大学机构改革方案十篇

大学机构改革方案篇1

9月8日,深圳市政府机构改革的“三定”方案公布,标志着作为深圳综合配套改革重中之重的行政体制改革,已阶段性完成。

早在5月26日,深圳即公布了《深圳综合配套改革试验总体方案》(下称《综改方案》),宣布开启深圳市在经济、政治、社会等多个领域的新一轮改革。各项改革的计划时间表清楚地显示,政府机构改革将作为头炮被打响。

随着“大部制”改革自上而下启动,这份由国务院批复的《综改方案》,也明确提出深圳将“建立健全决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制,在政府机构设置中率先探索实行职能有机统一的大部门体制”。

这是深圳特区历史上第八次机构改革,其中最引人瞩目的,当属时隔五年被重提的“行政权三分”,这一结构设计被视为真正富有实效的“大部制”改革的基础。在概念上,“行政权三分”也从五年前的局部试验性提法,转变成中央、省、市三级政府的共识。

所谓“行政权三分”,是将政府职能部门分为相互制约并相互协调的决策、执行和监督三大部门;而“大部制”,是指把政府相同及相近的职能进行整合,归入一个部门管理,其他相关部门协调配合,形成“宽职能,大部门”的政府组织结构和体制机制。

“大部制”与“行政权三分”,可谓互为表里。围绕“行政权三分”推进的“大部制”机构改革,成为各界对试图重塑“改革先锋”形象的深圳殷切的盼望。

7月31日,深圳市正式公布《深圳市人民政府机构改革方案》(下称《政府改革方案》),9月8日,推出落实细节的“三定”方案。三成的政府机构部门被精简,三成的行政审批被撤销和调整,此次改革无论是在规模上,还是在力度上,都较此前历次机构改革大为提高。

然而,在浮光掠影式地提及“决策、执行、监督”相互制约、协调的原则之外,监督部门未获单列,“行政权三分”终未落实。

原本相辅相成同时进行的两项改革,最终推开时却形单影只。再次避开“行政权三分”后,深圳的“大部制”机构改革是否还能具有鲜明的先锋意义,有待时间考验。

精简与调整

根据《政府改革方案》,深圳市此次机构改革共减少机构15个,精简幅度约三分之一。精简后的政府部门按照职能分别被命名为“委”“局”“办”,形成7个委、18个局、6个办的“大部门”格局。

深圳市政府原直属机构中,除公安局、教育局、民政局、司法局、审计局、口岸办、台办共七个机构暂不作调整,其他工作部门、直属机构等都纳入了调整规范。改革后,政府共设置31个工作部门(个别机构暂缓调整),大大低于中央规定大城市为40个左右的机构限额。

9月8日公布的“三定”方案,则对政府机构主要职责、内设机构和人员编制等内容进行进一步确定。其中,机构设置在减少15个的基础上,又将其内设、下设及派出机构减少151个,其中,副局级5个,处级90个。副局级、处级机构的精简比例为31%。

在机构设置的加减法之外,“三定”方案对部门内部及部门间的职责关系进行了调整。一些长期存在的职责交叉问题,在此次改革中明确地做了规定。

以发改部门和产业主管部门的分工为例。改革前的发改部门既管宏观,又负责具体的产业管理,与产业主管部门一直存在交叉扯皮。此次改革,则强化了新成立的发展和改革委员会(下称发改委)统筹全市宏观经济面的职责,而将微观管理事务和具体审批事项,如拟订有关专业规划和政策、粮食行业行政管理及重要物资储备的组织实施等职责,划给相关行业主管部门。

新成立的交通运输委员会则将对城市道路进行统筹建设,特区内外交通建设的标准也实行一体化,减少管理层级。而在以前,特区内及光明新区由原市交通局垂直管理,特区外则由辖区政府管理。城市道路由城管部门负责建设,特区外公路建设主体除市交通部门,还有区政府、区公路局、工务署及街道、村等,出现多头建设状况,管理混乱。

此外,根据“三定”方案的要求,深圳市政府将减去一部分“不该管的事”,以集中力量处理“未管理到位的事”。

改革后的深圳31个政府机构,共取消和调整行政审批事项194项,占深圳市现有623项的31%。取消和调整的审批事项,主要是根据行政审批事项所依据上位法层次较低、发生频率不高、不宜由政府直接承担的审批事项;或者部门整合后审批事项可合并、调整为其他管理方式等情况。

例如,发改委取消了产业政策确认、循环经济示范项目审批、国家高技术产业发展项目配套资金审批等五项行政审批事项,并将借用外国政府贷款初审、年度重大项目计划确认等九项行政审批事项调整为一般服务事项。

市场监管局则取消了“三来一补”项目设立登记、农贸市场改造升级经费补助、知识产权优势企业认定及资助等九项行政审批事项,并将核发酒类生产许可证(初审)等四项行政审批事项调整为一般服务事项。

深圳市编办主任王敏表示,“三定”方案具有法律效力,部门必须执行。已取消的事项,部门还在审批的话,行政相对人可以打官司。

除了部分行政审批事项的取消和调整,原先政府部门承担的一些评比表彰、统计考核、宣传培训、办展办会等事务性职责也被取消和调整。

“行政权三分”缺失

此次机构改革预计在10月1日前基本完成。8月5日,深圳人大常委会会议便任命16个改革后政府部门的正职领导;次日,又公布了60名干部的任命和职务变动;至9月8日公布“三定”方案,改革宣告阶段性完成。

此番进程显示出迅捷的“深圳速度”,以及前所未有的力度。但是,就权力结构而言,与“行政权三分”的设想有别,《政府改革方案》将决策部门与执行部门做了一定划分,但惟独未见监督部门的单独设置。

根据《政府改革方案》,“委”主要承担政策制定、规划、标准等职能并监督执行部门;“局”主要承担执行和监管职能;“办”主要协助市长办理专门事项,不具有独立行使行政管理的职能。

可见,“委”和“局”除了分管决策和执行,均包含一定程度的监督任务。

深圳大学管理学院教授马敬仁是该方案起草人之一,他在接受《财经》记者采访时表示,“决策和执行的分离是《政府改革方案》的一个重大突破,也是按照行政三分思路设计的改革举措。”

但目前决策和执行部门内包含的监督权限,是一种职能监督,是对本部门职能边界内的事务的监管和指导。这与“行政权三分”中的监督部门并不相同,后者是具有监察性质的监督――这显然偏离了方案起草之初的设想。

马敬仁在今年5月底《综改方案》刚公布时曾介绍说,深圳市即将推出的机构改革,将设立决策、执行、监督三大部门,其定位不完全平等,其中决策部门和执行部门将处于同等级别,均受高一级别的监督部门的监督。

此外,监督的方式也将改变,一方面,新的制度将实行垂直制、派出制的方式来监管,有别于过去的同级监督制;另一方面,新的制度要求凡是由政府财政拨款的单位,将全部被纳入监管范围。这将意味着,之前在监督范围以外的事业单位也将被纳入监管的范围之内。

按照设想,为了一改目前行政体制下决策层和执行层上下级的关系,使其真正享受同一级别,决策部门和执行部门将签署绩效合同,各自分别对本年度内的工作安排做出承诺,由监督部门年末统一监察和评估。

最终的改革方案不仅未提高监督部门的级别,甚至未单独设立,“行政权三分”也化为泡影。

前车之鉴

其实,“行政权三分”在深圳并不是一个新的探索,也不是第一次夭折。

“行政三分制”方案最早提出于2003年。当时这一方案的构想是,对一些政府部门进行撤并和调整,以大行业、大系统的方式设立决策部门,负责制定政府的法规、政策、办法,并就每个决策部门关联的业务设若干个执行局。决策权在决策局,执行权、审批权在执行局;决策局只管决策,而执行局则是单一的执行。

此外,单独设立监督部门,监察局、审计局地位相对独立,部门首长直接对市长负责。

但是,2004年3月,这次改革的官方文件,即《深圳市深化行政管理体制改革试点方案》,在16次易稿之后,终于公布,最终没有提及“行政权三分”。

“当时改革的时机还不成熟。”2003年曾参与深圳“行政三分制”方案设计的汕头大学法学院院长杜钢建表示,当年“大部制”改革在中央和省级层面尚未铺开,在中央层面,仅有中央编制办一个部门在推进机构改革,中央政府对“行政权三分”也没有透彻的认识,只是认为深圳“应该做点什么”。

在深圳政府各部门之间也存在激烈的意见分歧。杜钢建向记者描述了当时表决的情形:一些部门负责人提出,“从来没听说一个部门只决策不执行,这样是根本无法开展工作的”。因此,最初方案中提出的决策部门和执行部门分离独立运作,最终只能不了了之。

时过境迁。“行政权三分”的最初构思,后来已与中国在行政管理体制改革上的政策导向不谋而合。

2008年2月27日,中共十七届二中全会通过《关于深化行政管理体制改革的意见》,要求按照精简统一效能的原则,和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求,进一步优化政府组织结构,规范机构设置,探索实行职能有机统一的大部门体制,启动了从中央至地方的“大部制”改革进程。

此次深圳机构改革,其实亦是一次“大部制”改革。但在实践中,深圳仍选择较为稳妥平衡的方式,避免步伐过大。

从9月8日公布的“三定”方案来看,政府机构总编制并没有实质性的减少。领导职数减少394名;其中,局级减少56名,处级减少139名,科级减少199名。编制减少492名,其中,公务员编制减少356名。

在部分部门编制减少的同时,另一些部门编制适度增加;其中正处级机构增加11名,处级领导职数增加43名,公务员编制增加77名。总体测算后,人员编制略有减少,变化不大。

这一安排有其客观需求。

深圳市编办在回复深圳市人大代表欧阳泉的一份《关于提高政府执行力的建议》的报告时指出,深圳市行政编制自1995年后就未作大调整,现有行政编制与需求相比长期存在较大缺口。编办表示,解决这个问题除了向上级机构申请增加编制,还将通过机构改革来实现。

另一方面,深圳市编办主任王敏也向《财经》记者坦承,编制未有大的变动,是为了保证改革能够平稳推进。

对于相关人员的分流,深圳市主要采取三个途径来解决。一是人员随职能划转,即部门负责专项事务的人要随该事务走;其次,各部门编制有增有减,编制增加的部门可以适当吸收一部分分流人员,削峰填谷;其余富余人员则进行内部安排,在一段时间内自然消化。

在较高级别的领导职位上,机构改革的过渡性特点更为明显。

从政府新部门的任命来看,局级层面上“一正多副”情况普遍,甚至有些部门副职配备超过十人。对此,王敏表示,中央在短时间内允许超职数安排,因为“此次部门整合力度非常大,领导职数少了,在位官员多出了一些”,改革要平稳推进,必须合理解决这个问题。

王敏说,这一安排可以使整合后的部门分工更加精细。“以前一个领导管三五个机构,现在一个领导可以只管一个机构,分工更细。”

但这显然不是长久之计,王敏表示,在相对期限内,职数一定要消化到“一级领导职数配备二至五名,特殊情况超一名”这个规定的数目。

“大部制”突破之艰

人事问题上的小心翼翼,不免令深圳在行政改革领域的突破打上折扣。作为第一批赴深圳“拓荒”的干部,深圳市原政协副主席周长瑚向《财经》记者表示,深圳市目前还没有遇到一些明显阻碍发展的问题,因此,改革的方向不易把握,改革的动力也不足。

周长瑚认为,改革要遵循“观念改革到机制改革,再到体制改革”这样的过程。“没有机制改革,只进行体制改革,将来在执行过程中又会发现机制上的不健全,要么重新修改方案,要么改革停滞不前。”

事实上,中央和地方各级的“大部制”改革文件,无不指明“大部制”改革的路径,将是首先进行政府部门职能、机制的变革。而在实践中,自2008年3月国务院实行机构改革以来,各地包括广东省,均亦步亦趋在地方层面推行“大部制”改革,但流于“上行下效的应景之作”。

在改革空间上,作为中国改革前沿的深圳,亦难有“破格之举”。

在7月31日《政府改革方案》公布后,参与方案制定的马敬仁在接受《财经》记者采访时,对于“行政权三分”再度被回避颇感无奈。他告诉记者,监督部门之所以不能单独设立,主因在于国家现有体制的束缚。

“监督体制作为国家体制的一部分,地方监督部门要服从上级政府的垂直领导。”马敬仁说,中央在《综改方案》中明确赋予深圳市先行先试的权利,但是地方政府仍无法挣脱整体上的体制限制。

深圳大学中国经济特区研究中心主任钟坚在接受《财经》记者采访时也表示,地方改革要做到彻底,必须要从中央层面开始自上而下的改革,否则地方改革必将沦为空谈。

对此,周长瑚指出,历史上深圳数次改革都是“半步走”。在机构调整和改革中,如果深圳步伐过大,可能出现各部门垂直管理线条的断裂,政令上传下达也将受到影响,难获支持。

他进一步指出,目前的“大部制”改革尚有些急于求成。成熟的“大部制”是在公民社会和社会组织建立并且健全背景下的产物。“大部制”关键在于政府事务的剥离。而现在深圳市还没有建立完善的社会组织,因此目前的改革并未解决一些根本性的问题,如剥离出去的事务如何承接并确保运转顺畅等。

“改革的次序不对。”周长瑚指出,目前应在机构改革的同时,大力培育社会组织,并使其真正发挥作用,以推动和巩固改革成效。

大学机构改革方案篇2

关键词： 组织机构; 内设业务机构;检察官;功能;设置标准; 方案

中图分类号：DF 83 文献标识码：A

在司法权的运作过程中，特别是在中国的司法背景下，组织机构具有管理学意义之外的诸多关联性属性和功能。作为检察改革的一项重要内容，组织机构，特别是内设机构改革问题在理论研究中处于相对边缘化的地位。在实践中往往表现为以实际需要为基本导向的操作性的、带有行政色彩的机构调整，少有学术研究和论证。从中可见我国司法体制改革过程中对组织机构改革的基本立场。与经济体制改革的发展过程相比较，结合中国检察改革的发展要求，这种状况值得关注和进一步思考。本文结合对检察机关内设机构设置问题的研究成果以及内设机构改革实践的梳理和分析，参考域外检察机关内设机构设置的一般规律，在相关调研的基础上，对我国检察机关内设机构设置问题提出了我们的研究意见。希望能够推动理论界、司法实务部门对机构改革问题的关注，并提供一个法学研究的新视角。

一、机构改革在检察改革中的地位

中国检察制度的发展有一个重要的特点，就是始终贯穿着改革的主旋律。改革对中国检察制度的建立和发展具有特别的意义，其原因主要有三个方面：一是从渊源上看，当代中国检察制度主要不是本土生成的，以移植为主要途径的制度创建形式客观上必然附带一个适应和定型化的过程；二是法治化进程中，检察制度的定位和功能实现需要经过一个理性认同的过程；三是近20多年来中国发生了深刻的社会制度变迁，在实现依法治国的进程中，检察制度需要顺应其发展要求，实现现代化的发展。这三个方面构成了中国检察改革基本的发展维度，也决定了素有“特洛伊木马”[1]

