新旧土地管理法十篇

新旧土地管理法篇1

第一条农村土地旧村复垦项目专项资金

本规定农村土地旧村复垦项目专项资金（以下简称“专项资金”）是指专项用于我县农村土地（含受地质灾害威胁、灾毁等）旧村复垦项目的资金。

第二条设立专户、封闭运行

农村土地旧村复垦项目经省国土资源厅先行核定产生的城乡建设用地增减挂钩指标上交易平台与购买方确定交易数量和价格后，县人民政府授权县国土资源部门、项目所在乡（镇）人民政府设立专户。专项资金实行专户储存、专人管理、封闭运行，专款专用、接受监督，任何单位和个人不得以任何形式、任何理由截留、挤占和挪用。

第三条专项资金使用范围

（一）支付村民拆旧补偿和安置费用。根据各乡（镇）农村土地旧村复垦项目实施方案，对一户一宅被拆迁的农村村民，可在村庄规划区内安排新的宅基地或统一规划建设安置房，保障其生活居住需要；对不需要安排新宅基地或安置的农村村民，在拆旧时依法给予经济补偿。

（二）旧村土地复垦费用。旧村土地复垦为耕地的直接工程施工费，包括：旧建筑物拆除并外运弃渣、土地平整、耕作层客土、土壤改良、农田水利、田间道路工程等。

（三）灾后重建费用。因地质灾害、灾毁等实施的旧村复垦，其城乡建设用地增减挂钩指标收益应主要用于灾后重建，包括灾后重建家园补助；项目所在乡（镇）、村的道路、农田、水利、公共设施等受损灾后修复重建工程费用等。

（四）新农村基础设施建设费用。新农村基础设施是指为农村农民生活提供公共服务的工程设施，包括：新村建设的基础设施和公共设施建设费用。

（五）支持农业农村发展、改善农民生产生活条件费用。包括项目所在乡（镇）、村的田间道路、农田水利等农业基础设施和改善农民生活条件的公共公益设施建设费用。

（六）编制农村土地旧村复垦项目专项规划及实施方案费用。县、乡（镇）人民政府根据土地利用总体规划和乡（镇）、村建设规划，组织编制农村土地旧村复垦专项规划；项目所在乡（镇）、村根据确定的农村土地（含受地质灾害威胁）旧村复垦范围，按项目制定实施方案的费用支出。

（七）旧村土地复垦工程规划设计与预算编制的费用。包括：旧村土地复垦工程直接工程施工费，项目前期工作经费即土地清查费、项目设计与预算编制费、项目勘测费、项目招标费，工程监理费，竣工验收费即项目工程验收费、项目决算及审计费、土地重估与登记费、基本农田重划及标记设定费，业主管理费，不可预见费。其设计与投资预算按照《财政部、国土资源部关于印发土地开发整理项目预算定额标准的通知》（财建〔〕169号）、《省财政厅、国土资源厅关于修订土地开发整理项目规模和投资预算标准的通知》（财建〔〕79号）执行。

第四条专项资金的审批使用

凡符合专项资金使用范围要求的项目，由乡（镇）人民政府向县国土资源局提出项目资金使用申请，县国土资源局报请县政府批准后办理拨付手续（从县级专户中拨付至乡镇政府专户）。乡镇政府享有项目资金审批权，即项目资金的使用由乡镇政府负责审批，并严格执行银行结算制度和现金管理条件的有关规定，资金支付的原始凭证应具有合法性、真实性、有效性和完整性。

第五条规范项目管理

乡（镇）人民政府要加强项目及资金的使用管理，要按项目建设要求，做好项目的工程施工、工程招投标、工程监理、竣工结算、工程量审核及资金审计、决算等工作，并将项目实施及资金使用情况呈报县财政、国土资源部门。

严格项目新增耕地验收，结算土地增减挂钩指标，规范内业资料管理。

第六条加强专项资金监管

县财政、审计、国土等有关部门要加强对农村土地旧村复垦项目资金使用情况的监督检查。任何单位和部门不得以任何形式挤占、挪用农村土地旧村复垦项目专项资金。对各种违法违规使用农村土地旧村复垦项目资金的行为，要按有关法律法规规定严肃查处。农村土地旧村复垦项目专项资金使用实行公示制度，公示内容包括：农村土地旧村复垦项目专项资金预决算；农村土地旧村复垦项目专项资金收入与支出执行情况等。

第七条建立奖惩激励机制

新旧土地管理法篇2

那么，怎样破解这一难题呢?我们认为在“占一补一”上动脑筋，想办法，就能做好做活文章，破解这一难题。

当前农村建房无非有以下三种情况。一种是原拆原建。即在符合中心村规划的基础上，原地拆建，不变换位置。二是拆旧迁建，即拆掉旧房后到中心村规划处建新房。三是符合法定条件的新分立户建房。第一种情况好办，村镇建设办公室、土管两个部门都可以批。后两种情况，就是当前我们国土部门需要破解的难题了。而目前农村中符合中心村规划的原拆原建，只占建房总数的40％左右，大多数情况需要到新规划点建房。

从这种情况看来，“占一补一”的补充来源就要在第二种情况上动脑筋，做文章了。用拆旧迁新来置换农用地指标，就能保证耕地面积不减少。以江苏省为例，老宅基地面积一般都在0．5亩以上，有的户有一亩地，甚至更多。而拆旧迁新后，按江苏省的规定，农村宅基地面积不得超过200平方米，即0．3亩，一个拆迁户最少可以置换两份建房户的农用地指标，有些拆迁户能置换三份甚至四份农用地指标。如果坚持长期规划，拆迁掉一些不在中心村的旧宅基、旧村庄，将复垦比占用多得多的农用地。

为了保证拆旧迁新工作的落实，要根据国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》的规定，“凡新建住宅应退出旧宅基地的，要采取签订合同等措施，确保按期拆除旧房，交出旧宅基地。”旧宅基地可以交给集体重新发包，也可以承包给原使用户复垦种植。国土部门在办理宅基地审批手续时，还可以收取复垦保证金，对那些建新后拒不拆旧复垦旧宅基地的农户，可以根据“一户一宅”的法律规定，通过司法渠道予以拆除。

实施这种办法时，一个村可以在落实年度建房用地计划时统筹安排，即先统计出当年建房户有多少是拆旧迁新户，有多少是新占地户，然后根据当年拆旧迁新户宅基地复垦面积，落实新占农用地建房的户数，从而决定该集体经济组织的农用地计划指标。如果该村当年拆旧迁新复垦面积安排不了新占地户需要的“补一”的，则根据实际情况，首先安排最急需指标的建房户建房。当然，也可以镇或者县为单位统筹安排和解决这一问题，项目用地还可异地复垦，而农民宅基地在本村、本镇或本县内也可统筹安排复垦。这样一来，各地就可单独下达农民宅基地农用地计划指标，避免农民急需宅基地而国土部门安排不了的尴尬局面，从而解决农民和基层国土所之间的矛盾，保证中心村规划的落实。同时，也有利于协调好国土部门与建设部门的关系，加快农村落后面貌的改变。

新旧土地管理法篇3

关键词：三旧改造；佛山；土地利益格局；运作机制

Abstract：While the Bottom-up development mode in Pearl River Delta has achieved great success， the accompanied low-efficiency in land configuration has come into public attention. In order to crack the land predicament， Guang Dong Province has promoted the reconstruction of Old Towns， Old Factories， and Old Villages （San-jiu）， which is a creative government action in local government level of great importance. The essence in “San-jiu” Reconstruction is reconfiguration of land interest pattern. Based on the spot research in Foshan， a pilot city of “San-jiu” Reconstruction， this paper analyzes the connotation of related policy， summarize the experiences in Foshan， and finally interpret the operating mechanism of Foshan Mode in “San-jiu” Reconstruction.

Key words：“San-jiu” Reconstruction， Foshan， Land Interest Pattern， Operating Mechanism

中图分类号：C912.81 文献标识码：A

文章编号：1674-4144（2013）-01-33-（8）

经历了改革开放以来30多年的“自下而上”式的发展，珠三角以资本、劳动力和资源等生产要素的高强度投入为特征的发展方式，在取得很大成就的同时也已经逐渐显示出其弊端；其中，土地资源配置的低效问题尤为突出。城乡建设用地年均增速快、建设用地占土地总面积比例高和单位建设用地面积的地区生产总值低是珠三角地区土地配置的重要特征，许多城市即将面临无地可用的局面（杨廉、袁奇峰，2010）。与珠三角其他地区一样，佛山市的发展也面临土地资源紧缺、土地利用低效、产业亟待转型、城市形象亟待提升的问题①，在转型发展的背景下，旧城镇、旧厂房、旧村庄②的改造（以下称“三旧”改造）已成为存量土地开发的重要途径，引起了各级政府的重视。

为了破解土地供需矛盾、促进产业结构调整升级、优化城乡人居环境，2007年6月，佛山市政府在总结各区旧城改造经验的基础上，出台了《关于加快推进旧城镇、旧厂房、旧村居改造的决定》及相关配套文件，指导全市推进“三旧”改造工作，成为一项具有重要的里程碑意义的“创新行政”。此后，佛山经验受到国土资源部和广东省的重视，并进而在全省范围内推广试验。佛山则成为了广东省“三旧”改造的试点示范市，承载了国家、省、市三个层面的政策预期，具有较强的代表性。本文基于对佛山市“三旧”改造工作的实地调研，试从“三旧”改造的佛山经验入手，讨论珠三角“三旧”改造中的土地利益格局重构及其在现实框架下的具体实践和运作机制。

