵,就成为了国际区域财政产生的理论基础。由于各国政府财税制度和政策安排的巨大差异而形成的参与区域经济一体化的各经济体不断寻求财政协调与合作的努力,现实地演绎了国际区域财政的存在。总体看来,国际区域财政研究的性质依然是财政学和国际经济学的有机结合,研究范围也包含着财政协调、财政同盟和财政一体化三种形式,且它们不同程度地在区域经济一体化中存在。在研究方法上,国际区域财政也应遵循国际财政学的研究方法(董勤发,1997),即国家主义分析方法与世界主义分析方法的有机结合。

国际区域财政支出主要探讨国际区域财政支出的形式及其效应。具体而言,国际投资和国际援助是其存在的基本表现,前者类似于国家财政中的政府投资,后者则更多地具有政府转移支出的性质或类似于政府间转移支付制度的意义。国际投资的基本理论和效应分析,是国际经济学的重要研究内容之一。综合国际经济学领域的国际投资和国家财政中的政府投资,我们可以得到一个基本的分析区域财政支出中国际投资的框架。从现实来看,国际投资制度主要由各国家的投资制度、双边层次投资制度、区域层次的和多边层次的投资制度构成,且它们都不同程度地存在着缺陷并成为国际投资的阻碍,因此,要从制定更权威的、高度自由化的投资制度和高标准的国际投资保护制度及公正高效的争端解决制度等几个方面来进行创新(柳剑平等,2005)。作为国际经济合作的一种重要方式,国际援助在传统的国家财政和国际经济活动中的基本作用(郧文聚,2000),主要是缓和国际政治经济矛盾和促进国际经济关系的协调,更多地是作为一种短期性、政治性和经济战略性的支出形式而存在。目前,除欧盟法中的国家援助为区域经济一体化的国家援助制度提供了基本法律框架外,国际援助特有的规律和运行规则总体上与作为国际区域财政支出形式的内容和要求是不相适应的。因此,要实现区域经济一体化中各经济体之间收入的公平分配和促进区域经济的均衡发展,必须着力构建一个能有效协调区域财政关系的经常化、制度化的国际援助制度。

国际区域财政收入主要研究国际税收、国际债务和区域国际组织的会费筹集等问题及其经济影响。国际税收是国际财政大厦相对独立的体系和重要支撑,同样也是国际区域财政收入中最主要的内容。国际税收的研究,不仅表现在早期对国际税收学科理论体系的建立和完善,而且反映在当前对国际税收竞争、国际税收协调、国际税收合作与国际税收组织、贸易与税收摩擦、反吸收调查等领域的深入研究和扩展。由于受区域经济一体化不同发展水平和存在形式的制约,国际区域财政中的国际税收除国际税收协调这个核心以外,还涉及到国际税收同盟和一体化等表现形式,这在欧盟的统一关税、统一增值税和“自有财源”中可以得到初步的例证。也就是说,国际区域财政研究的国际税收,必须密切关注和分析研究区域经济一体化下国际税收的各种具体形式和效应。关于国际债务的理论研究,我们可以在国际金融研究和国家财政的债务分析中找到较为完整的内容和体系。如何从现有的理论体系和框架出发,立足于促进区域经济稳定与发展,探讨区域国际债务的规模及效应和债务监控体系,构建一个与之相适应的高效的国际债务运行机制和风险防范体系,就成为了国际区域财政框架中的国际债务研究的主要内容。此外,为了避免如联合国财政危机中的会费问题的尴尬,还应该积极研究关于区域国际组织的会费筹集方式,使区域国际组织能够高效正常运转,确保其对区域社会经济发展的组织作用的发挥。

区财政和市财政关系篇3

财政事权和支出责任划分改革实施方案

 

为贯彻落实《国务院办公厅关于印发公共文化领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》（国办发〔2020〕14号）、《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发广西公共文化领域自治区与市县财政事权和支出责任划分改革实施方案的通知》（桂政办发〔2021〕1号）及《贵港市人民政府办公室关于印发基本公共服务领域市以下财政事权和支出责任划分改革实施方案的通知》（贵政办发〔2019〕16号）精神，按照市委、市人民政府决策部署，结合我市实际，现就公共文化领域市以下财政事权和支出责任划分改革制定本实施方案。

一、总体要求

（一）指导思想。

以新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的和二中、三中、四中、五中全会以及中央经济工作会议精神，在中央、自治区与市县财政事权和支出责任划分总体框架下，紧密结合我市实际，积极稳妥推进公共文化领域市以下财政事权和支出责任划分改革，形成稳定的财政事权、支出责任和财力相适应的制度，健全公共文化服务财政保障机制，促进基本公共文化服务标准化、均等化，确保公共文化领域财政投入水平与我市经济社会发展阶段相适应，不断坚持和完善繁荣发展社会主义先进文化的制度，持续巩固全市各族人民团结奋斗的共同思想基础，为推进贵港经济建设、共圆复兴梦想提供有力保障。

（二）基本原则。

——坚持承上启下，权责清晰。坚持财政事权由中央决定，贯彻落实中央决策、地方执行的工作机制。根据中央、自治区与市县财政事权和支出责任划分总体框架，科学确定公共文化领域市以下财政事权，进一步厘清支出责任，实现权责匹配，充分发挥全市各级人民政府区域管理优势和积极性，促进全市各级人民政府更好履职尽责，提供更加优质高效的公共文化服务。

——坚持以人为本，统筹兼顾。坚持以人民为中心的发展思想，推动落实基本公共文化服务指导标准和实施标准，加快推进基本公共文化服务标准化、均等化，提高基本公共文化服务的覆盖面和适用性，以高质量公共文化服务供给增强人民群众的获得感、幸福感。

——坚持积极稳妥，分类推进。在保持现行公共文化领域财政政策体系总体稳定的基础上，兼顾当前和长远，分类推进改革。对现行划分较为科学且行之有效的事项，予以确认；对现行划分不尽合理且改革条件成熟的事项，进行改革调整；对尚不具备改革条件的事项，暂时延续现行划分格局，并根据文化体制改革进展情况及时调整。

二、主要内容

（一）基本公共文化服务方面。

1.基层公共文化设施免费或低收费开放。将基层公共文化设施按照国家规定实行免费或低收费开放，确认为中央与地方共同财政事权，地方承担部分由自治区与市县共同承担支出责任。主要包括地方文化文物系统所属博物馆、纪念馆、公共图书馆、美术馆、文化馆（站），以及全国爱国主义教育示范基地，按照国家规定实行免费开放；体育部门所属公共体育场馆按照国家规定实行免费或低收费开放等。

上述博物馆、纪念馆、公共图书馆、美术馆、文化馆（站）、全国爱国主义教育示范基地免费开放，市本级的所需经费由中央、自治区与市本级财政按8：1：1比例分担；县（市）的所需经费由中央、自治区与县（市）财政按8：1：1比例分担；三区的所需经费由中央、自治区与三区财政按8：1：1比例分担。

上述公共体育场馆免费或低收费开放，除中央、自治区财政通过转移支付给予补助外，地方财政负担部分按照场馆隶属关系由同级财政统筹安排。

2.其他基本公共文化服务事项。主要包括国家基本公共文化服务指导标准涉及的读书看报、收听广播、观看电视、观赏电影、送地方戏、文体活动等其他事项，确认为中央与地方共同财政事权，由中央、自治区、市本级与县（市、区）共同承担支出责任。中央财政通过转移支付给予补助外，自治区财政根据财力状况通过转移支付对市本级、县（市、区）给予适当补助，市本级、县（市、区）级统筹使用相关转移支付和自有财力保障上述基本公共文化服务。

（二）文化艺术创作扶持方面。

文化艺术创作扶持方面的有关事项按照政策确定层级和组织实施主体分别划分财政事权和支出责任。主要包括为落实中央关于繁荣发展社会主义文艺的部署要求，由政府组织实施或支持开展的公益性文化活动、展览、文艺创作演出等，涉及文学、舞台艺术、美术、广播电视和网络视听节目、电影、出版等方面。

中央确定并由中央职能部门、地方共同组织实施或支持开展的事项，为中央与地方共同财政事权，地方负担部分由自治区与市本级、县（市、区）按照相关职责分工分别承担支出责任；自治区级确定并由自治区级职能部门组织实施或支持开展的事项，确认为自治区级财政事权，由自治区级承担支出责任；自治区级确定并由自治区级职能部门和市本级、县（市、区）共同组织实施或支持开展的事项，确认为自治区与市本级、县（市、区）共同财政事权，由自治区与市本级、县（市、区）按照相关职责分工分别承担支出责任；市级确定并由市级职能部门组织实施或支持开展的事项，确认为市本级财政事权，由市本级承担支出责任；市级确定并由市级职能部门和县（市、区）共同组织实施或支持开展的事项，确认为市本级与县（市、区）共同财政事权，由市本级与县（市、区）按照相关职责分工分别承担支出责任；县（市、区）确定并由县（市、区）组织实施或支持开展的事项，确认为县（市、区）财政事权，由县（市、区）承担支出责任。

（三）文化遗产保护传承方面。

1.物质文化遗产保护。主要包括文物保护单位保护、可移动文物保护、古籍保护、考古等。

纳入国家物质文化遗产保护有关规划，并由自治区组织实施的文物保护单位保护、国有文物收藏单位馆藏珍贵可移动文物保护、考古等物质文化遗产保护事项，确认为中央与地方共同财政事权，除中央通过转移支付给予补助外，地方负担部分根据组织实施主体的隶属关系由同级财政承担；自治区级职能部门组织实施的物质文化遗产保护事项，确认为自治区级财政事权，由自治区级承担支出责任；自治区级职能部门和市、县（市、区）共同组织实施的物质文化遗产保护事项，确认为自治区与市本级、县（市、区）共同财政事权，由自治区与市本级、县（市、区）按照职责分工分别承担支出责任；纳入自治区级物质文化遗产保护有关规划，由市本级、县（市、区）组织实施的物质文化遗产保护事项，确认为自治区与市本级、县（市、区）共同财政事权，自治区与市本级、县（市、区）共同承担支出责任，所需资金由市本级、县（市、区）财政统筹安排，自治区级财政根据财力情况通过转移支付对市本级、县（市、区）给予补助；市级职能部门组织实施的物质文化遗产保护事项，确认为市本级财政事权，由市本级承担支出责任；市级职能部门和县（市、区）共同组织实施的物质文化遗产保护事项，确认为市本级与县（市、区）共同财政事权，由市本级与县（区）按照职责分工分别承担支出责任；纳入市级物质文化遗产保护有关规划，由县（市、区）组织实施的物质文化遗产保护事项，确认为市本级与县（市、区）共同财政事权，市本级与县（市、区）共同承担支出责任，所需资金由县（市、区）级财政统筹安排，市级财政通过转移支付对县（市、区）给予补助；县（市、区）级组织实施的其他物质文化遗产保护事项，确认为县（市、区）级财政事权，由县（市、区）级承担支出责任。

2.非物质文化遗产保护。主要包括非物质文化遗产代表性项目保护、非物质文化遗产代表性传承人传习活动、文化生态保护区保护等。

根据政策确定层级和组织实施主体分别划分财政事权和支出责任。地方组织实施的部级非物质文化遗产代表性项目和传承人传习活动、文化生态保护区等非物质文化遗产保护事项，确定为中央与地方共同财政事权，由中央与地方共同承担支出责任，除中央通过转移支付给予补助外，地方负担部分根据组织实施主体的隶属关系由同级财政承担；自治区级职能部门组织实施的自治区级非物质文化遗产保护事项，确认为自治区级财政事权，由自治区级承担支出责任；市本级、县（市、区）组织实施的自治区级非物质文化遗产保护事项，确认为自治区与市本级、县（市、区）共同财政事权，自治区与市本级、县（市、区）共同承担支出责任，所需资金由市本级、县（市、区）财政统筹安排，自治区级财政通过转移支付对市本级、县（市、区）给予补助；市级职能部门组织实施的市级非物质文化遗产保护事项，确认为市本级财政事权，由市本级承担支出责任；县（市、区）组织实施的市级非物质文化遗产保护事项，确认为市本级与县（市、区）共同财政事权，市本级与县（市、区）共同承担支出责任，所需资金由县（市、区）财政统筹安排，市本级财政通过转移支付对县（市、区）给予补助；县（市、区）级组织实施的其他非物质文化遗产保护事项，确认为县（市、区）级财政事权，由县（市、区）级承担支出责任。