之称的现代检察制度在中国的发展更多了些摇摆和探索的历程，这也构成了我们研究机构改革问题的一个重要的思考背景。其中，组织机构的改革作为检察改革的有机组成部分，其重要地位可以从如下四个方面加以分析：

第一， 从检察改革的发展阶段看，组织机构改革是现阶段检察改革的重要方面。笔者认为，从改革对于制度建设的贡献看，我国检察改革可以概括为三个发展阶段：首先是有中国特色的社会主义检察制度的基本框架和主要内容的确立。这是新中国检察制度从创建伊始摸索前进，直到20世纪80年代检察改革深入发展的主要指向和成就。其次是近20年来的检察改革方向和成就，主要集中在检察职能和职权的完善方面。检察工作的改革结合《刑事诉讼法》等基本法律的修改，使得检察职能和职权朝着更符合社会发展需要，更体现程序法治要求的方向发展。而从现阶段来看，分析中央关于司法体制及工作机制改革的初步意见的要求和2006年9月最高人民检察院下发的《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》所规定的检察改革的任务和主要内容，第三个阶段的检察改革应当是功能性的强化检察职责。实现这个任务的主要的途径是推进司法体制改革和工作机制改革。[注：如《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》规定，未来检察改革的主要任务包括：改革和完善对诉讼活动的法律监督制度，切实维护司法公正，保障人权；完善检察机关接受监督和内部制约的制度，保障检察权的正确行使；创新检察工作机制，规范执法行为；完善检察机关组织体系，改革有关部门、企业管理检察院的体制；改革和完善检察干部管理体制，建设高素质、专业化检察队伍；改革和完善检察机关经费保障体制，切实解决基层人民检察院经费困难问题。（zEB/OL］ /2005-7-30.）]而其中所谓司法体制和工作机制改革，我们认为主要是在现有的司法制度的框架下的工作体制和具体的职能实现程序的改革与完善。从检察改革的历程来看，现阶段实现这一任务所面临的一个深层次的问题，不是简单的法律修改和制度摇摆，而是组织机构，是人的问题。这一点，在《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》中有所呼应：强调了要健全和规范执法责任制与责任追究制度，重点明确执法领导责任制和执法人员责任制，明确岗位职责，合理确认执法责任；推行检察人员分类改革，对检察人员实行分类管理。我们认为，如何从组织功能的角度促进工作机制的改革与完善，进而强化检察职能，是未来检察改革的基本思路。

第二，机构改革已成为检察工作和检察改革发展的一个瓶颈。近年来，组织机构的设置和运行状况与检察理论研究的发展存在相当的差距。从检察权的准司法属性以及检察权独立行使等基本原则的贯彻和保障上看，检察机关的机构设置以及由此决定的检察权的运行和管理模式，都存在着很多值得研究的问题。检察改革中的诸如“主诉、主办检察官办案责任制”改革，因其实质直指组织机构和检察官管理体制的改革，而备受理论和实践部门的广泛关注和推行。如今，这些改革在相当程度上陷入停滞状态。如何围绕职权设置机构，科学合理地界定机构的职能定位，迫切需要进一步研究。

第三，经济体制改革的经验表明，组织机构改革是司法改革发展到一定阶段的关键问题。我国的政治体制和司法体制改革遵循的发展路径显然与经济体制改革是不同的，其渐进性更突出，更注重类似于诉讼程序、权能配置等技术性的问题的改革和完善，而对于司法体制、组织机构、人员管理机制等制度性的问题则较为慎重。这种选择与司法改革本身所具有的国家性、公共秩序性等特性有关，有利于维护基本的政治和社会秩序，减少改革成本。但从体制改革本身的规律性要求来看，检察改革要想取得切实的成效，必然要触动组织机构设置的改革与完善，必然要涉及人的因素。

第四，对实践中冤错案的反思，提示我们关注司法机关内部的权力配置机制。权力配置跟机构设置改革有着相当的联系。谁是司法权的行使主体？现行的司法体制是如何落实司法权的行使主体的？国家应当如何落实和承担司法责任？在整个的司法体制和诉讼实践中，司法人员应当如何承担责任、履行怎样的义务？要确保司法工作实现公众所期待的社会功能，迫切需要关注司法权的行使主体及其组合方式。这是司法工作的内在规律性要求所在。

二、研究检察机关内设机构设置问题的两个理论前提

（一）广义理解检察机关的组织机构――在系统中研究内设机构的功能

检察机关的组织机构，是检察权有效运行的组织载体，是检察制度的重要内容。

关于组织机构究竟所指为何，在概念上，有“组织结构”和“组织机构”之分。通常认为：“检察机关的组织结构所要解决的主要问题是检察机关在国家机构中如何建制以及检察机关的不同级别之间和一个检察机关内部如何组织起来，形成一个有机系统，保证检察权的有效运作。”亦即，检察机关的“组织结构”包括“组织体系”和“内部组织机构”[2]。而根据《人民检察院组织法》第3章“人民检察院的机构设置和人员的任免”中第20条规定：“最高人民检察院根据需要，设立若干检察厅和其他业务机构。地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构。”通常“组织机构”又与“内设机构”混用，即取狭义的理解。

我们主张广义理解“组织机构”，并且主张从检察权行使的组织载体的角度看，人民检察院的组织机构，是由各级、各类人民检察院及其内设机构和检察官共同组成的，内部密切联系、外部相对独立的组织体系。

[注：此定义也偶见王莉整理：《人民检察院组织法修改专题研究材料之三――人民检察院的组织机构》，但是在具体分析时该材料仍然沿用两分法。]亦即，广义的组织机构包括三个部分：组织体系、内设机构和检察官。

将检察官的设置纳入组织机构的视野，超出了传统的概念。我们的观点有几个方面的考虑：一是根据《检察官法》的规定，检察官具有依法行使检察权的主体资格，检察官具有组织机构的意义和价值；二是从组织机构运行的机制和国外相关的立法例来看，强调检察官的主体性涉及到司法规律的遵从问题；三是从机构改革的实际状况来看，组织机构改革与检察官的地位和设置分不开；第四，从词义上进行求证，无论是组织，还是机构，都有是由内部单元和内部单位的构成的有机体的意思，其中有单元的指向。检察官的地位符合这一含义。[注：《现代汉语词典》解释“组织”一词为：机体中构成器官的单位，是由许多功能和形态相同的细胞按一定的方式结合而成的；或：按照一定的宗旨和系统建立起来的集体。而“机构”是指机械的内部构造或机械内部的一个单元；或机关、团体等的内部组织。（中国社会科学院语言研究所词典编辑室编现代汉语词典［M］商务印书馆,1981：1532，513－514.）]

检察改革中，应当统筹协调三者的关系。其中， 组织体系是检察权运行的制度依托和保障，它解决的是检察权在国家权力结构、国家体制中的地位问题，包括检察权与其他国家权力之间的关系，检察权在各个位阶上的关联关系，即领导体制问题等，进而决定中国检察权的权力禀赋。内设机构，是检察机关内部的职能分解、权力析分和管理形式问题。对于检察权的运行而言，内设机构提供一种工作机制上的影响和保障。而检察官，是检察权运行的基本组织形式和组织单元。就组织机构与检察权的关系而言，组织体系是保障，内设机构是关键，检察官是根本。也就是说，研究检察机关的内设机构设置的改革与完善问题，必须关注检察机关组织机构的这样一个系统。

（二）对内设机构进行功能定位――在检察职能分解与检察官的独立性之间

我们认为，内设机构是检察职能的分解形态和检察官行使职权过程中的行政组合。

很多国家虽然也在检察机关分设一些内设机构，但由于观念上和制度上将检察官视为一个独立的官厅，其检察机关内部机构设置相对简单，且很少发生变化。[注：例如，德国检察机关只设业务部门承担不同种类的案件办理，检察行政人员不是由统一的非业务部门专门管理，而是受检察长领导。韩国检察机关除根据承担案件的种类划分若干部门之外，设事务局管理非检察官，并且为检察官履行职责提供保障和服务。根据韩国的法律规定，检察厅是统辖检事事务的官署，其对应的不是诉讼意义上的法院，而是作为行政法意义的官署法院；而检事是官厅，对应诉讼法意义上的法院的是检事。（马相哲.韩国检察制度简介（下）［J］国家检察官学院学报,2006(2):150.）]内设机构在检察权行使过程中通常并不发挥实质性的作用（日本除外，见本文第二部分），因此，检察机关内设机构一般不占有很重要的地位。我国检察机关的内设机构则有所不同。在设置上，内设机构是检察制度的一个有机组成部分，内设机构的名称和基本职能在人民检察院组织法上有原则的规定；在具体地位和作用上，有关法律在规定检察工作的程序时，有明确的内设机构的职责规定。[注：如《人民检察院刑事诉讼规则》第91条规定，人民检察院审查批准或者决定逮捕犯罪嫌疑人，由审查逮捕部门办理；第92条规定，审查部门办理审查逮捕案件，应当指定办案人员进行审查。办案人员应当审阅案卷材料，制作阅卷笔录，提出批准或者决定逮捕、不批准或者不予逮捕的意见，经部门负责人审核后，报请检察长批准或者决定；重大案件应当经检察委员会讨论决定。检察机关的其它职权的行使程序中都有类似的规定。]这表明，内设机构具有较为明确的法律地位和职责。惟其如此，内设机构的功能定位是一个需要思考的问题。我们认为，对内设机构进行功能定位应当重点关注以下两方面：

首先，我国内设机构是检察权分解的结果和组织表现形式。中国检察权一个根本特点在于，它是一项以法律监督权为本质属性的集合性权能。横向划分，检察权由侦查、、诉讼监督等职权构成，这些权能是需要彼此制约，同时也有不同的运行规律的职权。比如侦查强调一体化、强调检察官的相对独立性、诉讼监督包括多个环节的监督，需要不同的监督途径和监督手段，更需要协调进行等等。而国外检察机关的职能大多比较单一，往往是以公诉权为核心，附有侦查权等。与此相关，我国内设机构的设置非常关键，因为它往往承载着类似国外的检察院的管理职责，内设机构之间的关系也受到很多重视。这是因为，检察权运行的合理、有效性首先要通过第一层次的权力分解体现出来，有明确的组织保障是一个必要的判断条件。没有组织保障，检察机关作为一个整体无从实现其具体化运作。这是内设机构在组织结构意义上的位阶和价值所决定的。内设机构附有的管理、协调功能，以及因他的存在而使得相应的主体地位和职权具有合法性的特点，是某一项检察职能运行所必须的。换言之，内设机构是具体检察职能实现的组织载体。而我国检察权权能的符合性的特点决定了内设机构的设置必须以符合检察权的分解为科学标准。这是由检察权之权力的基本特点决定的。[注：当然，某一项检察职能可能会有一个以上的内设机构负责，比如反贪污贿赂局与渎职侵权案件检察部门，就是共同行使检察机关对于依法直接受理案件的侦查权。也可能多项检察职能由一个部门承担，公诉职能和审判监督职能，统一由公诉部门承担。若某一项职能没有任何内设机构承担，则表明该项检察权能实际上不存在或者少有落实，因为，一般而言要发展某一项检察职能，必然要借助于建立和发展相应的内设机构来实现。]在量化关系上，内设机构设置与检察权的分解的关系是正比关系，即职能越多，内设机构则多，职能单一则内设机构少。极特殊的情况下，内设机构可能与上位组织――检察院合而为一，这是由内设机构的划分标准（本文第四部分阐述）决定的。

其次，内设机构是检察官行使检察权的行政组合。如前所述，广义的检察机关组织机构包括组织体系、内设机构、检察官三部分，三者当中内设机构的设置是一个关键。从这个框架来看，内设机构是连接检察机关的组织体系和最基本的元素――检察官――的核心和枢纽。它一方面充实和构成了检察院使其得以形成组织体系；另一方面，它组合了检察官，并被检察官构成和说明着。从内设机构与检察官的关系而言，内设机构不能够完全代表或取代检察官。因为实际上，检察官在内设机构当中，也可能在内设机构之外――比如主诉检察官有权决定法律规定应当由检察长和检察委员会决定的事项之外的实体和程序方面的事项。对于内设机构的存在和功能，检察官的地位和状况具有说明和支配意义――检察官独立性的大小，说明了内设机构职能作用的大小，其中是一个反相关的关系。即内设机构的职责如果过多，则检察官的独立性小，反之亦然。

上述两方面决定了内设机构的功能定位和发展维度：即它要在检察权的分解及其关系中寻找理论基础，在发展检察官的主体性方面建立界限。

三、国外检察机关内设机构设置的基本模式

由于检察机关的性质、职能不同，各国检察机关内设机构设置也各不相同。大多数国家的检察机关除设置业务机构之外，均设置非业务机构为行使检察权提供保障。由于我国检察机关内设机构设置的主要问题在于内设业务机构如何设置的问题，在此主要从这方面进行分析。

从内设业务机构的角度看，国外检察机关内设机构的设置大体分为两种模式：[注：以下除了注明资料出处的，都参见高检院有关考察团的考察报告。]

（一）多个内设业务机构并存模式――按照案件种类或者职权加案件种类的标准划分业务机构

检察机关设置多个内设业务机构的国家，有的不设置非业务部门，如德国，有的设置多个业务机构的同时也设置非业务部门，如日本、韩国。其划分内设业务机构的标准主要有两类，一是按照案件种类划分；二是按照职权加案件种类的标准划分。

按照案件种类划分业务部门的，如德国检察机关内设机构设置。州检察机关一般设立：法律研究部门、少年犯罪检察部门、交通罪检察部门、谋杀伤害罪检察部门等。市检察院一般设5个业务部门：第一个部门办理经济政治案件，它办理的案件要直接向州检察院报告，市检察院不能直接决定。第二个部门办理谋杀、抢劫、拐卖儿童、等刑事案件。第三个部门办理少年犯罪案件。第四个和第二个部门职责相同，也是办理刑事案件。第五个部门主要是副检察官办理的轻微案件，向独任审判法庭提出。可以看出，其总体上是根据案件来划分的。