1 “三旧”改造相关政策内涵解读

从相关政策颁布及实施的历史进程来看，自2007年佛山市进行“三旧”改造试点开始，到粤府〔2009〕78号文的出台以前，是佛山市“三旧”改造先行先试阶段。其间的2008年底，《国土资源部和广东省人民政府共同建设节约集约用地试点示范省合作协议》签订，“三旧”改造政策正式成为了面向全省范围的政策。次年2月，建设工作方案获国务院同意并下发实施，明确要求“制定扶持政策，积极推进旧城镇、旧厂房、旧村庄改造”。同年8月，省政府出台《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》，要求探索通过“三旧”改造推进节约集约用地试点示范省建设。自此，广东全省各地正式进入施行“三旧”改造的阶段。根据有关文件，这项工作约期为三年。

在国家层面，《国土资源部、广东省人民政府共同建设节约集约用地试点示范省合作协议》是一项纲领性文件，申明了政策探索的要点，即：支持广东省耕地总量动态平衡和占补平衡；利用行政手段，开展土地用途管制制度、征地制度、集体土地流转制度等在内的土地管理制度改革；利用市场手段促进土地合理利用的激励机制探索；利用技术手段开展各类土地标准体系建设，并在土地联合执法机制等方面完善监管手段。而在广东省层面，《广东省建设节约集约用地试点示范省工作方案》提出要进行土地清查，对闲置地、废弃地、低效土地进行“三旧”改造；要探索改革现行一次性征收国有土地使用权出让收入方式，深化征地制度改革和农村集体建设用地使用制度改革；鼓励和扶持“三旧”改造，重点是用地指标和完善用地手续的扶持。《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》则主要是在补办土地征收手续，补办供地手续，补办农转用手续，土地出让收益激励，农村集体建设用地转变为国有土地，边角地、夹心地和插花地处理等六个方面，较以往政策有所突破。可见，国家和广东省层面的“三旧”改造相关政策，是试图用“政策创新”的方式来探索如何完善现行土地制度框架下的土地产权制度、土地供应方式、土地流转方式、土地确权方式以及土地收益分配等具体制度，其核心目标是“提高土地节约集约利用水平”。

在我国的现实中，土地产权的制度架构是由法律和政策相结合形成的。制度决定了政策制定的基点，政策既代表了土地制度变革的可能方向，也是对制度的有效补充和完善；并且，在政策的制定和落实过程中也更可能融入地方的诉求。或是说，在既有的土地产权、市场交易、管制等土地制度框架不变的情况下，用“政策文件”的形式鼓励地方政府进行创新工作（雷诚，2010）。实际上，包括佛山市在内的广东省各市的“三旧”改造工作中提出了许多在现行土地制度框架下的政策创新，且主要以土地政策，尤其是集体建设用地政策为核心。具体来说，以2009年佛府261号文为开端，佛山市随后出台的“三旧”改造相关政策贯彻了国家和广东省层面关于“三旧”改造工作的政策精神，并从政策目标、行政架构、项目认定、规划管理、土地管理、建设管理、财政扶持、监督管理等方面提出了具体的指导性政策。其中，土地管理方面的政策处于“核心地位”，佛山市对历史用地手续的完善、土地整理和归宗、土地出让机制和出让金管理等进行了试点探索，提出了“三旧”改造中产权确认、土地整理和归宗、土地出让金收取和优惠政策、土地管理等方面的具体操作办法。显然，这一方式符合当前“转型发展”的主题和我国一贯的渐进式改革逻辑。

在实际调研中发现，国家和广东省层面的政策目标“提高土地节约集约利用水平”，是一个明确、但又相对抽象的目标；地方政府（如佛山、广州、东莞等）在具体执行中还需统筹考虑产业升级、城市结构提升、人居环境品质提升、历史保护等多元目标。在实际操作中会碰到诸如土地制度与政策交织、利益主体行为超越、土地管制体系失控等多方面的问题。“由于特殊的历史背景和政策诉求，‘三旧’改造工作已经不再是一个土地用途和强度提升的技术问题.而是利益重新分配的难题。”（杨廉、袁奇峰，2010）因此，在地方政府层面，能否实现“三旧”改造的政策目标，其关键在于能否在各项具体改造项目的“土地资源重新配置”中，处理好各参与方在新的“土地利益格局”中的关系。

2 “三旧”改造的佛山经验简述

2.1 “三旧”改造的概况

总体而言，大量的“三旧”改造项目极大地提升了佛山市存量土地资源的集约节约利用水平，有力地促进了城市由外延式发展向内涵式发展的转变。以禅城区为例，已启动改造的项目改造前的平均容积率约为0.7，改造后的平均容积率将超过2.0，土地利用效率提升显著。此外，“三旧”改造淘汰了一批规模小、能耗大的企业，实现了土地整合；腾出土地引进优质大项目，促进产业结构向低能耗、低污染、高附加值的方向转变，推动产业集聚高效发展，有力推动了城市产业结构的升级。同时，“三旧”改造工作有计划地与城乡公共设施、公共绿地等的建设相结合，提升了城市人居环境品质（图1）。在近四年的政策实践历程中，诸如祖庙东华里、广佛国际商贸城、凤池村旧物业改造、中国家居博览城等项目迅速获得了较高的知名度；涌现出一批旧城镇、旧厂房、旧村庄改造的案例，构成了对现行土地制度框架下的土地利益格局重构的最新实践或创新，是具有丰富的启示意义的“研究标本”③；一些媒体还提出了“三旧”改造的“佛山模式”、“南海模式”等新概念。下文试对“三旧”改造的“佛山模式”进行简要总结。

2.2 政府的作为

在“三旧”改造中，佛山市、区两级政府力图有所作为。“政府主导、连片开发”是片区级大型“三旧”改造项目普遍采用的改造模式。依据土地整理方式，还可以细分为“征地”和“统租”两种形式。在佛山市辖五区中，禅城区、南海区、高明区和三水区主要采用政府主导的模式，通过集中力量、重点突破，改造形成了一批个性鲜明的典型案例。

采用“征地型的政府主导、连片开发”模式的案例包括禅城区的祖庙东华里片区、南海的“城市更新十大示范项目”和“十三大产业提升项目”，以及高明的六大片区改造项目等。这一模式的基本思路是“政府主导、统一规划、市场运作、净地出让”，开发规模较大。以禅城祖庙-东华里片区为例，祖庙东华里片区是我国南方少有的保存得较为完整的古城街区，项目改造以前为“旧城镇”，改造规模达到0.639km2。该项目将原本破旧的旧城改造成集文化、商业、办公、居住、休闲、旅游等功能于一体的城市综合体——岭南天地。其改造是在区委区政府的推动下，于2007年通过土地“招拍挂”方式引入开发商，政府主导拆迁和土地整合工作，以净地方式交付，开发商主导开发运营。拆迁过程中切实保护被拆迁户利益，补偿标准高，补偿形式灵活（图2） 。

“统租型的政府主导、连片开发”模式有一定的特殊性，以南海区的“广佛国际商贸城”和金融D区为代表。以前者为例，项目改造以前为“旧厂房”，原有土地是大沥镇联窖地区废旧塑料市场，处于高污染低效益状态。规划区内用地情况复杂，涉及五个村委会土地的置换问题。改造开始后，由大沥镇政府成立项目公司，向村集体进行“统租”及征用村委会部分土地，并由项目公司统一开发区内的土地，自行承担开发利益和风险。其中，政府只征用村里的200亩土地，其余土地是以出租的形式提供给项目开发公司，租期40年。以此为基础，再引入社会资本，以实现“腾笼换鸟”（图3）。

2.3 村集体的作为

村集体与“三旧”改造的关系也极为密切。村集体“以地引资”的模式一般针对单个“三旧”改造项目，在土地整理类型上分为“征地”和“集体土地统租或流转”两类，在村集体利益分享机制上分为“以地引资、以租抵建”和“以地引资、到期接收”两种形式。典型案例有三种。

第一种以“禅城区石头村滨海御庭”项目为代表，项目改造前是“旧村庄”，土地性质和权属全为集体用地和村民宅基地。改造开始后，对村下辖八个经济社的土地进行整合，并转为国有土地、一步到位进入市场挂牌上市。村集体以土地入股，与开发商共同组建开发公司联合进行商品房开发。对拆除旧物业，村民住宅按面积补偿，厂房按市价补偿。村集体以股权享受分红，村民就地回迁，并享有部分底层商铺的产权和经营权（图4）。

第二种以“南海区凤池村旧物业改造”项目为代表，项目改造前是“旧厂房”，为木材加工市场。为了提升集体土地的开发档次和价值，凤池村引入社会资金，启动凤池二期装饰材料市场改造。改造启动后，以“集体土地统租”为基础，采取“以地引资、以租抵建”的BOT模式，由开发商垫资建设，建成后开发商拥有一定年限租赁经营权。具体实施中，由村集体提供项目用地，拆迁由开发商负责，新市场所有物业由开发商依据双方议定的设计标准垫资建设。在收益分配方面，市场2至3层铺位一定年限内无偿提供给开发商经营，凤池村原则上只收取市场首层租金；当市场基建完成时，凤池村将该部分应收的租金用于冲抵开发商垫交的建筑费，不足部分由村集体补齐。到一定年限后，全部物业及经营权将移交给凤池村（图5）。