（四）文化交流方面。

1.对外及对港澳台文化交流合作。主要包括落实文化交流与合作协定及其执行计划，开展演出、展览、会展等对外及对港澳台文化交流和推广活动，涉及文学、舞台艺术、美术、广播电视和网络视听节目、电影、出版等方面。

中央职能部门、地方共同组织实施的文化交流合作事项，确认为中央与地方共同财政事权，地方分担部分由自治区与市本级、县（市、区）按照相关职责分工分别承担支出责任；自治区级职能部门组织实施的文化交流合作事项，确认为自治区级财政事权，由自治区级承担支出责任；自治区级职能部门和市本级、县（市、区）共同组织实施的文化交流合作事项，确认为自治区与市本级、县（市、区）共同财政事权，由自治区与市本级、县（市、区）按照相关职责分工分别承担支出责任；市本级、县（市、区）组织实施的文化交流合作事项，确认为市本级、县（市、区）财政事权，由市本级、县（市、区）分别承担支出责任。

2.海外中国文化中心建设。主要包括按照规划开展的海外中国文化中心建设、运行和相关交流活动。由中央职能部门指导地方组织实施的事项，确认为中央与地方共同财政事权，由中央、自治区与市本级、县（市、区）按照相关职责分工分别承担支出责任。

（五）能力建设方面。

1.公共文化机构改革和发展建设。主要包括按照国家规定对文化文物系统所属博物馆、公共图书馆、美术馆、广播电视节目制作播出传输机构、文艺院团等公共文化机构改革和发展建设的补助（地方基本公共文化服务除外）。按照隶属关系，对自治区级公共文化机构改革和发展建设的补助，确认为自治区级财政事权，由自治区级承担支出责任；对市本级、县（市、区）公共文化机构改革和发展建设的补助，确认为市本级、县（市、区）财政事权，由市本级、县（市、区）分别承担支出责任。

2.公共文化管理。主要包括各级有关职能部门及所属机构承担的文化事业和文化市场、电影出版、广播电视和网络视听、文物保护管理，以及人才培养、文化志愿活动等。按照隶属关系，自治区级职能部门及所属机构承担的事项，确认为自治区级财政事权，由自治区级承担支出责任；市本级、县（市、区）职能部门及所属机构承担的事项，确认为市本级、县（市、区）财政事权，由市本级、县（市、区）分别承担支出责任。

市本级预算内投资支出按国家、自治区和我市有关规定执行，主要用于市本级财政事权或市本级与县（市、区）共同财政事权事项。市本级和县（市、区）通过政府购买服务等形式，支持社会力量参与公共文化服务。公共文化领域其他未列事项，按照改革的总体要求和事项特点具体确定财政事权和支出责任。

按照保持现有自治区和市县财力格局总体稳定的原则，改革涉及的自治区与市县支出基数划转，按预算管理有关规定办理。

三、配套措施

（一）加强组织领导，形成工作合力。公共文化领域财政事权与支出责任划分是推进市本级与县（市、区）财政事权与支出责任划分改革的重要内容。全市各级有关部门要高度重视，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，加强组织领导，密切协调配合，结合实际细化政策措施，精心组织实施，确保改革顺利推进。

（二）落实投入保障，强化绩效管理。根据确定的财政事权和支出责任划分实施方案，市本级财政将继续通过相关转移支付资金对县（市、区）级公共文化事业给予支持。各县（市、区）要认真落实本级财政事权和支出责任，统筹安排上级转移支付和自有财力，促进基本公共文化服务标准化、均等化，确保财政公共文化投入水平与经济社会发展阶段相适应。全面实施预算绩效管理，着力提高公共文化领域财政资源配置效率、使用效益和公共服务质量。

区财政和市财政关系篇4

局认真贯彻落实科学发展观，近几年来。以积极参加市政府组成部门绩效评估工作为抓手，大抓财政绩效管理，初步建立了横向到边、纵向到底的绩效管理体系，并形成了评估实施统一组织、评估内容上下衔接、评估重点有所区分、评估方法综合利用、评估结果奖惩并用、行政过错责任追究的绩效管理机制，有力的推动财政科学发展。

一、实行财政绩效管理的基本做法

充分学习和借鉴了市政府对政府和组成部门绩效评估的基本做法，局的绩效管理工作。成熟一项、推开一项，逐步完善、不断提高，初步构建了广覆盖、多维度的绩效考评体系。其主要做法有：

全程跟进督办。局制定了督办规定，一是紧紧围绕财政中心工作。建立了督办制度，强化了督办工作，进一步提高了行政效能。每年年初，都根据市委、市政府、市纪委的工作部署、市财政局的工作计划以及人大代表议案、建议、政协委员提案等，认真编制工作任务分解表，区分主办、协办，明确工作目标和阶段性任务，提出工作要求，规定工作时限，落实责任人，构建了完善的责任体系，每一项任务都有责任领导、责任处室、具体承办人员，保证工作任务落到实处。年中上级有新的任务部署，都对任务分解表随时进行补充和调整。每月、每季都对督办工作开展跟踪检查，每半年对督办工作的办理情况进行认真回顾分析，及时发现问题并提出解决的办法和对策。今年我还认真总结往年效能建设的经验教训，出台相关规定，强化问责力度，同时还在办公平台上开发督办软件，实现督办工作的电子化，强化对督办工作的实时监控、及时提醒和催办。

充分调动各种积极因素。根据市委办公厅、市政府办公厅印发的市市直机关工作人员绩效考评和奖励试行办法》结合我局实际，二是抓好机关工作人员绩效考评。制定了市财政局机关工作人员绩效考评暂行办法》办法》规范了考评内容和方法，明确了绩效考评奖励金的发放办法，提出了考评的具体要求。考评程序上，始终坚持按平时效能检查、每月个人自评、每季群众互评、领导点评、局效能办审核、局效能和行风建设领导小组审定、优秀人员公示、发放奖励金的程序进行；确定优秀人员的方法上，不搞“轮流坐庄”不搞个人说了算、不搞“一刀切”考评结果的运用上，把每月、每季的绩效考评成绩直接与公务员年度考核挂钩，只有在季度绩效考评中获两次以上优秀，公务员年度考核才能评为优秀等次。对每一位工作人员，除了重点考核其工作任务完成情况外，还加强对其平时出勤情况、执行效能基本制度情况进行检查，建立检查台账，与发放绩效奖挂起钩来。今年，根据统一规范津、补贴的实际情况，又下发了市财政局关于规范绩效考评奖发放工作的通知》对发放的对象、标准、发放形式及程序进行重新界定，严格规定并明确了不予发放或暂缓发放绩效考评奖的情形，充分调动局机关工作人员的积极性。

强化中层干部责任意识。初，三是抓好处室、单位的绩效考评。先后制定出台了市财政局内部处室绩效考评管理暂行办法》和《市财政局局属事业单位绩效考评管理暂行办法》制定这两个《办法》都借鉴和参考了市政府对政府和组成部门绩效评估及对市直机关工作人员绩效考评办法，明确了绩效考评的依据和评价指标的设置办法，规范了考评的组织与实施，提出了考评结果的运用。处室及事业单位于年初依据本单位职责、市委市政府重大决策部署、财政预算报告、财政工作报告、局内部会议纪要等相关文件、局机关督办工作、内部制度规定和基础管理要求制定考评指标及分值；考评指标及分值可在第三季度调整一次，且调整幅度不得超过总计划的30%经局效能办初审后报分管局领导同意，局效能办汇总后向局长办公会作出报告。各处室、事业单位对照工作任务和考核办法，于1月10日前将上一年度自评报告送局效能办，再由效能办集中报送分管局领导；由分管局领导及局效能办根据实际对各单项工作做出评价；与此同时，由局效能办牵头组织的相关处室参加的考核组深入各处室、单位对每一项考核指标进行现场察验打分。考评结果作为处室及事业单位评选先进集体、处室及事业单位领导评选先进个人的重要条件，从而，强化处室领导和事业单位负责人的责任意识。

提高财政综合管理水平。年底，四是抓好对区财政综合管理考核。为了进一步推进各区财政管理改革，促进财政工作科学化、规范化、法制化，制定出台了市对区财政综合管理考核暂行办法》办法》从地方财政的可持续发展、财政重大改革进程、财政管理规范化、法律法规和市财政相关文件的遵守情况等方面分29个考核指标，明确评分方法，通过区财政局自评、市财政局复核确定考核结果，并将考核结果在全市财政系统进行通报，推动财政各项工作落实。从开始对区财政综合管理进行考核，经过的考核实践，针对考核中发现的问题，又对考核指标设置、考核方法进行修改和完善，使考核更具针对性和可操作性。今年初，组织了对区财政综合管理情况进行考核，考核发现：同安区财政局在综合管理中成效明显。市财政局党组研究决定：同安区召开全市区级财政管理工作现场会，总结推广同安区财政综合管理考核工作好的做法。6月11日，全市区级财政管理工作现场会在同安区财政局召开，会议听取了同安区财政局

区财政和市财政关系篇5

调整完善财政体制，是今年我市财税经济工作的一件大事，也是市委、市政府作出的重大决策之一。守刚书记就此提出明确要求，市委常委会议和市政府常务会议先后作了专题研究。今天这次会议，就是对这项工作集中进行安排部署，要求各级各部门切实统一思想，把握政策，周密组织，精心实施，务求新体制顺利调整到位，取得预期效果。刚才宣读了市政府《关于进一步调整完善财政体制的意见》，希望大家认真学习，吃透精神，抓好落实。下面，我再讲几点意见。

一、充分认识调整完善财政体制的必要性和重要性

财政体制是处理各级政府间财政分配关系的一项基本制度。我市现行财政体制框架是1994年分税制财政体制改革时确立的，运行十多年来，对发展经济、培植财源、增加收入、保障支出，对事业繁荣、民生改善、社会和谐，都发挥了积极而重要的作用。但随着时间的推移和区域经济格局的变化，现行财政体制已越来越不适应新形势、新任务、新情况的要求，更不符合科学发展观的要求，必须进行相应调整和完善，以便更加有力地推动经济社会又好又快发展。

贯彻落实科学发展观、统筹促进区域协调发展，迫切需要财政新体制的助推调控。区域发展不平衡，很重要的体现在可用财力的差异上，我市这个问题更为突出，县市区之间人均可用财力最高的与最低的有几倍的差距，工资收入、基本公共服务也悬殊不小，很大程度上制约了统筹协调发展。而完全由企业隶属关系确定收入分配关系的现行财政体制，使一些企业的发展游离于当地财政经济运行之外，出现了经济总量扩张与可用财力增长的严重倒挂，也影响了基层政府服务支持驻地大企业的积极性。同时还要看到，随着改制脱困、资产重组、“退二进三”等政策措施的深入落实，一些市属企业或改制转机成为民营企业，或进入周边园区重新注册成为新企业，有关数据显示，近几年有58家市属企业转到了周边县市区，致使市级可控可征的税源逐渐萎缩，财税增长乏力，市本级收入增幅连续几年低于全市平均增幅。而随着公共财政体制的逐步建立，市级增支因素不断增加，据统计，近几年市级每年虽然能够从县市区集中财力约1.18亿元，但仅工资性和对困难县的转移支付就达1.32亿元，再加上新型农村合作医疗、农村义务教育保障体制改革等重点事业配套，2007年市级财力安排的对下转移支付达3.53亿元，大大超出集中的财力。下步随着病险水库除险加固、城乡义务教育经费保障和新农合提高标准等政策出台，很多也需要地方配套。近期党的十七届三中全会即将召开，一个重要的议题就是研究农村改革发展问题，可能还会出台不少扶持“三农”的政策，需要配套的方面更多，市级财政面临着日趋尖锐的收支矛盾，支持重点工程、改善民生和实施县市区转移支付的压力和难度越来越大。另外，中央财政为缩小地区间财力差异，增强县乡基层政府提供公共服务的能力，将对调节省以下财力差异工作做得好的地区予以奖励；对经济欠发达县一般预算支出比重高于全国平均水平的，按一定的系数给予奖励，这方面如果我们做好了，会争取到上级财政更多的奖励补助。因此，必须通过建立完善新的收入分配关系和共享机制，一方面力促县市区加速发展、壮大财力，另一方面同步拓展市级财政增收空间，提高整体调控能力，统筹和促进区域经济协调发展。