多数国家是采取混合的标准设置内设业务机构，即主要根据职权，同时结合特殊的案件种类划分业务机构。如日本、俄罗斯、韩国等。日本各级检察厅内部机构的设置都由政令加以规定，不能随意设置机构、增加人员编制。地方检察厅以上检察厅一般按照部（局）课（室）股的层次设置内设机构。最高检察厅内设机构只有5个，分别是总务部、刑事部、公安部、公判部和事务局；部设部长，下设股；局设局长，下设处、室。高等检察院以及地方检察院的部门主要以下3类：（1）搜查与公诉部门；（2）检察事务部门；（3）事务局。各个高等检察院的内部机构设置不尽一致。地方检察院的内部机构设置分为四种模式：一是设总务部、刑事部、交通部、公安部、特别侦查部、公诉部6个部（东京、大阪和名古屋等地方检察院）；二是设总务部、刑事部、交通部、特别刑事部、公诉部5个部（横滨、千叶等7个地方检察院）；三是设总务部、刑事部、特别刑事部、公诉部四个部（广岛）。四是设总务部、刑事部、特别刑事部三个部（仙台、高松等地方检察院）。438个区检察院中，只有东京、保土谷、大阪和名古屋等区检察院设有内设机构，其它区检察院不设内设机构。日本检察机关内设机构实行首长负责制，检察官办理的案件都要经部（局）长进行审批，部（局）长有权直接更改所属检察官对案件的处理意见。疑难复杂的案件，由部（局）长提请检察总长或次长检事（或检事长、检事正）决定。但检察官独立办案的权力不受干涉。

俄罗斯检察机关的内设机构的设置也是比较多的采用职权标准。根据1995年《俄罗斯联邦检察机关法》，俄罗斯联邦检察机关是联邦集中统一的机关体系，代表俄罗斯联邦对联邦现行法律的执行情况实施监督。在联邦总检察院，分领导机构设、综合管理机构设[注：有总检察长秘书局、干部局、法律保障局、公文处理局、事务管理局、信息和公共关系处等6个局或局级处。]、业务机构设设置。业务机构有侦查局、法律和规范性文件执行情况监督局、犯罪侦查监督局、法院刑事判决法律监督局、刑罚执行情况法律监督局、保证检察官参与调解程序局、运输和海关机构执行法律情况监督局、联邦安全机关执行法律情况监督局、国际法律局、青年和未成年人事务局、第二局、总检察长重大案件侦查监督处、为政治镇压受害者处、犯罪侦查处、处、接待处、一处、民防事务、非常局势和安全事务处等19个局、处，共计26个内部机构。在联邦主体检察院（相当于地方检察院）和专门检察院里，相应设置[3]。

韩国《大检察厅法》的规定，大检察厅设有企划调整部、中央侦查部、刑事部、强力部、麻药部、公安部、公判讼务部、监察部等8个部，由作为部长的大检察厅检事指挥监督其部和部署课的事务[4]。其特点是检事是对应诉讼法意义上的法院的官厅，其主体地位比较突出，比如在地方检察厅基本不设部，检事作为主体行使检察权；其次是业务机构的划分标准也主要是采取职能和特殊案件来划分的。

（二）相对单一的内设业务机构与非业务机构并存模式――以检察官负责制为依托

还有一些国家检察机关的内设业务机构设置主要体现为单一的业务机构和非业务机构并存，业务机构并不突出的特点，其中以英国为典型。英国皇家检察院总部，由皇家检察长领导，下设6个机构，其中秘书长职位1个、厅长职位5个。秘书长，亦叫行政主管，负责皇家检察院行政事务。秘书长职位比厅长职位高半级，相当于副检察长的职位。5个厅长职位是：业务厅长，办理最严重、复杂和卷帙浩繁的案件，包括涉及恐怖主义、国家安全法、种族仇恨、欺诈、共同谋杀、投诉警察、跨国和有组织犯罪、引渡、欧洲联盟法、没收财产的案件。此外，对于一些过度慈悲的判决就适用法律问题向上诉法院和上议院上诉；政策厅长，负责完善政策，向皇家检察院检察官及辅助人员就法律和程序问题提供具体指导。政策厅长在国际国内刑事司法领域的立法和创制过程中代表皇家检察院的利益，以促进皇家检察院的目的与目标，拓宽刑事司法领域；财务厅长；人事厅长；业务、信息系统厅长。苏格兰检察院总部的主要内设机构为4个：一是执行处，出席高等法院、上诉法院、苏格兰慈善局等准备案件；二是政策处，负责检察政策、实践和议会事务；三是管理处，提供经费、人事、办公场所与互联网等服务；四是案件质量与实践评估处，审核与报告检察工作质量，提出改进工作建议。

美国的检察机关内设机构有所不同。业务机构设置单一，其内部分工和设置又带有混合标准的特点。司法部长同时担任总检察长，下设首席检察官和副总检察长一名。司法部内设5大部门：部领导办公室（包括总检察长办公室、副总检察长办公室、助理总检察长办公室、首席检察官办公室）、综合管理部（下设司法管理处、争议处理办公室、监察办公室、立法事务办公室、职业责任办公室）、诉讼部（下设刑事诉讼处、民事诉讼处、民事权利处、反垄断处、环境与自然资源处、税务处、司法区检察长事务办公室）、法律与政策部（下设社区关系处、移民审核办公室、社区关系指导办公室、信息与保密办公室）、调查与执法部（下设联邦调查局、执法部、联邦监狱局、国际刑警组织美国国家中心局、国家反情报中心、美国假释署）。各州检察院和联邦检察院的内设机构设置有所不同，大多是按照诉讼阶段与案件种类相结合的方式划分内部机构的，实质上也是按职能划分的。例如，在伊利诺斯州北区联邦检察官办事处，业务机构设有1个民事处、5个刑事处：刑事收案与上诉处；一般犯罪处；特别处；团伙犯罪处；团伙犯罪执法专业队。再如，在库克县的州检察官办事处，州检察官为领导机构，业务机构设有7个局：刑事局；特别局；调查局；麻醉品局；法律支持局；民事诉讼局；公共利益局。

综上，国外检察机关内设机构设置模式有如下特点：一是内设机构基本上分为两类，即业务机构和非业务机构，有的如俄罗斯还分出领导机构一类；二是检察机关的职能、检察权的性质和特点决定内设机构设置类型。检察职能的多少决定了内设业务机构的划分标准和数量，职能多的则主要依据职能划分，职能单一的则业务机构单一，主要根据案件种类划分，所以，原则上，内设业务机构的划分标准是依照职能来划分的，第二位的以及第二个层级的划分才是案件的种类标准。我们称之为：横向的职能划分为主，案件划分为辅，纵向的案件划分为主。

四、我国检察机关内设机构设置存在的不足

我国检察机关内设机构的设置是伴随着检察制度建设的进程逐步发展的。自建国以来，内设机构设置经历了建国初期的初建、1978年检察机关恢复重建至1983年内设机构进一步发展和规范、1983年至2000年内设机构调整，以及2000年至2003年检察机关集中改革完善内设机构设置等4个发展时期。在这个过程中，根据1949年《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》的规定，我国检察机关形成了分3类设内设机构，即领导机构、业务机构和综合管理机构的设置模式。同时，也形成了依据检察职能划分内设业务机构的设置标准。而在规范方面，1979年曾经强调上下相对一致，到1983年则突出灵活性[注：1983年修改的《人民检察院组织法》对检察机关内设机构的设置做了原则性的规定：最高人民检察院根据需要，设定若干检察厅和其他业务机构，地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构。这一规定突出了内设机构设置的灵活性，为实践提供了发展和探索的空间。正如有学者称：“这一规定把内部机构设置的灵活性置于规范性之上，方便了执行，却损失了必要的统一性，导致后来各级检察机关内部机构设置的不稳定和不规范”。（谢鹏程.论检察机关内部机构的设置［J］人民检察,2003(3):41-45.）]，2000年始进行综合调整。

最高人民检察院制定的《检察改革三年实施意见》（2000年）第8项规定：“根据中央关于机构改革的总体部署，按照权责一致的原则，从有利于保障公正执法和充分履行法律监督职能的要求出发，科学调整检察机关内部机构，充实加强业务部门，精简、调整非业务机构，根据业务归口的原则，进一步调整检察机关业务部门的职责范围。精简基层检察院的内部机构。”并规定了中央和地方检察机关的内部机构改革在2002年前全部完成。由此，2000年最高人民检察院完成了内设机构的改革，内设业务机构设有侦查监督厅、公诉厅、反贪污贿赂总局、渎职侵权检察厅、控告检察厅、刑事申诉检察厅、监所检察厅、民事行政检察厅、铁路运输检察厅、法律政策研究室、职务犯罪预防厅、等11个厅、局、室；综合管理机构设有办公厅、政治部、纪检监察局、外事局、计划财务装备局、机关党委、离退休干部局等7个厅、局；领导、决策机构有检察长和检察委员会，三类共计20个机构。2001年至2002年，省一级人民检察院先后完成了机构改革，其大体上同最高人民检察院的内设机构对应，大部分省一级人民检察院的内设业务机构和综合管理机构为15个（如重庆市、江苏省）至18个（如江西省、青海省）。根据《地方各级人民检察院机构改革意见》，地县两级人民检察院的内设机构数量要结合当地经济发展水平、近年案件受理数量等情况，分类确定，不搞一刀切。2002年上半年地县两级人民检察院的内设机构改革全面展开，目前内设业务机构和综合管理机构为5至15个不等。

纵观检察机关内设机构设置状况和运作实践，我们认为其中尚存在的不足或问题主要体现在4个方面：

第一，内设机构的功能定位不甚清晰，有待进一步研究和论证。实践中存在的问题，比如：从检察职能的分解来看，职责的合并和分设的依据是什么，没有论证；由于检察官制度不完善，检察官待遇难以落实，内设机构担负了太多的解决检察官职级待遇的负担，甚至增设内设机构成为解决干部职级待遇的主渠道；内设机构成为检察委员会或者检察长、分管副检察长之下的一个业务决策部门，负有相当的审批案件的权限，检察官的主体性得不到应有的体现；内设机构的行政色彩导致其内部工作机制的科学性不足，比如很多地方存在着案件统一办理，不重视人员和案件的分类办理，而是平均分案，统一由处长管理。

第二，不同层级的检察机关的内设机构的职能没有很好的区分和体现。这导致实践中片面强调内设机构上下对应，没有体现不同层级检察机关内设机构的实际需要，乃至于内设机构过多，出现“一人科”、“两人科”现象[注：以广西区崇左市7个基层人民检察院为例，各县（市、区）人民检察院共设科（室、局）等内设机构64个，平均每个基层院为9.14个，其中由1人组成的科（室）（即“一人科”）有19个，由2人组成的科（室）（即“二人科”）有22个， “一人科”、“二人科”相加共41个，院均5.85个，占基层院内设机构数的64%。而据资料反映，以上情况在广西乃至全国的基层检察院中是普遍存在的。如广西区人民检察机关2002年控申部门“二人科”、 “一人科”分别占60%、16%，渎检部门亦有近一半基层院只配一至二人，其中“一人科”占14%。安徽省马鞍山市人民检察院所属4个县（区）院、安庆市人民检察院所属8个县（区）院，黑龙江省哈尔滨市、佳木斯市人民检察院所属各县（区）院也都存在上述问题。撇开其他实质问题不说，单从调查取证等检察业务工作应由2名以上检察人员进行的办案要求来看，“一人科”、“二人科”的设置就存在分工过细、力量分散的问题。平时各部门开展办案等业务工作，只能一而再、再而三地向其他科室“借”人，如果其他科室不配合，不肯“借”人，工作根本无法开展。各个部门都有自己的职责、任务，如果各部门各自为政，以完成本部门的工作为首要任务，那么分工过细必然导致互相扯皮和矛盾，形成机构间的壁垒，这不利于检察工作的大局。（黄东基.基层检察机关内设机构改革问题研究［J］gxjc.省略/FACT_WORLD/fzsy.asp?id=875.）]，分散有限的人力资源，影响工作效率，工作成本加大。

第三，内设机构设置与检察机关的编制规模和业务工作量之间缺乏科学的统计和测算标准。

第四`，内设机构的整体结构不尽合理。内设机构的整体解构重点不突出，综合管理类机构在其中所占比例过大，如政工、办公、技术、行政装备等非业务机构在基层院为30%至40%，相应的业务部门的人员和资源配置不能适应工作量的要求，影响工作效率和工作积极性，甚至存在检察官不愿意去公诉、批捕等业务量大的部门工作的现象。

五、完善我国检察机关内设机构设置的思路

（一）完善检察机关内设机构设置的基本原则

检察机关机构改革坚持什么样的原则，直接反映了我们对于机构改革问题的整体认识和把握程度。对此，有三种思路：一是中央和最高人民检察院在2000年――2002年进行检察机关内部机构改革过程中所强调的原则；二是对检察机关机构改革原则的学术研究意见；三是整体司法改革包括检察改革的精神。这三个方面分别是从不同的角度理解内设机构改革的原则，分析来看，其中有联系也有分歧。我们认为，司法改革的原则应当是制约检察机关内设机构改革的一个大的背景，它决定了机构改革的基调，比如循序渐进、严格依法办事等等。而中央和最高人民检察院关于机构改革的总的意见中，反映出机构改革的现实目标，比如精简、统一、效能。学术意见则有助于我们深入思考检察机关机构改革的特殊规律所在，但是，其中也有一些问题值得思考，比如如何科学地区分检察机关与国家行政机关内设机构改革的不同，如何有效地消化和体现“权责一致”、“依法独立行使检察权”、“优化队伍结构、提高人员素质”、“机构健全”和“内部制约原则”等等要求。

我们认为，在坚持中央关于司法体制改革的总体意见和最高人民检察院确定的检察改革指导思想和基本原则的前提下，应当分别研究不同层面的组织机构改革应当坚持的原则。如，检察机关组织机构改革总体上需要以三个要求或者三项原则为指导：落实检察权行使的组织形式；强化检察工作的法治功能；完善有中国特色的社会主义检察制度。而基于对内设机构的地位、功能、价值的分析，其改革应当坚持四项原则：

一是全面履行法律监督职能原则。内设机构的设置标准要科学，符合检察职能的分解理论和检察权的运行程序即诉讼规律。一般来说，宪法和法律规定的检察机关的各项检察权都应当有相应的内设机构来承担，不能使检察权在组织层面落空。同时，也应当防止经由内设机构而不适当地发展检察职能。

二是保障检察官相对独立行使检察权原则。内设机构的设置应当解放思想，整合资源，促进工作机制的完善，充分发挥检察官的主体地位，避免机械地对口设置。

三是依检察院层级区别设置内设机构原则。区分不同层级检察院的职责、功能和作用，分别设置。对检察工作负有领导职责的最高人民检察院相对全面的依照检察职能设置内设机构，有助于其加强对检察业务工作的分类指导和调控，而地方各级检察机关，特别是基层检察机关宜按照业务工作量和人员编制规模，相对集中地设置业务机构，避免分工过细。

四是精简、高效，优化检察人员的结构。这是在普遍意义上尊重机构设置的一般规律。“精简”，就是要少设机构，只有在某种职能的工作量达到一定程度，不设置内设机构就难以维持检察权正常行使的情况下才设置机构。“高效”，要求内设机构设置遵循优化人力资源配置的要求，有利于提高检察机关工作效率。