第三种以“禅城区中国家居博览城项目”为代表，项目改造以前为“旧厂房”，土地利用效率低，环境较差，土地市场价值难以充分实现。改造开始后，以“集体土地流转”为基础，采取“以地引资、到期接收”的方式。项目涉及的土地由街道负责整合并以出租方式提供；其中所有涉及到的村集体土地均签订租赁合同，对国有土地则以街道下属建设公司的名义加以整合，包括对公共绿地、澜石一马路进行置换。开发商每年向村集体支付租金，租期40年，到期后全部物业及经营权归村集体所有（图6）。

3 “佛山模式”的运作机制解析

3.1 土地整理中地方政府的信誉担保和高度介入性

佛山“三旧”改造模式的首要特征是土地整理中地方政府的信誉担保和高度介入性，不论是政府主导，还是市场推进，现有的“经典”案例几乎都是在政府的大力支持和高度介入下才得以顺利推行。呈现出两方面的特征：一是大量的行政资源投入，如佛山市一些区既有“三旧”改造办公室，具体项目还有改造指挥部，必要的时候甚至要动用上百人去进行土地征拆谈判；二是“高层关注”是项目成功的重要条件，往往只有成为“典型”才能形成各个部门“通力合作”的局面。

实际上，上述特征与“三旧”改造项目的复杂性和高风险性有关。这种高风险性首先体现在政策风险。在全国层面，有效的房地产市场调控政策目前还比较依赖“行政干预”，市场对未来房价走势的预期仍与“限购令”的具体执行高度相关。在广东省层面，国土资源部与广东省签订了共同建设节约集约用地试点示范省的合作协议仅约期三年，三年后如何操作尚没有定论。尽管国家和省层面将“三旧”改造的核心目标确定为“提高土地节约集约利用”，但在地方层面，“三旧”改造所承担的使命却要复杂得多，诸如节约集约用地、转型升级产业、优化城市结构、提升城市品质、保护历史文脉等都是城市政府的任务，其中任何一项工作的政策变动都可能影响到“三旧”改造进程。如佛山市政府出于保证制造业发展、抑制房地产投机的考虑，于2011年发文规定，经认定的“旧厂房”改造项目中，改造后必须有一定比例的土地仍用于发展工业④。该政策的初衷是好的，是希望为佛山市的产业升级留下更多的空间，但因宏观经济环境的变化而显得应对不足。鉴于此，佛山市政府及时微调了政策，出台了《关于加快推进“三旧”改造 促进城市升级工作的意见》，一是对“产业”的内涵做了延伸，“产业”不仅仅是指制造业，还包括了更具活力的服务业；二是对以商品房为主导的改造项目提出了更严格的约束条件。

其次，“三旧”改造项目涉及的业主通常数量大、关系复杂，同一项目的改造范围内往往是国有土地、集体建设用地、农用地等混杂，这使得土地整理的难度很大、成本极高。对于国有土地上的业主自然需要逐户谈判，确定补偿方式和标准；而对于集体土地上的业主，尽管现行土地制度和政策规定“在办理征地、国有土地与集体土地置换等手续时，必须取得原土地权属人2/3村民代表签名通过”，但实际上，为了规避行政风险，地方政府在执行时通常要保证90%以上，或甚至100%的村民的同意。在实际运作中，一旦涉及土地置换问题，村民代表甚至需要对具置的征地和置换在同一份资料上签名表决，而不是分开表决。这样的操作难度极高，难免造成项目推进缓慢。

第三是具体操作过程中的风险，“三旧”改造涉及国土、规划、经贸等多个部门，存在着国家、省、市、区、街镇多个层面的组织和协调；该过程中的一些具体操作办法实际上超越了现有土地制度框架，而“三旧”改造相关政策还在试点阶段，不可能面面俱到，因而各级政府的支持显得尤其重要。在佛山市及五区，其“三旧”办大多没有实际的行政审批权限（需协调六部门联审）。以完善历史用地手续为例，广东省、佛山市要求完善历史用地手续须符合三规（土地利用总体规划、城市规划、“三旧”专项规划），涉及到集体土地转国有，国有用地征收需要报广东省有关部门审批。在办事程序上，在“镇街-区-市”各层面都需要六部门联审，手续相对繁琐。而在省政府层面，尽管“三旧”改造工作是新事物，各职能部门对“三旧”改造项目完善历史用地手续的审批仍是基本因循常规程序，因而具体项目的审批困难重重。此外，由于会涉及到农用地转用、集体建设用地置换等诸多问题，若缺少地方政府的支持和鼓励，在具体操作中必定是步履维艰。

因此，“政府主导、连片开发”成为了佛山经验的重要组成部分。实际上，如此的政府主导模式虽然可以降低社会资金投入的风险，从而短时间内快速推动地区开发，但也将对政府财政和融资形成较大压力。另外，“统租”的形式可分为“合同统租”和“流转统租”，而前者在现行土地制度框架下不是常规操作方式，存在一定的风险⑤。

3.2 城市规划的作用方式及实际应对

理论上，城市规划的“统筹兼顾”职能是应对“三旧”改造项目目标的综合性和复杂性的关键工具，可以通过“自上而下”的作用方式进行有效控制和引导。在规划编制层面，“三旧”改造相关政策对规划控制和引导方面的要求是比较明确的，即要强化“三旧”改造专项规划和年度计划的统筹指导作用。然而，实际规划编制中，面对实际情况迥异的成百上千的“三旧”项目，规划师要深入了解各个项目的背景条件，并提出符合各项政策的可操作方案，其难度极高；更何况受“三年政策优惠期”的时间限制，留给规划编制和调研的时间非常有限。最后，“三旧”改造专项规划最重要的职能仅限于完成“标图建库”。而具体项目的改造规划还需具体对待和重新认定。因此，“三旧”改造专项规划的指导性和权威性难免会显得不足，这也就在全市“三旧”改造工作的全盘考虑方面留下了缺憾。

针对单个的具体项目，“三旧”改造的政策文件要求对“列入改造范围的‘三旧’用地，必须编制控制性详细规划和改造方案”。在实际操作中，“三旧”改造所涉及的部门各有其工作准则，其中的国土部门收得很紧，基本没有变通或绿色通道；而经济部门虽然审核产业方向，但真正考核压力却在区政府。由此，规划部门便成为了矛盾的焦点，成为了“变通”的“最后希望”，导致规划部门的压力很大，经常遭到质疑。如在控规覆盖的地区，控规甚至被认为阻碍了“三旧”改造；没有控规覆盖的地区，则存在用地功能、容积率等各项关键指标的拟定缺乏依据的问题。由此出现了“有控规的地方改造难，没控规的地方自由裁量权太大”的两难局面。

传统的城市规划编制多将规划实施假设发生在交易成本为零的世界（赵燕菁，2005），而对土地资源配置背后的各级政府、业主、市民、企业之间的复杂的利益格局重构则缺乏必要的经验和手段。这一点在“三旧”改造政策的实践中显得尤为突出。尽管传统的“自上而下”的城市规划作用方式被寄予厚望，但事实上，“向下控制”与“个案变通”两种力量的互动博弈主导了整个“三旧”改造的进程。实际上，几乎所有“三旧”改造案例中都可以看到博弈的痕迹。尽管现实世界中存在着种种悖论，但规划一直在发挥作用，规划机制决不可或缺。

3.3 提高农村集体用地绩效优化是制度创新的聚焦点

我国土地使用制度的核心之一是地方政府对土地一级市场实行垄断，集体土地不允许直接入市流转；只有在被国家征用变为国有土地后，集体土地才能以出让土地使用权的形式提供给土地需求者使用。广佛地区是典型的二元土地市场格局，是正规城市建设用地市场和隐性农村土地市场并存的地区（雷诚，2010）。在城乡二元的土地制度背景下，村镇地区基于“土地”的发展活力和利益诉求强劲，形成隐性农村土地市场，但针对这一市场的规划管理和监控体制尚不健全，土地市场价值不能完全显现，土地利用效率低下等问题严重。

调研中发现，佛山市“三旧”改造实践的主要制度创新聚焦于如何提高农村集体土地的利用绩效。实际上，佛山市“三旧”改造的许多案例采取了农村集体建设用地“统租”或“流转”的方式，在保留农村集体土地的所有权不变的基础上，将使用权“出租”给开发商或政府的开发公司。在这一过程中，对农村集体建设用地的产权制度建设进行了探索，涉及到供应方式、流转方式、确权方式以及收益分配方式等方面。其中，对于农民集体土地所有权的行使机制，以及在此过程中如何保护农民合法权益的政策创新等，对现行土地制度的变革具有启示意义。

在上述村集体“以地引资”而引入社会资本的案例中，可以发现其优点在于在不改变农村集体用地所有权性质的基础上，通过“统租”或“流转”的方式转移集体建设用地的使用权，提高了土地利用绩效，同时政府部门也可免于承担过重的财政压力。但若加以普遍推广，则有可能使得村集体从靠办企业、经营企业赚取利润，演化到纯粹依靠土地生存的状态，从而形成庞大而稳定的依赖于土地的农村“食利阶层”。

