闲置土地管理法十篇

闲置土地管理法篇1

为了充分利用闲置的土地建设临时绿地，改善城市生态环境和市容景观，并加强临时绿地管理，根据有关法律、法规，结合本市实际情况，制定本办法。

第二条（适用范围）

本市行政区域内闲置的土地具备绿化条件的，可以建设临时绿地，但有下列情形之一的，应当建设临时绿地：

（一）沿城市道路、河道的建设项目依法带征道路规划红线、河道规划蓝线内的土地，尚未实施道路、河道拓建的；

（二）属政府依法储备的土地的。

闲置的土地原为耕地的，不适用本办法。

第三条（管理部门）

市绿化管理部门和市土地管理部门按照职责分别负责本市临时绿地的绿化管理和土地管理。

市或者区、县规划、建设以及其他相关管理部门按照各自职责，协同实施本办法。

第四条（责任单位）

临时绿地的建设、养护，由建设用地单位负责。

利用本办法第二条第一款第（一）项规定的土地建设临时绿地的，由市或者区、县绿化管理部门负责组织实施。

利用本办法第二条第一款第（二）项规定的土地建设临时绿地的，由储备土地的管理单位负责建设、养护。

第五条（临时绿地的建设）

临时绿地的建设应当因地制宜、统筹安排，与计划建设项目的配套绿化相结合，并与周围环境相协调。

临时绿地的建设，按照下列程序进行：

（一）建设用地单位向市或者区、县土地管理部门提出申请；

（二）市或者区、县土地管理部门自受理申请之日起10日内，作出书面决定；

（三）市或者区、县土地管理部门同意建设临时绿地的，建设用地单位应当自市或者区、县土地管理部门同意之日起10日内，与区、县绿化管理部门签订《临时绿地建设养护责任书》；

（四）建设用地单位自《临时绿地建设养护责任书》签订之日起3个月内，完成临时绿地建设，但因不可抗力致无法完成的除外；

（五）区、县绿化管理部门对临时绿地进行竣工验收，经验收合格的，出具验收合格证明。

第六条（建设、养护标准）

临时绿地的建设、养护标准，参照不低于三级（含三级）公共绿地的标准执行。主要景观道路两侧的临时绿地，应当适当提高建设、养护标准。

第七条（挂牌管理及对公众开放）

临时绿地建成后，应当在醒目位置设立标牌，标明临时绿地的性质、范围和建设、养护责任单位。

建成的临时绿地应当对公众开放。

第八条（临时绿地的撤除和保留）

因建设需要撤除临时绿地的，临时绿地建设单位应当在撤除临时绿地前60日，向区、县绿化管理部门办理撤除备案手续，明确撤除临时绿地的时间并公开告示。区、县绿化管理部门应当在办理备案手续后，出具备案回执，载明撤除临时绿地的时间。

撤除临时绿地时，对临时绿地内的树木应当予以迁移，不得砍伐；需迁移临时绿地内树木的，区、县绿化管理部门应当在办理备案手续的同时，办理树木迁移手续。

因城市规划调整，临时绿地需转为永久性绿地的，市或者区、县人民政府可以依法收回土地使用权，并给予原用地单位相应补偿。

第九条（撤除临时绿地后补签合同）

属有偿使用国有土地的，建设用地单位可以在撤除临时绿地后，与市或者区、县土地管理部门签订国有土地有偿使用合同的补充合同，对延长有偿使用国有土地期限以及其他权利、义务作出补充规定。

签订国有土地有偿使用合同的补充合同，建设用地单位应当提供下列材料：

（一）市或者区、县土地管理部门同意建设临时绿地的书面决定；

（二）区、县绿化管理部门出具的临时绿地竣工验收合格证明；

（三）区、县绿化管理部门出具的撤除临时绿地备案回执。

第十条（优惠申请）

临时绿地存续期间超过1年（含1年）的，建设临时绿地的建设用地单位可以向市或者区、县土地管理部门申请享受以下优惠：

（一）临时绿地存续期间免缴土地闲置费；

（二）临时绿地存续期不计入土地使用期限；

（三）法律、法规、规章和市人民政府规定的其他优惠。

第十一条（通报制度）

区、县绿化管理部门应当将本辖区内临时绿地的建设、撤除情况报市绿化管理部门备案，并通报区、县规划、土地管理部门。

第十二条（单列统计）

市和区、县绿化管理部门在进行公共绿地面积统计时，应当单列统计临时绿地的建成面积。

第十三条（法律责任）

闲置土地管理法篇2

[关键词]土地；闲置；53号令；后评估

[DOI]1013939/jcnkizgsc201714211

1后评估背景

11国家政策的明确规定

如何使国土资源法律法规的清理、完善和自我更新更加制度化、规范化、常态化，更加具有科学性、系统性、权威性和生命力，是国土资源管理工作关注和面临的难题。2010年，依据国务院关于推进依法行政的有关规定，国土资源部出台了《国土资源部规章和规范性文件后评估办法》（国土资源部令第47号）[1]，建立了后评估制度，对于推动国土资源管理理念、管理职能和管理作风的转变具有重大意义。按照一定程序、标准和方法，对规章和规范性文件开展后评估工作，对规章和规范性文件作出评价，以便查找制度漏洞、总结经验得失。

12保障权益的现实需要

后评估工作在维护群众利益促进国土资源管理改革方面也正在产生积极影响。2015年是国土资源部全面实施后评估制度的第四年，根据国土资源管理改革的迫切需要和管理相对人、社会各界的关注热点，[2]开展了关系群众利益保护的集体土地征收补偿、闲置土地处置、土地储备等制度的后评估工作，通过了解社会公众参与国土资源管理，维护权益的诉求，掌握制度在基层落实的情况，对相关制度进行了完善，方便了基层群众理解和执行。

13解决问题的迫切要求

53号令[3]自2012年颁布实施以来，在开展闲置土地调查、认定和查处以及促进节约集约用地等方面发挥了重要作用。然而，我们也应该认识到，近年来土地管理面临的形势和制度环境出现了较大变化，土地供需矛盾和闲置土地大量存在相互交。去年节约集约用地专项督察结果显示，全国2009年至2013年已供应的建设用地中，闲置土地达13718宗、10527万亩。对于财政存量资金和土地闲置问题的处理，国务院开始动真格、出狠招。总理在2015年2月的国务院常务会议上特别强调要铁腕措施纠正土地闲置中的不作为。应该说53号令在执行过程中已经遇到了新情况、新问题，闲置土地处置工作难度日益加大，政策要求进一步提高。对已有政策开展后评估工作，可以更好查找制度存在的缺陷和不足，加快新制度的供给，提高政策规定的一致性、协调性和执行性，是解决在实际工作遇到的问题，适应新形势下国土资源管理工作的需要的迫切要求。[4]

2立法质量和执行情况

21立法质量

后评估结果显示，53号令语言表述准确，相关认定标准、处置方式、处置程序比较合理，与《土地管理法》和《房地产管理法》等上位法、国土部门规章或地方性立法等同位法一致，合法有效。法令所涉条款针对性强，既体现了公平、公正和公开原则，又体现了土地权利人利益诉求和权益保障的要求。[4]问卷也显示，九成多的问卷调查参与者认为53号令条款之间的衔接一致，总体合理，相关配套规定也比较完备，达到了规章预期目标和作用，各条款对加强土地开发利用监管、促进节约集约用地作用明显，与我国不动产市场的未来发展相适应。