（二）完善检察机关内设机构设置的标准

我们认为，完善内设机构的设置，应当建立如下标准体系：

一是内设机构的划分标准。坚持我国三分内设机构的基本模式，即将内设机构分为领导、决策机构，业务机构和综合管理机构三部分。

二是内设业务机构的划分标准。鉴于我国检察权的属性和权能复合性的特点，我们认为，内设业务机构的划分应当遵从依检察职能为主要标准，同时兼顾特殊案件的办理需要的设置标准，同时基于我国检察监督职能的诉讼化的特点，内设机构的设置应当尊重诉讼规律。[注：这主要是以刑事检察工作为重心而言，而从总的工作来看，案件划分标准是主要的，如：可以将内设业务机构分为刑事检察、民事检察、行政检察等三类。]比如批准逮捕和职能在诉讼规律上是需要分设而不能合二为一。另一方面，各项检察职能有其内在的组合规律，一般认为我国检察权由侦查、、诉讼监督权三大类组成。这应当对内设机构的设置具有基本的指导作用。

三是内设机构数量控制标准。人员编制规模不同的检察院其业务工作量、保障和管理需求也不相同。我国检察工作乃至整个司法工作中，始终缺乏一个科学的案件量统计体系，从调查来看，仅人均办案量都没有一个统一的标准，哪怕是在某一个具体的职能部门中，因此有必要在深入调查研究的基础上测定检察业务工作量，在结合以此为基础制定的详细、可行的人员编制配备标准，实现检察机关编制和人员的动态管理，以此为参照实现机构设置的数量控制。

四是内设业务机构分设二级机构的标准。一方面，有相当一部分州市检察院和基层检察院的刑检部门人员编制规模庞大，不实行分设就难以提供有效的检务保障和案件管理。应允许人员编制规模较大的部门分设二级机构，设置的标准是根据工作量确定的编制规模。其中的问题是，采用纵向分设还是横向分设的标准？实践中多是横向，如设公诉一处和二处。我们认为，纵向的分设即统设公诉部门，之下按案件分设可能更有利于管理和协调公诉政策。另一方面，发展检察官分类分组办案模式，是内设机构的发展方向，也是机构与工作机制的关联点。即在内设机构内部实行以案件为标准划分办案组的设置思路。比如建立简易案件办案组、未成年人案件办案组等等。实践中已多有这方面的探索和做法。[注：比如北京市海淀区人民检察院的公诉和侦查监督部门均建有办案组。这种办法比较符合工作规律，但是在制度上需要有科学、规范的检察官管理制度为依托，否则，与第一种办法相比，其不足之处就是不利于解决检察官的职级和晋升问题。]也有国外立法例可供参考。

（三）内设机构设置改革的方案建议

综合上述分析，对我国检察机关内设机构改革方案提出如下初步建议和思路：

第一，坚持和完善三分内设机构的体制。从我国检察制度的特点和检察实践的情况看，分领导决策机构、业务机构和综合管理机构三类设置内设机构比较符合我国的实际，应当在各级检察机关中得到有效的贯彻。在此前提下，需要加强检察委员会的机构建设；有效地精简合并综合管理机构；[注：参照工作量统计和编制统计标准，以及检察官分类管理过程中的检察官比例标准，结合重庆等地的试点经验，合理确定内设业务机构和综合管理机构的比例关系，控制综合机构的数量和规模。而对于内设综合管理机构的精简合并问题，存在着较为普遍的观点，如将机关党委并入政治部、外事局和离退休干部局并入办公厅等等，在此不再论述。（谢鹏程.论检察机关的内部机构设置［J］,人民检察,2003(3):41-45.）]重点加强和完善内设业务机构的设置。

第二，不同层级的检察机关内设机构在数量和模式上分别设置。数量上，最高人民检察院和地方各级检察机关内设机构的设置，自上而下按照“倒三角形”的状态分布。地县两级人民检察院的内设业务机构不宜设置过多，县级检察机关内设机构数量应当最少。内容上，自上而下采取三种不同的模式设置：

一是最高人民检察院采取按照具体检察职能细化设置业务机构模式，目前的内设业务机构设置，除作必要的增加之外，可以基本保持不变；

二是按照三分检察职能的标准设置地县两级检察机关的内设业务机构，特别是地市一级人民检察院。为此，建议推广重庆等地在检察人员分类管理改革试点过程中探索的“三局两部”或者“三局两部一办”的模式。以重庆市渝中区的“三局两部一办”为例，该模式是将内设机构合并调整为：刑事检察局、职务犯罪侦查局、诉讼监督局、政治部、检察事务部、检察长办公室。这种模式适用于地县级人民检察院。

三是在“三局两部一办”模式的基础上，针对特殊地区，采取特殊的内设机构设置方案。如案件工作量和人员编制规模都比较大的地市级人民检察院，也可以对应省级检察机关的内设机构设置。而在极个别人少、案件量小、经济欠发达的偏远的县一级检察院，可以依照法定程序，建立“检察长加检察官型”的检察院。

第三，通过发展以案件为线索的办案组合，完善内设业务机构的二级机构建设并推进工作机制的改革和完善。即在每一项具体的职能部门之下，如侦查、公诉和诉讼监督部门之下，基本采取以案件类型为标准（或称为横向分工）确定业务组或检察人员的组合，这一建议意在与检察人员分类管理改革试点的成果相衔接，弱化内设机构的业务职能，突出检察官的主体性、推动检察官相对独立行使检察权。对于案件量过多的地方，可以依照法定程序，纵向规范设立二级机构。

第四，规范刑事检察业务机构设置。建议作如下调整：

一是根据侦查案件工作量和人员编制规模决定侦查机构分设与合并设置问题。我们认为，高检院设置反贪、渎职侵权两个侦查部门是必要的。省级检察机关以合并设置为原则，个别地区根据侦查案件工作量以及侦查人员编制规模，以分设为补充。地县两级检察机关统一设置职务犯罪侦查局。其中分设二级机构或者办案组来完成不同类型案件的侦查。

二是原则上将职务犯罪预防部门归入侦查部门。最高人民检察院和部分省级检察院可以分设职务犯罪预防部门，地县两级检察院作为主要的职能和办案检察院，其预防部门分设不利于开展工作，容易造成打击和预防“两张皮”，以及增加工作成本和降低工作效率。

三是单独设置刑事审判监督职能部门。为加强检察机关的刑事审判监督职能，有效地指导全国的审判监督工作，协调解决检察机关的公诉与审判监督职能在理论上和实践中的关系和问题，建议将审判监督业务从公诉厅中分离出来，在最高人民检察院成立单独的刑事审判监督厅。省级检察机关原则上单独设立。地县两级以及如等地可合并设在诉讼监督厅中。该机构承担抗诉等审判监督工作以及死刑案件的监督职责。

四是合理归口检察机关的审查批捕部门。一些地方在试点中将检察机关的审查批准逮捕部门并在部门中，统称为刑事检察部门，并基于实践中所取得的办案质量和效率的成绩，有固化这种设置的主张。我们认为，这是机构设置的改革中的一个十分重要的问题，关乎检察机关审查逮捕职能的理论与实践的正当性。捕、诉职能在根本上属于两项不同性质、不同层级的权力，合并行使有违程序公正。可将审查批捕即侦查监督部门放在诉讼监督职能部门中，但不能捕诉合一。

第五，民事行政检察机构实行三级设置，地级检察机关的民事行政检察机构可以设在诉讼监督局中。基层检察院可在诉讼监督机构中，指定专人负责接受公民、组织对民事行政裁判提出的申诉，及时移送上级检察院。

第六，法律政策研究室原则上实行三级设置，县级可归入检察长办公室。鉴于地县两级检察院主要是办案部门，承担了检察系统95％以上的案件，大多数研究室主要是进行个案研究，这是一个相对阶段性的状态，这部分工作实际上应当由相应的办案部门完成。有的法律政策研究工作与业务工作存在脱节现象，有些法律政策研究室实际承担的是宣传职能，背离了设立法律政策研究机构的目的。所以，建议在县一级和部分案件比较少的地市级检察机关不单设研究室，相关职能由检察长办公室涵盖。

（四）相关立法与司法改革建议

建议修改《人民检察院组织法》，整合该法与《检察官法》的有关内容，加强检察机关内设机构设置的规范化建设。其中应当明确4条内容：一是将现行《人民检察院组织法》第3条规定放到第3章“人民检察院的机构设置和人员任免”中，总则中的相关规定可以直接表述为检察机关的内部领导体制；二是规定：人民检察院根据法律监督职责需要、办案工作量和编制规模，设置相应的业务机构和综合管理机构，保障人民检察院依法独立行使检察权；三是适当明确内设机构设置的名称和内容；四是将《检察官》法第1条的规定在《人民检察院组织法》中加以体现。此外，还应当补充完善《公务员法》，落实《检察官法》关于检察官等级制度的规定；切实推进检察人员分类管理改革，推动检察机关内设机构的改革。唯其如此，机构设置的改革才能够真正取得成效，并对检察改革乃至司法改革作出重要的推动。

参考文献：

［1］林钰雄.检察官论［M］.台北：学林文化事业有限公司，2000：66.

［2］孙谦.中国检察制度论纲［M］.北京：人民出版社，2004：95.

大学机构改革方案篇3

日前，山东省青岛市教育局下发中小学教育质量综合评价改革实施方案（简称《改革实施方案》），此举对深入贯彻落实党的十八大、十八届三中全会及国家省市中长期教育改革和发展规划纲要精神和《教育部关于推进中小学教育质量综合评价改革的意见》（教基二〔2013〕2 号）（以下简称《评价改革意见》）要求，进一步完善中小学教育质量评价体系，具有非同寻常的意义，特别是专家指导委员会的成立，保证了教育质量评价的科学化和有效性。然而，第三方评价机构能否独立自主地开展评价活动，能否真正做到不将评价结果作为区市、学校奖惩的依据等都将直接影响到实验目标的达成和对《评价改革意见》真正落实，因此，在《改革实施方案》实施过程中应重点解决好以下几方面的问题。

一、关于评价结果的使用

关于评价结果的运用，《改革实施方案》中明确提出，“评价结果不作为对区市、学校奖惩的依据。教育质量综合评价结果的反馈重在分析诊断、改进提高，为教育决策提供重要依据，指导学校和教师改进教育教学，提高教育督导的针对性和有效性，引导社会形成正确的教育质量观”。这也是《评价改革意见》的主旨，也唯有如此，才能保证评价的专业性、科学性和有效性，才能实现评价改进教育质量的功能，问题是，最终的评价结果，即教育质量综合评价分析诊断报告是否向区市、学校、家长和社会，又是以何种方式的？最终是否真正与区市和学校的奖惩脱离？

1.引导社会形成正确的教育质量观。长期以来，我们的教育质量观是建立在狂热追逐升学率———教育GDP 的基础上，唯数字论英雄的思想根深蒂固，而《改革实施方案》除了关注学生学业发展水平之外，还将评价学生品德发展水平、身心发展水平、兴趣特长养成和学业负担状况等内容，这显然与人们头脑中原有的错误观念格格不入，如此一来，在现有招生制度没有实质改变的情况下，要使这样的评价结果得到相关行政官员以及广大家长和整个社会的认可，必须做好相应的宣传工作，才能让素质教育观念深入人心，在全社会形成正确的教育质量观。

2.评价结果不作为奖惩学校的依据。只有做到不将评价结果作为奖惩学校的依据，才能充分发挥评价的分析诊断和改进提高的功能，然而，按照《改革实施方案》要求，评价结果将“协同推进课程教学改革、学生综合素质评价改革、初中学业水平考试与高中招生改革、小班化教学改革、现代学校制度建设、校长职级制改革、教育信息化等相关改革”，因此，必须要防止这样的“协同推进”演变为评价学校特别是评价校长的隐性依据，而且长期以来形成的“评价即奖惩”的思想也早为人们所熟知，只有坚持不将评价结果作为奖惩学校的依据，才能有效防止学校以各种方式来迎接评价工作，才能获得真实的评价结果，才能彰显评价的意义。

二、关于第三方机构的评价自主权

按照《评价改革意见》要求，教育质量综合评价工作由第三方评价机构来完成。为落实这一要求，依据《改革实施方案》，青岛市将成立由第三方人员组成的专家指导委员会，并由第三方评价机构来完成评价工作，问题是必须保证包括专家指导委员会在内的第三方机构的专业自主权和评价自主权。

1.第三方机构应独立于行政组织之外。从《改革实施方案》中我们知道，青岛市中小学教育质量综合评价改革工作是在领导小组的组织下进行的，而领导小组的成员无一例外地来自于教育主管部门，在这种行政组织领导下组建的专家团队也就很容易带有行政领导的影子，同时要“培养和建设一支具有先进评价理念、稳定的、专兼职结合的专业化评价队伍”，这样的评价队伍如果是来自于教育系统内部也极有可能“被领导”，因此，保证第三方机构在实施评价工作时独立于行政组织之外，将对今后整个教育质量综合评价工作的有效开展起到决定作用。

2.防止分级评价沦为层级管理。按照《改革实施方案》要求，教育质量综合评价工作将“实施分级评价”，即“市教育局负责对各区市和局属普通学校进行教育质量综合评价。各区市教育（体）局负责所属普通中小学的教育质量综合评价。”即便是由第三方机构进行教育质量综合评价，也要防止这样的“分级评价”沦为层级管理，第三方机构进行的教育质量综合评价最终成为“聋子的耳朵”，重新走上教育质量行政评价、以行政干预代替专业指导的老路。

大学机构改革方案篇4

关键词 少年司法 制度改革 少年法庭

中图分类号：D916 文献标识码：A

一、我国少年司法制度的改革历程

少年审判制度是少年司法制度的核心制度，少年法庭也是少年司法系统的核心机构，构建完善的少年法庭就必须有完善的少年司法制度。我国的少年司法制度经过5个阶段的改革和发展，有了长足的进步。

1、“上海会议”是我国少年司法制度改革的起点。1984年11月，上海市长宁区人民法院设立了专门处理少年刑事案件的合议庭，简称为少年法庭。该项议程的决定开创了我国少年法庭的先河，为现代少年司法制度的建立奠定了良好的基础，备受社会的广泛关注。1986年，《中国法制报》以及《人民日报》对其纷纷报道，给予了很高的评价。

2、“南京会议”是我国少年司法制度改革的推广阶段。由于最高人民法院对少年法庭的高度重视。1990年，在南京会议的召开中，统计数据显示，我国先后在各地设立少年法庭862个，少年法庭得到了良好的推广实践证明少年法庭的设立，对于处理未成年人的刑事案件起到了良好的推动作用，是我国司法制度改革的一座里程碑。