3.4 政治市场逻辑主导地方政府行为

由于“三旧”改造实践具有改善城市环境品质、提升城市公共服务供给水平等公益性目标，因而可以看作是提供“公共物品”。发展经济学认为，地方政治从组织公共品（在这里即“三旧”改造项目）的实施中得到的回报是从中获得经济利益的人对他支持的增加（速水佑次郎等，2005）。因此，地方政府组织这一行动的底线是得到民众支持的预期超过成本，并需同时衡量“政策创新”的行政风险。因此，如下几项政策的具体执行中，体现了明显的政治市场逻辑主导地方政府行为的规律。

首先，地方政府回避省政府层面颁布的高风险的政策创新。典型案例如协议出让政策，2002年5月，国土资源部了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，明确指出，自2002年7月1 日起，全国各地区的商业、旅游、娱乐写字楼和商品住宅等各类经营性用地，必须招标、拍卖、挂牌出让。由于土地不能协议出让（虽有政策，但目前各区没有操作），即使审批下来，也可能面临权属无法回到实际业权人手中的窘况。而开发商也面对承担极高成本的土地整理后仍无法确保获得该地块的开发权的风险。尽管广东省和佛山市的政策已明文允许协议出让，但在缺乏协议出让详细操作办法的情况下，各区均未实际采用协议出让方式。

其次，地方政府回避操作难度高、实际收益不明显的政策。典型案例如城乡建设用地“增减挂钩”试点政策。“三旧”改造中涉及的“拆旧腾挪”的合法用地，确能实现复耕的，可根据国土资源部的相关规定，纳入城乡建设用地增减挂钩试点，由省级国土资源部门根据各市（县）的情况安排周转指标。周转指标的使用和管理按照国家和省有关规定办理。尽管该项政策在土地整理中具有重要作用，但实地调研中发现，各区对这一政策的执行积极性不高。

第三，地方政府在“三旧”改造政策的具体执行中体现出极为重视“成本—效益”原则。根据《广东省建设节约集约用地试点示范省工作方案》，为鼓励“三旧”改造，规定对开展“三旧”改造需要新增建设用地和占用农用地的，按照“增量不增规模”的原则，创立国家专项的“周转指标”安排解决。这意味着经认定的“三旧”改造项目范围内涉及新增建设用地指标，将不占用广东省年度指标，这在“寸土寸金”的广东是前所未有的“政策优惠”。而佛山市各区根据自身情况，对政策的响应则是通过不同的执行路径。如南海区集体建设用地占比较大，地方政府为利用好“三年政策优惠期”，设立“城市更新十大示范项目”和“十三大产业提升项目”，以求“又快又多”推进“三旧”改造项目的实施；而顺德区尽管土地整理工作也十分迫切，但是由于集体土地流转分散程度高，面对大量的复杂的业主利益关系协调任务，政府不得不采取“保守”策略，对“三旧”改造工作的推动以“业主自主申请”为前提而择优推进。

3.5 在土地资源配置和利益格局重构中结成地方发展联盟

调研中发现，市、区县、镇村各级土地主体相互竞争的现象显著。在发展的作用因素上，基层土地利用主体对于整体土地流转和配置的作用较为明显。其中，土地使用占有者对拆迁安置补偿政策的关注显然超过了“三旧”改造政策的社会目标，这与相关研究的结论是一致的⑥。地方政府遵循政治市场逻辑和“成本—收益”原则，在“塑造典型”、保障公共利益和谋求政府收益之间寻求平衡；而开发商则以资本收益最大化为原则。

因此，在佛山市“三旧”改造实践中，地方政府——市政府与区级政府、甚至街镇、村级管理主体之间，社会资金持有者与土地使用占有者（市民、农民）之间，对于土地利益的博弈竞争无处不在，左右着各个主体的行为方式。从而，每个“三旧”项目得以顺利实现改造的前提是结成地方发展联盟，使得各级地方政府及村级主体、土地权益拥有者、社会投资人等都能获得“合理”的回报。实际上，现有成功的“三旧”改造案例都在土地资源配置和土地利益格局重构中找到了平衡点——即结成了地方发展联盟。

4 结语

改革开放30多年来，“自下而上”的发展模式在珠三角的崛起中留下了深深的烙印，在现行土地制度框架下的各主体行为及其互动博弈，已经造就了某种稳定的经济格局。在这一过程中，一方面，以土地为基础的地方发展权逐渐分散，甚至导致了存量建设用地中很多没有合法的用地手续。即使未来的土地制度框架保持不变，珠三角地区未来的土地开发仍可能要采用类似日本在土地私有制基础上的“国土整理”方式；另一方面，城乡二元的土地制度导致的巨大城乡土地收益差距，过度市场化的房地产市场对土地市场的冲击，以及全国性的土地增量供应收紧等现实条件，意味着在现行的土地制度框架下，珠三角已经错过了进行土地资源重新配置和利益格局重构的最佳时机，珠三角转型发展的土地要素供给将更为任重而道远。

“十二五”转型发展已经拉开序幕，从珠三角地区的本身发展来看，增量发展的方式已难以为继；在率先进入再城市化发展阶段的背景下，面对大量的用地需求，走内涵式挖潜的模式、节约集约用地是珠三角转型发展的必由之路。珠三角“三旧”改造的主题可以看作是土地资源重新配置和土地利益格局重构的过程。从“三旧”改造的佛山经验来看，“摸着石头过河”的改革路径在创造辉煌的同时，也导致了低效率的土地经济和权利结构，未来的转型发展还需要系统性的制度创新和实践，并要着眼于长远的顶层制度设计，尤其是要在现行土地制度和政策框架上获得突破。

（鸣谢：佛山市及各区、街镇有关领导和工作人员对本课题调研的支持；广州市城市规划勘测设计研究院、同济大学联合课题组的赖寿华、吴军、周敏、李劭华、郝晋伟等成员的协助及观点启发）

注释：

① 建设用地增长迅速，建设用地占用大量耕地，导致耕地数量锐减，土地供求矛盾日益突出。

② 旧城镇方面存在建筑质量差、烂尾楼、缺乏公共开放空间、绿地和游憩场所，市政设施落后等问题；旧厂房建筑简陋陈旧，建筑密度大且低矮，占地多，缺少相关的配套设施等；旧村居包括城中村、园中村、远郊村、空心村等。具体“三旧”改造范围的定义见佛府办〔2009〕261号文）《贯彻省政府推进“三旧”改造促进节约集约用地若干意见的实施意见》

③ 这里主要对特色鲜明的改造模式进行描述，对于针对单个项目的“政府扶持、企业主导、市场化运营”的常规案例不再赘述。

④ 这个比例在中心城区，即禅城区为60%，而的顺德、南海、高明、三水四区为40%。

⑤ 曾发生类似案例，村集体在土地改造升值后，在合同尚未到期的情况下，要求重新修改“统租”合同，从而容易引起社会事件。

⑥ 如赵书山以广东省东莞市“三旧”改造相关业主的问卷调查为基础，发现改造相关业主（无论是本地人口还是外地人口）均对拆迁安置补偿政策及安置方案最为关心，其次是具体制订三旧改造及拆迁工作程序，而对整体改造规划和拆迁相关的政策的关注较低。

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新旧土地管理法篇4

关键词：空心村；形成原因；土地产权；

1　农村“空心村”存在现状及原因分析——以林州市为例

1.1　现状

林州市索有“百万大军出太行”之称，打工挣回来的钱大部分用于建房，因此林州市农村“空心村”想象十分普遍。据笔者了解，在林州市的城郊乡、城关镇、姚村镇等乡镇，由于靠近市区或属于工业乡镇，乡镇党委、政府又一贯坚持拆旧建新政策。建新房必须拆除旧宅，因此“空心村”现象不严重。但在离市区较远的桂林镇，采桑镇等，该镇主要经济来源为打工收入，而且村民思想还比较保守落后，结婚必须有新房观念较强，基层干部又存在一些寻租行为，“空心村”现象比较严重。

1.2　原因分析

1.2.1　制度因素

(1)缺乏统一管理，规划不科学，审批制度不健全，多数乡镇只重视村外新区规划和建设，而忽视村内旧宅基的合理规划和利用，再加上一些村委会干部法制观念淡薄，不按程序，不按规定，随意发放大小不等宅基地，造成村内旧宅基大量闲置。另外，有关部门对于农村建房用地的管理重视度还不够，以及土地制度使用不完善，农村宅基地管理法缺失。(2)相关法规不完善，缺乏建房约束机制，对农村宅基地的合理流转，缺少制度规定和政引导，对农村人均居住面积也没有相关规定，对农村宅基地的闲置、抛荒无相关法律条文限制。政府部门对多占、超站、乱占土地的行为如何进行处罚，如何制定土地有偿使用便准等尚缺乏政策和法律规定。

1.2.2　经济因素

进城务工、经商农民的增多是造成农村宅基闲置的又一重要原因。随着城镇化水平的加快，大量农村剩余劳动力进城务工、经商，在农村居住的人数呈逐年下降的趋势，很多农民在城镇购房置业，造成农村中原有房屋闲置。另外，居住在空心村的农户大多是社会弱势群体，生活拮据，加上村经济薄弱，也无能力投入资金改善居住条件。