22执行情况

53号令自2012年7月实施以来，执行情况良好，各地均严格按照53号令规定，积极开展闲置土地调查、认定、查处和再利用工作，并以4月22日地球日、6月25日土地日等为载体，对53号令进行了广泛宣传，基层认知度大大提高。为贯彻落实53号令各项要求，深入推进闲置土地查处工作，省国土资源厅下发了《关于印发江西省闲置土地清理处置工作实施方案》（赣国土资字〔2015〕51号），部署全省2008年以来闲置土地清理处置工作。其他设区市或以市政府或以市国土局的名义也相继出台了各种闲置土地查处和消化再利用的文件或办法，对本地区闲置土地处置工作进行部署。

23实施成效

231有效促进和推动了项目开工建设

53号令规定未动工开发满一年的，要征收土地出让或者划拨价款的20%的土地闲置费，[3]高额的土地闲置费让很多用地单位尤其是房地产和商服用地单位承受不了。江西省国土资源管理部门在赣州等区域开展闲置用地情况调研的座谈会上，某集团负责人就直言：与其交这么大笔的土地闲置费，还不如拿去开发建设。集团土地出让金10亿元，20%的闲置费就达2000万元，该笔费用可建设20万平方米厂房。基础版不支持的外挂字符，企业版支持应该说，土地闲置费的收取对用地单位有一定震慑作用，一定程度上有效促进和推动了项目开工建设。

232集中查处和盘活了一批闲置土地

近几年特别是53号令颁布实施以来，江西省国土资源厅全面开展批而未供、供而未用及闲置低效土地专项核查工作，指导和督促地方积极盘活闲置低效土地，采取腾笼换鸟、转让置换等多种方式，集中查处和盘活了一批闲置土地。上饶市近两年共调查认定闲置土地67宗、面积300余公顷，已查处47宗、270公顷；宜春市仅2012―2014年就调查、收回闲置和低效土地2万余亩；赣州市开发区仅2013年就清理闲置土地近百公顷。

233土地市场秩序更加规范

随着国家对闲置土地查处日益趋紧，各地相继出台了一系列关于闲置土地查处的文件、办法或措施。抚州市印发了《关于印发抚州市闲置和低效工业用地清理处置实施方案的通知》（抚府办发〔2014〕19号）；宜春市政府每年都把闲置和低效利用土地清理处置工作写入政府工作报告并下发有关文件等。这些通知文件的出台，为全省各地闲置土地查处提供了有力的政策支撑，也为规范全省土地市场秩序提供了制度保障。

24存在的主要问题

241级别低导致联合查处难度大

土地闲置成因复杂，闲置土地查处是重大利益关系的调整，非国土部门一家能够完成。实际操作中，一宗土地能够最终认定为闲置并被查处，一定是国土、发改委、税务、财政、工商、城建和招商等甚至公、检、法多个部门联动的结果。然而53号令是国土资源部规章，级别相对较低，不足以调动相关部门，难以引起地方政府的高度重视，如赣县就曾出现一宗地被认定为闲置的时间长达三年之久的尴尬局面。

242闲置土地界定难

53号令第二条规定：已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投资~不足25%，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。[3]第一，已动工开发建设用地面积测量较为困难，界定过程比较烦琐；第二，国土部门去量化已投资额占总投资额比例较难；第三，条款中“也可以认定为闲置土地”表述模糊，留下操作空间不好操作等。

243闲置土地处置难

一是对于已经办理了银行贷款的闲置土地收回，53号令没有明确具体规定；二是土地闲置费征收极为困难，尤其是无偿收回，实际操作中几乎不可能；三是对于土地置换的，53号令中虽有所表述，但没有明确操作程序，缺乏指导性；四是对于已收回的闲置土地，利用较难，尤其是在经济下行情况下，很难安排新项目。调查反映，在地块利用条件接近情况下，用地单位更愿意选择“新”地，而不是收回的“旧”地。

244对因政府原因造成的土地闲置缺乏惩处机制

经调查，政府原因造成土地闲置的比例高达七成。53号令中未能规定因政府原因造成土地闲置的惩处机制，实际操作上可能会被滥用，将一些不是政府原因造成的归结为政府原因而免予惩罚，一定程度上不利于闲置土地查处，且容易滋生腐败。

25意见建议

251建议提升53号令的规章级别

建议53号令由目前的部门规章上升至国务院规章或者由国土、发改委、税务、财政、工商、城建和招商等有关部门联合发文实施。闲置土地查处时，则应建立由政府牵头，国土、发改、税务、财政、工商、城建和招商甚至公、检、法等多个部门参与的联动机制，达到高效查处闲置土地的目的。如赣州经开区形成以管委会牵头，相关部门参与的联合查处闲置土地机制，在不到1年的时间，就将确定的5宗闲置土地查处到位。

252建议完善53号令中闲置土地认定的有关条款

一是完善1/3动工开发面积的确定，如按现在的认定方式确定，则实际操程序过于复杂，较难确定；二是实际操作中，国土部门按照投资额不足25%来确定闲置土地较为困难，建议取消或者规定由哪个部门负责；三是“也可认定为闲置土地”表述应更加明确，要么可以，要么不可以，留下裁量空间反而不好操作；四是建议对“因政府原因造成的土地闲置可以延长不超过1年的”规定可根据实际情况适当延长。

253建议调整闲置土地费收取标准

调查反映，闲置土地费的收取相当困难，且在实际过程中查处的闲置土地会因供应方式、土地出让金、土地用途等不同，造成查处方式和查处结果的差异，加之土地闲置原因复杂，建议将20%的土地闲置费收取标准改为按类型分幅度收取，比如10%～20%，给地方根据实际情况适当裁量。

254建议增加因政府原因造成土地闲置的惩处机制

企业原因造成的土地闲置，尚可对其加收闲置费或者无偿收回土地使用权，甚至通过诚信档案把企业列入“黑名单”，逐出市场等方式对其进行惩处。但对于在实际中占有较大比例的政府原因造成土地闲置的则暂无惩处措施，建议在53号令中增加因政府原因造成闲置的惩处或问责措施，尽量减少因政府原因而造成的土地闲置。

参考文献：

[1]国土资源部国土资源部规章和规范性文件后评估办法[Z].北京：国土资源部，2010

[2]《国土资源部土地利用管理司关于协助开展闲置土地处置办法和国土资源部办公厅关于建立土地利用动态巡查制度加强建设用地供后开发利用全程监管的通知后评估工作的函》[Z].2015

[3]国土资源部闲置土地处置办法[Z].北京：国土资源部，2012

[4]田时中，李四林国土资源法律法规后评估实证研究[J].中国国土资源经济，2012（1）：39-41，56

闲置土地管理法篇3

二、*市集体闲置土地的处置适用本意见第十条，其余规定适用国有的闲置土地的处置。

三、市国土管理部门按国土资源部《闲置土地处置办法》和省政府《关于加强非农业建设闲置土地管理的通知》的规定对闲置土地予以认定，督促用地单位拟订《闲置土地处置方案》（下称《处置方案》），并按规定报批后，组织实施。

四、闲置土地使用者应按《关于印发*市土地闲置费标准和征收工作意见的通知》（汕府办[*]192号）规定的标准交纳闲置费。

五、闲置土地可选择以下方式处置：

（一）延长开发建设期限，但最长不超过1年。

（二）符合城市规划要求可改变土地用途的，给予办理有关手续后，继续开发建设。但改变为经营性房地产用地的，依法收回闲置土地使用权。

（三）安排临时使用，待原项目开发建设条件具备后，重新批准开发建设。

（四）依法收回闲置土地使用权重新安排使用，对原土地使用者给予适当补偿，补偿金额不得高于原土地使用权人已交的地价款（不计息），但重新出让时收取的地价款在扣除有关税费后的余额低于原土地使用权人已交地价款的，在该余额幅度内给予补偿。

（五）政府为闲置土地使用者置换其他等价闲置土地或者现有建设用地进行开发建设。

（六）土地使用者与政府签订土地使用权交还协议等文书，对将土地使用权交还给政府。原土地使用者需要使用土地时，政府应当依照土地使用权交还协议等文书的约定供应与其交还土地等价的土地。