规范征管秩序、提高税收质量，迫切需要财政新体制的支撑保障。按企业隶属关系划分财政收入，上下级政府的利益关系不密切，相互之间为拉税源、争税收纷纷出台各种“土政策”，甚至违法违规提供越权减免、返还等方面的优惠，既容易导致漏征漏管，造成税收收入的流失，又扰乱了征管秩序，无谓地增加了税收成本。实行新的财政体制，很重要的一点就是切实落实税收属地化管理原则，强化所在地财税部门依法监管征收的责任，真正把区域内各种税源纳入统一征管范围，这样既能够从根本上杜绝税收征管中的各种违规行为，也有利于调动各级政府及相关部门依法治税管费、共同协税护税的积极性。

支持企业发展、做大财源“蛋糕”，迫切需要财政新体制的激励引导。现行财政体制主要是按企业隶属关系划分财政收入级次、实行分级管理。随着市场经济的深入发展尤其是国有集体企业产权改革力度的加大，所有制结构、投资主体日趋多元化，股份制企业、合资企业、民营企业所占比重大幅上升，企业隶属关系很难再按原来的标准进行界定，再执行原来的财政体制，必然会导致各级财政收入的模糊区扩大，税收混级混库现象难以避免，税收不能反映区域收入的真实情况。更为重要的是，受原有财政体制形成的利益分配格局影响，各类企业在本区域内实施合资合作或迁移、兼并都会遇到体制性机制，要素资源的自由流动和高效配置难以进行，势必制约企业的改革发展、做大做强。对财政体制进行调整完善，就是要改变这种收入划分方式，不论企业大小、什么类型，统一按照税种组织、划分收入，该缴国税的缴国税，该缴地税的缴地税，充分体现各类企业税法面前一律平等的重要原则，促其在公平竞争环境下竞相发展，这样才能源源不断地催生和激发企业加速壮大的内在动力，形成培植财源与持续增收的良性互动。总之，改革现行财政体制，既是历史必然，又是现实选择，既是长远大计，又是紧迫任务，上级有部署要求，外地有成功经验，我市有工作基础，时机与条件已经成熟。各级各部门一定要充分认识调整完善财政体制的必要性和重要性，切实把思想统一到市委、市政府的总体部署上来，自觉服从大局，明确职责任务，积极主动做好工作，保证改革顺利推进、取得实效。

二、准确把握调整完善财政体制的基本原则和关键环节

为使财政体制的调整完善更科学合理、更切合实际、更具可操作性，市政府安排市财政局会同有关部门先期进行了较长时间的深入调研，学习借鉴了我省部分市和苏北地区的成功经验做法，通过多方征询意见、综合分析论证、反复进行测算，拿出了调整完善财政体制的具体方案，并先后经市委常委会议、市政府常务会议研究通过，形成了今天这个“意见”。总的来看，这个“意见”符合上级有关法规政策，符合我市实际，与先行推开的地区相比，又有许多创新和突破，针对性、可操作性都很强。新的财政体制的核心内容，可以用四句话来概括，即“部分企业下放、税收属地征管、增量比例分享、强化激励约束”。“部分企业下放”，就是市级保留一部分对全市经济发展关系密切的行业和企业缴纳的税收，其余企业的税收下放到县市区管理。“税收属地征管”，就是除市级保留的收入外，其余各项税收均按照属地原则进行征管，就地缴入县市区国库。“增量比例分享”，就是对县市区的收入增量，市与县市区按一定比例分享，其中，市与兖州市、邹城市实行1.5:8.5、与其他县市区实行1:9分享。市级下放收入相应增加市级分享比例，对市中区、任城区、高新区市级分享比例增加40%。“强化激励约束”，就是建立分享收入增长与奖惩挂钩的激励约束机制。“激励”主要体现在谁贡献大，谁就分享的多，谁超收多，谁就自留的多；“约束”主要体现在财政收入增幅达不到既定增幅的，市里按照既定增幅分享。在总体原则的把握上，则坚持了以下几点：一是注重与上级财政体制相衔接，符合国家财税改革大方向。2002年国务院《批转财政部关于完善省以下财政管理体制有关问题的意见》和2005年省《关于进一步完善省以下财政管理体制有关问题的意见》，先后对全国及我省完善省以下财政管理体制有关问题作出安排和部署，明确提出“市县财政收入的划分，要遵循属地原则，采用按税种或按比例分享等规范办法，打破按企业隶属关系划分收入的做法”。我们按照这一要求，在中央、省现行财政管理体制框架内，本着有利于发挥财政杠杆作用、促进生产要素合理配置、鼓励各级政府优化公共服务的基本要求，设计制定了这次财政体制改革的总体思路、目标任务及规定标准，既继承了原有体制的合理成分，又依据财税改革总体趋势作了有益探索，做到了前瞻性、原则性与灵活性、导向性的有机统一。二是合理确定收入基数及分享比例，切实保证县市区既得利益。这次体制调整不能简单地理解成向县市区“要钱”，而是着眼统筹兼顾，调动各方积极性，合理确定市县收入比例，分享收入增长与县市区奖励挂钩，力求县市区尽快做大财政增收盘子，特别要保持主体税收稳定快速增长。体制调整后，就收入总量来说，随着税收属地征管的落实，相关税费就地缴入县市区国库，各县市区收入规模都会有不同程度的增加。就可用财力来说，税收增量大部分留给县市区，对因税收管理范围变化给县市区财力带来较大影响的，通过其他方式进行调节。依据方案综合测算，市级财政从县市区分享的部分仅占县市区总财力的1.36%，大大低于原按县市区财力5%集中财力的比例。三是政策规范操作简便，有利于新旧体制平稳过渡。体制调整以国地税部门组织的地方财政一般预算收入作为分享收入，且市级分享部分通过体制结算上解，便于操作，简便易行，能够有效避免体制转换中可能出现的偏差失误，保证各类税收按时序要求及时足额入库。贯彻这些原则，积极稳妥地推进财政体制调整完善，还要抓好以下关键环节：

一要严格划分收入级次。按照财政体制调整完善实施方案，把各项地方预算收入按属地化原则进行划分，市级除保留联通等10个跨地区经营集中缴库的企业所得税、兖矿集团有限公司和兖矿煤业股份有限公司企业所得税、山推工程机械股份有限公司等12个企业的各项收入、原由市级征管的契税和金融、邮政、电信、烟草行业缴纳的各项收入、原由市级征管的行政事业单位缴纳或集中的各项收入、原体制规定分级管理的市级非税收入以及市级查补的各项收入外，其余行政区域内实现的各项税收和教育费附加收入、地方教育附加收入以及原体制规定分级管理的县市区级非税收入，全部按各自行政管理区域由县市区负责征收。

二要积极推行税收属地化征管。各级财税部门要严格按照属地化管理原则，进一步明确责任，完善制度，细化措施，形成税收管理区域清晰、政策相对统一、程序简化、易于操作的税收征管体系，理顺纳税渠道和税收归属，健全税收征管服务网络体系，从根本上解决长期存在的税源交叉、混级混库等问题。市中区、任城区还要注意处理好区划调整与财政体制调整的关系，务求两方面的工作有机衔接、协调联动、同步落实。

三要落实好分享收入增长激励政策。市县两级财政要按照确定的分享比例，妥善处理好市与县市区政府间的利益分配关系，收入基数较大的县市区更要增强大局观念，准确把握政策规定，不讲价钱，不打折扣，坚决贯彻执行市委、市政府的决策部署，保证按既定比例及时足额上解市级分享收入。市级财政要落实好返还激励政策，更好地调动和发挥县市区政府抓征管、促增收的积极性。

四要进一步完善转移支付制度。市级财政要把新增财力重点用于民生投入，增加对县市区转移支付规模，加大对财政困难县支持力度，调节县市区之间的财力差距，推进基本公共服务均等化，促进区域统筹协调发展。

三、精心组织确保财政体制调整工作顺利实施

调整完善财政体制是一项复杂的系统工程，是政府管理体制和管理方式的重大转变，涉及方方面面利益关系的调整，政策性强，工作量大，任务十分艰巨。各级各有关部门及企业要从思想上、行动上与市委、市政府保持高度一致，坚持细之又细、实之又实，制定详尽方案，完善具体举措，保障各项政策规定、标准要求如期落到实处。

一要加强领导。市里已经成立财政体制调整工作领导小组，由我任组长，有关部门主要负责同志为成员，负责调整工作的协调指导和组织实施。各成员单位要尽快选派政治素质好、业务能力强的同志，充实加强领导小组办公室，相对集中时间、集中精力展开工作。各县市区也要相应成立专门工作班子，既要按职责分工、时间节点做好自己所承担的工作，又要主动配合市里落实好相关任务目标，确保10月1日新的财政体制调整到位。

二要统筹协调。在新旧体制调整过渡的过程中，要注重逐步消化混级混库税收因素，尽快建立和完善税源合理流动分享制度，有效调节因收入划分变化对财力增量的影响。新体制实施运行后，各县市区、各部门要对原来的收入预算及时进行调整，将调整情况及时向本级人大常委会汇报。市对县市区的考核将以调整后的收入预算为依据，明年各级政府向同级人代会报告政府工作和预算执行情况时，也要统一按调整后的收入预算口径。

三要密切配合。财政、国税、地税、人行等部门既要明确责任、各司其职，又要密切配合、通力协作，切实增强工作合力，提高办事效率。市财政局作为体制调整完善的牵头部门，要牢固树立服务意识，加强与相关部门单位的沟通协调，科学合理确定有关基数和国库留解比例，并相应调整市本级预算，同时强化对各级业务人员的培训，使其全面了解和掌握新体制的内容及相关政策规定，以保证新体制顺利实施。税务部门要尽快确定下划企业清单，同时根据财政体制的变动及时调整税收计划，强化组织收入措施。人民银行和税务部门要做好各项收入入库和库款调整、留解等工作。有关市属企业要积极提供财务资料，自觉配合做好下划工作。各新闻单位要采取多种形式宣传这项工作的重大意义，总结推广先进经验，为调整工作的顺利实施营造良好舆论环境。

区财政和市财政关系篇6

一、设区市政府财政审计的风险类别

设区市政府财政审计风险是指省级审计机关在对设区市政府财政审计中，对违反法律、法规等方面的问题没有发现，或者是审计结果与客观事实不相符产生的后果。设区市政府财政审计风险主要包括重大错报风险和检查风险两类。

（一）重大错报风险

设区市政府财政安全是其经济安全的重要组成部分，对保障设区市经济健康发展发挥着重要作用。然而，由于设区市的经济往往处于转型期，财政普遍困难，在编制财政财务收支报表、提供有关资料时常常有意修饰、掩盖一些违纪违规问题，形成设区市财政重大错报风险，这类风险又称审计客体风险。

（二）检查风险

本类风险源自审计机关，也称为审计主体风险，其实质就是省级审计机关工作人员在审计过程中可能出现的错误，主要包括：审计目标控制风险、审计内容完整性风险、审计实施风险、审计评价风险、审计处理风险、审计公告风险。

二、设区市政府财政审计的风险防范措施

（一）强化审计人员审计风险防范能力

一是加强审计风险教育，增强审计人员的风险意识。通过教育，让审计人员充分认识到审计风险、风险损失及其管理与控制，不仅是理论研究的问题，也是实际工作中不可回避的现实问题。如某县财政局工作人员骗取财政资会9400万元案件的发生，为设区市政府财政审计敲响了警钟。二是提高审计能力。设区市政府财政审计人员不仅要掌握审计、会计业务，更要熟悉财政业务，特别要掌握不同时期国家关于财政工作的方针政策，具备依法审计能力、宏观分析能力和跳出审计看经济的能力。三是严守廉洁从审“生命线”。审计人员要高度重视作风和廉政建设，严格执行审计纪律“八不准”和有关制度规定、审前承诺制、审后回访制、审计组廉政监督员制、审计干部回避制等一系列制度，促进审计干部廉洁从审，自觉维护审计机关的良好形象。

（二）扩大监督面，积极构建设区市政府财政审计大格局

当前，省级审计机关应积极适应设区市财政改革的总体趋势，牢固树立科学审计理念，增强宏观意识，发挥审计建设性作用。加快改进审计方式方法，用统筹管理的方式，整合审计力量，依靠数字化的审计技术手段，积极构建设区市政府财政审计大格局。一是按审计监督“全覆盖”的要求，扩大审计监督面，坚持财政资金流向哪里，审计跟踪到哪里；加大设区市政府财政审计内容的厚度，以提高审计成果质量和层次。二是突出重点，深化审计内容，向预算编制、资金管理与使用效益、收支规模与结构分析等方面延伸，加强政府债务规模、结构及投资效益的审计与分析，防范审计风险，促进维护财政安全。三是有效整合审计资源，提高工作效率，做到设区市政府财政审计与专项资金审计、重点建设项目审计、经济责任审计相结合。综合分析审计结果，认真撰写审计报告，科学编发审计信息，充分发挥设区市政府财政审计的整体性、宏观性和建设性作用。