1.2.3　传统观念和地方风俗因素

农民传统观念和地方等认知误区造成建房的随意性，主要表现为：传统观念的原因，老村庄因无统一规划，宅基布局散乱，房屋间隔拥挤，许多农民信奉“树挪死，人挪活”的古训或听信风水先生“宅大进才，路宽出官”的吉言，纷纷舍弃老宅旧屋，向村外寻求“风水宝地”，建房谋发展，以满足摆阔的心理需求，相互效仿和攀比的习气浓重。随着村庄建造新房成为时尚，空心村问题也日益显著。另外农民普便认为老宅属私有财产，外人无权干涉，即使不居住，也不愿意出售和转让，造成了大部分老宅基地闲置。地方风俗影响，有些地方受“先建新房，后拆旧屋，甚至不拆旧房”。“娶新娘，盖新房”等风俗影响，农民不断建新房，而一些农民在建起新房之后，并不拆除旧房。

2　“空心村”产生的根源——农村土地产权问题

“空心村”的产生有很多因素，从土地管理方面进行探究，确实在许多地方存在政府部门和乡村干部管理不善和以权谋私而滥批宅基地的现象，但问题是他们怎么会拥有土地资源配置权力?追根溯源这些问题都集中于土地制度和在此基础上形成的宅基地管理体制。

我国现有的土地制度和宅基地管理体制，严重地限制农宅商品关系的发展。一方面，翻盖老宅或购买别人旧宅，无论是经济上还是精神上乃至今后的生产和生活，远不如在村外建新房合算与便利。另一方面。我国现有法律还限制农宅的买卖。《土地管理法》规定“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，“农村居民每户只能有一处不超过标准得宅基地，多出的宅基地要依法收归集体所有”。农村是以血缘和亲缘关系为基础而建立起来的相对封闭的社区，农宅的处分权如转让、出让、出租、抵押和继承等权利受限制，天然不足。《土地管理法》还规定宅基地的使用权权限于集体内部成员，实践上将宅基地使用权的处分定向化，无疑强化了这种限制作用。既限制宅基地流转，又不严格控制新增房基地的划批，这样存量宅基地大量闲置的同时对新增宅基地的需求不管增长，供需不能与市场结合，农村住宅建设陷入恶性循环。

3　“空心村”的治理

3.1　整治与新村规划并举

各地要结合土地利用总体规划修编工作，改进编制并完善乡镇土地利用总体规划，按照统筹安排城乡建设用地的总要求和控制增量，合理布局集约用地，保护耕地的原则，合理确定小城镇和农村居民点的数量、布局，范围和用地规模。居民点建设要以规模大、区位好、基础设施配套的现有村庄进行整治、扩建为主，以新建村庄为辅。新建村址要尽可能的符合现行土地利用总体规划，总体规划一时难以满足的，也要避开基本农田，在此基础上，采取有效措施，引导村民住宅建设按规划有计划的逐步向小城镇和中心村集中。依据村庄和集镇建设规划，严格规划实施管理，对规划确定需要填实的“空心村”要圈定村嗣控制线，对涉及搬迁归并的零星村庄，要划定只拆不建控制区，除危房改造外，要停止审批新建、重建、改建住宅。

3.2　完善政策法规，严格农村宅基地审批管理

出台鼓励开展村庄整治实施的意见，明确村庄整治指导思想、方法、步骤，明确各部门责任和分工，制定相关的优惠政策，引导各地按计划、有组织地开展村庄整治工作。修订完善的农村宅基地管理规章制度，在政策法规方面为解决多占、超占、强占宅基地问题提供可操作的政策法规依据。减少农民对宅基地需要的压力，以“统一规划、统一政策、统一拆迁、统一建设”为主要手段，通过行政、法律、经济途径管理农村建房，开展宅基地整理，向旧村要地。

3.3　创新机制，拓宽融资渠道

资金问题是困惑经济欠发达地区空心村治理工作的重要障碍之一。要按照“谁投资，谁受益”的原则，坚持以集体自筹为主，财政补助为辅，社会资金参与这一多渠道的方式来筹措空心村的治理资金。为此，一要充分发挥村级集体经济的组织作用。在依法自愿的基础上，通过农民集资、争取有经济实力的村民几在外工作的乡亲捐助、行政事业企业单位资助、政府扶助等多种方式筹措改造空心村资金。二要充分发挥政策的引导作用，加大财政投入力度，集中财力投入空心村的整治改造。三要运用经济杠杆对建房用地予以调节。

新旧土地管理法篇5

一、旧村改造的现状

旧村改造是指改造区域占地原本就属于农村集体土地，按自然条件和经济条件在有关政府部门的指导下对村民集体居住房屋、配套设施等按预定规划进行改造新建以提升居住条件和生活条件的一种方式。自国家停止福利分房制度、实行住房商品化以来，居民主要依赖商品化房屋以解决住房需要，导致城市化发展速度和城市房价攀升并存。由于通过招、拍、挂和协议转让土地面积的增多，使得城中村和市郊村的土地越来越少，有力推动了农村特别是具有地域和资源优势的村庄旧村改造的速度，由于房屋价格低廉，可以使村集体、村民和居民通过灰色地带享受房价上涨和土地增值的特殊利益，村民通过旧村改造获得了较大的福利。以文昌分局辖区为例，所辖33个自然村有40%进行了旧村改造，城中村改造率高达60%，城中村入住率达80%以上，市郊及较偏僻的村入住率不高甚至无人入住。

二、旧村改造的形式

旧村改造主要分为由房地产开发公司进行统一开发和所在村（居）委会自行滚动开发两种形式。按照房屋分配方案的不同，大体分为以下五种类型。

（一）村（居）委会负责规划、拆迁，房地产开发公司统一开发。由于规划区域属于黄金地段，一般由所在村（居）委会依据城市规划提出申请，由有关职能部门审批后，政府以划拨的形式供给土地，村（居）委会负责落实前期拆迁和后期安置，交由房地产开发公司进行统一开发，楼房建成后，除安置拆迁户外，其余全部对外销售。建设项目主要包括住宅楼和沿街商业设施等，对内安置综合考虑旧村改造项目所处位置、村居委会集体经济基础、当期市场销售价格等多种因素，确定回迁安置方案。大多实行按旧房占地面积折算新房面积，超面积补差，不足面积退款的方法。回迁户不发房产证和土地使用证，对外销售发放房产证和土地使用证。以某村委会为例，旧村改造由本村的房地产开发公司承建，首批于2003年建成后，确定了两个回迁方案：一是拆迁户按旧房占地面积1平方米1020元作价，直接以现金偿付，拆迁户自行决定是否购买安置住房；二是拆迁户按旧房占地面积1平方米折算为楼房建筑面积0.85平方米,超标准的面积按市场价格补差。

（二）村（居）委会以宅基地的名义规划，借用房地产开发企业资质开发。由于城市规划建设原因，部分村（居）委会由于宅基地规划面积不足，为满足村民的居住需求，由村委会统一择地规划施工，建成后分配给本村村民，剩余部分进行对外销售，所获收益归集体所有。以某居委会为例，该村于2003年开工建设了70套住房，建筑面积7000平方米。村居委会给予每个村民补偿1.5万元，折算为楼房相当于每人按优惠价提供24.53平方米楼房，超优惠面积按市场价购买的分配方案。村民购买47套后，其余23套全部由房地产公司销售。由于对外销售房屋为“小产权房”，且当初销售环节许诺给外销户办理两证，目前该村在缴纳违法占地罚款和补缴土地出让金后，正协调有关部门补办房产证、土地使用证。

（三）村（居）委会以宅基地的名义统一规划，村民自行建造住宅，出售转让不受限制。以某村委会为例，2002年该村以划拨宅基地的名义择址新建，按一处老房分配一处宅基地的标准，根据村居委会统一规划要求，每户占地面积179.28平方米，每户上交村委8000元后（其中3000元由村委会负责修路和水电的铺设），由村民自行建造二层楼，新建房一律不办理两证。目前共建成二层楼241户（本村有户口172户，户口迁走分宅基地69户），部分住房已经对外转让。

（四）村（居）委会以宅基地的名义统一规划，集中建造，出售转让不受限制。以某村委会为例，2005年以划拨宅基地的名义择址规划，统一施工。建成后，对需要分配宅基地的村民收取成本价，统一抓阄，决定住房位置。新建房不办理两证。目前已建户型为3间的二层楼57户，每户占地183平方米，收费8.7万元；已建户型为2间的二层楼8户，每户占地127平方米，收费7.1万元，部分住房已经对外销售。

（五）村（居）委会以宅基地的名义统一规划，集中建造，出售转让严格限制。以某居委会为例，该村以划拨宅基地的名义择址规划，统一建房后分配给村民，每平方米给予一定的优惠政策，不办理两证，以按1800元/平方米收取楼房押金，三年内不得转卖，否则按2100元/平方米收取房款。

三、旧村改造税收管理中存在的问题

凡旧村改造过程中规划建设占用土地通过招、拍、挂方式取得，以政府为主体进行改造开发，在税收管理方面不存在问题，以其他方式取得规划建设用地的，存在问题较多。

(一)规避国家法律法规，追求利益最大化。近年来，党中央、国务院连续下发严格土地管理、加强土地调控的政策文件，三令五申农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”；单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发；农村村民一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过规定标准；农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。不少村（居）委会在旧村改造前，一般都会对国家有关村镇规划建设的法律法规进行系统研究，针对土地监管和惩处上的漏洞，借鉴临近村庄的成功模式，认为村（居）委会作为基层群众自治组织，以规划宅基地名义开发房地产是为百姓办事、为集体牟利，加上国家上下提倡建立和谐社会和社会主义新农村建设，即使违法违规占地建设，国家有关行政执法部门也不会大规模拆毁，无非就是“先乘车、后补票”或者干脆就是“乘车不补票”，扰乱了正常的房地产市场秩序,也给税收管理造成困难。