六、闲置土地经处置后继续由原土地使用权人使用，如土地发生增值，应当补交差价。

七、下列情形之一的闲置土地，依法收回土地使用权：

（一）连续闲置满2年以上的工业用地。

（二）机关事业单位划拨或以优惠地价出让的土地，连续闲置满2年以上，且项目资金不落实的。

（三）连续闲置满2年以上，土地使用权人拒不拟订闲置土地处置方案的。

（四）连续闲置满2年以上，闲置土地使用权人拒不缴交土地闲置费的。

上述第（三）、（四）情形的闲置土地，无偿收回其土地使用权。

八、闲置土地处理程序

（一）国土部门依据规定对用地的闲置情况进行初步认定。

（二）国土部门向闲置土地的土地使用者发出《土地闲置通知书》，土地使用者须在接到通知书之日起10日内到国土部门接受处理，并可对闲置的原因进行陈述。

（三）国土部门接受用地者的陈述，进行调查，认定是否为闲置土地以及闲置的时间。

（四）经确认为闲置土地的，由国土部门按照规定进行处置。

1、按照国土资源部《闲置土地处置办法》规定的六种处置办法拟订《处置方案》的（其中属区政府管理的工业区以及区政府安排出让用地范围内的闲置土地，其《处置方案》应由所在地政府加具意见）。

《处置方案》应包括以下主要内容：闲置土地的位置、面积、用途、土地利用现状；土地闲置的主要原因（附相关证据材料）；闲置土地的处置方式；具体处置方式的实施措施等。

2、连续闲置满2年的或涉及改变土地用途的闲置土地，必须拟订《处置方案》，由市国土部门报市人民政府批准后组织实施。

3、依法收回土地使用权的，按国土资源部《闲置土地处置办法》的规定：由市、县人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府批准后予以公告，下达《收回国有土地使用权决定书》，终止土地有偿使用合同或者撤销建设用地批准书，注销土地登记和土地证书。当事人查无下落或无法书面告知的，以登报形式收回土地使用权；土地权利已经依法登记的，注销登记，一并登报公示。

九、特殊问题的处理

（一）土地闲置费原则上不得分期缴交。确因特殊情况经批准同意部分缓缴的，缓缴期限不得超过半年，且首期缴交款额不得低于50%。

（二）已在金融机构设定抵押权的闲置土地，抵押权人应参与拟订《处置方案》；闲置土地转让时，应当进入土地交易中心以公开交易方式处置，土地转让收入在依法扣除税金、土地闲置费和交易费用后（如未缴清地价的，应先扣除未缴清的地价），用于清偿抵押人所欠的贷款本息，若有余款，归政府财政收入。此类闲置土地按本意见第四条规定的标准减半征收一次土地闲置费。

（三）对金融机构以物抵债土地闲置费的收取和土地使用权的收回，按《关于加快进入机构抵债土地处置的若干意见》（粤国土资发[*]73号文）的规定执行。

十、集体建设用地的闲置土地的处置工作按照以下规定执行：

（一）国土部门按规定对集体闲置土地进行认定，并通知闲置土地使用者。

（二）村（居）集体经济组织和集体闲置土地使用者按规定拟订该宗闲置土地的处置方案，报该宗集体土地原批准机关批准实施。

闲置土地管理法篇4

我县城镇存量建设用地专项调查工作已全面完成，现将专项调查的有关情况报告如下：

一、城镇存量建设用地情况专项调查工作的准备

我们首先对文件进行了认真地学习，提高了对开展城镇存量建设用地情况专项调查工作的重要意义的认识。为了保证此项工作顺利开展，我们成立了专门的领导班子，抽调了精干的业务技术人员80人，并且举办了业务培训班，对业务技术人员进行了系统地培训，使大家明确了这次专项调查的目标、时间、范围、内容和方法。

二、存量建设用地管理中存在的问题

我县城镇存量建设用地中有闲置土地5宗，面积53311平方米；空闲土地9宗，面积152766平方米。城镇规划区外存量建设用地中有闲置土地5宗，面积20994平方米；空闲土地77宗，面积399389平方米。村内空闲宅基地11102宗，面积2721993平方米；村内空闲置土地6637宗，面积1531341平方米。

1、城镇存量建设用地存在的问题

我县国有闲置土地有一定的数量，并不是很多。国有空闲土地却有相当多的数量。有很多单位因为撤销停止使用土地。也有很多单位因改善办公条件，在别处另建办公场所，原来的办公场所停止使用，或者私自将原办公场所出租给他人使用。也有很多单位因为经营管理不善，单位生产经营基本上处于停产状态，造成土地资源的严重浪费。

2、我县农村宅基地管理中存在的问题

我县农村宅基地存有一定数量的村内闲置宅基地，造成这种现象的主要原因是我县多数农民法律意识淡薄，对土地管理法律、法规缺乏了解。认为政府批给他宅基地，宅基地就永远归属与他。在现实工作中过多地重视农村宅基地审批管理，而对农村闲置宅基地的收回不太重视。我国现行的土地管理法律、法规对农村闲置宅基地管理规定的过于笼统，不能很好地对农村宅基地进行有效地监督管理。

三、盘活存量建设用地的政策措施和建议

1、盘活城镇国有存量建设用地的政策措施和建议

对国有闲置土地未满2年，要强制用地单位按照省的规定缴纳土地闲置费。对于闲置土地两年（含）以上的，由政府无偿收回用地单位土地使用权，纳入土地储备库。

对于国有空闲土地，充分运用收购、有偿收回和预储备等手段，纳入土地储备库。对于四类经营性用地坚决以招标、拍卖或者挂牌方式公开出让，最大限度地实现政府土地纯收益。严格限制国有土地协议出让。对于四类经营性用地以外的用地以协议方式出让的，坚持实行集体决策，集体定价并向社会公布，实行阳光化作业。存量土地协议出让时，土地出让金收益不低于评估地价的40%。

用地单位使用土地时，应优先考虑国有存量建设用地，可以利用国有存量建设用地的，向其供应国有存量建设用地。

由于地块位置比较偏僻，用地单位不愿使用的，应采取灵活的方式进行处置，可以考虑采取租赁方式供应土地，让用地单位交纳适当的有偿使用费，以盘活存量建设用地，充分实现国家土地纯收益，合理地配置土地资源。

2、加强和改进农村宅基地管理的政策措施和建议

进一步加强对土地管理法律、法规的宣传，使我县农民了解土地管理法律、法规，增强他们的法律意识和法律观念。

闲置土地管理法篇5

[关键词]农村土地闲置原因对策

作者简介：刘高见（1983-），男，湖南农业大学农业遥感与资源利用专业研究生。

土地是民生之本、发展之基、财富之母，关系国计民生，支撑千家万户，影响千秋万代。我国土地，尤其耕地资源稀缺，在不到世界10%的耕地上，承载着世界22%的人口，我们面临的人多地少的矛盾是极为尖锐和突出的。“寸土寸金”，在我国广为流传、家喻户晓。一方面说我国土地稀缺，应当珍惜；另一方面，土地却被任意浪费。土地闲置现象就是当前其中一个突出的问题。

土地闲置加剧了土地市场混乱无序和耕地非农化趋势，严重威胁子孙后代和社会经济可持续发展。它不仅浪费宝贵的土地资源和加剧人地矛盾，而且会使农田基础设施的价值得不到体现，农业投入浪费，耕地质量和生态经济功能衰退，阻碍社会经济的发展，也给构建和谐社会和建设社会主义新农村带来严峻的挑战。