（三）完善机制，建立有效的监督和检查体系

一是科学制定设区市政府财政审计工作计划，合理确定审计覆盖面，在审计项目选择中求精品、求质量、上档次。二是严格审计执法程序，把好审计程序关，加强对审计工作的再监督，积极开展审理工作，严格按审计工作程序办事。三是审计评价、定性处理时，必须充分考虑地域性、时效性和法律效力等特点，适当、充分、有效地做出审计评价，提出审计处理意见。同时，审计结论性材料表述要谨慎、准确、清晰，切忌含糊不清。四是省级审计机关要切实建立起有效的质量控制、责任控制体系，以保证审计结论的规范、客观、公正。

（四）加快推进计算机辅助审计和联网审计

现阶段，计算机技术在设区市财政、税务等部门已得到了广泛应用，部门联网、信息资源共享已成为一种趋势，并呈现出加速发展态势。设区市政府财政审计要主动适应这一变化，及时调整工作思路，积极寻求对策，加快实现以计算机辅助审计和联网审计为核心内容的审计思维和方法的转变。依托财政、税务等部门的信息化系统，开展计算机网络审计。认真分析被审计单位的计算机运行特征，对财政、税务等部门运行的相关数据进行采集、转换、审查、归纳与分析，最终实现对上述部门预决算执行、政策执行等情况的综合评价，揭示这些部门管理中存在的主要问题及风险隐患，在此基础上提出审计建议，促进其加强管理。

（五）跟踪问效，推动建立风险防范长效机制

对设区市政府财政审计要坚持做好审计查处和审计整改，对审计查出问题处理、审计结论落实整改、审计建议采纳等情况实行跟踪问效制度。严抓审计查处问题的依法处理，对重大违法违纪问题要依法移送纪检司法机关查处；狠抓审计建议的采纳和审计查出问题的整改力度，建立审计整改落实跟踪问效责任制，对整改情况进行跟踪和检查，确保审计整改“不走过场”，审计结论落到实处，推动设区市政府财税改革，完善财政管理，提高财政资金使用效益。

（六）创新工作方式，完善审计公告制度

区财政和市财政关系篇7

关键词：基层财政体制；政府级次；乡财县管；省直管县

abstract: government to reduce the financial level, the "rural county fiscal control" and "county to expand its powers" reform for the eventual construction of the central, provincial, city and county three-tier system of government lay the foundation for the overall direction of reform is a positive move. however, the situation varies across china, the emphasis should be exposed in the current reform, and encourage allows multi-modality approach for the development of local financial institutions co-exist so as to avoid top-down, "one size fits all" approach to reform.

key words: grass-roots financial institutions; government level; rural county fiscal control; provincial tube county

前言

所谓基层政府，在中国现行体制下指市（地区）、县（市辖区）、乡（镇）三级政府。基层财政体制通常被称为省以下财政体制，一般包括省对市（地、州）财政体制、市（地、州）对县财政体制、县对乡镇财政体制三个层面。①

当前与政府级次调整有关的改革措施，主要是弱化乡级财政的“乡财县管”改革和扩大县级政府经济社会管理权限的“强县扩权”改革试点。这两项改革将为构建中央、省（直辖市）、市县三级政府体制奠定基础。我们认为，减少政府财政级次的总体改革方向值得肯定，但不应该是自上而下、统一的建构性改革方案，应当鼓励和允许多种模式的地方财政体制并存发展，在提倡公共服务均等化的同时，赋予地方根据自身情况选择财政分权模式的权力。

一、大政府与小政府：新公共管理理论的启示

政府财政级次改革面临的基本理论问题，实际上是要回答究竟多大规模的政府是最优的。合并政府单位，减少政府级次固然能够减少政府机构的数量，节约行政成本，但评价地方政府规模的基本标准应当是，某种规模是否有利于更好地满足地方辖区居民的公共需求偏好。

目前中国主流的政府财政级次改革理论，是将中国目前的五级政府框架与联邦制国家的三级政府框架相比较，主张把政府级次缩减为三级加两个半级，即中央、省、县三级政府加地、乡两级派出机构，市与县财政同级；在简化政府级次的前提下按照“一级政府、一级职能、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”构造完整的多极财政（贾康、白景明，2003）。从具体政策主张来看，这一改革思路以中国目前政府级次过多，行政成本高昂，无法实现完善的分税体制为出发点，具有很强的针对性。但是，如果按照满足地方辖区居民公共需求偏好的标准和新公共管理理论的有关结论来分析，这一思路有许多基本问题需要进一步深入探讨：

首先，联邦制国家三级政府框架的基础是地方自治，在地方自治的情况下，基层政府单位的组建规则及其与其他政府单位的关系，和基于自上而下的行政隶属关系构建起来的中国基层政府有本质的区别。以地方自治原则组建的地方政府，无论规模大小都不存在相互之间的隶属关系，更没有行政级别的差异。

其次，发达国家也并不是都是三级政府架构，如法国就是中央-大区-省-市镇四级。而所谓的地方政府也并不仅有一个层次，如美国地方政府中县、市、镇之问就存在着错综复杂的法律关系。

其中在有些州，镇在法律上和区域上从属于县，但县是州政府的分支机构，没有地方自治权，并不是严格意义上的地方政府。而在另外一些州，镇在法律上从属于市，但市政府和区域内的镇政府都是通过选举产生的地方政府，两者之间不存在行政隶属关系，在公共服务供给方面是协商、合作关系。

因此，在借鉴国际经验时，不能仅仅看到表面上的三级政府架构，更要看到三级政府架构背后多样化的地方政府组织和分工模式。

第三，按照新公共管理理论，在供应与生产分离的情况下，评价政府最优规模的标准是政府作为基本供应单位对辖区内居民偏好的回应性和供应效率。主流的改革理论并没有回答为什么现阶段中国的乡镇政府不能作为基本供应单位存在，也没有回答乡镇政府和地级政府变为派出机构后，是否可以作为供应单位继续存在，如果允许它们作为供应单位存在，它们除了组织机构上不同于完整的政府单位之外，它们还应有怎样的供应职能？

美国有87000多个地方政府，即使不包括特别目的区的地方政府，也有38900多个，平均每个州要管理大约。779个地方政府。而法国有36000个市镇，平均每个省要管理360个左右的市镇。

2003年，中国有乡级政府44067个，县级政府2861个，地级政府333个，省级政府34个，②按13亿人口计算，每个乡镇政府管辖约3万居民，每个县级政府则要管辖约45万人。从国际比较来看，乡镇政府作为最基层的政府仍有存在的必要。

第四，主流改革思路更多的是从政府的行政成本角度，而不是地方公共品供应的角度讨论财政级次改革的问题。从公共品供应的角度看，政府并不是惟一提供公共产品和服务的组织，农村地区的村民自治组织、城市的社区同样是重要的公共产品和服务的供应单位，非政府和准政府的供应单位在地方公共品的供应中同样发挥着重要的不可替代的作用。如果把基层财政体制改革放到这一背景下分析，中国基层财政体制改革将有更多的模式，如乡镇政府并不一定要作为县政府的派出机构，也可以作为多个村民自治组织的协调单位存在。

最后，主流的改革思路基本上是建构理性的，也就是说仍然希望构建一个自上而下，相对整齐划一，“最优”的政府财政体制模式。而我们认为，对于中国这样一个经济社会发展水平千差万别的大国而言，尊重地方的首创精神，允许多种不同模式的财政体制存在可能是更合理的。也就是说，指导中国财政体制改革的应当是演进理性，而不是建构理性。

综上所述，减少政府财政级次的总体改革方向值得肯定，但不应该是自上而下、统一的建构性改革方案，应当鼓励和允许多种模式的地方财政体制并存发展，在提倡公共服务均等化的同时，赋予地方根据自身情况选择财政分权模式的权力。

尊重地方的创造精神和选择权，为多样化的地方公共品供应单位，及多种省以下政府间财政关系模式创建一个能够生存和尝试的空间是非常重要的。按照经济社会发展特征，城市、小城镇、农村地区可以适用不同的基层财政体制模式。经济相对发达的镇政府应当有权力作为基本供应单位继续存在；而那些中心城市周边的县级政府也可以取消变为地级市的派出单位。从长期来看，地方的分权和自治应当成为政府财政级次改革主要的推动力量。

二、“乡财县管”改革

近年来，农业税的取消和乡镇政府职能和财政供养人员的上划，以及税务、工商、技术监督管理机构已经按照经济区域而非行政区划设置，维持原有的乡级财政体制的配套环境已经发生了重大变化（贾康、白景明，2003）。“乡财县管”正是在这种背景下采取的针对乡镇，尤其是以农业为主的乡镇财政管理体制的改革措施。该项改革首先在农村税费改革的试点省份安徽试行，农业税取消后开始在全国许多省份陆续推开。

（一）改革的动因与主要内容

据安徽省财政厅介绍，选择这一改革模式的原因是：（1）安徽大部分乡镇经济规模小，年财政收入平均在500万元左右，财政自求平衡和自我发展的能力较弱。特别是中小学教师工资上划、乡镇卫生院改为县级供给后，县级财政承担了乡镇财政原有支出责任的大部分，乡镇政府职能进一步弱化，沿袭多年的乡镇财政管理方式急需变革。（2）许多乡镇财政支出不规范，支出需求无限制膨胀，形成以支促收，导致乡镇想点子、变名目向农民乱收费，进而可能回到过去乱摊派、乱收费的老路上去。如何规范乡镇财政支出管理，成为乡镇财政面临的主要问题。（3）乡镇财政困难。2004年上半年，安徽省人大常委会在全省范围内组织开展县乡财政情况调查，查明截至2003年底，安徽省乡镇负债总规模达132亿元，乡（镇）均负债753万人民币。③日趋沉重的债务负担已严重影响了基层政权的运转和农村经济发展与社会稳定。乡镇财政之所以陷入困境，根本原因是人太多、债太重，只有把这两个“口子”扎住，乡镇财政困难才有望得到缓解，即通常所说的“先刹车、后消肿”。

“乡财县管”是否意味着取消了乡级财政？对此，安徽省明确了“三权”不变的改革原则，即乡镇预算管理权不变、乡镇资金所有权不变、财务审批权不变。这不仅绕开了“一级政府一级财政”的敏感话题，也消除了由此引发的改革阻力。因此这一改革也被称为“乡财县管乡用”。

目前全国各地推行的“乡财县管”改革的具体措施有所差异，但其基本内容大体相同，具体措施包括：预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管等。将乡镇财政的预算编制、资金管理、拨付、使用各环节置于县级财政监督之下，有利于加强对乡镇政府财政收支的管理。

改革的配套措施主要是：清理乡镇财政供养人员，严格控制财政供养人数增长；明确乡镇财政支出的基本顺序，按“保工资、保运转、保重点”的原则，优先保证工资正常发放；全面清理乡镇银行账户和票据，摸清乡镇收入家底，核实清理乡镇各项债权债务。在此基础上严禁新增负债，并采取积极有效措施，努力消化现有债务。

（二）改革的作用及其局限性

通过对“乡财县管”改革动因及措施的分析可以看出，“乡财县管”改革将乡镇政府的“一级财政”弱化为“半级财政”，尽管名义上保留了乡政府对本级资金韵所有权和使用权，但通过一系列财务统一管理措施，实际上大部分财权已上划到县，真正留给乡政府的“活钱”并不多。这种财政管理权限的上划，从短期来看，与农业税取消及乡级财政支出责任的减少相适应，同时也能在一定程度上实现对乡级政府行为的制约，堵住了乡级政府乱收费、乱支出、乱借债的口子。在这个意义上，“乡财县管”改革可以看作是通过弱化乡级财政，加强对乡级政府的监督，切实减轻农民负担的有效举措。