（二）实际调查取证难，税收征收阻力大。按照《中华人民共和国营业税暂行条例》及相关规范性文件规定，村（居）委会无论是以规划宅基地名义还是以其他形式建造的房地产，对本村（居）委会以外的人员销售取得的收入，应当按照“销售不动产”税目缴纳营业税等相关税费。由于税负较高，对于税务部门的调查询证，无论是村（居）委会主任还是会计人员，一般都推委扯皮，加之近几年来村（居）委会换届选举、人事更迭等原因，一些涉税开发销售的立项、审批、建设、分配方案等基础资料难以核实，个别村（居）委会甚至对调查工作采取消极抵制的态度，以种种借口拒不提供资料。而以划宅基地名义分房的村民，数量多、身份杂，不愿提供甚至故意隐瞒转卖事实，给征管工作造成阻力。

（三）基础设施建设形式多样，建筑业税收大量流失。村级财务人员由于素质差异和财务核算基础薄弱，缺乏索要发票意识，对旧村改造涉及旧房拆迁以及规划宅基地范围内修建道路等工程项目的单位或个人，多采取白条或工资表的形式结算拆迁工程款；缺乏协税护税意识，宅基地土建工程一般由村（居）委会或村（居）民自行选定个体建筑队伍施工，施工方和建设方开票和索票意识较差，且村（居）委会经常以房抵顶工程款项，造成建筑业税收的流失。

（四）“小产权房”管理不力，难以应收尽收。日前，国家有关部门新规，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”，单位和个人不得非法租用、占用农民集体土地搞房地产开发。而在此之前，尚无法律法规对“小产权房”是合法还是非法作出界定。同时，对于农村集体建设用地的流转方式一直没有明确规定。该局认为税收管理意义上的“小产权房”界定至少包括两个要素：一是占用土地性质为农村集体所有制；二是城镇居民通过购买村（居）委会开发或村（居）民转让方式取得土地使用权及住房的行为为非法行为。另外，城镇居民通过各种变通方式取得的农村集体所有制房屋产证、土地使用证的，也应当认定为“小产权房”。目前，按照实质重于形式的原则，依据营业税暂行条例及其实施细则的有关规定，对部分已经能够明确界定“小产权房”销售的村（居）委会进行了征收管理，但是由于不能办理产权证书，普遍存在拖欠房款的问题，另外部分对外销售的“小产权房”不能准确界定，实际工作中难以征收到位。

（五）监管弱化和政策不明，税收管理难以到位。税务机关受传统观念影响，认为农村划分宅基地属于免税事项，缺乏对实际运作中涉税事项加强管理的清醒认识，缺乏对旧村改造中发生应税行为规范管理的调查研究，实际税收管理工作相对弱化。另外，因为现行税收政策不明确，造成税收征管措施无法落实。例如对于“小产权房”的征税依据，除营业税暂行条例及其实施细则有关规定外，目前没有相应的规范性文件明确。再比如旧村改造中的拆迁安置税收政策问题，依据国税函[1995]549号文件明确规定，对房地产企业从事城市住宅小区建设，应当按照《中华人民共和国营业税暂行条例》的有关规定，就其取得的营业额计征营业税；对偿还面积与拆迁建筑面积相等的部分，由当地税务机关按同类住宅房屋的成本价核定计征营业税，对最终转让时未作价结算的住宅区配套公共设施(如居委会用房、车棚、托儿所等)，凡转让收入已包含在住宅房屋转让价格中并已征收营业税的，不再征收营业税。目前各省市执行情况不一致，省内目前尚没有明确政策，基层征收管理人员难以把握。

四、加强旧村改造税收管理的建议

（一）加强税务登记管理，纳入正常申报征收。税务登记是税收管理的前提和基础。要严格征管法及其实施细则以及税务登记管理办法的要求，结合村（居）委会应税项目较多的实际，及时办理税务登记，同时对于旧村改造中零散建筑工程项目较多的实际，及时办理扣缴登记，改变以往按年查账、一次征收的模式，实行按月申报、动态监控的方法，确保实现税款及时足额入库。

（二）强化税法宣传，提高纳税意识。要增强税法宣传的针对性，深入开展税法宣传进村（居）委会、进社区活动，结合村（居）委会财务人员办税过程中常见问题以及旧村改造过程中涉税问题，举办专题辅导班详细讲解，充实财务人员的税收知识。同时，要借助村（居）委会这个宣传平台，进行多形式、经常化的宣传，将税法、土地和房产管理等法律法规有机结合进行宣传，促使村（居）民增强索要发票和产权保护意识，增强依法纳税意识，避免村（居）民因不懂法而承担法律风险，为税收征收管理打好基础。

（三）实行区别对待，明确税收政策。实施旧村改造，既是经济发展和城市化建设的必需,也是适应社会主义新农村建设、构建和谐社会的需要。从旧村改造的开发动机和受益对象看，一方面要解决农民住房问题，受益者是农（居）民；另一方面要通过旧村改造运营土地资源、发展集体经济和扩大福利积累，受益者是村（居）委会和农（居）民。因此，建议尽快出台旧村改造的税收政策，对具体涉税行为应区别对待：将房屋安置给拆迁户的，暂不征收营业税，但对安置过程中向村民收取超面积部分的价款，可按“销售不动产”税目征收营业税；向非拆迁户出售商品房，应按“销售不动产”税目征收营业税。

新旧土地管理法篇6

关键词：土地利用规划；增减挂钩项目；预审管理

2013年是实施“十二五”计划的关键之年，规划工作要以科学发展观为统领，以加快转变经济发展方式为主线，紧紧围绕保障发展、保护耕地的“双保”方针，按照政府“高位求进，加快发展”的工作要求，进一步强化土地利用规划管理，而其中规范增减挂钩实施行为尤为重要。

单就重庆而言，相关管理部门要严格遵照《国土资源部关于印发》的通知》（国土资发〔2008〕138号）、《国土资源部办公厅关于加强城乡建设用地增减挂钩试点在线监管工作的通知》（国土资厅函〔2011〕975号）、《重庆市城乡建设用地增减挂钩试点管理办法（试行）》（渝国土房管发〔2010〕180号）、《重庆市国土房管局关于稳步开展城乡建设用地增减挂钩试点工作的紧急通知》（渝国土房管发〔2011〕127号）、《重庆市城乡建设用地增减挂钩试点项目区实施规划编制技术要点（试行）》等规制，做好具体的实施工作。

--！> 一、进一步强化土地利用规划实施管理

（一）土地利用总体规划在土地管理中的作用

土地利用总体规划工作的优劣的影响非常明显，也是非常重要的一项工作，从国家层面解读，是政策制定的基本依据之一，从工作本身来解读，它是对土地进行综合化管理的关键，也是对土地用途合理分配的重要参考依据和标准，同时，从法律和法规的层面来看，它也是保证城市用地有序健康发展的重要措施之一，是实现土地社会经济发展必不可缺的方面之一，是实现城乡规划的基本起点和落脚点，更是实现十二五规划的重要一环。

（二）土地利用总体规划的审批

根据《土地管理法》第二十一条规定：土地利用总体规划实行分级审批，市、县（区）级土地利用总体规划报省政府审批，而乡镇土地利用总体规划可以由省政府授权的设区的市、自治州人民政府审批。土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。

（三）土地利用总体规划的实施管理

1、进一步提高规划实施法律意识

当前在规划实施中广大干部，特别是基层领导干部，依法实施规划意识淡薄重规划编制轻规划实施的思想依然存在，在工作中不重视土地利用总体规划的宏观调控作用，不明白是土地利用总体规划，指点“江山”，特别是在当前经济高速发展，在招商引资中不考虑规划，随意承诺提供土地。

而因项目选址不符合土地利用规划，需调规，而且有的项目还占用基本农田，无法按时提供土地，给投资商造成经济损失影响招商投资环境，造成社会的不和谐。所以，我们要清醒认识，特别是我们基层国土人员，更应该提高认识，要有政治敏锐感，要有自我保护意识。

2、规范土地利用总体规划调整行为

土地利用总体规划一经批准就具有法律效力，我们不能随意调整。确需调整和修改的，必须报原批准机关批准，这是《土地管理法》明文规定的。在此必须注意两点：一是除法律规定允许占用基本农田的项目外，其余的规划调整一律不得占用基本农田，二是必须依法完善相关手续，并将调规相关资料报相关部门备案。

二、严格规范增减挂钩项目实施行为

（一）统一思想认识，进一步明确挂钩工作的指导原则和重要意义

总的来讲：挂钩工作要以落实科学发展观、构建和谐社会为统领，坚持以改善农村生产和生活条件为目标，以优化用地结构和节约集约用地为重点，以保护资源，保障权益为出发点和落脚点，充分认识挂钩工作的重要意义，统一思想认识，明确指导原则，严格规范管理，扭转片面追求周转指标规模等倾向，防止大拆大建，强行拆迁，拆而不整，侵害农民权益等行为发生。