一、闲置土地的概念和研究目的

（一）闲置土地的概念和内涵

根据国内外关于闲置土地利用研究的相关文献资料，目前对闲置土地（WastelandResources）概念的界定主要有两种不同观点。国土资源部在《闲置土地处置办法》（1999年4月28日国土资源部令第5号）的第二条明确指出：闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。具有下列情形之一的，也可以认定为闲置土地：①国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的；②已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25%且未经批准中止开发建设连续满1年的；③法律、行政法规规定的其他情形。

而有的专家学者认为所谓“闲置土地”，是指空闲搁置而未得到利用的土地。通俗地说，闲置即抛荒。农村闲置土地又可分为农业闲置土地和非农建设闲置土地。衡量农地闲置与否，一般以主要农作物的生长周期为准。假若某块农田已抛荒半年以上，则就可称其为闲置地。

（二）闲置土地研究的目的

开展闲置土地利用研究，在分析研究区域闲置土地的数量、质量及其分布和利用现状的情况下，为闲置土地科学利用与管理提供可靠的资料；是全面贯彻落实科学发展观，建设资源节约型、环境友好型社会，促进经济社会全面协调可持续发展的客观要求；是推进城乡统筹发展，保障国家粮食安全和促进社会稳定、保护农民利益等工作的重要内容；是编制国民经济和社会发展规划加强国民经济宏观调控，实施科学决策的重要依据；是贯彻落实国务院关于深化改革严格土地管理的决定，提高政府依法行政能力和国土资源管理水平的迫切需要；是科学规划、合理利用、有效保护国土资源和实施最严格耕地保护制度的根本手段；也是做好第二次土地调查的一项重要任务。

二、土地闲置的危害

土地闲置不仅浪费了宝贵的土地资源，同时也加剧了人地矛盾。土地闲置将会导致耕地的质量下降，因为一旦农业生产停止后，的田土抗蚀能力减弱，土壤物理性质变差。一旦自然灾害发生，不仅使闲置土地的生产功能衰退甚至损失，同时对周边非闲置土地资源也产生严重的影响，生态环境受到严重的破坏，也给农业生产带来极大的危害。

土地资源的闲置使人均耕地更少，加剧人地矛盾，影响社会经济的正常发展；粗放经营和投入的减少造成农产品减少、农民减收，整个农村经济发展缓慢，经济水平上不去，农业生产总值下降，严重地影响农业在国民经济中的基础位置。

土地闲置使农民的经济收入减少，影响整个农村经济的发展和农村生活水平的提高；山区农村土地资源的闲置，造成乡村集体经济收入减少，严重影响乡村集体公益事业，使生产条件无法改善，间接加重农民的负担，严重挫伤农民种田的积极性；土地闲置使农产品收入减少，土地闲置多的村，基本口粮都得不到保障，农村社会的安定团结也受到潜在的威胁[1]。

三、农村土地闲置的原因分析

（一）农村土地闲置的经济因素分析

由于城镇化，近来城镇打工、经商或举迁到城镇生活的居民，仍然保留着原来的房产而无人居住，造成宅基地的闲置。部分地区在旧村改造过程中，村民搬进了新住宅，而旧宅基地依旧存在，形成宅基地闲置。还有些农村地区在靠近主要公路、街道搞开发区建设，所处地段村民可以以很低的价格得到一块土地盖房经商。其新房产一般是既作商业用房，同时兼作生活用房，使原来的房产闲置。这样，村民名正言顺的避开了政策规定而占有更多的宅基地。农副产品价格下跌，经营成本相对较高，农民负担依然过重，农业基础设施薄弱，抗灾能力较差。

（二）农村土地闲置的制度因素分析

家庭联产承包责任制虽然在最初取得了很大成效，但是产权主体不明，新时期农村的生产方式仍处于小农状态，分散经营，生产效率低下，农民的收入不高，很快农业生产就陷于缓慢发展状态。土地流转不畅导致土地的投入产出效益太低，土地法律法规不健全，执法不严，管理失控。加之小农经济最本质的缺陷，造成农村土地闲置的机制上的弊端[2]。还有一些土地因权属纠纷长期得不到有效解决而未耕种。

（三）农村土地闲置的文化心理因素分析

农村传统意识难改，轻农弃耕严重[3]。农民既不愿意种地，又不想轻易放弃土地，部分转移了的农民把承包的责任田留作后路，把土地作为养老保障。家庭传统的分家方式也使得一部分宅基地荒废。许多农村子女考入大、中、专院校，学业有成之后大部分都留在城市里安家落户，他们将父母接到城市里，使原来家里的土地没有人耕种，这也在一定程度上造成农村土地的闲置[4]。有些村民受所谓“风水先生”的蛊惑，把某些地块说成是“凶宅”，长时期无人盖房居住而使得少部分宅基地废弃[5]。

（四）其它原因

某些土地被厂矿征用后，但长期未投入使用；一些农户因婚丧嫁娶等原因导致地多人少，无力耕种；一些农民为逃避计划生育政策的惩罚，长期在外，造成自己的土地无人耕种而闲置；一些农用地被工程，如修路、采石、厂矿等临时占用一定时间或者破坏后，通过简单的措施就可以耕种的，但是没有对其开发利用；大量土地退耕还林(草)后，由于无人管理，树木成活率低，因此很多退耕还林的土地变成荒地。

四、减少农村土地闲置及有效利用农村闲置土地的对策

减轻农民负担，完善耕地流转机制，健全土地承包责任制，加强基础建设，改良土壤，因地制宜谋发展，多种经营创效益，改变利用方式，解决山区土地闲置问题。收回的闲置土地[6]，在现有法律允许的范围内，让宅基地的所有权和使用权分离，所有权是集体的，但使用权在一定的年限内属于家庭个人，在法律确定的期限内允许村民依法进行自由转让。也就是把使用权明晰化，宅基地所有权的集体属性不改变，但使用权明确到村民使用者头上，从而减少农村土地的闲置[7]。

摸清闲置土地底数，落实责任，盯紧闲置土地，严格执法，规范闲置土地。因地制宜，复垦闲置土地，盘活闲置土地，经营好闲置土地。管紧用活闲置土地，实现土地资源优化配置[8]，盘活土地，带动相关产业，创造就业机会[9]。为防止新的闲置用地出现，利用经济杠杆来优化土地资源的配置。建立土地集约利用机制和建立退地机制，多层面地完善闲置土地处置政策，在工作实践中灵活、有效地处置闲置土地，使得土地资源得到及时高效地利用[10]。

按照《中华人民共和国土地管理法》规定收回闲置土地使用权，对土地使用权人不给予补偿[11]，集体和个人闲置、荒芜基本农田的，应无偿收回土地使用权，重新划入基本农田保护区[12]。

五、结束语

目前，国内外政府职能部门和学术界已经对闲置土地利用问题进行了不同角度、不同程度的研究，而且这些研究在解决闲置土地利用问题的实际工作中起到一定的积极作用。但是，目前研究重点主要偏重于解决闲置土地利用实际工作中现存问题的方法论，研究的视角与体系相对分散和零碎，且多为实践工作与经验总结性质的研究，研究的深度和详细程度也还很不够，尚未形成完整的研究体系，亟待进一步完善。

随着全国第二次土地调查和闲置土地清理处置工作的开展，可以此为契机，采用量化的方法来研究闲置土地的面积，综合运用因子分析法、信息技术方法、数学建模等多学科理论与技术集成研究方法来研究闲置土地的分类，科学的揭露闲置的的成因，为处理闲置土地进行提供科学的、详细的理论基础。

参考文献

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[2]鹿存礼，农村土地闲置原因浅析[J]齐齐哈尔大学学报(哲学社会科学版)，2005，（11）:35-37.

[3]曲福田，土地产权安排与土地可持续利用[J]中国软科学，2000，(9)：56-60.