3、“福州会议”是我国少年司法制度改革的提高阶段。在福州会议上，全国少年法庭设点3369个，组成少年案件审判的工作人员超过一万余人。福州会议就少年法庭的组织形式展开讨论，并将民事案件以及行政案件等纳入少年法庭的审判范围，少年法庭的意义和改革目的进一步深化。

4、“福州会议”到2006年初期是我国少年司法制度改革的萎缩阶段.经历了辉煌的推广和提高阶段，少年法庭的建立从福州会议开始到2006年初，曾一度处于萎缩的阶段，如何统一、规范管理少年法庭，以及如何统一少年案件处理中的“巩固”、“加强”、“规范”等思想存在一定的偏差，从而导致其发展进入停滞期。

5、2006年以来少年司法制度改革进入了一个新的试点。全国法院第五次会议在广州召开，针对我国少年司法制度建设的不足，就我国少年法院的机构设置的统一性和规范性提出了意见和建议。要求少年法庭发挥正确的职能作用，不断完善自身的体制，在发展的过程中与最高人民法院的总体目标相一致，从而为构建社会主义和谐社会做出应有的贡献。在这样的号召下，全国各地的少年法院看到了自身的不足，积极完善各项措施，自此，少年法院进入了一个新的试点。

二、我国少年司法的现状

我国的少年司法制度在不断的探索和前进的道路上取得了显著的成就。

（一）立法工作不断深入。

我国在对于少年的保护方面制定和颁布了一系列的法律法规，如《中华人民共和国未成年人保护法》；1991年最高人民法院制定的《关于办理少年刑事案件若干规定》、1996年6月通过的《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》以及修改后的《中华人民共和国刑事诉讼法》中也有专门规定了针对未成年人的特殊刑事诉讼程序。我国也加入了《儿童权利公约》、《联合国少年司法最低限度标准准则》等国际公约。

（二）司法体系建设不断推进。

近年来，随着相关法律的构建和完善，我国有关少年司法的体制相配套的机构也在逐步的完善。

1、设立少年警察机构。1995年公安部就出台了《公安机关办理未成年人违法犯罪案件的规定》，其中就规定了公安机关应当设立专门机构和人员专职处理少年犯罪案件，而且我国部分地区的公安机关已经有专门的少年警察机构，主要是专门办理少年犯罪案件、针对少年犯罪嫌疑人的“专门预审组”（1986年上海长宁区公安分局就建立了最早的少年嫌疑犯专门预审组）。

2、推进专门的少年检察机关建设。最高人民检察院曾设立少年犯罪检查处。我国目前已经初步建立了少年检察机构体系，但目前这一体系的职能划分并不一致，各地各有不相同。

3、组建少年法庭。1984年11月上海长宁区人民法院成立第一个少年法庭，这之后，少年法庭的形式不断变化。我国已经建立了多元化的少年法庭体系，其中包括少年刑事案件审判庭、少年刑事案件合议庭和少年综合案件审判庭等。少年综合案件审判庭是较为全面的法庭，它把只要涉及少年的案件，不论民事或是刑事，都纳入管理范围，扩宽了少年法庭的领域。

三、我国少年司法制度存在的问题

少年法庭在全国的普及和发展，使得少年司法制度转变为全国性的制度，并在保护少年合法权益、治理犯罪的方面起着积极和重大的作用，积累了丰富经验。但是由于我国相关的少年法律起步晚，少年司法体系还不成熟，发展还面临很多的困难和问题。

（一）程序性立法不完善。

制约少年司法制度发展的主要因素之一是与少年相关的法律体系不健全，我国虽然已经有《未成人保护法》和《预防未成年人犯罪法》，但是，由于没有完整的，专门针对少年的程序性的法律法规，使得少年司法在实行的过程中出现了成人化的倾向。这一点就不利于维护少年的合法权益，可能导致少年在司法程序中受到伤害。

（二）司法组织体系不完善。

组织体系是少年司法制度区别于成人司法制度的核心，少年司法组织体系应当独立出来。在我国，由于经济差异和地区差异，现在的少年司法组织体系设立方式十分混乱。司法组织体系的核心机构——少年法庭面临着严峻的生存前景，而且与审判机构相搭配的少年检察机构和少年警察机构的设置也有地域区别，混乱的组织体系就代表了目前我国急切的需要全国性的系统的构建少年司法组织体系，维护好少年的诉讼权益。

（三）少年法庭的设立成为争议。

纵观我国少年法庭的发展历程，从成立之初只受理刑事案件，到现在的少年民事案件、行政案件以及刑事案件，我国少年法庭的发展经历了一个从单一性向综合性转变的过程。2006年以来，我国在多个区域设立了少年综合庭的试点，并且取得了可喜的成绩。2008年7月，最高人民法院找来了少年法庭的座谈会，就设立少年法院一事展开争议。针对最高人民法院的提议，不少业内人士提出了不同的看法：

“肯定说”学者认为，我国目前处理的刑事案件中，少年犯罪的案例占据了重要的比例，而且大多数犯罪者属于未成年人，所以有必要设立少年法庭，以此来保护未成年人的合法权益。此外，少年法庭的建立是我国完善少年司法机构的有效措施之一。

“否定说”学者认为，我国对未成年人犯罪采取“宽幅型”的思想，而少年法庭的建立是为了进一步完善司法机构，这与案件的保护存在一定的内部冲突，所以，少年法庭的建立有待进一步研究。

由于我国少年司法制度存在的种种原因，使得少年法庭面临着被取消的危机。一旦少年法庭不再存在那么少年司法制度也就将名存实亡。改革少年司法制度，就应当从少年法庭的改革开始，从而带动一系列的司法体系的改革和完善。

四、构建我国少年审判机构的未来发展措施

（一）建立独立的少年法院。

在历史发展的进程中，大部分国家都设立了类似于少年法院性质的机构，以此来保障青少年的特殊权利。美国称之为少年法院，意大利称之为青少年法院，泰国则称之为儿童法院。国外的发展经验告诉我们，少年法院正从一个依附于司法机构的个体逐渐走向独立。

综合我国青少年犯罪案例多，犯罪频繁的特点，我国有必要建立独立的少年法院。就目前而言，我国的少年法庭处于普通刑事法庭的管辖范围之内，而少年法院则是独立于当前法院的一个普通法院，相对而言，少年法院有了更加完善的机制，能够对青少年犯罪的案例提供更加周全的处理，从而保护青少年这个特殊的群体，对于其今后的成长过程有着至关重要的意义。如当我们的孩子生病时，可供选择的范围有两个：其一是普通医院的儿科，其二是专业的儿童医院，可想而知，后者是大部分家长的首选，他们希望能够给孩子更好的照顾，同样的，走上歧途的青少年也需要一个更好的未来。

（二）完善少年“综合庭”。

构建独立的少年法院是我国少年劳教制度改革中的必经之路，但是，从长远的目光来看，不宜建立大规模的少年法院，而是应该从完善少年综合庭的角度入手，主要原因有两个方面：

第一是在制度方面，目前我国对于刑事案件的主要处理程序为：公安机关的侦查——检察院的——法院审判，可以说，公安机关、检察院以及法院之间是一种相互合作却又分工明确的关系，在处理案件的过程中有着不同的职权范围。所以，少年犯罪案例由少年法院审判时，那么公安机关和检察院的工作又该如何运作呢？所以，完善少年综合庭的方式是当下的首选。

第二是从青少年犯罪的现状来看，由于不同地区的发展状况和人口集中程度不同，我国青少年犯罪的案例存在区域性的差异，在北京以及上海等人口集中地区，未成年人犯罪的案例较多，设立少年法院是有必要的，但是在农村以及西部等欠发达地区，未成年人犯罪所占比例较小，少年法院的构建是一种资源的浪费，在执行之前，需要进一步考虑到人本资源。所以，“涉少”案件的处理可谓是牵一发而动全身，在少年法院构建之前，需要综合考虑各项因素。

五、结语

我国少年司法制度改革已经走过20多年的历史，从兴起——推广——提高——萎缩——进入新的历史时期。回顾少年司法制度的改革之路，有模糊，也有清晰。但是总体来说，少年司法制度的改革是以人为本，从审判改革为中心进行的，对于少年的侦查、监察、辩护以及法律援助等都提供了有效的参考依据。虽然我国现行的少年司法改革制度还存在一定的问题，相信在未来的发展过程中，我国少年审判机构的构建能够让更多迷失在半路上的少年早日回归正途。

（作者：昆明理工大学环境与资源法专业硕士研究生，研究方向：刑法学）

参考文献：

[1]徐江.谈执行方式改革和执行艺术的创新.理论观察；2010年01期.

[2]王韶方.浅论少年制度改革.行政法学研究；2009年04期.

[3]薛畅宇，刘国祥.论改革和完善少年劳教制度.中国人民公安大学学报；2011年04期.

大学机构改革方案篇5

一、这次国务院机构改革对推动科学发展、促进社会和谐、深化行政管理体制改革具有重要意义

当前，我国正处于全面建设小康社会新的历史起点，改革开放进入关键时期。面对新形势新任务，现行行政管理体制和政府机构设置仍然存在一些不相适应的方面，直接影响了政府全面正确履行职能，一定程度上制约了经济社会发展，进行新一轮国务院机构改革势在必行。

（一）《方案》集中体现了深入贯彻落实科学发展观的要求，有利于促进经济社会全面协调可持续发展

科学发展观是我国经济社会发展的重要指导方针，也是这次国务院机构改革的重要指导方针。随着工业化、城镇化步伐加快，资源环境状况对经济发展构成严重制约，城乡之间、区域之间、经济与社会之间发展不平衡的矛盾比较突出；转变经济发展方式，加大自主创新力度，完善社会主义市场经济体制的要求更加紧迫；及时应对国际国内经济风险，增强宏观调控的科学性、可预见性和有效性，促进国民经济又好又快发展的任务十分艰巨。为了着力解决这些矛盾和问题，更好地推动经济社会发展，这次机构改革在加强和改善宏观调控以及重要领域管理方面采取了一系列重大举措：一是合理配置宏观调控部门职能，形成科学权威高效的宏观调控体系；二是完善工业和信息化管理体制，加快走新型工业化道路；三是加强能源管理机构，保障能源安全；四是改进交通运输管理，加快形成综合交通运输体系；五是加大环境保护力度，促进环境友好型社会建设。这些重大改革举措，是深入贯彻落实科学发展观在国务院机构设置上的具体体现，对促进国民经济又好又快发展将起到重要保障作用。

（二）《方案》集中体现了构建社会主义和谐社会的要求，有利于保障和改善民生

构建社会主义和谐社会，关键是要坚持以人为本，执政为民，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，让发展成果惠及全体人民，促进社会公平正义。当前，政府的社会管理和公共服务职能仍然比较薄弱，经济和社会协调发展的问题还没有根本解决，各级政府全面正确履行职能的体制仍然一定程度存在，关系人民群众切身利益的基本民生问题依然比较突出，群众反映较为强烈。为了贯彻落实十七大关于“扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会”的要求，这次机构改革以改善民生为重点，突出加强与整合了社会管理、公共服务部门及其职能：一是加强和统一人力资源管理，建立健全从就业到养老的服务和保障体系；二是加快健全住房保障体系，统筹城乡建设；三是理顺食品药品监管体制，强化食品安全综合监督责任。加强社会管理和公共服务部门建设既是这次国务院机构改革的重点，也是其亮点，对加快构建社会主义和谐社会将起到有力的推动和保障作用。

（三）《方案》集中体现了深化行政管理体制改革的要求，有利于为实现改革的总体目标打下坚实基础

加快推进和进一步深化行政管理体制改革，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制，这是党的十七届二中全会对当前和今后一段时期我国行政管理体制改革的总体要求，为我国的行政管理体制和政府机构改革指明了奋斗方向。《方案》集中体现了《意见》关于深化行政管理体制改革的总体要求。当前，我国行政管理体制和政府机构改革正处于承前启后的关键时期，进行新一轮国务院机构改革，是政治体制改革的重要内容，是上层建筑适应经济基础客观规律的必然要求，也是向实现行政管理体制改革的总体目标迈出的一个重要阶段性步伐。一定要把这次改革作为新一届政府组成后的首要改革任务，确保在加快政府职能转变、推进政府机构改革、加强依法行政和制度建设等方面取得实质性进展，为实现深化行政管理体制改革的总体目标、建设人民满意的服务型政府奠定坚实基础。

二、这次国务院机构改革的核心是政府职能转变

职能是机构的内核，机构是职能的载体。推进政府机构改革，必须紧紧围绕政府职能转变这个核心，这是我国改革开放30年来行政管理体制和政府机构改革的宝贵经验和成功做法。这次国务院机构改革是在以往改革基础上的继续和深化。综合《意见》、《方案》和《说明》中政府职能转变的一系列改革举措，可以看出，这次国务院机构改革在政府职能转变和理顺职责关系上取得了新进展，实现了新突破。

（一）在明确政府职能转变的总方向上实现了新突破

《意见》明确提出，要实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。这一政府职能转变目标的提出，标志着我国政府机构改革有了明确的职能定位和职能标准。这次国务院机构改革，充分反映了政府职能转变的大趋势和总方向。《说明》强调，不论是新组建和调整较大的部门，还是机构未作调整的部门，都必须进一步转变职能。一是在职能配置上要加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项坚决转移出去，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用。二是在职能配置上要把该由政府管理的事项切实管好，凡属于社会公共领域的事务，公民、法人、社会组织和市场不能解决或不能有效解决的，政府应当负责解决，并且要坚决管住管好，以更加有效地提供公共产品和公共服务，维护社会秩序和公平正义。三是在职能配置上要着力理顺部门职责关系，合理界定政府部门职能，明确部门责任，确保权责一致；坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项，要明确牵头部门，分清主次责任，健全部门间协调配合机制；切实解决职能交叉重叠、权责脱节、政出多门、推诿扯皮等问题，提高行政效率。《方案》充分体现了上述三方面职能转变的基本要求，下一步国务院各部门的“三定”规定也将充分反映上述要求。这些改革举措，将有力推动国务院各部门职能转变，有效克服不同程度存在的政府管理的“越位、缺位、错位和不到位”现象，向实现政府职能的根本转变迈出新的步伐。

（二）在加强和细化经济调节、市场监管，特别是社会管理和公共服务职能上实现了新突破

《意见》细化了政府加强经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项职能的重点，强调要改善经济调节，严格市场监管，加强社会管理，更加注重公共服务，并对如何更好地履行每项职能作出了具体和清晰的规定，提出了明确的要求。《方案》关于合理配置宏观调控部门职能，关于加强能源环境管理机构，关于整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，关于统筹机关企事业单位人员管理、统筹就业和社会保障政策，关于加快建立住房保障体系、加强城乡规划，关于理顺食品药品监管体制，强化食品安全综合监督等重大举措，都是对中央政府改善经济调节、严格市场监管、加强社会管理、更加注重公共服务四项职能转变要求的具体化，从而把《意见》落到了实处。