“双挂钩”工作是当前和经后一段时间国土管理上的一项重要工作，它不仅是成片推进新农村建设的重要手段，也是解决我市年度用地计划和规划用地指标严重不足的重要措施。

（二）审查主要内容及要求

1、资料完整性

（1）项目区实施规划文本、项目区土地利用现状图（2012变更）、土地利用实施规划图、城镇实施规划图（纸质需区县规划部门盖章）一套；（2）项目区基本情况表一份；（3）项目区建新、拆旧拐点坐标标准EXCLE或文本格式电子档一份；（4）申请项目区审批和申请下达周转指标的报件资料；（5）拆旧地块权属证明材料、协议书；（6）拆旧复垦项目入库备案通知书、或测绘审查意见；（7）资金承诺证明。

2、文本审查要点及要求：（1）基本情况表：须按照备案要求表格式填写。（2）关于建新、拆旧区。

拆旧来源：已验收、已入库备案、或已通过测绘审查的复垦项目。拆旧规模大于建新规模，拆旧复垦新增耕地大于建新占用耕地面积。叠加土规，核实布局，特别注意以下几点：

第一，拆旧地块不能布设在有条件建设区内；第二，城镇建新地块应优先布局于允许建设区内，特别是中心城区有新增城镇工矿的，应在新增使用完后才能布局于有条件建设区；布局于有条件建设区内的，须保证城乡建设用地不增加、允许建设区规模不增加；城镇建新区应在城镇规划范围内布局；第三，中心城区布局的城镇建新地块应是非经营性用地；第四，项目应安排5%的周转指标用于农村建新，并明确用途；第五，核实减少的城乡建设用地指标是否大于等于新增的城乡建设用地指标。

（3）地块详情：每一个拆旧地块中应分清农村居民点、工矿废弃用地、其他建设用地面积；每一个建新地块应分清位置具体用途，占用耕地和占用耕地质量情况。在文本中对拆旧地块汇总说明，建新地块分城镇和农村汇总说明，在附表中表达清楚每个地块详情。

3、挂钩周转指标使用、归还计划

要求按照区县计划使用情况和实际复垦安排，进行制定。

4、安置补偿方式

方案中应详述拆旧建新地块涉及农户的安置方式，明确需要货币安置、住房安置的户数和人数；需要住房安置的，应明确安置住房面积标准。

5、关于资金分析

（1）参照《重庆市国土房管局关于调整地票价款分配及拨付标准的通知》（渝国土房管发〔2011〕170号），对拆旧区以及农村建新区的投资费用进行计算，对土地增值收益进行测算，提出增值收益及时全部返还农村和农村集体经济组织。

（2）城镇建新费用不填入项目区基本情况表资金预算总额内，但应纳入文本分析投资总额。

（3）阐述清楚先期投入拆旧区以及农村建新区的资金筹措渠道及资金量。

（4）编制总体资金平衡表和典型农户收益情况平衡表。

6、权属调整

权属调整方案中补充规划实施涉及征为国有土地的面积，乡（镇）、村、村民组集体土地所有权调整面积，农用地使用权、集体建设用地使用权和宅基地使用权之间的调整面积。

（三）挂钩周转指标的使用与管理

挂钩周转指标按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则进行管理，专项用于项目区内建新地块的面积规模控制，并在规定时间内用拆旧地块复垦出来的耕地面积归还，归还的耕地面积数不得少于下达的挂钩周转指标。其他地类整理复垦的耕地不能用于核定归还指标。

三、建设项目用地预审管理概述

（一）建设项目用地预审权限

根据国土资源部《建设项目用地预审管理办法》（第42号令）的有关规定，建设项目用地实行分级预审，需人民政府或有批准权的人民政府发展和改革等部门审批的建设项目，由该人民政府的国土资源管理部门预审。需核准和备案的建设项目，由与核准、备案机关同级的国土资源管理部门预审。

（二）建设项目用地预审文件的有效期限

建设项目用地预审文件的有效期为两年，自批准之日计算。

总结

在把控好政策大局和形势大局的前提下，认真落实做好规范增减挂钩实施的相关措施，就一定可以达到我们管理部门的工作目标。

参考文献

[1]武会玲.周富娟.探析农村建设用地国有化的具体操作方案[J].知识经济.2009年16期.

新旧土地管理法篇7

一、存在的主要问题

农村宅基地虽然单户面积不大，但总面积非常大，非法占用耕地数量较多，很多地方农村个人违法违规建房用地总面积不亚于项目违法建设用地面积。因此，农村宅基地管理比较棘手，存在的问题很多，主要问题有以下三个方面：

（一）农村建房布局散乱。近年来大多数农户建房都不在乡村的统一规划下进行，在选址和建筑规模上存在着很大的随意性，见缝插针，哪里地势好、交通方便、位置优越或者是“风水好”就在哪里建，造成新房旧宅斑驳错杂，房子大小、高矮参差不齐，形状不规则，巷道不通畅，有的连巷道都没有，极为混乱。从而在通行、通风、采光、排水等方面引发了一系列社会问题，邻里矛盾纠纷多，卫生条件差，交通不便。村民为了寻找一个舒适的居住环境，就到村庄建新房，有的甚至“开天窗”，把房子建在基本农田保护区中央，出现“修建一座楼，损坏一片田”的现象。既影响村容村貌，又影响团结和社会稳定，同时还严重浪费了土地资源。

（二）违法占地屡禁不止。从调查了解发现，农村个人违法违规占地建房主要有以下几种形式：一是未批先建。二是少批多占。三是一户多宅。村民建新房后未拆旧房，也不愿拆旧房，有的邻居跟他买他都不卖。旧房有的闲置，有的堆放杂物，有的则让老人“坚守阵地”，“一户两宅”、“一户多宅”现象比较普遍；四是异地建房。就是指不在批准地点建房，批甲地建乙地。

（三）监督管理困难重重。农村宅基地监督管理的困难有以下方面：一是涉及面广，群众不配合。。二是监督人员少，经费保障少。三是执法程序复杂，执行难到位。按规定，农村个人建房执法只适用一般程序，办案程序复杂，调查取证难，时间长，成本高，办一个违法地占案子少则一两个月，多则一年半载，一年办不了几个案。案子办完之后执行起来又次不是件容易的事，阻力大、成本高。在拆除非法占地兴建的房屋时威胁或殴打执法人员、拆除后全家住到国土局（所）或者是上访的现象时有发生。

二、几点建议

针对以上问题结合我所工作实际及经验，经过认真思索，提出如下几点建议：

（一）全面加强土地管理法律法规宣传。群众对土地管理法律法规的知晓程度，对规范农村宅基地管理有着很重要的作用。要进一步做好土地管理法律法规宣传工作，向广大农村普及有关法律知识，增强农民法制观念，提高群众对规范宅基管理、节约集约用地、保护耕地的必要性、重要性的认识。加大耕地保护工作的宣传，使广大农民常怀“命根”意识，把保护耕地作为自觉行动，努力做保护耕地和抵制破坏耕地行为的带头人和主人翁。同时还要加强乡镇和村组干部的培训，要通过他们直接向群众宣传和解释土地管理法律法规及政策，增强守土有责意识，最大限度地发挥乡镇、村、组干部在农村宅基地管理中的积极作用。

（二）编制并严格执行科学的村庄规划。结合新一轮土地利用总体规划修编工作和社会主义新农村建设，完善乡镇土地利用总体规划，科学合理编制村庄建设规划和旧村改造规划，从严控制宅基地用地规模和布局。一要村庄建设规划要与土地利用总体规划相衔接。二要村庄建设规划要与当前农民建房实际需求相结合。三要着重解决农村个人建房规划区内的土地承包经营问题。在土地发包时，各村组都要将宅基地规划区的土地预留出来，作为机动地，按年发包。

新旧土地管理法篇8

一、总体要求和实施依据

（一）总体要求：以科学发展观为指导，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，促进新农村建设和城镇化发展；按照有利生产、方便生活、改善环境的原则，整治腾出的农村建设用地，首先复垦为耕地，促进农民增收、农业增效、农村发展；以切实维护农民权益为出发点和落脚点，充分尊重农民意愿，因地制宜、依法推动。

（二）项目实施依据

1.经批准的项目区实施规划和复垦设计规划实施；

2.土地开发整理项目验收规程；

3.省建设用地指标。

二、挂钩项目区工作进度安排

全区两个土地增减挂钩项目区，拆旧区总面积为1593.83亩，建新区为1591.58亩，涉及到。工作进度安排如下：

1.年3月：按照科学规划、先易后难、分步实施、制定拆旧地块的拆迁工作计划；收集项目区实施前的相关图片、影像资料等；制订工程招投标及监理安排；上报工作计划和成立领导小组。（责任单位：乡镇政府）

2.年4月—年5月：召开群众动员大会，做好思想工作，发放征求意见表。（责任单位：乡镇政府）

3.年4月—年11月：完成100%的拆旧点拆迁任务，收集项目区实施中、后的相关图片、影像资料等，区土地增减挂工作领导小组将在6月底以前初步验收全区废旧工矿拆旧点的整理复垦，11月底以前完成拆旧点80%的复垦任务。（责任单位：乡镇政府）

4.年12月—年4月：收集项目区实施中、后的相关图片、影像资料等，完成拆旧点20%的复垦任务。（责任单位：乡镇政府）

5.年5月：落实整理复垦后耕地的耕作主体及路、渠等公共设施的管护主体，建立管护制度；整理每个拆旧点农房及其他附着物拆迁和补偿情况等有关资料。（责任单位：乡镇政府）