[4]刘冬梅，冯芝军，关于农民弃耕情况的调查[J]江西农业经济，2001(3):64.

[5]孟祥仲，辛宝海，明晰使用产权:解决农村宅基地荒废问题的途径选择[J].农村经济，2006，（10）：13-15.

[6]程世云，徐黎明，吴成国，让闲置地活起来[J]，中国土地，2005，（10）：40-41.

[7]郑文武，闲置土地收回中的法律问题[J]，中外房地产导报，2003，(9):45-52.

[8]丁斌，管紧用活闲置土地，优化配置土地资源[J]，河南国土资源，2005，（1）：21

[9]蒋德明，一条盘活土地的成功之路北海市利用闲置土地建工业园区的经验南方[J]国土资源，2004，（8）：35.

[10]张素琴，严政，完善处置政策，创新退地机制有关闲置土地处置的思考[J].浙江国土资源，2004，（11）：10-12.

闲置土地管理法篇6

（1）区内所有土地未经国土规划局批准，一律不得开工建设，违者以非法用地严肃查处。

（2）严禁“以罚代法”，对非法用地不得补办用地手续。

（3）对已批准的工程建设项目，必须严格按照规划定点要求进行建设，严格控制在用地红线、建筑红线范围内进行建设，对超越建筑红线的建筑，一律以违章建筑处理。要严格执行建设工程放验线和竣工验收制度，规范建设行为。

（4）撤组后的剩余土地收归国有，统一由开发区管委会负责管理。对撤组后的国有农用地，仍有原村（社区）负责组织耕种，不得私自出租，不得私搭乱建；对撤组后的国有建设用地，未经依法批准一律不得占用建设。对非法买卖土地的，将予以严肃查处，追究有关责任，并依法没收非法所得。

开发区国土规划局要抽调专业人员，组建专门班子，进行全天候巡查，对发现的违法用地、非法建设行为，要坚决予以制止，做到发现一起、查处一起、拆除一起。

二、加强土地转让管理，防止土地资产流失。

（1）未经开发区管委会批准，一律不得私自转让土地。私自转让土地的土地受让方不得办理项目报批手续。

（2）原土地使用者（转让方）确需转让的，必须在土地转让前向开发区管委会提出书面申请，并填写《拟转让地块情况说明表》，详细反映拟转让地块的位置、面积、原土地价格、转让方与受让方协议价格以及处置意见等资料，经国土规划局审核，并报开发区管委会批准后，按照先完善相应的用地手续、后进行土地转让的办法予以办理。转让方与受让方商定的协议价格与实际土地价格不符的，开发区可优先收购拟转让土地。

（3）对已经取得合法用地手续及未充分利用的工业用地，经批准同意转让的，转让时按当时开发区的工业用地供地价格扣除取得土地时缴付的实际价格和土地款利息后的差价部分由开发区管委会收回。

三、加强批而未用土地管理，防止土地闲置和撂荒。

（1）加强批而未用土地的跟踪管理。国土规划局要加强对已批土地的跟踪管理，建立管理台帐，详细记录已批土地使用情况，及时督促用地单位完善相关手续，并按要求及早开工建设。对已经认定的闲置土地，国土规划局要摸清土地闲置的真实情况，及时提出处置方案。

闲置土地管理法篇7

[关键词] 换地权益书 特点 适用范围

一、换地权益书产生的历史背景

1998年底，当时任国务院总理的朱容基视察海南时提出要将处理积压房地产作为一件大事来抓，要求海南省进行处理积压房地产的试点。随后，海南省、建设部、财政部、国土资源部、中国人民银行组成了专门的工作小组，提出了解决海南省积压房地产的一系列政策措施，形成了《处置海南省积压房地产试点方案》，提出了处置海南省积压房地产的基本原则、方法步骤和相关的政策措施。1999年7月以来，海南省根据国务院批准的《处置海南积压房地产试点方案》，坚持以盘活金融资产、促进地方经济发展为目的，研究制定了《海南经济特区换地权益书管理办法》等十多个政策法规，为促进闲置土地的流转提供法律依据。根据1999年12月21日海南省人民政府制定的《海南省加快积压房地产产权确认工作实施办法》相关规定可以知道，该办法所称闲置土地是指:土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地机关同意，超过规定期限未动工开发建设的建设用地;国有土地有偿使用合同没有规定动工日期的，自国有土地有偿使用、合同生效之日起满1年未动工开发建设的土地;开发建设面积占应当开发建设总面积不足三分之一，或者已投资额占总投资额不足25％，未经批准中止开发建设连续满1年的土地。对于闲置土地可以通过有偿收回和无偿收回，《海南经济特区换地权益书管理办法》第八条规定了闲置土地的无偿收回，“依法应当无偿收回土地使用权的土地，不得核发或者变相核发换地权益书”，《海南经济特区换地权益书管理办法》第三条了闲置土地的有偿收回“以换地权益书收回本经济特区内依法不能无偿收回使用权的闲置土地，适用本办法”。其中对于闲置土地的有偿收回引起了人们的关注，这在我国关于土地制度的相关规定上还是第一例，所以说在海南房地产处置过程中，闲置土地的换地权益书处置方式受到广泛关注，可以说是不动产使用制度的一大创新，其对于完善我国不动产制度具有特别重要的意义，同样也是将接受历史的考验。如果能够使得其健康发展，将有可能为我国其它地方这一问题产生积极影响，提供宝贵经验。所以，《海南经济特区换地权益书管理办法》第一条明确规定“为处置积压房地产，加强土地宏观管理，保护土地使用者合法权益，根据国家有关规定，结合本经济特区实际，制定本办法”，由此不难发现换地权益书所承载的历史重任。

二、换地权益书概述

《海南经济特区换地权益书管理办法》第二条规定，“换地权益书是政府收回土地使用权时，核发给土地权益人的法律凭证。依法核发后的换地权益书不与原批准的用地相联系。换地权益书持有者可以凭该证从政府换回与换地权益书面值等价的土地权益。”由此可见，换地权益书就其实质而言，是一种债权凭证，换地权益书持有人在一定条件下以换地权益书从政府换回等价土地权益的法定权利，为债权人，政府负有一定条件下按照换地权益书面值支付换地权益人土地权益的法定义务，为债务人。他使政府以负债的方式收回闲置土地的使用权。但他是以债权凭证换取土地使用人的物权凭证，因而他不同于一般的债权凭证，这种债权债务的产生具有法定的强制性，一般债权债务关系中的意思自治原则受到限制。表现在以下方面：一是换地权益书是在一定条件下产生的;二是土地权益的数量是法定机构（各级房地产估价鉴定委员会）按照法定条件、程序确定的，而非协议确定的。省级人民政府对土地权益人对土地使用权评估结果有异议有最终裁决权;三是换地权益书依法可以在海南流通转让，四是换地权益书的流转价格受到政府行政行为的限制。产生于特殊社会背景，试图发挥特殊功能，并将产生对未来土地制度产生特别意义的换地权益书除了具有一般债券的特征，比如换地权益书持有者可以与政府换回与换地权益书面值等价的土地权益，换地权益书更具有以下独特的特点：

1.换地权益书是在特定历史背景下的产物。《海南省闲置建设用地处置规定》以及《海南经济特区换地权益书管理办法》主要是为了解决海南20世纪90年代经济过热和房地产泡沫所遗留的历史难题，而采取强有力的政府行为试图恢复原有的土地状况，通过这一做法为海南的经济发展提供良好的环境。换地权益书主要适用于依法不能无偿收回使用权的闲置土地。