（三）在确定中央政府职能转变的重点上实现了新突破

《意见》明确了中央政府职能转变的重点，强调中央政府要加强经济社会事务的宏观管理，进一步减少和下放具体管理事项，把更多的精力转到制定战略规划、政策法规和标准规范上，维护国家法制统一、政令统一和市场统一。《意见》对中央政府这一职能转变重点的定位，突出了其着重管宏观、管战略、管规划、管方向的总体要求和服务重点。这些要求和重点既在这次国务院机构改革涉及的机构职能转变中得到了集中反映，也在探索实行职能有机统一的大部门体制中得到了很好体现。探索实行大部门体制是这次国务院机构改革的一个重点，也是国内外舆论关注的一个焦点。我们要正确认识综合设置部门只是大部门体制的形式和外壳，整合和转变部门职能才是大部门体制的实质和关键。这次国务院机构改革合理配置宏观调控部门职能，组建工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部等5个部门，都是对原来相关部门职能的整合和优化，有力地加强和完善了中央政府议大事、抓大事的宏观管理职能。

三、这次国务院机构改革的主要任务是继续优化中央政府组织结构

《方案》开宗明义明确指出了这次国务院机构改革的主要任务，概括起来，就是围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，整合和加强有关部门和机构，进一步优化国务院组织结构。

（一）形成科学权威高效的宏观调控体系

宏观调控是社会主义市场经济条件下政府的重要职责。进一步加强和改善宏观调控，是这次机构改革的重点任务。目前，我国政府在宏观调控方面还存在一些问题：一是政府直接干预微观经济活动的现象依然存在，有的宏观调控部门的宏观管理和微观管理职能都很重，既管宏观，又管微观，影响集中精力抓好宏观调控；二是宏观调控部门之间的职责分工需要进一步明晰，各宏观调控部门的职能重点需要进一步明确；三是宏观调控部门之间的沟通机制尚待健全，各种宏观调控政策之间的协调配合程度还需提高。这些问题一定程度上影响和制约了政府有效履行宏观调控职能。为此，《方案》把合理配置宏观调控部门职能作为首要任务，要求国家发改委进一步转变职能，减少微观管理事务和具体审批事项，集中精力抓好宏观调控；同时要求进一步明确国家发改委、财政部、中国人民银行三大宏观调控部门的职能重点，建立健全三部门之间的协调机制，充分发挥国家发展规划、计划、产业政策在宏观调控中的导向作用，综合运用财税、货币政策，以增强宏观调控合力，提高宏观调控水平，形成科学权威高效的宏观调控体系。

（二）加强能源环境管理机构

能源是一国经济发展的战略资源，关系国计民生、经济社会可持续发展和国家安全。我国是世界第二大能源生产国和消费国，妥善应对日益增长的能源需求和复杂的国际能源形势，是我们必须长期面对的战略性问题，加强能源管理机构十分必要，也非常急迫。这里需要综合考虑三个因素：一是能源涉及经济、外交、资源等多领域多部门，必须从高层次上加强能源的战略决策和统筹协调；二是能源内部各行业之间的关联性和互动性很强，需要加强和完善能源行业管理，进一步明确行业管理职能和职责；三是能源管理从根本上讲是长远问题、宏观问题，必须综合运用国家发展战略及规划、投资、价格等宏观政策和手段，促进能源管理与经济社会发展规划和宏观调控的有机结合。综合这些因素，在深入调研、反复权衡、形成共识的基础上，《方案》决定设立高层次的议事协调机构国家能源委员会，负责研究拟定国家能源发展战略，审议能源安全和能源发展中的重大问题。同时，为加强能源行业管理，组建国家能源局，由国家发改委管理。当然，能源管理体制问题比较复杂，受一国经济社会发展水平的影响和制约，并与一国特定经济社会发展阶段相联系。因此，究竟哪一种体制最适合社会主义初级阶段的中国国情，我们还需要在实践中继续探索，在发展中不断完善。

环境保护是我国的基本国策，关系中华民族的生存发展。在相当长的一段时间内，我国将面临严峻的环境压力。建设资源节约型和环境友好型社会，建设生态文明，实现可持续发展，对加强政府环境管理部门建设提出了越来越急迫的要求。《方案》决定组建环境保护部，作为国务院组成部门，有利于加大环境政策、规划和重大问题的统筹协调力度，以及环境治理和生态保护的力度，强化环境保护责任。

（三）整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制

目前我国正处于工业化中后期、工业化加速发展的重要阶段，以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，走中国特色新型工业化道路，是当前和今后一个时期的重要任务。现行工业行业管理由国家发改委、国防科工委和信息产业部分别负责，管理分散，不利于协调发展。为加快走新型工业化道路，推进信息化和工业化融合，推进高新技术与传统工业改造结合，推进军民结合、寓军于民的武器装备科研生产体系建设，《方案》决定组建工业和信息化部，将国家发改委的工业行业管理有关职责，国防科工委核电管理以外的职责，信息产业部、国务院信息办的职责，整合划入该部，以加强整体规划和统筹指导，促进我国工业由大变强。组建工业和信息化部，决不是要恢复计划经济体制下政企不分、政府直接干预微观经济的做法，也不是要重新恢复或变相恢复以前的综合工业行业管理部门的设置。该部作为行业管理部门，主要是管规划、管政策、管标准，坚持政企分开，不干预企业的生产经营活动，确保企业的市场主体地位。

交通运输是国民经济的重要行业，建立大交通体制、形成综合运输体系是世界各国的通行做法。今后几年是我国交通运输的大建设、大发展时期。《方案》决定组建交通运输部，将交通部、民航总局的职责，建设部指导城市客运的职责整合划入该部，有利于进一步优化交通运输布局，发挥整体优势和组合效率，加快形成便捷、通畅、高效、安全的综合运输体系。考虑到现阶段我国铁路建设任务重、规模大、客货运量比重高、保持路网完整性和公益性任务艰巨，以及政企尚未分开等特殊因素，保留铁道部。同时要继续推进改革。

（四）以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门

贯彻落实以人为本的执政理念，突出改善民生，加强社会管理和公共服务部门建设，是这次机构改革的重点任务，主要表现在以下三个方面。

一是整合加强人力资源和社会保障管理部门。人力资源是国家竞争力的决定性因素。《方案》决定组建人力资源和社会保障部，有利于统筹机关企事业单位人员管理，整合人才市场和劳动力市场，建立统一规范的人力资源市场，促进人力资源合理流动、有效配置；有利于统筹就业和社会保障政策，建立健全从就业到养老的服务和保障体系，更好地发挥我国的人力资源优势，进一步解放和发展生产力。

二是加强建设部门的住房保障和城乡规划统筹管理职能。住房问题涉及广大人民群众的切身利益，建立住房保障体系是许多国家的通行做法，统筹城乡建设是贯彻落实科学发展观的必然要求。《方案》决定组建住房和城乡建设部，有利于推进住房制度改革，加快建立廉租住房、经济适用房等住房保障体系，推动解决关系人民群众切身利益的住房问题，进一步加强城乡建设统筹规划，促进城镇化健康发展。

三是理顺食品药品监督管理体制。食品药品直接关系到人民群众的身体健康和生命安全。为强化食品安全综合监督，《方案》决定明确卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任，国家食品药品监督管理局改由卫生部管理；同时，整合卫生和食品药品部门有关食品安全监管队伍。这项改革，有利于理顺食品药品监管体制，解决相关部门之间的职责交叉、权责脱节问题，明确食品安全综合监督责任。正是从这个意义上说，这次改革不是简单地将食品药品监督管理局划归卫生部管理，而是经过整合后利于相关机构密切协同，形成合力，加强和发挥食品药品监督管理局的监管作用。

四、要注意克服对这次机构改革的若干片面认识

《方案》经十一届全国人大一次会议审议通过后，就具有了法律效力，必须确保其得到全面贯彻实施。当前，要注意纠正对这次国务院机构改革的某些不正确看法，克服若干片面认识，牢固树立正确的改革观。

（一）要注意克服机构改革速度越快越好的片面认识，树立渐进改革的意识

“欲速则不达”。行政管理体制和政府机构改革是一项长期而艰巨的历史任务，是一个认识不断深化、共识不断扩大、理论不断探索、实践不断突破的历史过程，也是一个日积月累、一步一个脚印的渐进改革过程，将贯穿我国改革开放和社会主义现代化建设的整个历史时期。应当看到，我国的行政管理体制总体上基本适应经济社会发展的要求，有力地保障了改革开放和社会主义现代化建设事业的发展。这是十七届二中全会作出的一个基本判断。这一判断是实事求是和完全正确的。我们之所以要持续推进行政管理体制和政府机构改革，正是为了使其更好地适应全面建设小康社会的新任务新要求，而决不是全盘否定现行的行政管理体制和已经取得的改革成果，一切推倒重来。当然，我们的机构改革也决不是要重新恢复或变相恢复权力高度集中的计划经济体制下的行政管理体制或机构设置。当前，深化行政管理体制和政府机构改革的任务繁重，改革承受的压力较大。推进改革进程既慢不得，也急不得；既要统一部署，又不能“一刀切”。我们必须在党中央、国务院的统一领导下，坚持积极稳妥、循序渐进，做到长远目标与阶段性目标相结合，全面推进与重点突破性结合，正确处理改革发展稳定、政府机构改革的持续性与阶段性、政府机构改革与其他改革之间的关系，周密制定方案，准确把握时机，稳妥进行操作，逐步加以推进，切不可急躁冒进和急于求成。这是行政管理体制和政府机构改革的成功经验，是必须坚持的基本经验。

（二）要注意克服机构改革动作越大越好的片面认识，树立根据经济社会发展要求决定改革力度的意识

机构改革力度的大小，应当与经济社会发展的客观要求相适应。中国社会主义市场经济体制的建立走过了一条成功的改革道路，其基本经验就是每个阶段的改革都应当适应经济社会发展的要求，改革的力度和幅度不能超过经济和社会的承受能力。这个经验值得认真总结和汲取。这次国务院机构改革，正是从我国当前和今后一段时期的实际情况出发，紧紧围绕中国特色社会主义建设事业的总体部署，准确把握经济社会发展阶段和任务对政府职能转变以及政府机构改革提出的客观要求，深刻分析行政管理体制自身所面临的矛盾和问题，在此基础上确定了正确的指导思想，形成了符合实际、切实可行的改革方案。这次改革涉及调整变动的机构15个，正部级机构减少4个，既考虑了机构调整的数量和规模，更注重了职能的整合、完善和转变，应该说改革力度是大的，是在目前条件下能够最大程度形成共识的改革方案，总体上符合社会各界和人民群众的期望，适应经济和社会的承受能力。同时，党的十六大以来，我国在行政管理体制改革上，除了精心谋划和认真实施新一届政府组成后集中的政府机构改革外，还重视通过一系列和风细雨、持之以恒的管理机制、方式和制度的创新，通过政府机构的适时调整，以及通过加强政风和公务员作风建设，来促进行政管理体制改革的量的转变和积累。没有这些潜移默化、日积月累的政府管理创新，仅靠5年一次集中的政府机构改革，成效有限，而且矛盾容易集中。这一成功的做法，在今后的行政管理体制和政府机构改革中应当继续坚持和进一步完善。

（三）要注意克服期望一次机构改革解决大部分矛盾和问题的片面认识，树立每次改革着力解决制约经济社会发展的突出矛盾和问题的意识

应当看到，行政管理体制和政府机构改革是经济体制改革、政治体制改革、社会体制改革的连接点、交汇点和关节点，涉及的矛盾和问题很多，牵一发而动全身。特别是当前我国面临的改革大都是一些涉及面宽、触及利益层次深、配套性强的改革，是一些多年来想改但因为时机不成熟未改成、未改到位的改革，这说明我国的行政管理体制和政府机构改革确实已到了关键时期。我们不能寄希望于一次改革解决大部分矛盾和问题，而只能是每次改革解决最突出的矛盾和问题，做到必须改的坚决改。这次国务院机构改革之所以选择宏观调控、能源、环境、工业和信息化、综合交通运输、人力资源和社会保障、住房和城乡建设、食品安全综合监督等部门和领域，就是为了解决这些事关科学发展、社会和谐、改善民生和国家安全的十分突出的矛盾和问题，以使国务院职能和机构更好地适应经济社会发展的要求。《方案》总体上体现了这一要求。

（四）要注意克服机构设置以西方国家为标准的片面认识，树立立足中国国情、合理借鉴西方国家有益改革经验的意识

大学机构改革方案篇6

酝酿十年之久的卫生防病与监督体制改革将在二十一世纪的第一个夏季正式拉开序幕，我市将分步骤地撤销原市区两级卫生防疫站，组建市区自上而下统一的卫生监督执法机构??卫生监督所，成立预防保健服务科研机构??疾病预防控制中心。由此，引发了卫生防疫站从职能、机构到人员的大调整。而建立在原有职能、机构、人员上的档案工作也无疑面临着改革的压力和挑战。档案人员应如何应对，从哪些工作入手，积极配合和支持改革，是一个急需研讨和解决的问题。

二、 挑战

1、 机构的整合对现有档案工作格局的冲击

北京市疾病预防控制中心由市防疫站、市劳动卫生职业病防治研究所、市健康教育所合并组成，今后，还要逐步将市性病防治所并入。因此，原各自为政的档案工作格局将被打破。这些机构原各为一个立档单位，各有自己的档案工作网络和工作模式，现在都将并入疾控中心这一新机构内。市疾控中心的档案工作和各并入单位档案工作将是怎样的关系，如何布局，都是改革为档案工作提出的新问题。再有，疾控中心建立后，对市防疫站内部机构也进行了相应调整，新成立了应急中心、质量控制科、体检科、预审科等。而内部机构的新建，原有机构人员的分流，又使得重新组建科室兼职档案人员队伍成为当务之急。

2、 职能的转变导致现有档案工作任务的调整

卫生防疫站卫生监督执法职能划转到卫生监督所，组建疾病预防控制中心，并不是职能的萎缩，而是职能的拓展。由原卫生监督带动卫生监测转向以卫生防病为主，其职责也由原承担全市主要传染病的预防控制拓展到预防传染病、慢性非传染病、职业病和对突发疫情的调查处理。疾控中心还将以科研为先导，以技术服务为手段，重点加强卫生监测、检验技术服务、健康教育、预防医学科研和教学等工作。单位职能的变化和拓展必然导致与单位职能息息相关的档案和档案工作发生相应的转变和调整，都必将伴随着疾控中心新业务新技术的出现而产生新的内容，如业务档案的收集范围势必要扩大，档案的分类也需要进行相应的调整。同时随着北京市预防医学研究中心（与市疾控中心为同一法人单位）的成立，科研工作将加大力度，档案人员对科研档案的立卷指导上就需要加大投入。再如，卫生监督权力的撤出，使得档案人员将不再承担对行政执法档案的指导任务；但同时，由于疾控中心将以检验技术服务作为主要收入手段，检验检测质量控制就成为关乎疾控中心生存的一项十分重要的任务。为配合此项工作，就要求档案人员更经常地深入科室第一线，加强相关的技术材料如卫生检验检测技术报告、检验设备管理等技术材料的立卷指导。