但是应当看到，“乡财县管”改革仅仅是县乡两级财政管理权限的改革，县乡两级的总财力并没有增加，通过加强对乡级财政支出的管理，能够相对减少行政成本和资金浪费，但如果没有转移支付等配套措施，“乡财县管”并不能从根本上缓解县乡财政的困难。而乡级政府财权的削弱和上划，尽管有利于加强对乡级政府行为的监督，但同时也使乡级政府基本丧失了为辖区内居民自主提供公共产品和服务的能力。‘’乡财县管“后出现的主要问题：一是乡镇政权运转更加困难；二是加剧了乡镇公共服务供给缺位；三是乡镇资金管理成本加大，资金使用费时费力。

（三）“乡财县管”改革与农村地区公共品的供应

“乡财县管”改革目前在全国许多省份已陆续推开，但是，如果把“乡财县管”改革作为政府财政级次改革的一部分，还有许多重要的理论和实践问题需要进一步深入研究。

首先，“乡财县管”改革的直接动因是农业税取消和乡镇政府职能及财政供养人员的上划。但这主要是以农业为主的乡镇面临的问题。对于那些具有一定的工商业基础，农业比重较低，自有财力相对充沛、经济较发达的镇财政是否也要县管？

我们在调查中注意到，与“乡财县管”改革相反，全国十一个部委批准的小城镇综合改革试点中，经济较为发达的试点镇拥有更大的财政自，如我们调查过的西安市临潼区的新丰街道办事处④。按照国家统计局农村社会经济调查总队的数据，2003年我国1000个综合发展水平较高的小城镇的财政收入，占全国小城镇收入总数的50％左右，镇均1.55亿元，是全国小城镇平均水平的10倍多。对于这些经济较发达的小城镇，是否也有必要进行“乡财县管”改革？另外，推进“小城镇”建设是促进农村经济社会发展和劳动力转移的重要政策。“乡财县管”改革，以及弱化乡镇政府的改革方向，与推动“小城镇”建设之间的矛盾如何协调？实际上，2002年12月26日国务院转发的《关于完善省以下财政管理体制有关问题的意见》中，第五部分就明确提出了“根据乡经济状况合理确定乡财政管理体制”的建议（财政部，2002）。

其次，“乡财县管”改革的方向是否就是最终取消乡镇级次政府。乡镇一级财政现有职能的弱化，是否意味着乡镇政府作为农村地区公共产品和服务的供应单位没有存在的必要。

如果仅仅从农业税取消后乡政府丧失了自有财力的角度来看，没有收入并不意味着没有职能；而现阶段职能的上划也并不意味着乡级政府在作为供应单位存在的村民自治组织和县级政府之间，就没有生存的空间；县政府是否有能力直接在众多的行政村之间进行协调和提供公共服务；这些问题都有待深入研究。

进一步讲，政府财政级次改革的目标和评价标准应当是什么？财政级次减少后财政供养人员的缩减和行政成本的降低对中国目前的财政运行而言固然是非常重要的，但基层财政体制改革的根本目标和评价标准应当是提高各级政府对辖区内居民偏好的回应性和公共产品和服务的供应效率。按照新公共管理理论，区分供应与生产后，作为供应单位存在的基层政府管辖范围并不是越大越好，相反，辖区范围较小，居民公共需求同质化程度较高的基层政府更有利于实现其职能。

第三，即使是对于那些经济发展落后的农村地区而言，基层财政体制改革的目标是否就是彻底剥夺基层政府的经济发展职能，仅仅维持“吃饭”和最低标准的公共服务。农业作为弱势产业、农民作为分散的小生产者，谁来负责将他们组织起来应对市场风险和发展现代化集约经营？取消了乡镇政府，中国广大农村地区基本的组织架构也就根本改变了，单纯依靠市场的力量能否自发地实现经济发展？（潘维，2003）

第四，政府并不是惟一提供公共产品和服务的组织，农村自治组织也是农村地区重要的公共产品和服务的供应单位。即使政府级次改革的最终目标是取消乡镇政府建制，也并不能排除在现有乡镇管辖区域内需要存在介于村和县之间的乡镇层次的供应单位。乡镇层次的供应单位无论作为县政府的派出机构，还是作为相邻几个行政村的协调单位，在农村地区公共产品和服务供应中仍然可以发挥重要职能。

在这个意义上，“乡财县管”改革仅仅是现阶段农业占主导地位的地区在转移支付等配套改革不到位的情况下应对农业税取消和财政支出责任调整的一种尝试，乡级政府在整个农村地区公共产品和服务供应中的地位和作用仍然需要进一步研究和探索。

第五，仅就近期而言，如果说“乡财县管”改革能够实现对乡级政府的有效监督，减少行政成本，但这种监督及行政成本的降低不应以农村地区公共品供给的进一步短缺为代价。而且，“乡财县管”改革的基本路径仍然是基于自上而下行政隶属关系的行政性改革，对乡镇政府更为有效的监督，是自下而上的辖区内居民的监督。⑤

最后，从农村地区公共品供应的角度来分析，要解决县乡财政的困境，增加农村地区公共品的供应数量、提高供应效率，需要从两个方面人手：一方面，通过以公共服务均等化为目标的转移支付制度的完善，增加县乡两级的财力，这是解决农村地区公共品供应短缺问题的资金基础；另一方面，需要加强对县乡两级财政运行的监督和管理。这种监督和管理既可以来自于上级政府，也可以来自于辖区内居民，相对而言，后者比前者更有利于基层财政体制改革长远目标的实现。因此，在这个意义上，“乡财县管”改革仅仅是缓解县乡财政困境的短期措施。

三、“强县扩权”改革与“省直管县”体制

为了加快县域经济的发展，缓解县乡财政困境，近年来，除一直实行“省直管县”体制的浙江外，河北、江苏、河南、安徽、广东、湖北、江西、吉林等省份陆续推行了以“强县扩权”为主要内容的改革试点。

“强县扩权”改革是在现行政府架构下对行政管理体制和财政体制进行的调整，其实质是缩小地市级政府对所属县的管理权，扩大县级政府的自，减少管理层次，提高行政效率，促进县域经济发展。尤其一些地区实行财政体制上的“省直管县”，减少了收入分享的层次，能够切实增加县级财政收入，有效缓解县乡财政困难。但在试点过程中，也出现了许多新的问题，需要进一步完善相关配套措施，推动“强县扩权”改革向“省直管县”体制顺利过渡。

（一）改革的动因

长期实行的“市管县”体制，在打破城乡分割，促进城市化发展等方面发挥了重要作用。但随着我国经济社会发展进入新的阶段，“市管县”体制逐渐暴露出了许多亟待解决的问题：（1）地市级政府掌握了大量经济社会管理权，县级政府自过小，不利于县级政府因地制宜履行职能，阻碍了县域经济社会的发展。（2）一些经济实力较弱的地级市实行市管县，存在着“小马拉大车”的现象。

这些地级市不仅不能起到辐射、带动的作用，还与所属经济实力较强的县之间在经济发展和体制创新等方面存在许多矛盾，束缚了县域经济的发展。（3）管理层次过多造成行政成本高昂，行政效率低下。一些不具备中心城市功能的地区强行升格为市，增设机构、扩大编制造成行政事业费支出过大。据测算，一个中等地级市，每年仅工资支出就要2亿左右，再加上后勤、办公经费等，平均每个市本级的财政支出约要5亿，全国共有260多个地级市，匡算下来，每年全国仅地级市本级的财政支出就要在1300亿以上。（4）市管县体制下，县成了地级市的附属行政单位，一些经济相对落后的地级市为了加快城市化发展，往往依靠行政权力，将财权上移，事权下移。如将税源丰沛的骨干企业的税收直接划为市级收入、低价征收所属县的土地用于拍卖和项目开发。这是造成县乡财政困难、城乡差距不断扩大的重要原因。

（二）改革的基本情况

尽管目前各地推行的“强县扩权”改革的具体措施和改革力度不尽相同，但改革的思路基本一致：一是赋予县级政府更大的自，把一些原本属于地市级政府的行政审批权力直接下放到县；二是在财政体制上相应提高县级财政的分享比例，增加县级政府收入；三是选择扩权试点县时，优先考虑综合实力较强的县，兼顾部分中等和贫困县。具体来讲，主要有以下几个特点：

第一，“强县扩权”改革中下放的权力，大部分是原来属于地市级的行政审批和管理权。如2002年8月17日浙江省委办公厅下发文件，将313项审批权下放给绍兴、温岭等20个县（市、区）。

下放的权限主要是两类：一是除国家法律、法规有明文规定之外，须经市审批或由市管理的，由扩权县（市）自行审批、管理；二是须经市审核、报省审批的，由扩权县直接报省审批，报市备案。文件还规定，按国务院有关部委办文件规定须经市审核、审批的事项，原则上也要放权。

第二，各地“强县扩权”改革中对财政管理体制的改革力度有所差异。如河北省对辛集市（县级市）等22个县（市）进行的“扩权强县”试点中，试点扩权县（市）不仅被赋予与设区的地级市相同的经济和社会管理权限，在财政体制上，试点县（市）实行与省直接结算的体制。从2005年1月1日起，设区的地级市不再分享原所辖的扩权试点县（市）收入，扩权县（市）收入除按现行财政体制上缴中央、省部分外，其余全部归县级支配。而河南省的扩权试点改革，对巩义、项城、永城、固始、邓州等5个县或县级市实行了财政直接结算的体制，对新密市等30个县（市）只增加了部分税收权限。

第三，各地大多选择经济实体较强的县进行试点，如河北省确定的22个试点县中有16个经济发展水平比较高，只有6个经济基础相对薄弱。河南选择扩权的35个县中，包括了所有排名前20位的县（市），这些县（市）的经济生产总值，几乎占了全省的1/3.

（三）“强县扩权”改革中出现的问题

各地“强县扩权”改革试点过程中也出现了许多值得重视的问题，主要有：

第一，扩权县与上级（地市）政府的关系需要进一步协调。扩权的主要措施是将地市级政府的权限下放到县，一些地市级政府为了本级利益，不愿下放权力，在养路费、交通规费的征收中一些地方出现了与扩权县争收的情况。由于县级政府的人事权仍然掌握在地市政府手中，在落实扩权政策时，扩权县与上级（地市）政府许多矛盾难以协调，容易出现“两个婆婆”的问题。

第二，垂直管理部门在扩权政策中定位模糊。土地、金融、工商、税务等垂直管理的部门对当地经济发展具有举足轻重的影响，但它们各自都有自上而下的一套行政管理体制，扩权政策在这种既成的事实面前显得无能为力。对于垂直管理部门的权力如何定位，是扩还是不扩、扩到什么程度都缺乏一个明显的界定。

第三，“强县扩权”后省级政府的监督管理能力问题。扩权后，大量经济社会管理事务将由县政府直接与省联系，省级政府能否直接管理数量众多的县？省级政府的管理半径增加，如何有效监督县级政府权力的使用？这些都是当前试点改革和未来实行省直管县体制需要研究的问题。

（四）推行“省直管县”体制应注意的几个问题在现有的五级政府框架下，“强县扩权”改革弱化了县级政府对地市级政府的行政隶属关系，使县级政府获得部分地市级政府的社会经济管理权限，为“省直管县”体制奠定了基础。但是，“省直管县”体制在全国范围推行需要注意以下几个问题，防止出现“一哄而上”和“一刀切”。

第一，省直管县体制在浙江的成功，有浙江特殊的地理环境和经济发展状况等因素作为背景（阎坤，2004）。对于那些管辖区域较大的省份，许多县政府在地理位置上距离省城较远，区域之间的情况也有很大差别。而且，这一体制要求省级财政及许多配套措施的支持，其中浙江实行的分税加增长分成的分税模式，和财政与地税合署办公的组织形式，是省直管县体制得以有效运行的重要保障。从全国范围看，目前除浙江外，采用分税加增长分成这一分税模式的只有江苏，而且大多数省份实行地税部门垂直到省管理的组织形式。这意味着其他省份在实施省直管县体制时，很可能需要对本省的财税体制和组织结构进行大的调整。因此各地应当根据自身的情况，慎重研究在本省近期内的可行性。

第二，省直管县体制对省级财力分配格局和公共服务均等化的影响。对中国绝大多数省份而言，由于管辖范围较大，一个省内部同样存在着区域发展不均衡问题。在市管县体制下，县级财力与所隶属的地、市的经济发展水平和总体财力直接相关。省直管县体制的实施，在总体上将有利于县级财力在全省范围内的相对均衡，但这同时意味着，省级政府要从发达地区集中更多的财力用于对落后地区的省级财政转移支付。