2.政府主导的行政行为。换地权益书作为海南省“处置停缓建”的一个重要环节，从他的产生到具体实践，海南省政府始终扮演着主要的角色，可以说，换地权益书完全是一项出于政府利益考虑的制度设计，兼有政府抽象行政行为和具体行政行为。《海南经济特区换地权益书管理办法》第五条规定，“换地权益书经省人民政府核准后，由市、县、自治县人民政府签发。”第六条规定“市、县、自治县人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内换地权益书签发、流转、收回等具体工作。省人民政府土地行政主管部门负责换地权益书核准的具体工作和换地权益书的签发、流转、收回、销毁工作的监督检查。”产生于海南这一特定环境的换地权益书，从一开始就与海南各级政府密切相互联系，市、县、自治县人民政府土地行政主管部门主要负责本行政区域内换地权益书签发、流转、收回等具体工作，而省人民政府土地行政主管部门主要负责换地权益书核准的具体工作和换地权益书的签发、流转、收回、销毁工作的监督检查，坚持效率的前提下，充分保护国家、个人的合法利益。

3.换地权益书的强制性和自愿性相互结合的特点。根据《海南经济特区换地权益书管理办法》的规定，土地权益的数量是法定机构（各级房地产估价鉴定委员会）按照法定条件、程序确定的，而非协议确定的。省级人民政府对土地权益人对土地使用权评估结果有异议有最终裁决权。这区别于传统债权债务的协商原则，强调政府的意志。换地权益书是政府收回土地使用权时核发给土地权益人的法律凭证。《海南经济特区换地权益书管理办法》第九条关于换地权益书按照下列程序发放的规定，体现了自愿原则，“土地权益人依据本办法，交回土地使用权，向土地所在地市、县、自治县人民政府书面申请核发换地权益书，并提交有关证明材料”。《海南经济特区换地权益书管理办法》关于换地权益书流转或者抵押的登记制度体现了其强制性特点，《海南经济特区换地权益书管理办法》第十七条规定，“换地权益书流转或者抵押的，应当根据有关规定，在流转或者抵押后15日内办理变更登记，并在办理变更登记后15日内报省土地行政主管部门备案。未按照规定办理变更登记和备案的，其流转或者抵押无效”。

4.换地权益书可流通性和其区域限制性，换地权益书依法仅限于在海南流通转让，不能超越地域限制。根据《海南省闲置建设用地处置规定》以及《海南经济特区换地权益书管理办法》的规定，依法核发后的换地权益书不与原来批准的用地相互联系，换地权益书可以在海南经济特区依法转让、赠与、继承、偿还债务等形式流转，也可以分割流转。《海南经济特区换地权益书管理办法》第十七条规定，“换地权益书可以在本经济特区内依法转让、赠与、继承、偿还债务等方式流转，也可以依法抵押。换地权益书可以整体流转，也可以分割流转”。

5.换地权益书的流转定价价格的行政性，换地权益书的流转价格受到政府行政行为的限制，没有政府的规定，任何人不得随意定价。这样做有利于政府统一控制土地市场，将分散的闲置土地重新规划利用，同时还可使换地权益书的持有者重新拥有可流动又可升值的资产。《海南经济特区换地权益书管理办法》第十六条规定，“核发换地权益书，必须对拟收回的土地价格进行评估。土地价格评估应当根据省人民政府批准公示的基准地价和评估宗地条件，依照土地估价规程和国家、本省有关规定进行。土地权益人对土地价格评估结果有异议，可以向市、县、自治县房地产估价鉴定委员会申请鉴定，对市、县、自治县房地产估价鉴定委员会鉴定结论仍有异议的，可以向省土地估价鉴定委员会申请核定，由省人民政府最终裁决。省土地行政主管部门在受理核准换地权益书工作中，认为市、县、自治县土地使用权评估结果显失公平的，责成其纠正，必要时可以委托省土地估价鉴定委员会重新核定，报省人民政府批准。土地估价机构和估价人员应当依照国家和省有关规定进行评估，不得弄虚作假。土地评估办法由省政府制定”。

6.换地权益书价值的有偿性。根据《海南省闲置建设用地处置规定》以及《海南经济特区换地权益书管理办法》的规定，对于闲置土地可以通过焕发土地权益书的形式有偿收回土地使用权。这是换地权益书在行政行为主导下的一大特色，也是其值得关注的意义所在。

三、换地权益书适用范围

海南是房地产泡沫的重灾区。在建省初期，由于炒买炒卖土地以及以地产抵押贷款、抵债等现象十分普遍，加上房地产转让手续不规范，导致有23788.5公顷土地产权不清、闲置弃用，严重制约了国民经济的快速健康发展。根据《海南经济特区换地权益书管理办法》第三条规定，“以换地权益书收回本经济特区内依法不能无偿收回使用权的闲置土地”，海南省对因政府原因造成的闲置土地和抵债给银行的闲置土地采取核发换地权益书的办法收回使用权。《海南经济特区换地权益书管理办法》第七条规定了可以通过采取核发换地权益书的办法处置的闲置土地的范围：“1998年12月31日前县级以上人民政府批准出让的以及与土地权益人签订用地协议、合同，收取定金、土地出让金涉及的土地，符合下列情形之一的，按照本办法核发换地权益书，收回土地使用权:依法批准出让，但因政府或者政府部门原因造成闲置的;市、县、自治县人民政府批准出让的闲置土地;土地权益人与市、县、自治县人民政府签订用地合同或者协议、交纳定金或者土地出让金、未依法办理用地报批手续但已实质性占用的土地;土地权益人与市、县、自治县人民政府签订合同或者协议、交纳定金或者土地出让金但未实质性占用的土地;依法作价抵偿国有金融机构和国有控股金融机构债务的土地。停建、缓建工程的土地使用权持有者，可以交回用地，申请核发换地权益书。”该管理办法第八条规定“依法应当无偿收回土地使用权的土地，不得核发或者变相核发换地权益书。”按照换地权益书管理办法的规定，闲置建设用地为以出让方式取得国有土地使用权进行开发建设，超过出让合同约定的动工开发期限两年而未动工开发的；已经办理审批手续的非农业建设占用地，连续两年未动工开发的；从开发区或者其他成片开发的土地中以有偿方式取得单个建设项目国有土地使用权，自土地有偿使用合同生效或者用地批准文件颁发之日起满两年投资额占投资总额不足25%的，或者动工建设面积未达到项目应当动工开发建设的土地总面积三分之一的;已取得国有土地使用证，但土地使用人违反合同约定，欠缴地价款。对这类闲置建设用地，县级以上人民政府可以无偿收回土地使用权或者占用的土地。因不可抗力、政府或者政府部门原因闲置满两年以及其他不属于无偿收回的闲置满两年的建设用地，由县级以上人民政府依法以核换发地权益书方式或者其他合法方式有偿收回土地使用权或者占用的土地。对已完成基础设施开发属于开发区或者其他成片开发的闲置建设用地，收回时由政府核定基础设施投资额，感觉具体情况给予适当补偿。对任何一宗闲置两年以上的建设用地，只要符合城市规划，均可以由所在地市、县、自治县人民政府作为绿化用地、公益场所（停车场、市民广场）等用地处理。

《海南经济特区换地权益书管理办法》 第十四条规定，对于“停建、缓建工程的土地权益人交回的用地，区分不同情况，分别按照本办法第十条、第十一条和第十二条的规定办理报批手续后，核发换地权益书， 收回土地使用权”。可见，换地权益书具有广泛的适用范围，对于海南沉淀的闲置土地的重生将具有重要的意义。