三、 对策

1、 正确认识改革，思想上作好两手准备

卫生防病与监督改革必然会对档案工作有一定的冲击，档案机构和人员也面临调整，档案人员思想上可能会有一些想法。但应看到，疾控中心在科研、监测、技术服务职能的拓展和加强，将会给档案工作发展留下更多的空间，既便档案机构、档案人员都可能要面临调整，但这项工作却只能加强，不能削弱。因此，档案人员应对改革抱有正确认识，即使面临分流，也应克服浮躁心理，踏实认真地做好自己的工作，坚持站好最后一班岗。

2、 关注改革进程，档案工作要有前瞻性的安排

档案人员不能被动等待，应积极关注改革进程，认真学习中央、卫生部及市卫生局关于卫生防病与监督体制改革的文件，主动关心和了解有关信息，对档案工作可能因改革而做哪些调整，做到心中有数，所谓站得高方可看得远。特别是目前防病保健体制的改革并不是一步到位，还需一个渐进的过程，正处在不断探索、实践，逐步完善之中，我们更要随着改革的进展，新的机构的出现、并入和人员的分流，积极思考由此引发的在档案全宗的设置、分类大纲和编号方案的调整等方面一系列的改变，同时还要着手进行档案相关工作制度的修改和档案兼职人员队伍的重建等项工作。

3、 盘点家底，对档案室藏做到心中有数

市疾控中心各并入单位档案室应着手盘点自家家底。也就是说档案人员要对其所保管的（包括分室保管的）各大门类的档案的数量，检索工具的种类及数量，档案室编制的编研参考材料数量，以及所存资料的数量，甚至档案室装备用具等都要进行清点，拉出清单，编好目录，为档案室并撤做好准备。

4、 宣传档案法，依法进行档案材料的转移

档案人员要将此次卫生防病与监督体制改革做为一次宣传档案法、贯彻档案法的很好的机遇，运用多种形式，增强单位人员的档案意识。档案人员要通过宣传档案法，促使单位领导明确作出任何个人无权擅自带走任何技术档案和业务资料的规定；此外，档案人员要把好档案转移关。笔者主张，目前存于各并入单位档案室的档案应就地封存，不因单位人员分流而转移。单位之间档案转移待疾病控制中心机构调整结束后再做定夺。但如果调入监督所的人员有特殊原因确需带走档案的，应书面向档案室提出申请，报请站科两级领导批准后，办理相关的档案转移手续。再有，调出人员需要带走由科室保存的、与其监督业务密切相关的技术资料档案的，在得到主管站长和科室领导的批准后，也要通知档案室，档案人员要参加和监督其资料转移的全过程，科室要备有档案转移目录，要由经手人、科主任、档案人员三方签字。

大学机构改革方案篇7

关键词：未成年人司法制度少年法庭

我国从1984年建立第一个少年法庭以来，经过25年的努力，未成年人司法制度经历了从无到有、从小到大、从个别到普及、从初步到成熟的阶段。无论是未成年人司法制度的程序，还是实体法律适用问题，都已经有了丰厚的积累。在之后的不久，全国一些检察机关相应成立了未成年犯罪检察机构，主要在批捕、公诉环节本着教育、感化、挽救原则开展适度的检察工作改革，积累了一些有益的经验。为进一步深化未成年人司法制度改革，2009年3月，最高人民法院颁布了《人民法院第三个五年改革纲要(2009—2013)》，对新时期未成年人司法制度改革提出了新要求。

一、未成年人司法制度与“二五”纲要的关系

“二五”纲要在最后一条规定:“完善审理未成年人刑事案件和涉及未成年人权益保护的民事、行政案件的组织机构，在具备条件的大城市开展设立少年法院的试点工作，以适应未成年人司法工作的特殊需要，推动建立和完善中国特色少年司法制度。”在上一轮的司法改革中，因为当时的未成年人司法制度的实体问题、程序问题都已经发展到了比较成熟的程度，而且中央部署的司法改革任务中专门提到了未成年人案件的审判机构建设问题。无论是司法界还是社会各界，都期望从审判机构方面有所突破，特别是努力推动少年法院的建立。由于各种原因，建立少年法院的努力最终没有结果。

但是，建立未成年人案件综合审判庭乃至建立少年法院的努力一直没有停止过。“三五”纲要将少年案件审判机构的改革再次纳入新一轮的改革中。同时，“三五”纲要继续要求对未成年人司法制度的程序、实体、体制、制度、机制等问题进行全面改革。实际上，这一轮的改革强调的并不完全是创新、变革，更重要的是完善、系统化。新一轮改革应当在各方面更加深入，特别是对于一些机制问题、法律适用问题要有新的探索。当然，审判机构的改革仍然是一项重要的改革任务。

二、关于审判机构

“二五”纲要期间，涉及未成年人案件审判机构的改革已经有了很大进展，特别是涉少案件的综合审判庭在部分中级人民法院的试点为审判机构改革的深化提供了有益的尝试。在新一轮司法改革中，少年审判机构的设置、形式、职责等仍然需要进一步论证、研究。

当前，未成年人案件审判机构已经有三种基本类型:一是少年案件合议庭；二是少年刑事案件审判庭；三是涉及少年的案件综合审判庭。与其他案件不同，通常高级法院和许多中级法院都设立了少年法庭指导小组，负责涉少案件的指导与协调工作。其实，这个指导小组的存在与实际作用在一定程度上证明了综合少年审判机构甚至独立的少年法院的必要性。因此，建立少年法院的可行性论证以及试点工作仍然是新一轮司法改革的一项内容。

所谓少年法院，是指独立于地方法院系统的专门审理未成年人案件的法院。在中国，少年法院将作为专门法院存在，与一些国家的“少年法院”含义不完全相同。在国外，“少年法院”可以是与地方法院相互独立的专门法院，但更多的是指在地方法院系统之内，专门成立一个法庭办理少年案件，习惯上便称之为少年法院。而在中国，能够成为“法院”的专门审判机构，则是指导经费独立、人员独立、管理独立的审理专门性质的案件的法院，如海事法院、军事法院。

对于中国的少年法院如何建立，已经有很多论证与论述。建立少年法院，一般观点是在少年案件较多的一些大中城市设立少年法院，专门管辖涉及未成年人的民事案件、行政案件、刑事案件。少年法院可以作为基层法院存在，由所在地的区县级人民代表大会产生，其管辖范围可以涉及几个区县。同时在一个省内选择几个地方设立中级人民法院建制的少年法院，作为基层少年法院的上诉法院，并管辖重大、复杂的一审少年案件。在省级不再设立少年法院。当然，学术界和实务界对少年法院的设置还有其他一些建议。到目前，各种论证都尚未获得最终成功，可能是因为决策者有多方面的考虑。一是案源是否足够撑得起一个专门法院；二是现行体制是否可以满足目前的需要；三是法院设置方面的诸多技术性问题尚无完备的方案。

尽管如此，少年审判机构依然是当前未成年人司法制度改革的一个关键问题。少年审判机构的独立将在很大程度上带动未成年人司法制度的全面发展。

三、审理方式

对未成年人刑事案件的审理方式的改革，是未成年人司法制度改革的一项基础内容，也是最为成熟的一项改革。这项改革要求在依法审判的原则下，充分考虑未成年人的特点，创新审理方式方法，达到最佳审理效果。在过去的25年中，各地法院探索了圆桌式、参与式、课堂式的审理方式，按照未成年人司法制度的国际标准，将未成年刑事被告人的教育与矫治放在首要地位，体现了保护与福利原则。在法庭审理阶段，各地法院甚至专门设立一个教育阶段，由法官、检察官、社会工作者、被告人亲属参与，对被认定为犯罪或违法的未成年人进行教育，形成了独特的“寓教于审、审教结合”的模式。

近年来，未成年人案件的审理方式又有一些新的发展。一些地方法院引入社会调查机制，委托基层组织对未成年刑事被告人的成长背景、道德品质、改造环境、管教条件等进行调查，以便确定量刑的种类和执行方式。有的法院将心理医生请到法庭，对未成年人的犯罪心理和成长心理进行分析，并参与到法庭审理过程中来，为未成年人的行为矫治提供建议。这些做法都是新的阶段未成年人司法制度改革的深化和创造，使这一制度更加丰富和完备。

由于审理方式的改革基本上不涉及体制问题，所以是改革中最具活力、也最容易取得成效的内容。“三五”纲要对未成年人案件审理方式改革的要求，更加侧重于寻求精密、细致、实效、多方参与，注意发挥各种力量的作用。这样的审理方式会更有利于被告人对审判结果的接受，有利于对被告人的感化和矫治。

四、刑罚执行方式

刑罚的执行是刑事诉讼的一个重要环节。作为刑事诉讼的一个后续环节，刑罚的执行由司法行政机关主管，直接关系到审判阶段所作裁判的实现，关系到未成年罪犯的改造。由于未成年人的心理生理特点，刑罚的执行方式与成年人也有很大区别。如果与成年罪犯适用相同的刑罚执行方式，实际上是对未成年罪犯的不公平，因为这些方式对未成年罪犯非但不会有助于未成年罪犯的改造，反而可能会造成更大的伤害。因此，刑罚执行方式的改革成为未成年人司法制度中的一个重要组成部分。

当前，各地法院与司法行政机关一起在未成年罪犯刑罚执行方式方面进行了改革探索，主要是扩大非监禁刑的适用，并在非监禁刑适用的方式方法方面进行革新。其中，最重要的一项改革是社区矫正。虽然这一改革也同样对成年罪犯适用，但对于一些有劳动能力的未成年罪犯也可以适用。另外，在改革少年管教所传统管理模式方面，一些地方也有所突破，例如适用范围的扩大、管教方式的改进、开放程度的提高、试读制度的实施等。有的地方成立了专门的少年感化院，强化了教育的作用。

“三五”改革纲要对于未成年犯刑罚执行方式改革的要求，除了充分运用现有的机制外，还应当创新适合于未成年犯行为矫正的方式。特别是可以批判地借鉴外国一些做法，如加重父母的管教责任，区分未成年犯的恶性区别对待而非不顾实际情况一概而论，处理好照顾与控制的关系，探索有条件量刑制度等等。

五、附条件的认罪从轻处罚制度

近年来，随着打击和预防犯罪研究的深化，“认罪从轻处罚”悄然穿过了传统刑罚观念的防线，进入我国的未成年人司法制度。这一改革体现了我国刑事法律界提出的一种新的理念。它与“坦白从宽”具有相同的精神，但其内容并不完全相同。如果拿它与普通法国家的“诉辩交易”相比(当然适用范围比诉辩交易要宽得多)，可能更好理解。

在刑事追诉过程中，如果检察机关认为虽然能够基本证明犯罪的成立，但可能还有一定的不确定性，法院可能要求检察机关再作调查或者可能认定被告无罪，那么，检察机关可以在征得法院允许的前提下与被告人达成认罪从轻的共识。在这种情况下，如果被告承认所犯罪行，则节约了检察机关的时间和资源，避免了刑事诉讼环节进展的不顺畅，可以获得较轻的处罚。另外，即使检察机关没有这种顾虑，但被告人在法庭上作有罪辩护而非无罪辩护，避免了控、辩双方的投入，简化了审理程序，也可以节省司法资源。在这种情况下，也可以对被告人从轻处罚。对于成年被告人如此，对于未成年被告人更是如此。

这项改革目前仍然受到传统观念的影响，局限在“认罪态度”对从轻处罚的作用范围和程度方面。如果将这项制度扩大适用于上述两种情况，则可以保证刑事诉讼活动的顺利进行，而且符合法律经济学的要求，可以节约司法资源，提高公共资源的效率。

六、轻罪犯罪记录消灭制度

“建立未成年人轻罪犯罪记录消灭制度，明确其条件、期限、程序和法律后果”，这是“三五”纲要提出的新的改革任务，是一项全新的改革。

未成年人犯罪记录消灭制度，是指未成年人被判决有罪的，在特定条件下由司法机关注销其犯罪记录。在犯罪记录注销之后，被消灭犯罪记录的未成年人将不再视为曾经犯过罪或有过犯罪经历，任何单位对其就学、就业、任职等不应歧视或区别对待。被注销犯罪记录的未成年人重新犯罪的，也将作为从未受到犯罪处罚的被告人对待。

近年来，一些地方已经开展这方面的改革探索，称为“未成年人前科消灭”、“前科封存制度”，积累了一定经验，为全面推行未成年轻罪犯罪记录消灭制度奠定了实践基础。关于消灭犯罪记录的条件，各国通常只适用于轻罪而不适用于重罪，因为这里必须考虑保护与惩罚的平衡。在时间上，一般应当是在刑罚执行完毕一定时间之后，而不是随时消灭。很多国家还对未成年犯在刑罚执行期间的表现作为条件之一，要求不仅没有重新犯罪，而且应当模范遵守法律和社会公德，否则也不能消灭前科。

大学机构改革方案篇8

一、加强领导、精心组织机构改革工作

在全县党政机构改革动员大会展开后，我局上下高度重视，及时召开党组会议专题研究安排我局机构改革具体实施工作，成立了由党组书记任组长，各党组成员为副组长、局机关各科室、各基层单位负责人为成员的机构改革领导小组，具体负责全局机构改革组织实施工作。围绕《辉南县机构改革方案》《<辉南县机构改革方案>实施意见》并结合市局及周边兄弟单位成功的改革经验，分阶段、分步骤的推进了各项基础工作的开展。在此基础上，我局立即召开全局干部大会，组织党员干部及职工认真学习县党政机构改革实施方案及“三定”工作的相关文件，广泛开展动员部署，不断加深了全局党员干部对开展机构改革的认识和理解。同时按照时间节点我局于3月12日举行“辉南县卫生健康局”揭牌仪式并及时对工作职责进行了调整。

二、理顺职能，扎实推进机构改革专项工作

为推进我局机构改革进程，积极配合县委编委做好各项工作职能、职责和机构设置情况的调研工作，并结合我局实际向县委编委反映了我局在内设机构、人员岗位、工作职责等方面存在的实际困难和问题。在机构改革中，全局认真听取县机构改革协调小组办公室的意见要求，以职能转变为核心，以准确界定部门职能、理顺部门职责关系为目标，多次组织召开党组会议专题研究“三定”工作中我局主要职责、内设机构和人员编制规定等问题，同时明确了县卫生健康局主要职责、人员编制和各科室岗位设置，并将相关审议材料印发到机关各职能科室，广泛征求各方面的意见建议。在讨论交流、修订完善的基础上，我局及时向县委编委上报了“三定”规定草案及情况说明。截止目前我局按照机构改革的部署，积极的与县医疗保障局、县应急管理局、县民政局等部门取得联系，及时完成了机构编制和人员转隶工作。