省内的财力转移标准应当以省内某种程度的公共服务均等化为目标，而省内的公共服务均等化与全国范围的公共服务均等化的关系是怎样的？在未来的财政体制调整中，全国范围的公共服务均等化是否要以一定程度的省内均等化为前提？对于区域内经济发展水平差距较大的省份来讲，如果实施省直管县体制，一定标准的省内公共服务均等化是否应是省级政府的职责。

第三，省直管县体制对现有以中心城市为核心的市县经济联系的影响。长期实行的市管县体制，尤其是依附于经济较为发达的中心城市的县域经济，与中心城市之间已经实现了某种程度的分工和协作关系，中心城市也为所属周边县的基础设施和经济协作网络投入了大量的资金。省直管县的体制是否适用于这种在经济上已经依附于中心城市的县是一个需要慎重研究的问题。

第四，工业化和城市化是今后中国经济社会发展的必然趋势，城市化的发展势必造成城市范围的扩张。在市管县的体制下，随着城市的发展，许多原来以农业为主的周边县逐步成为城市所辖的区，市管县体制为中心城市的发展提供了较大的发展空间。而实行省直管县后势必对中心城市的扩张造成负面影响。因此，省直管县体制在目前阶段可能更适用于中心城市数量较少的省份，而在全国范围的普遍推行还有待探讨。即使在总体上某些省份与浙江的情况类似，有利于推行省直管县体制，也应当为中心城市的发展预留空间。

第五，“强县扩权”改革后，扩权试点县拥有了大量经济社会管理权限，如何有效监督约束县级政府行为，防止出现投资冲动和重复建设，是关系到“强县扩权”改革和未来“省直管县”体制成败的关键问题。“强县扩权”改革应与转变政府职能、构建公共服务型政府结合起来，避免出现“一分就乱”的局面。

第六，从地方公共品供应与生产效率的角度分析，“强县扩权”和“省直管县”改革实施后，省级政府是否有能力取代原来的地市级政府直接协调大量跨县域公共品的供应和生产？在管辖区域较大的省级单位，要解决这个问题需要在原地市级辖区范围内设置省政府的派出机构，即原来的地区行政公署架构，这涉及到这“半级”政府与省和县的职责划分问题，尤其是与原中心城市的关系问题，这种体制安排很容易回归到“市管县”体制。另一个办法就是划小省级单位，缩小管理半径，彻底取消地市级行政层次，而“分省”改革涉及到整个国家行政区划的重新调整，需要进行更为深入和慎重的研究。

①　作为省级单位存在的直辖市，管辖范围较小，没有地市级架构，在某种程度上也可被视为财政意义上的基层政府。另外，在财政体制上相对独立于所在省的计划单列市，属于基层政府，但通常并不受本省确定的省以下财政体制的制约。因此，严格意义上的省以下财政体制改革并不包括计划单列市。由于我们的研究更关注直接为所在辖区居民提供地方公共产品和服务的地方政府。直辖市和计划单列市也是我们的研究对象。

②　资料来源：《中华人民共和国行政区划简册（2004年版）》。

③刘顺利、张楠等：《中国乡镇负债之痛》，中国农村研究网 2005—7—18.

④　临潼区新丰街道办事处属于全国十一个部委批准的小城镇综合改革试点单位，目前正处于第二轮改革试点阶段。在财政管理体制上，这一案例的最大特点是，该办事处（等同于乡镇）设立一级金库，这与以前所了解的“乡财县管、乡镇一级不设金库”的作法截然不同。它实行独立的财政核算，全年地方财政收入与l临潼区实行比例分享，上划区财政10％，90％留归本级财政使用。

这种体制安排，实质就是一种财政包干体制：本级财政除完成上划任务外，自收自支，自求平衡。究其原因，除了作为小城镇试点单位，政策上加以支持外，更重要的原因，或者说是能够实行这种财政包干体制的前提，是在它的辖区内有几家企业。这些企业，是该街道办事处的重要财源，足以支持它实行独立的财政核算。

⑤　如管容开认为，“乡财县管”改革的推进与宏观财政体制、科学理财、依法理财、公共财政、民主财政方面的合理性要求均背道而驰；崔强则进一步提出从依法治国、依法理财和建立科学规范的公共财政管理体制的长远目标来看，“乡财县管”不如乡财公开。

主要参考文献：

1.安徽省财政厅：《积极探索、稳步实施、全面推进乡财县管改革》，《预算管理会计月刊》2004年第2期。

2.财政部：《关于完善省以下财政管理体制有关问题的意见》，财政部网站，2002年12月9日。

3.崔强：《乡财县管不如乡财公开一浅议安徽省乡财县管财政管理方式改革》，《农村财政与财务》20 04年第8期。

4.贾康、白景明：《县乡财政解困与财政体制创新》，《经济研究》2002年第2期。

5.贾康、白景明：《中国地方财政体制安排的基本思路》，《财政研究》2003年第8期。

6.管容开：《“乡财县管”不宜急于推进-对安徽省基层财政改革的合理性与非理性质疑》，《农村财政与财务）2004年第8期。

7.潘维：《农民与市场：中国基层政权与乡镇企业》，北京：商务印书馆，2003.

区财政和市财政关系篇8

关键词:区域;经济一体化;国际财政

区域经济一体化作为二战以来世界经济发展进程中一个十分突出的现象和趋势,对世界经济产生着极其广泛而深远的影响,也成为一个倍受关注的热门话题。而伴随着区域经济一体化的发展,区域经济一体化中的财政问题也不断地凸显出来,并在一定程度上影响着区域经济一体化的进程。同时,由于区域经济一体化的不断扩展,传统的国家财政理论分析框架已经无法对区域经济一体化中的政府经济活动和经济行为作出合理的诠释,这需要我们从一个新的视野和分析框架———国际财政的角度去展开研究。因此,探讨区域经济一体化中的国际财政问题,不仅是区域经济一体化发展的客观需要,也是财政理论研究和分析方法的深入和拓展。

一、区域经济一体化的财政问题

区域经济一体化是两个或两个以上的经济体,为了达到最佳配置生产要素的目的,以政府的名义通过谈判协商实现成员之间互利互惠及经济整合的制度性安排。区域经济一体化的不断兴起,其背后隐含着多种因素,有着众多的目标,既有促进贸易、收入和投资的需要,又有实现增长和发展的要求;既有获取市场准入适应区域与全球化的意图,也有出于安全和民主的考虑。这种以政府为主体的经济活动和经济行为,同时也是我们所讨论的财政问题。可见,区域经济一体化的财政问题,是和区域经济一体化相伴而生并由区域经济一体化的主体———政府的经济活动和经济行为决定的。

遗憾的是,区域经济一体化的理论模型中却很少直接关注财政问题。以被视为区域经济一体化的理论核心的关税同盟理论及其发展为例,维纳(viner 1jacob)及其后继者们从贸易创造效应、贸易转移效应、规模经济效应、竞争效应、技术创新效应和投资效应等不同层面和角度,分析了区域经济一体化对成员体、非成员体乃至整个世界的生产、消费、资源配置、收入分配、国际贸易、经济增长等国民经济的各个方面的利益或损害。虽然该理论是从关税及其效应分析这一财政问题出发,而且后来约翰逊、库珀和马塞尔等人在1965年也直接将“公共产品”引入关税同盟的福利效应分析,并得出了关税同盟更能满足成员体政府对各种保护主义倾向的商业政策以及对工业化目标的偏好的结论(田青, 2005) ,但总体看来,区域经济一体化的理论模型基本上是在国际贸易和国际经济学的理论分析框架下的阐述,很少直接关注到区域经济一体化中的政府经济活动及其对区域经济一体化的影响,也没有对区域经济一体化这一政府主导的利益追求和制度保障机制作出全面的阐述,并在一定程度上成为了区域经济一体化发展的制约。

总之,区域经济一体化的财政问题,是由区域经济一体化本身所具有的政府主导性和政府经济活动和经济行为性这一特征决定的,是区域经济一体化产生和发展过程中的客观存在,但却不被区域经济一体化理论所关注的重要现实问题。它不仅涉及到区域经济一体化的财政效应这一基本问题的分析,更重要的是对区域经济一体化中的政府经济活动和经济行为的系统阐述,是对区域经济一体化的各国财税制度协调及发展的研究。也就是说,区域经济一体化的财政问题的提出和解决,不仅直接影响着参与区域经济一体化的各国政府的经济活动和经济行为本身,而且还关系着区域经济体各成员国之间乃至非成员国之间的财政利益和财政关系的协调;同时,将财政问题作为重要的变量引入区域经济一体化的理论和实践,还可以更好地从政府经济活动的角度阐明区域经济一体化的政府主导性及其机制,不仅有助于丰富和发展区域经济一体化的理论,而且将直接推动区域经济一体化的持续协调发展。

二、国际财政的理论体系和分析框架

一般而言,国际财政是伴随着国际经济活动的扩展和国家间经济依赖的日益加强而在财政关系领域形成的一种国际经济现象,是财政和国际经济相结合的产物。关于国际财政的定义(董勤发, 1997) ,理论界至少有两种不同的观点:一种观点是从世界或全球角度来看的财政,即世界财政或全球财政,是以世界性的公共权力机构或世界政府为后盾的;另一种观点是把国际财政看成是国际经济中的财政,是国家财政在国际经济中的延伸或变种,是国际经济中的国家财政活动,是不同国家的财政通过国际经济交往而相互联系在一起所形成的国与国之间的财政关系。与国家财政相比,国际财政具有一般财政的普遍性特征,但又有其自身固有的特殊性,即国际性、整体性、复杂性和协调性等特点(林品章, 1995) 。虽然在欧盟的财源筹集方式、国际税收合作组织研究以及联合国发展计划署于1999年提出的对电子邮件开征“比特税”等中,我们可以看到一些世界财政或全球财政的影子,但在现代主权国家占据主导地位的时代,不存在也不可能存在一个超国家的全球权力机构或世界政府,国际财政就只能是国际环境下财政的作用问题。它主要表现为对国际经济活动中的国家财税制度协调和财政利益分配,是国家参与国际经济活动的一种资源配置方式,其本质是国家间的财政关系。

在现代市场经济中,国家财政存在的客观前提在于国民经济中的市场失灵。同样,国际财政的产生和存在,也有其深刻的理论和现实基础。首先,国际财政作为国际经济活动中财政问题的国际化,其基础是市场经济;而由市场经济的市场性和开放性决定的国际市场失灵,就直接成为了国际财政存在的理论基础(董勤发, 1997) 。其次,基于不同的经济社会条件和利益目标追求,各国政府财税制度和政策安排往往存在着巨大的差异,并直接构成为各国政府参与国际经济活动的严重阻碍,因此,寻求和实现各国政府间的财政协调和合作,是国际财政存在的现实基础。

从国际财政产生和存在的理论和现实基础的角度出发,国际财政存在的意义就是矫正国际市场的失灵和实现各国财政的协调和合作。同时,又由于当前并没有一个真正有效的世界权力机构,也就不可能有一个制定、颁布和执行国际课税和支出方案的“国际财政当局”,更不可能形成一个有效的世界范围内的全球财政制度。因此,国际财政只能采取多国财政合作的存在形式。根据合作的程度,国际上多国财政的合作方式大致分为财政协调( fiscal coordina2tion) 、财政同盟( fiscalunion)和财政一体化( fiscal integration) 。这三种基本合作方式既有联系又有区别。其中,财政协调是以既有国家主权为基础的国际财政合作形式,是国际财政合作最初也是最重要的形式,它强调财政合作的自愿性和协商性,如现有的各种国际税收协定等;财政同盟更多地以部分国家主权的让渡为前提,它强调财政合作的一致性和强制性,往往是区域经济共同体中较高级的合作形式,如欧盟内部废除关税、统一增值税等;财政一体化则以国家财政主权的完全让渡或消失为条件,实行超国家财政干预,它是最高级的财政合作形式,但由于其缺乏现实性,所以更多地成为了一种理想化的财政合作形式。而根据不同的国际经济发展水平和程度,国际财政研究在存在形式上又有着不同的侧重点。一般而言,国际财政协调是当前国际财政最重要的存在形式也是研究的核心内容,国际财政研究的理论体系也主要是围绕着国际财政协调来展开。①

三、国际区域财政研究的基本框架

伴随着区域经济一体化而产生的财政问题,是国际经济活动中政府经济活动和经济行为研究的范畴。而通过对国际财政的理论体系和框架的分析,我们找到了研究区域经济一体化的财政问题的理论基础和分析框架。也就是说,区域经济一体化的财政问题实质上就成了区域经济一体化的国际财政问题。因此,从区域经济一体化的财政问题和国际财政的理论体系相结合的角度,我们可以构建区域经济一体化的国际财政研究框架。