四、换地权益书产生的社会意义

随着现代市场经济的高度发展，传统不动产法的价值目标已由“归属”转向“利用”，设定于不动产之上的权利也进入了流通领域。如《德国民法典》设定了土地债务制度、证券式抵押制度以及证券土地债务制度。通过这些制度，不动产物权的流通已非常灵活。《瑞士民法典》规定的不动产抵押债务与定期债务也有类似特征。所以说，《海南省闲置建设用地处置规定》以及《海南经济特区换地权益书管理办法》对于闲置建设用地采用的换发换地权益书的做法，对于闲置土地可以通过换发土地权益书有偿收回土地使用权是有重要的实践意义，在全国范围内也是比较有意义的尝试。首先，投资者通过取得换地权益书，保护了其利益，降低投资的总体风险；换地权益书将大价值量的房地产权转化为小价值量的可流通的债券，同时也将房地产投资的风险分散，转移到众多的投资者手中，从而降低了投资的总体风险。再次，换地权益书通过资本市场和金融衍生工具进行操作，较为规范，使投资和融资手段标准化。在所有权的形式及其流通性方面，采用受益凭证方式，可以上市流通，增强房地产的流动性和变现性。但是，在这样美好景象的背后往往潜藏着一些没有被大家所重视的风险，正确认识和防范这些不和谐的因素将对于海南房地产的未来产生重要意义。

闲置土地管理法篇8

一、清理范围

新世纪工业小区、新华工业小区内已供地但仍处于闲置状态的工业用地。

二、工作目标

通过开展闲置土地清理工作，确保在10月底前收回闲置两年以上的已供地，全面盘活园区闲置土地，提高土地利用率。

三、处置方式

1、协商收回。投资商就补偿项目、补偿金额、收回时间、善后处理等问题与闲置土地清理工作组协商达成一致意见后，报县工业园区闲置土地清理工作领导小组（以下简称领导小组）审定，领导小组审定后，报县政府批准并与投资商签订《关于解除〈投资办厂合同书〉的协议》，县政府下达《回收国有土地使用权决定书》，注销其土地登记和土地证书，解除原已签订的《国有建设用地使用权出让合同》，县财政将收回土地的补偿款拨至园区专户，由县工业园管委会将补偿款付给投资商。

2、依法无偿收回。由于购地方自身原因造成土地闲置满两年以上，经协商无法达成一致收回意见的，启动司法程序，坚决依法无偿收回(公告国有土地使用权证无效)。

四、处置程序与工作步骤

(一)调查摸底（年4月15日—年4月30日）。由县国土局牵头，组织由工业园管委会、商务局等相关成员单位和引进服务单位，根据《中华人民共和国国土管理法》和《中华人民共和国国土管理实施细则》的要求，对工业园区已供工业用地进行一次全面的调查摸底，并对照省市关于清理闲置土地的有关文件要求，分门别类进行逐厂逐宗地核查，提出初步认定名单，报领导小组确认。

(二)告知（年5月1日—年5月15日）。对领导小组确认的初步名单，调查摸底组根据投资方与县国土局签订的《国有建设用地使用权出让合同》或与县工业园管委会签订的《投资办厂协议》的履行情况提出意见，由县国土局依据相应法律法规，以法律文书的形式书面告知土地使用者闲置土地事实、认定闲置的依据、拟采取的处置措施及其可以履行陈述、申辩的权利。

(三)认定（年5月16日—年5月25日）。领导小组根据土地使用者陈述、申辩的情况进行初审，初审后按照有关程序和规定，提交县政府依法认定。

(四)制定处置方案（年5月26日—年6月10日）。由县国土局牵头，会同县法院、县工业园管委会、县商务局、项目引进单位对依法认定的闲置土地分宗拟定处置方案，报领导小组审定。对因政府或政府有关部门行为造成的土地闲置，应与土地使用者共同拟定处置方案；闲置土地上依法设立抵押权的，还应通知抵押权人参与处置方案的拟定工作。处置方案经领导小组初审后报县政府批准。

(五)方案审批（年6月10日—年6月15日）。处置方案经县政府批准后实施。

(六)公告（年6月16日—年6月22日）。对认定闲置作出处置的土地在报和国土资源系统网站上公告。

(七)处置（年6月23日—年6月30日）。对已供地并签订了《国有建设用地使用权出让合同》和颁发了国有土地使用权证的，由县国土局报县政府批准后，下达《收回国有土地使用权决定书》、《关于解除〈投资办厂合同书〉的协议的决定书》等处置文件，予以收回。对已供地但未签订《国有建设用地使用权出让合同》和未领国有土地使用证的，由县工业园管委会报县政府批准后下达《终止供地协议决定书》。

(八)诉讼裁定（年7月1日—年9月30日）。对县政府决定不服的或投资方拒不执行县政府决定的，启动司法程序，由法院依法收回。

五、组织机构及工作分工

为加强组织领导，成立县工业园区闲置土地清理工作领导小组（以下简称领导小组），其组成人员如下：

领导小组下设办公室、调查摸底组、若干清理工作组和法制工作组，成员从项目引进单位和领导小组成员单位抽调组成。

工作分工:

1、办公室。设在县工业园管委会

2、调查摸底组。

3、清理工作组。根据领导小组审定的名单,由调查摸底组会同引进单位成立若干清理工作组。组长和副组长分别由项目引进单位的负责人和领导小组成员单位领导担任，并抽调工作人员参与清理。项目引进单位负责人为所引进项目闲置土地清理工作的直接责任人，按照“分组包干、限时收回”的要求，落实好闲置土地清理任务。

4、法制工作组。组长由同志担任，副组长由和同志担任，成员从国土执法监察大队、法院、县政府法制办、检察院各抽调1人组成，负责法制宣传，引导投资方遵守法律和有关文件规定配合清理，并对不配合清理工作、不参与协商谈判的企业进行法制教育，执行县政府依法收回的有关决定。

六、补偿原则

收回闲置土地补偿范围原则包含三部分：

1、购地款，以原始发票为凭证；

2、工程款，主要指企业投资的基础设施部分，以县财政局、县审计局审核为准；

3、利息。由于出让方的原因导致土地闲置的，按银行同期存款利率计付购地款利息；由于企业自身原因致使土地闲置的，不计付银行利息。

4、其他合理的补偿项目。

七、几点要求

1、县工业园管委会作为综合协调部门，要切实履行组织协调职能，加大宣传力度，组织推进清理工作。

2、县国土局作为法定职能单位，要切实履行法律职责，严格执行法律程序公正执法。

3、县商务局要组织清理对象，认真学习有关法律法规，统一思想，积极配合支持清理工作。

4、涉及的项目引进服务单位是本次清理工作的直接责任单位，要成立由分管领导带队的清理工作组，深入企业上门入户，积极做好清理对象的工作，服从大局，配合支持各工作组的工作，实行分户包干、责任到人。

闲置土地管理法篇9

一、清理范围及重点

本次清理的范围是年月日至年月日全县具体供地项目。重点是县城、新城区、工业园区和三个工业功能区内的供地项目。

二、认定标准

（一）闲置土地：根据国土资源部《闲置土地处置办法》（国土资源部第5号令）规定，闲置土地是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设（进场施工）的建设用地。具有下列情形之一的，可以认定为闲置土地：

1、国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的；

2、已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资（不包括土地受让金额）占总投资不足25%，且未经批准中止开发建设连续满1年的；

3、法律、行政法规规定的其他情形。

国有土地有偿使用合同约定分期开发的，按分期开发范围核定闲置土地面积。

因不可抗力或者新城区、工业园区、乡（镇）政府、有关部门的行为或因动工开发必需的前期工作造成动工开发建设迟延而闲置土地的，顺延计算动工开发建设日期。

（二）低效用地：指土地利用效率较低的建设用地。具有下列情形之一的，可以认定为低效用地：

1、已动工开发建设的面积虽然已超过占应动工开发建设总面积三分之一以上，但是仍有5亩以上面积空闲的土地；

2、企业实际投资占总投资(不包括土地受让金额)超过25%以上，但未达到总投资75%的土地；

3、前三年年上缴税收少于《关于切实提高土地利用效率的意见》（政〔2005〕49号）规定的亩均税收标准的企业用地；

4、未达到《土地出让合同》、《补充协议》及招商引资入园时约定的《投资协议书》标准的企业用地；

5、其他建而不产等项目用地。

三、工作步骤

本次闲置土地和低效用地清理工作分三个阶段进行：

（一）自查阶段（月-月）。各乡镇、园区、部门组织人员对有闲置土地和低效用地项目进行自查。主要内容有：项目供地基本情况、土地利用合同约定情况、土地利用合同履约和实际执行情况、建设进展情况、有无土地闲置和低效用地情况等，提出初步处置意见并征求企业意见。