三、严明纪律，确保机构改革顺利实施

大学机构改革方案篇9

2003年岁末，来自最高人民法院和最高人民检察院的消息表明，两院内部改革方案已经初步确定，近期有望出台。

消息传出前不久，中共中央政治局常委、中央政法委书记罗干就在全国政法工作会议上强调，要积极稳妥地推进司法体制改革。

两种改革走向

新一轮司法改革的总体走向引人关注。

在学界和业界中，目前关于司法改革的走向主要有两种意见：一种意见是保障审判权的独立，也即司法独立，要改变司法的行政化、司法的地方化以及司法人员的非职业化的现状。另一种意见是加强对司法的监督，尤其是加强对司法的外部监督。

最高人民法院院长肖扬曾将中国现行司法制度存在的问题概括为：审判活动行政化、法官职业大众化、司法权力地方化。作为以致力推进司法改革而赢得广泛赞誉的中国首法官，肖扬的上述概括已被广为接受。分析这三大问题，无一例外都是中国司法不独立的现实表现。

“我坚持认为，现在的法院体制、法官体制、诉讼制度之所以存在着这样那样的问题，和司法部不独立这一症结是密切相关的。”中国人民大学法学院陈卫东教授说。北京大学法学院贺卫方教授也也一直强调，实现司法独立在司法改革中的重要性。在他看来，司法独立与法官选任、司法权行使、法院管理以及司法职业伦理等制度的改革和建设都是十分密切相关的。

所以，要保障司法独立已成共识。，而要实现司法独立，首先要对司法机关的人事和财政制度进行变革，使司法机关的人事、财政独立于地方行政。其次要提高司法人员的素质，严格法官选任制度，使法官职业化。

关于司法监督，清华大学法学院张卫平教授指出：“这一改革走向的产生有一个背景――司法腐败。”比起其他腐败，司法腐败的危害更大，因为司法机构本身的功能之一就是监督腐败行为。所以有些人因此认为，为防止司法腐败，只能强化外部监督。但令人遗憾的是，目前这种外部监督常常表现为行政权力的干预。张卫平认为，司法审查有自己的规律，这套规律应该源于法治本身的要求。也就是说，既然是要建立法治社会，实现社会正义，那就必须有一个超越任何个人、团体、机关的独立判断的机构。必须保障司法独立，强调合法监督。

“我们需要的是在司法独立的前提下，加强司法监督机制。”张卫平说。

四大改革焦点

确定基本走向之外，司法改革的关键还在于解决具体问题如何改之上。学界和业界普遍认为，当前司法改革要从以下四个方面寻求突破――

ஸஸ一、收回关于死刑核准权。根据我国现行刑法和刑事诉讼法规定，死刑案复核权应该由最高人民法院行使。但从上世纪80年代中期起，出于“严打”的需要，部分案件（主要是危害社会治安的严重刑事犯罪案件）被下放到各个高级法院。

“这一下放就是20多年，”陈卫东教授说，“现在看来，死刑案件在全国由于没有最高人民法院统一的核准死刑判决，导致各地对死刑案件的判决标准不统一。以经济案件为例，相同金额的贪污案在不同地区会有不同判决。”

虽然我国刑事诉讼法明确规定了死刑复核程序，但由于死刑复核权被下放到各高级法院，就造成了目前死刑复核程序和二审程序合二为一的局面，这意味着，为防止错杀而设立的复核程序在实践中徒有虚名。“收回死刑复核权，由最高人民法院统一行使，目前已经基本达成共识。”陈卫东教授告诉《财经》。

二、建立多元审级制度。建国后我国就一直实行两审终审制度。陈卫东教授分析说，两审终审制的好处是提高了审判效率。但由于两审终审，两级法院主要是在地方设置，而且是在行政区划内设置的，因此导致了大量的地方保护主义现象。同时，由于法院内部上下级的不独立，加之现在实行的错案追究制，使得下级法院的审判权受到限制。

有鉴于此，有学者提出建立多元审级制度，即以两审终审为基本内容，辅之以特殊案件的三审终审和一审终审的审级制度。对于重大案件可酌情采取三审终审制，对于轻型案件则可采取一审终审的简易审判程序。

三、限制审判监督权。在刑事诉讼中，审判监督权其主要体现在再审程序上。在实践中，“无限申诉，无限再审”的情况屡有发生，这使得法院的判决永远没有终结。在民事诉讼上，审判监督权体现为检查监督权。对此，张卫平教授比喻说，“如果把民事诉讼的三方――法院、原告和被告看做一个三角形，则检察院作为行使检查监督权的检查人介入后，就会增加一个角，使三角形变为四边形，并有可能因此破坏当初的平衡。这是因为，检查人的介入，势必会增加一方当事人的分量，并与另一方当事人对抗。

因此，张卫平和陈卫东两位学者都认为，无论在刑事诉讼还是在民事诉讼中，都需要对审判监督权加以必要的限制。

四、实行劳教司法化。在2003年国务院废除收容遣送制度之后，改革劳动教养制度的呼声日益高涨。“劳动教养是行政机关单方面剥夺限制人身自由的一种方式，在事实上已严重侵犯了人权，必须改革。”陈卫东认为。

劳教制度如何改革？陈卫东教授认为实行劳动教养司法化是唯一的途径：今后凡是公安机关要对公民实施劳教，必须向法院提出申请，由法院进行审查后作出允许还是不允许的决定。由此，公安机关将由劳教的决定者的身份变为申请者的身份。

大区法院设立在望

《财经》获悉，在司法改革的诸多方案中，设立大区法院的方案很可能会被高层采纳，并在司法改革中有所体现。

这项改革方案的提出，可以追溯到2003年3月召开的在十届全国人大一次会议。在那次会议上，民革中央、致公党中央首次联合提交提案，该提案建议，在全国设立七个跨区域民商事法院，作为最高人民法院的派出机构，对相关案件进行三审。随后，一些学者在各种会议上也纷纷强调设立大区法院的可行性。

陈卫东教授认为，建立大区法院的最大好处在于可以破除司法地方保护主义。目前我国司法地方保护主义问题十分严重。首先是表现为在判决执行难上，不少异地执行由于地方政府的干预而无法实现；其次表现在审判过程中，一些地方政府干预司法审判，递条子、打招呼的现象屡见不鲜，严重影响司法的公正和效率。设立大区法院后，即使在地方二审时遇到行政干扰和阻碍，还可在大区法院进行三审终审。而大区法院因为是最高院的派出机构，不受地方行政牵制，因此可保持审判的独立性。

此外，大区法院成立后，还可作为最高院的派出机构行使死刑复核权。最高院之所以迟迟不把死刑复核权收回，也与其自身无力承担如此繁重的审判任务有关。

一直以来，困扰大区法院设立的一个主要问题是人员的编制。目前最高院审判人员的编制大概为五六百人，如果设立七个大区法院，就要大大增加编制和财政经费。 对此，张卫平设想：“大区法院可以只设刑事民事机构，不必严格参照一般法院设立全套机构。这样就可以大大减少人员编制和经费，在事实上等同于把最高法院的部分职能分散到各地。”

学界对此也有不同的声音，贺卫方教授并不赞成这种做法，他认为改革应该从基层做起。采取大区法院的方式，在高院之下建立独立于省级法院的法院，往往只能对民事案件数额较大，刑事案件恶劣的跨区域案件进行审理。而事实上80％的案件都是基层法院受理的，这种方法是治标不治本的。“不能大案件要求公正小案件就不要公正了。”

抛开学界争论不说，高检对大区法院的设立，一直以来也颇存异议。有消息称，最高院也可能采取另一方案，即在最高院增设四个刑事审判厅。

纳入政治体制改革范畴

从1997年10月中共十五大提出司法改革算起，作为党和国家一项重大部署，司法改革的历程至今已逾四年。应当承认，在这四年中，司法改革在庭审方式改革、国家统一司法考试制度的建立等具体措施上取得了若干成果。但这种改革方式基本沿袭了以往“头痛医头、脚痛医脚”的做法，缺乏统一的改革规划和明确的改革步骤。

随着司法改革的逐步走向深入，仅凭单个司法机关对的试验性的零敲碎打，或仅对某项具体措施进行改革都已经远远不够。一场从全局出发、协调各部门的整体改革已势在必行。值得注意的是，中共十六大报告中明确阐述了司法体制改革问题，并将其纳入政治体制改革的范畴予以强调，新一轮的司法改革已经不再被视为司法体制内的一种技术变革。

进入2003年，新一轮司法改革的轮廓已日渐清晰，但其中并非全无曲折。

在2003年5月SARS疫情最紧张的时候，中央政治局常委曾召开会议，专门讨论司法改革问题。5月中旬，中央政法委组织专家进行讨论，并宣布成立由罗干担任组长的中央司法体制改革领导小组，指导全国司法体制改革工作的进行。这一决定的作出实际上标志意味着主导中国司法改革进程的核心机构已经诞生，也意味着一种全新的、自上而下的司法改革模式最终确立。

大学机构改革方案篇10

一、深化对改革重要性、必要性的认识

改革开放以来，我市依靠体制机制先发优势，经济社会保持了持续快速健康发展的良好势头，但改革不够到位、体制不够完善、机制不够协调的问题仍然存在，改革的系统性、复杂性、艰巨性和紧迫性日益增强。再创我市体制机制新优势，落实科学发展观，构建和谐社会，促进经济社会全面可持续发展，必须坚定不移地依靠改革、深化改革。各级各部门要以更大的决心推动改革，采取切实有效措施，在改革创新上取得新突破，为新一轮发展提供强大动力；要增强改革的协调性，统筹兼顾，综合配套，协调推进，形成改革的整体合力。

二、加强组织领导，总揽改革全局

加强对改革工作的领导。市政府成立市经济体制改革工作领导小组，主要负责统筹、指导和协调全市经济体制改革工作；审议全市经济体制改革中长期规划和年度改革实施意见；审议决定重大经济体制改革方案及试点范围；适时听取有关重大经济体制改革情况汇报，研究经济体制改革中的重大问题和重大决策，提出重大改革建议；研究涉及经济体制改革的其他重大事项。领导小组由市长任组长，下设办公室（以下简称“市改革办”）。办公室设在市发展改革委，负责日常工作。市级各部门要明确承担本部门改革工作责任的专门处室。

各县区要加快建立以政府主要领导任组长的改革工作领导协调机构，将改革列入重要议事日程，加强协调，以科学的方式扎实推进改革，不断在改革的重点领域和关键环节取得新突破。

三、建立工作机制，合力推进改革

（一）加强对改革工作的总体指导和综合协调。市改革办要坚决贯彻落实市委、市政府的改革决策，促进各项改革措施有机衔接、相互配套。一要制订规划和年度计划。研究提出全市性经济体制改革工作中长期规划和年度改革实施意见。各县区重大改革和市级部门专项改革统一纳入年度改革实施意见，经批准后组织实施；二要加强综合协调。加强与县区政府和市级部门的联系，及时掌握全市改革动态，做好总体改革和专项改革以及各专项改革之间的衔接配套；三要突出改革重点。紧紧围绕全市中心工作、重点工作，加强重点改革课题研究，每年要突出抓好几项有亮点、有特色、有影响的重大改革；四要加强指导监督。协调督促全市年度改革实施意见和重大改革方案的实施，对重要改革项目的进展情况进行跟踪检查；五要开展总结评估。全面客观分析、评估有关改革项目的实际成效，总结利弊得失，不断提高改革工作水平。

（二）建立改革工作责任制。根据年度改革实施意见，县区和市级部门要按职能分工组织实施，制订改革推进计划，细化落实改革任务，明确责任领导、责任单位、责任人和工作进度。对已经启动实施的改革事项，要集中精力、认真实施，确保抓出成效；对条件已经成熟的改革事项，要精心设计方案，加快启动，尽快实施；对条件尚不成熟但又必须实施的改革事项，要深入调研，提出对策建议。

（三）建立改革工作协调机制。改革项目的牵头部门和参与单位要各负其责、密切配合、通力协作，共同做好改革工作。牵头部门必须切实负起责任，加强组织领导，明确职责分工，主动和参与单位协商沟通，深入开展调研，扎实有序推进改革。各参与单位要积极配合，大力支持，共同为完成承担的改革项目任务而努力。

（四）建立改革信息交流制度。各县区和市有关部门要定期向市改革办反馈改革信息，通过定期召开会议或其他方式，及时交流改革情况，分析改革形势，研究协调改革中遇到的具体问题，布置阶段性工作，共同推进改革工作。

四、规范工作程序，有序推进改革

探索重大改革事项前期工作、协调论证和后评估制度。重大改革事项由各县区、市级有关部门书面向市改革办申报，市改革办结合国家和省对下一年度改革工作的部署综合考虑，于每年年底前，起草下一年度全市经济体制改革实施意见，征求有关方面意见后，进入报批程序。

综合性改革方案由市发展改革委负责拟定；专项改革方案由市级有关部门负责拟定，市改革办参与协调方案的论证。改革方案需市委、市政府审批的，由牵头部门按程序报批。其中市委、市政府专项改革领导小组推进的改革事项，按有关规定报批；不需市委、市政府审批的改革项目，改革方案报市改革办备案。对涉及公众利益的改革方案，以公示和听证等形式引入科学决策机制；对风险较大的改革事项，坚持先试点后推广，引入试点纠错机制。

对实施一段时间或基本完成后的重大改革事项启动后评估机制，牵头部门要及时向市改革办书面报告工作情况。市改革办要加强改革工作的指导和协调，组织有关部门对改革方案实施情况进行监督检查，并适时组织评估，对存在问题较多的方案，应根据实际情况进行调整完善。要切实增强改革工作的透明度和社会公众参与度，坚持以人为本，妥善协调各方利益，逐步实现改革工作规范化、制度化、法制化。

五、完善政策配套，保障改革实施

（一）保障改革工作经费。市财政设立经济体制改革专项经费，主要用于改革规划编制、课题研究、改革方案的制订、论证以及改革绩效评估等。全市性综合改革项目由财政保障工作经费，各单项改革的牵头部门要在部门业务经费中安排落实改革项目工作经费。

（二）建立改革监督检查机制。重大改革的督查工作由市委、市政府督查机构负责。市改革办要加强日常督促检查，并做好重大改革监督检查的基础工作，发现问题及时向市两办督查机构报告，由市两办督查机构向责任单位和责任人发出督办通知，落实整改，推动改革任务的顺利完成。