区域经济一体化的国际财政研究框架,本质上就是要诠释区域经济一体化中的政府主导性和政府经济活动性的运行机制及意义,通过推进和实现区域内外各经济体的财政协调和财政合作,促进区域经济一体化的发展和福利水平的提高。因此,循着从国家财政到国际财政的思路,借鉴马斯格雷夫等人对国际财政的理论体系的阐述,通过在传统区域经济一体化的理论中引入政府及其经济活动———财政这一变量,一种解决区域经济一体化的国际财政研究的新视角和分析方法———国际区域财政研究的基本框架浮出了水面, ②它大致由国际区域财政导论、国际区域财政支出、国际区域财政收入和国际区域财政政策等四部分构成。

国际区域财政导论主要阐述国际区域财政的含义、产生、研究范围及方法等内容。借鉴国际财政的定义,我们可以给国际区域财政做出这样的界定:它是指区域经济一体化过程中的财政问题,是国家财政在区域经济一体化中的延伸和发展。换言之,国际区域财政就是国际财政在区域经济一体化中的具体存在和表现形式,是区域经济一体化中的国家和国家间的财政关系,是我们从区域经济一体化的主体———政府经济活动和经济行为层面的一种视角和分析框架。国际区域财政的存在,也有着其深刻的理论和现实基础。区域经济一体化,本质上是建立在市场经济基础上的一种资源配置方式和制度安排,而由市场经济的市场性和开放性导致的市场失灵即国际区域市场失灵,就成为了国际区域财政产生的理论基础。由于各国政府财税制度和政策安排的巨大差异而形成的参与区域经济一体化的各经济体不断寻求财政协调与合作的努力,现实地演绎了国际区域财政的存在。总体看来,国际区域财政研究的性质依然是财政学和国际经济学的有机结合,研究范围也包含着财政协调、财政同盟和财政一体化三种形式,且它们不同程度地在区域经济一体化中存在。在研究方法上,国际区域财政也应遵循国际财政学的研究方法(董勤发, 1997) ,即国家主义分析方法与世界主义分析方法的有机结合。

国际区域财政支出主要探讨国际区域财政支出的形式及其效应。具体而言,国际投资和国际援助是其存在的基本表现,前者类似于国家财政中的政府投资,后者则更多地具有政府转移支出的性质或类似于政府间转移支付制度的意义。国际投资的基本理论和效应分析,是国际经济学的重要研究内容之一。综合国际经济学领域的国际投资和国家财政中的政府投资,我们可以得到一个基本的分析区域财政支出中国际投资的框架。从现实来看,国际投资制度主要由各主权国家的投资制度、双边层次投资制度、区域层次的和多边层次的投资制度构成,且它们都不同程度地存在着缺陷并成为国际投资的阻碍,因此,要从制定更权威的、高度自由化的投资制度和高标准的国际投资保护制度及公正高效的争端解决制度等几个方面来进行创新(柳剑平等, 2005) 。作为国际经济合作的一种重要方式,国际援助在传统的国家财政和国际经济活动中的基本作用(郧文聚, 2000) ,主要是缓和国际政治经济矛盾和促进国际经济关系的协调,更多地是作为一种短期性、政治性和经济战略性的支出形式而存在。目前,除欧盟法中的国家援助为区域经济一体化的国家援助制度提供了基本法律框架外,国际援助特有的规律和运行规则总体上与作为国际区域财政支出形式的内容和要求是不相适应的。因此,要实现区域经济一体化中各经济体之间收入的公平分配和促进区域经济的均衡发展,必须着力构建一个能有效协调区域财政关系的经常化、制度化的国际援助制度。

国际区域财政收入主要研究国际税收、国际债务和区域国际组织的会费筹集等问题及其经济影响。国际税收是国际财政大厦相对独立的体系和重要支撑,同样也是国际区域财政收入中最主要的内容。国际税收的研究,不仅表现在早期对国际税收学科理论体系的建立和完善,而且反映在当前对国际税收竞争、国际税收协调、国际税收合作与国际税收组织、贸易与税收摩擦、反吸收调查等领域的深入研究和扩展。由于受区域经济一体化不同发展水平和存在形式的制约,国际区域财政中的国际税收除国际税收协调这个核心以外,还涉及到国际税收同盟和一体化等表现形式,这在欧盟的统一关税、统一增值税和“自有财源”中可以得到初步的例证。也就是说,国际区域财政研究的国际税收,必须密切关注和分析研究区域经济一体化下国际税收的各种具体形式和效应。关于国际债务的理论研究,我们可以在国际金融研究和国家财政的债务分析中找到较为完整的内容和体系。如何从现有的理论体系和框架出发,立足于促进区域经济稳定与发展,探讨区域国际债务的规模及效应和债务监控体系,构建一个与之相适应的高效的国际债务运行机制和风险防范体系,就成为了国际区域财政框架中的国际债务研究的主要内容。此外,为了避免如联合国财政危机中的会费问题的尴尬,还应该积极研究关于区域国际组织的会费筹集方式,使区域国际组织能够高效正常运转,确保其对区域社会经济发展的组织作用的发挥。

国际区域财政政策主要研究区域内外财政政策协调机制及其实现。在区域经济一体化过程中,经济政策的国际协调是十分必要的,它可以避免各国独立分散决策的低效率,在不同程度上减低各国政策之间的相互冲突,共同应对突发事件的不良影响,稳定各国和区域经济的稳定运行,获得经济开放带来的多方面利益,只是这种协调要求在不同程度上限制各国政策的自主性。区域财政协调的理论分析指出,协调政策会减小针对繁荣或萧条的财政扩张或收缩的溢出效应;在协调计划中,任何国家的财政扩张或收缩都应该考虑伙伴国的财政政策所导致的溢出效应,它要求伙伴国的财政政策取向相同。国际区域财政政策的协调,又有广义和狭义之分。广义指的是既包括区域内财政政策的协调,又包括区域内外财税政策之间的协调;而狭义主要是指区域内财政政策的协调,即各国在制定国内政策的过程中,通过各国间的磋商等机制和方式来实现财政政策的协调。从政策协调的程度来看,又可以分为信息交换、危机管理、政策目标和行动的一致性协调、全面协调及联合行动等层次;从协调方式的角度,可以分为相机性协调和规则性协调两种。还需指出的是,国际区域财政政策协调还涉及到区域财政政策与货币政策、汇率政策等的协调,它们共同构成区域宏观政策协调的主要内容。

总之,国际区域财政作为一种重要的区域性制度安排,对区域经济一体化的发展有着直接而深远的影响。而国际区域财政研究基本框架的构建,不仅是这种区域性制度安排的重要内容和表现,而且还为区域经济一体化中政府经济行为及其效应分析提供了较为完整的思路和方法。 

注释:

①　马斯格雷夫教授从财政的国际协调和发展财政两个方面概括和总结了国际财政的基本内容;而董勤发则是结合财政的经济职能从国际财政合作形式的角度来构建国际财政的理论体系。

②　区域有不同的层次划分,区域财政也多以行政区划确立的社会、政治、经济区域为研究对象,但本文所论之区域指的是国际区域,国际区域财政指区域经济一体化的国际财政。

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[ 13 ] 　陈淑芬. 联合国财政危机中的会费问题[ j ]. 当代经理人, 2005, (16) 1

区财政和市财政关系篇9

为进一步规范省与市、县（含洋浦经济开发区，以下简称洋浦）政府间财政分配关系，更好地发挥财政调控作用，促进全省经济社会又好又快发展，根据《中华人民共和国预算法实施条例》第七条关于“县级以上地方各级政府应当根据中央与地方分税制的原则和上级政府的有关规定，确定本级政府对下级政府的财政管理体制”的规定和中央有关要求，结合我省实际，决定从*年1月1日起对现行省与市、县分税制财政管理体制（以下简称财政体制）作适当调整和完善。现将有关事项通知如下：

一、调整完善财政体制的政策依据和必要性

我省自*年重新确定省与市、县分税制财政管理体制以来，已基本规范了省与市、县政府间的分配关系，地方财政收入稳步增长，省对市、县转移支付力度不断加大，省级财力主要向市、县倾斜，缓解了县乡财政困难，市、县财力分配格局整体呈现均等化发展的趋势，较好地保证了各级政府的正常运转和各项社会事业的发展。根据省政府《关于重新确定分税制财政管理体制的通知》（琼府〔*〕50号）和《关于重新确定省对海口市分税制财政管理体制的通知》（琼府〔*〕77号）关于“自*年起5年内，洋浦继续执行地方财政收入全留政策，5年后视情况另行考虑”、“*年以后，对财政收入实现超速增长的个别市、县，在较多照顾其利益的前提下，相应调整财政体制中的单项分配方式。具体方案由省财政厅制定，报省政府批准后执行”以及“*年至*年省对海口市保税区和高新技术开发区每年合计给予专项财力补助2000万元，在年度结算中办理”等规定，综合考虑共享税分享比例不一致一定程度地影响个别市、县间财力差距和共享税范围较窄影响省级宏观调控能力等因素，从*年起我省对现行财政体制作适当调整和完善是非常必要的。调整完善财政体制，有利于提高省本级财政宏观调控能力，加快和谐*建设；有利于贯彻落实区域发展战略，促进地区间均衡发展；有利于强化省政府对土地、房产的监管；有利于规范市、县政府税收行为，从源头防止不正当税收转移行为；有利于提高洋浦财政管理水平，增强洋浦开发建设合力。

二、调整完善财政体制的基本原则

（一）保证既得利益。

以*年为基期，按照财权与事权相统一的原则，在保证市、县既得利益和可支配财力持续增长的基础上，适当调整收入增量，促进各级财政的可持续发展。

（二）适当增加省级财政调控能力。

通过体制调整，适当增加省级财力，确保省委、省政府重大决策、重点工作和重点项目的落实，加大对困难市、县的财政转移支付力度，提高省与市、县两级政府公共产品的供给能力，促进*更好更快发展。

（三）优化分配机制，进一步增强省与市、县两级政府增收节支的积极性。

维持现行财政体制的总体框架，通过优化分配机制，适当扩大共享税范围，合理确定共享税省与市、县分享比例，鼓励市、县政府积极运用各种财政政策手段促进财源建设，建立既有利于促进各地区加快发展，又有利于充分调动省与市、县两级政府增收节支积极性的合理分配机制。

（四）力求简明规范。

在确保完善财政体制目标实现的前提下，方案设计和实施办法力求公平公正、科学合理、简洁透明、规范易行。

（五）保持政策稳定。

财政体制是规定省与市、县政府间分配关系的重要政策，在一定时期内，除中央政策及我省市、县行政区划调整等特殊情况需要相应调整财政体制外，保持政策基本稳定。

三、调整完善财政体制的主要内容

（一）省与市、县财政支出责任的划分。

按照事权与财权相统一的原则，合理界定省与市、县财政支出范围。省级财政主要承担省级政权运转和省直接管理的社会事业发展所需支出，并为省政府集中力量抓好统一规划、政策指导和宏观调节，特别是重大基础设施的建设，重大的产业布局，重点区域和重要资源的开发、保护与管理，以及跨市、县事务提供资金保证。市、县财政主要承担市、县政权运转和市、县管理的社会事业发展所需支出，并为市、县政府推动县域经济发展，强化市场监管、社会管理和公共服务职能提供资金保证。

（二）省与市、县财政收入的划分。

省本级固定收入包括金融保险业营业税（不含洋浦金融保险业营业税），跨地区经营、集中缴库的中央企业所得税地方分享部分，利息所得税地方分享部分，按规定属于省级的政府性基金收入、专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入和其他收入等。洋浦原实行收入全留的利息所得税调整为省本级固定收入。

市、县固定收入包括资源税、城市维护建设税、房产税、印花税、城镇土地使用税、车船税、耕地占用税，按规定属于市、县的政府性基金收入、专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入和其他收入等。为支持洋浦保税港区建设，其金融保险业营业税仍作为洋浦固定收入。

省与市、县共享收入包括增值税（地方25%部分，下同）、营业税（不含金融保险业营业税，下同）、企业所得税（地方40%部分，不含跨地区经营、集中缴库中央企业所得税，下同）、个人所得税（地方40%部分，不含利息所得税，下同）、土地增值税和契税等6项税收。省与海口市分享比例为：省分享55%，海口市分享45%；省与三亚市、洋浦分享比例为：省分享35%，三亚市、洋浦分享65%；省与其他市、县分享比例为：省分享25%，市、县分享75%。