（二）核查阶段（月-月）。县闲置土地和低效用地清理工作领导小组办公室组织人员进行核查，对调查出来的闲置土地和低效用地进行分类、提出处置方案。

（三）处理阶段（月-月）。根据企业用地的具体情况，按照有关法律、法规和政策逐宗确定处置方案；各乡镇、园区、部门根据确定的处置方案进行处置工作，并将清理情况、有关数据汇总上报县闲置土地和低效用地清理工作领导小组办公室。

四、工作要求

（一）统一思想，提高认识。全面开展闲置土地和低效用地清理工作，是实施"腾笼换鸟"，促进全县工业用地重整，有效缓解土地后备资源不足状况，保障经济社会持续健康发展的必然要求和重要举措。各乡镇、园区、部门要统一思想，充分认识清理工作的重要意义，坚持"依法依规、分类处置、以用为先"的原则，积极开展闲置土地和低效用地清理工作。

闲置土地管理法篇10

2004年8月，上海市A区房屋土地管理局与甲土地整理公司签订国有土地使用权出让合同，约定将该区一宗地块出让给甲公司，甲公司应于2004年12月31日之前动工建设。签约后，甲公司缴纳了土地出让金。2005年2月18日，甲公司与乙公司签订合同，将地块的开发建设权益转让给乙公司，乙公司支付了土地转让费用。2005年4月，区计委批复同意乙公司建设商业用房，并要求其按基建程序办理有关手续。2007年2月，区房屋土地管理局向乙公司出具业务受理单，受理了乙公司调整建设用地有关事项的申请，但因动迁以及规划调整，该地块始终未开工建设。2010年6月，经区规划和土地管理局申请，区政府批复同意该局以协议收购方式收回涉案地块。之后，区规划和土地管理局对甲公司作出闲置土地处置决定，认定甲公司自2004年12月31日起两年内未动工开发，该地块为闲置土地，依据《城市房地产管理法》第二十五条、《闲置土地处置办法》第四条的规定作出决定：收回该地块的国有土地使用权，由区土地储备中心实施储备；甲公司与区规划和土地管理局签订土地交还协议，解除土地出让合同后，由甲公司到房地产登记机构办理房地产注销手续。

乙公司得知此消息后，向法院提起行政诉讼。区规划和土地管理局辩称，乙公司与被诉具体行政行为之间不具有利害关系，故其不具有诉讼主体资格。

经查，甲公司在整个土地转让过程中始终未取得土地使用权证。该地块的动迁工作于2006年年底完成，2006年11月24日区规划和土地管理局对地块进行了规划调整；区规划和土地管理局在作出被诉具体行政行为之前未进行公告。

法院审判

法院认为，2005年4月，区计委批复同意乙公司在该地块开发建设商业用房，并要求其按基建程序办理有关手续。上述批复固定并外化了乙公司同涉案地块之间的利害关系，排除了滥诉的风险。据此，乙公司虽然不是被诉具体行政行为的直接相对人，但其与被诉具体行政行为具有真实的法律上的利害关系，诉讼主体资格适格。甲公司未取得土地使用权证，在这种情况下，闲置土地处置决定书要求甲公司“到房地产登记机构办理房地产注销手续”，在其未取得土地使用权证的情况下并不具有可操作性。另外，该地块的动迁工作于2006年底完成，2006年11月区规划和土地管理局对地块进行了规划调整。在这种情况下，仍然将国有土地使用权出让合同约定的动工日期2004年12月31日作为认定闲置土地的起算点，明显违背了《城市房地产管理法》第二十六条以及《闲置土地处置办法》第四条的规定。

同时，区政府批复的处置方案为协议收购，但区规划和土地管理局最终作出的闲置土地处置决定却为无偿收回，并无协议收购的内容。因此，该闲置土地处置决定实质上并未获得区政府的批准，违反了《闲置土地处置办法》第五条的程序性规定。

最终，法院判决撤销了该闲置土地处置决定。

学者观点

本案的审理，在此类行政案件的审理中具有一定的代表性。笔者拟结合本案对审理此类行政案件的司法审查要点进行剖析。

对原告诉讼主体资格的认定

是否存在滥诉的风险。法律之所以原则上将非直接相对人的诉权排除在外，主要是要避免滥诉的出现。要排除滥诉的风险，主要应考虑两个问题，即原告利益是否真实以及类案数量是否可控。笔者认为，只要原告利益真实且类案数量可控，原则上即应当赋予其诉讼主体资格。本案中，乙公司取得了区计委的立项批文。按照现行的用地审批流程，在取得国有土地使用权之前，要经过立项、规划、用地批文等多个环节。尽管内容不同，但作为行政许可，立项、规划以及用地批文均赋予了土地受让人一定的许可利益。同时，由于在一块特定土地上能够获得立项批文的个人或组织数量有限，因此，应赋予已获取立项批文者原告诉讼主体资格。

行政相对人是否会行使诉权。如果直接相对人事实上不大会行使诉权，则可以考虑赋予非直接相对人诉权，以维护司法审查的正常范围。本案中，由于土地储备制度的存在，政府并未将土地使用权直接出让给乙公司，而是与甲公司签订了国有土地使用权出让合同，然后再由甲公司与乙公司签订国有土地使用权转让协议。根据现行的土地储备制度，所有需要盘活的土地都要纳入土地储备体系，由政府垄断收购和储备，并经土地储备中心开发后统一向市场提供，土地储备中心具有在政府行政法规规定的收购范围内垄断收购、储备、开发、供应土地的权力。在这种情况下，通过赋予土地整理公司这一直接相对人诉权来实现对收回国有土地使用权类案件的司法审查，事实上意义不大。基于此，本案中的原告应当被赋予诉讼主体资格。

对被诉具体行政行为合法性的审查

适用法律。区规划和土地管理局作出被诉具体行政行为的法律依据为《城市房地产管理法》第二十五条和《闲置土地处置办法》第四条，存在严重瑕疵。作出该处置决定的时间是在2010年6月30日，而《城市房地产管理法》分别于2007年8月30日和2009年8月27日进行了修正。修正前的第二十五条修正后变为第二十六条，但区规划和土地管理局仍然按照修正前的法律条文作出被诉具体行政行为，属于明显的适用法律错误。

执法程序。行政机关是否遵循了法定的程序，应当从形式和实质两个方面进行审查。

形式上的审查是看行政机关是否遵循了法定的步骤和顺序；而实质上的审查则是看行政机关的执法程序是否达到了立法所要达到的目的。在具体案件的审理当中，法官更应当注重对实质上违反程序的审查。比如本案中，《闲置土地处置办法》第五条规定，依照本办法第四条规定收回国有土地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府批准后予以公告，下达收回国有土地使用权决定书，终止土地有偿使用合同或者缴销建设用地批准书，注销土地登记和土地证书。《上海市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十九条第1款规定，依法收回土地使用权的，市或者区（县）土地管理部门应当提前予以公告，公告期不少于30日。区规划和土地管理局在作出被诉具体行政行为之前没有依据上述法规进行公告，从形式上来看即违反了上述规定。