（三）税收返还。

1．增值税和消费税返还。

省对市、县增值税和消费税（以下简称两税）返还额按照上划两税增长率的1∶0.3的系数逐年计算确定（简称环比法），即市、县上划两税增长1%，省对市、县两税返还额在上年返还额的基础上增长0.3%。用公式表示为：当年省对市、县两税返还额=上年省对市、县两税返还额×〔1+（当年市、县上划两税完成额-上年市、县上划两税完成额）÷上年市、县上划两税完成额×0.3〕。

*年省对市、县两税返还额按照*年财政结算两税实际返还额确定。

2．所得税基数返还。

*年省对市、县所得税基数返还额按照*年财政结算实际返还额确定。

对洋浦因体制调整损失的利息所得税，以*年决算收入数为基数，由省财政通过年终结算专项补助洋浦，并入省对洋浦所得税基数返还。

（四）体制补助（或上解）。

为保证市、县既得利益，以*年为基期，省对市、县因财政体制调整影响市、县可支配财力给予体制补助（或上解）。用公式表示为：省对某市、县体制补助额（或上解额）=按照调整前的财政体制计算的*年该市、县可支配财力－按照调整后的财政体制计算的*年该市、县可支配财力+财政体制调整前*年体制补助额（或上解额，上解额取负数）。计算结果为正数，省对市、县给予定额体制补助；计算结果为负数，市、县对省定额体制上解。以后年度市、县共享税实际完成数达不到*年核定共享税基数的，省财政将依据其影响体制补助情况相应扣减市、县当年财力。

公式中受调整财政体制影响的市、县可支配财力指地方一般预算收入，其他不受调整财政体制影响的市、县可支配财力不列入体制补助额（或上解额）计算公式。

（五）增量收入补助（或上解）。

为了平稳过渡，避免财政体制调整对市、县财力产生较大影响，从*年开始，省对市、县增量收入按退坡比例进行补助（或市、县对省上解）。补助额（或上解额）按照*-2011年各市、县财政体制调整前后增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、土地增值税和契税等6项税收所得环比净增量收入的90%、70%、50%、30%和0%计算确定。用公式表示为：省对某市、县某年度增量收入补助额（或某市、县对省上解额）=上年度补助额（或上解额）+〔（按照调整前的财政体制计算的该年度该市、县共享税税收所得收入－按照调整后的财政体制计算的该年度该市、县共享税税收所得收入）-（按照调整前的财政体制计算的上年度该市、县共享税税收所得收入－按照调整后的财政体制计算的上年度该市、县共享税税收所得收入）〕×该年度退坡比例。计算结果为正数，省对市、县给予补助；计算结果为负数，市、县对省上解。从2011年起，省对市、县增量收入补助额（或市、县对省上解额）转为省对市、县定额补助（或市、县对省定额上解）。

（六）省对市、县财政转移支付。

完善现行均衡性转移支付体系，优化转移支付结构，清理、规范、统筹安排各类专项转移支付，建立均衡性转移支付规模的稳定增长机制。落实中央调整收入分配政策，省对市、县调整工资、规范津贴补贴、社会保障、农村税费改革、取消农业特产税和农业税等转移支付，每年按照确定数下达。继续实行一般性转移支付制度，省级财政根据财政体制调整增加收入和中央对我省一般性转移支付安排情况，逐年增加资金额度，采用统一规范的方法和相关政策进行分配，加大对市、县一般性转移支付的力度。省级财政通过体制调整从县级市、县集中的财力，全部用于增加省对市、县一般性转移支付资金。实行以奖代补政策，建立激励约束机制，逐步完善激励性转移支付，调动市、县政府发展经济的积极性。逐步建立健全生态转移支付体系，支持生态省建设。具体办法由省财政厅另行制定，报省政府批准后执行。

（七）部级和省级开发区财政政策。

除洋浦外，省内其他部级和省级开发区财政管理体制和财政政策原则上按其行政隶属关系由市、县管理，省财政不对开发区另行制定财政管理体制。*年以后，上述开发区因行政隶属关系发生重大变化确需相应调整省与市、县财政体制的，由省财政厅制定具体方案，报省政府批准后执行。

*-2011年，省对海口保税区和高新技术开发区每年继续合计给予专项财力补助2000万元。专项财力补助在年度财政结算中办理。

（八）洋浦财政预算决算管理办法。

洋浦视同市、县管理，财政收支不列入省本级（省本级预决算报批时，附列洋浦预算决算）。

（九）其他有关事项。

1．*年以后，对财政收入实现超速增长的个别市、县，省财政除运用一般性转移支付的自动均衡功能进行调控外，在较多照顾其利益的前提下，相应调整财政体制中的单项分配方式。具体方案由省财政厅制定，报省政府批准后执行。

2．为配合省委、省政府“大企业进入、大项目带动”发展战略，各市、县执行省政府制定的重点项目、重点企业税收优惠政策造成的财政税收减收，按照分税制财政管理体制的有关规定，省级财政应负担的税收所得部分，由省财政通过年终结算补助市、县。

3．*年及以后年度，省财政对各市、县企业所得税和个人所得税继续实行合并考核。如果某市、县企业所得税和个人所得税完成数达不到省财政核定基数的，省财政将扣减所得税基数返还额。扣减基数通过专项上解办理。

4．*年财政结算中数额未固定的省对市、县专项财力补助和市、县对省专项财力上解，继续保留。

5．工商行政管理、质量技术监督、食品药品监督等垂直管理部门，市、县对省专项财力上解按照有关规定确定。

6．按照中央对我省财政结算办法相应确定省对市、县专项财力补助和市、县对省专项财力上解。

7．根据财政体制运行情况相应确定省对市、县其他专项财力补助和市、县对省其他专项财力上解。

8．省财政分享洋浦共享税的部分（指省财政净得部分），5年内按年度将20%用于支持儋州的发展。

四、有关措施

（一）调整完善财政体制政策性强，涉及面广，各级政府要充分认识调整财政体制的重要性和必要性，顾全大局，共同做好财政体制调整工作。

（二）财政体制调整后，各市、县要结合实际不断调整完善市、县以下财政体制，并加强财政管理，抓好增收节支，优化支出结构，切实解决基层财政困难。

（三）收入征管部门要严格按照财政体制和有关制度的规定组织收入和按预算级次办理入库，不得混库（鉴于*年预算年度即将结束，*年不再实行收入调库，因财政体制调整引起的省与市、县财力变化，通过*年财政结算办理）。财政部门、国库管理部门和税收征管部门要密切配合，严格按照财政体制和预算级次办理缴库。缴库办法由省财政厅商有关部门另行制定。

（四）各级财政部门要严格按照财政体制和有关制度规定做好资金调度、财政预算结算以及*年财政预算调整工作，保证各级财政的平稳运行和预算平衡。

区财政和市财政关系篇10

关键词:市管县;省管县;财政;体制

管县”的财政体制对我国的改革开放、经济体制改革以及财政收入的稳定增长都曾起到积极的作用,但其弊端随着时间的推移越来越严重。针对新形势下省市县面临的实际情况,我国部分省份开始了“省管县”财政体制的试点,并取得了一定的成效,但具体如何操作执行各有各的说法。拨清理论上的迷雾,从本质上分析市管县及省管县财政体制的优劣将有利于改革的顺利进行。

一、市管县财政体制溯源及存在问题

1982年,中共中央下发的51号文件,要求改革地区体制、实行市领导县体制。按照中央的精神,各地的市管县体制得到迅速发展。2004年,我国共有地级行政建制333个,其中地级市283个;60%以上的省市区实行了市管县体制。

“财政制度是由经济体制和政治体制所决定的,在不同的经济体制和国家政府结构下,财政制度的确立原则及其模式也各不相同”。因此,与行政体制改革相适应,我国财政体制也进行了相应的调整。按照《预算法》的规定,我国设立了中央,省、自治区、直辖市,设区的市、自治州,县、自治县、不设区的市、市辖区,乡、民族乡、镇五级预算。客观地讲,我国的市管县财政体制适应了当时行政体制改革的需要,发挥了较大的作用。但随着改革开放的不断深入和经济的快速发展,这种体制已经暴露出一系列问题:一是市管县体制增加了财政管理层次,加大了财政负担,提高了行政成本,降低了行政效率。二是规模比较小、辐射功能弱的地级市,由于自身财力不足,不仅很难带动所辖县的发展,而且市县之间矛盾越来越突出。三是一些管县的市农业人口占绝对比重,二三产业的比重较低,导致了所谓的泛城市化现象。四是许多市管县往往背离了市带县、工农互补的初衷,导致了重工轻农、厚城薄乡现象的发生。

二、省管县财政体制成因及优劣

分税制在我国运行十多年来成功地集中了中央财政的财力,理顺了中央与省级政府之间的财政关系。但是省以下地方政府间财权与事权划分一直比较模糊,形成了财权向上集中、事权向下集中的局面,直接导致县乡政府财政运转困难。适当减少政府层级、完善省以下财政体制,与解决当前较普遍存在的地方财政困难尤其是县乡财政困难、逐步消解“三农”问题、全面推进公共财政体制建设和小康社会建设直接相联,是从制度创新角度为实现社会经济全面发展、协调区域发展、有效扶助弱势群体,促进人与自然和谐发展等“统筹协调”目的而必须解决的重大事项。“省管县”财政体制改革,就是为全面构建公共财政制度体系、有针对性地解决现阶段现实重大问题而提出的改革举措。

(一)省管县财政体制有如下优点:

1.有利于促进县域经济发展。省管县后,省对县扩权,增强县独立发展的自,为县域经济发展创造良好的外部空间。

2.有利于加强省对困难县的技术、人才培训。对于困难县来讲,积弱已久,不靠外力,发展很难。省管县后,省必将加大对困难县的补助和扶助,增加技术、人才方面的培训和投入力度,促进困难县加快发展,增强其发展的内生动力。

3.有利于发挥财政分配机制的导向作用。一是缩短在途时间的同时,省财政更加关注对县补助资金的使用效果,在实现公共支出均等化的前提下,会倾向于将补助资金投向效率高的县,在更高层次规划全省发展全局,避免重复建设和无序竞争,在资金政策等方面有效配置资源。二是县与省对口部门之间的关系将因为业务联系而随之紧密起来,财政政策直达县,避免了信息传递过程中的政策曲解和工作延误。

4.有利于提高行政管理效率。省直管县后,减少了市级中间管理环节,大大降低行政管理成本,增强了省级调控能力,提高了政府行政效能。

(二)省管县财政体制存在的主要弊端。

1.管理半径延长,出现了“鞭长莫及”的问题。实行“省直管县”后,由于省管理范围扩大,管理半径延长,产生管理不到位的问题。

2.由于政府层级和财政层级不一致,导致地方政府工作不协调。由于地市与县区间财政上是平行关系,行政上又是隶属关系,地市事权和财权分离,造成政令不统一。

三、实施省管县财政体制的建议

实行省管县财政体制是进一步明确中心和省级政府责任,发挥省级政府的区域财力调节作用,缓解县乡财政困难、促进县域经济发展的重大措施。

一是设立财政管理专员。同时也可以派出专员,负责省、县之间的上情下达和下情上报等工作。

二是明晰财权事权,进一步理顺省与市、省与县、市与县的财政关系,按照凡属于国家事务的事权,划归中心级,属于省事务的,划归省级,属于市县事务的,划归市县级的原则,确立三级政府的事权体系。

三是通过财政体制的“扁平化”渐进带动行政体制的“扁平化”。财政治理体制的“扁平化”主要体现在以推行省直接管县为核心的省以下财政治理体制减少层级的创新。

四是建立与省管县相配套的财政公开透明的监督机制。建立省对县的监督管理机制,避免省级财政管理半径激增造成的“管理真空”问题。

五是修订相关的法律制度,修订相关法律,完善相关制度,巩固省直管县财政体制的改革成果。

四、结言

没有最好的制度,只有比较合适的体制。尽管市管县在历史上为推进我国向前发展起了较大的作用,但它已经明显不适应时代进步的需要,省管县的优势是很明显的,它替代市管县财政体制是大势所趋。

参考文献:

[1]郭家虎.我国分税制财政体制进一步改革的基本思路[J].经济师.2008,01