6.年6月：组织竣工测量和初验。（责任单位：国土分局）；每个项目竣工决算和财务报告。（责任单位：乡镇政府）

7.年7月：准备好验收应提交的资料，申请市国土局和省国土厅抽查。（责任单位：国土分局）

8.年4月—年4月：项目区内建新项目用地申请。（责任单位：乡镇政府）

三、项目区实施和管理

（一）加强组织领导，明确任务

为加强对项目区工作的领导，区里成立土地增减挂工作领导小组。负责增减挂试点的日常协调工作。

各有关乡镇也应成立土地增减挂工作领导小组，负责本乡镇增减挂钩项目的拆迁、安置、补偿、复垦、建新等工作的具体实施；负责拆迁及安置补偿过程中的组织和协调工作，制定安置补偿标准及相关的政策措施；负责整理复垦的耕地质量；负责验收相关资料的收集、整理；按照全区安排部署，确保项目的进度与质量。

拆旧区内涉及的农村居民点要求统一规划，进行拆除，安置建新。对村庄内的旧房、猪牛栏、厕所、附房和“一户多宅”闲置的房屋进行全面清理，并按规划予以拆除平整。城镇建新区内的建设项目，按照国家有关规定办理建设用地报批和土地供应手续，并足额缴纳各项土地规费。项目实施总的原则是“统筹城乡发展，因地制宜，合理安排；尊重群众意愿，维护集体和农户土地合法权益；改善农民生产、生活条件，促进农村集体经济发展”。

（二）拆迁及安置补偿措施

1.在拆旧区所在村进行公告，发送征求群众意见表，待村民代表及被拆迁户同意后，予以实施。由村委会与拆迁户签订拆迁安置补偿协议，确定双方的权利和义务。

2.拆旧区内的房屋及其它建筑物进行统一拆除。拆除方式是首先由农户在规定的期限内自行拆除，如果相关农户未在规定期限内拆除的，由乡镇政府牵头统一对其进行拆除。

3.拆旧区内需要拆除的房屋给予一定的现金补偿；对房屋所占土地执行“一户一宅”的土地政策，按异地安置的方式进行安置补偿，不予现金补偿，建新安置严禁占用基本农田。原住房中的树木等村民的私有财产由村民自行处置，对其它地上附着物不予赔偿。补偿支付方式可一次性将补偿费用支付给农民，也可完成土地复垦后，通过租赁复垦耕地的承包经营权，按合同约定每年（或定期）支付给农民一定额度租金，使被拆迁农民得到长期稳定的收益。

(三)整理复垦工程建设

1.实行项目公告制

2.实行项目由乡镇政府负责制

3.实行工程项目招投标制

4.实行工程监理制度

5.实行整理复垦耕地管护制

（四）投资预算及资金拨付管理

1.投资预算

根据我区实际，依照相关测算方法测算，我区年“增减挂”农村建设用地整理项目总投资预计4700余万元。具体办法是：①房屋拆迁补偿费：土屋200—900元/间、砖屋300—1800元/间；②拆迁费500元/间；③土地复垦整理费:(1)工程施工费2000—6000元/亩，（2）前期工作费（按第(1)项费用的5.4%计算），（3）竣工验收费（按第(1)项费用的3%计算），（4）业主管理费（按第(1)项+(2)项+(3)项总费用的2%计算），（5）不可预见费（按第(1)项费用的2%计算）；以上几项费用规划红线内拆迁复垦面积综合标准不超过3万元/亩，规划红线范围外的综合整治面积按土地开发标准预算。

2.资金拨付和管理

①由国土分局、区农业局、区建设局协助做好技术指导和跟踪督查工作。

②由区财政局设立“增减挂”项目资金专户。各乡镇政府向区政府提出书面申请，经区财政局和国土分局根据实施任务的计划和督导进度审核后，区财政局拨付用于农村建设用地拆迁补偿和整理复垦资金。各乡镇自行留用了建新区用地指标的，扣除等面积的拆迁补偿和整理复垦等资金的拨付。

③由区审计局负责检查指导各乡镇项目资金的使用，对我区年度的2个城乡建设用地增减挂项目区出具竣工决算审计报告。

④项目竣工后，由项目所在乡镇人民政府提出验收申请，经区“增减挂”检查验收小组初步验收后，逐级报请国土部门验收，验收合格后，由区财政局将剩余的农村建设用地整理资金支付给项目所在的乡镇政府。

（五）工作督导措施

1.提前按要求完成农村建设用地整理复垦项目任务的，区人民政府根据实际情况，优先支付整理复垦经费。

2.对不能完成农村建设用地整理复垦项目的，暂停新增建设用地报批，并将已拨付的资金调回区财政。

新旧土地管理法篇9

一、指导思想

以落实科学发展观为统领，以统筹城乡发展为目标，以保护耕地和促进节约集约用地为方针，以保障农民权益为重点，加强农村建设用地复垦整理，改善农村环境和农业生产条件，缓解建设用地供需矛盾，全面实现有效耕地面积不断增加、耕地质量不断提高、土地资源节约集约利用和城乡用地布局更加合理的总体目标。

二、目标任务

1.依照新农村建设村庄布局规划、土地利用总体规划和20*年土地利用现状更新调查成果，划定未来5~10年农村建设用地复垦整理重点区域范围，其中拟复垦整理的农村建设用地总面积全市不少于40000亩，每个镇乡不少于4000亩；划定“万顷良田建设工程”规划区，单块面积5000亩以上，每个镇乡不少于三个，纳入新一轮土地利用总体规划修编范围，为开展“万顷良田建设工程”打好基础。

2.通过各镇乡政府组织调查和可行性论证，确定废弃农村居民点、工矿用地拆旧复垦地块，报国土局审核并建立拆旧地块备选库，由镇乡政府实施拆旧复垦整理经南通市国土局、省国土厅验收确认后纳入挂钩拆旧储备库，每年入库总面积不少于1200亩（任务分解见附件）。

3.每年申请挂钩周转指标1200亩，由全市统筹使用。

三、资金管理

挂钩周转项目资金由市财政局统一扎口管理。拆旧复垦经费由市财政从土地出让金中划转筹集，并建立专门台帐。项目资金由市财政拨付到镇乡包干使用，总额为5万元/亩。根据市工作组核定的拆旧复垦入库面积，项目开工后预付1万元/亩。最终结算以省国土厅验收结果为准，结算标准在5万元/亩基础上根据省验收合格率同比例下浮。

四、组织领导与职责分工

1.组织领导：建立健全以分管市长为组长，相关领导和部门共同参与的城乡建设用地增减挂钩工作领导小组，指挥、组织、督促和考核城乡建设用地增减挂钩工作。建立健全城乡建设用地增减挂钩专门工作小组，政府办分管主任为组长，国土、财政、监察、建设、审计及各镇乡政府领导为成员，具体实施城乡建设用地增减挂钩工作。

2.职责分工：政府办负责牵头、组织、协调和督促有关部门和镇乡政府积极开展新一轮城乡建设用地增减挂钩工作；国土局负责项目编报、审核、技术指导、组织验收；各镇乡政府负责拆旧复垦范围、地块的调查、论证和实施；财政局负责资金筹集、审核、拨付；审计局负责项目资金监督审计，监察局负责资金使用监管和效能监察；建设局负责安置、留用方案的审核、确定。

五、工作要求

1.镇乡政府及有关部门要高度重视城乡建设用地增减挂钩工作，主要领导要亲自挂帅，分管领导具体负责。相关部门要落实专人具体负责有关工作的协调、统筹和督促考核，镇乡政府要建立专门工作班子，人员分工明确，确保各项工作落到实处。

2.要科学合理地划定挂钩拆旧重点区域，准确落实挂钩拆旧复垦地块。要加强与城镇总体布局规划及新农村建设居民集中居住区规划的衔接，注重对相关产业未来发展布局及农民意愿的调查研究，结合鼓励农民弃宅进城、进镇等相关政策，科学合理地划定挂钩拆旧重点区域和拆旧复垦地块。

新旧土地管理法篇10

关键词：旧宅基地；入股；信托；城中村

“城中村”改造中，旧宅基地退出与流转问题是实践工作的难点，又是理论界关注的热点。关于我国城镇化过程中出现的城中村旧宅基地流转问题，学界多从保护农民基本生活保障角度主张应该限制宅基地流转，或者从充分提高土地资源使用率的角度分析促进其市场化流转，诸多分析始终停留在“流转”与“禁止流转”争执层面。

但是，我们认为，在现实中，国有建设用地已经不能满足城市化和工业化的需要，而在城中村旧宅基地闲置率、使用率都十分低下的情况下，我国城中村“旧宅基地”流转问题，实质上已经不是一个理论与政策“放”与“禁”的争议问题，而是一个程序问题―即已经被城镇化包围的“旧宅基地”使用权从法律政策层面如何逐渐开放实现流转的问题，特别是中共十八届三中全会明确指出，要“建立城乡统一的建设用地市场”，完善“国家、集体、个人的土地增值效益”的合理分配机制。因此，以积极的态度和实证的方法探讨我国城中村旧宅基地改造流转问题，显得更具现实意义。

一、当前常用“城中村”旧宅基地改造流转模式

通过继承或买卖房屋的方式。一是按照地随房走的原则，当村民死亡之后，其合法继承人继承其房屋时，也同时获得了宅基地的使用权，对此，在问卷调查中显示，有91%的村民认为“本村宅基地能够被继承”，持否定观点的村民仅有3%；二是通过购置房屋获得宅基地的使用权，这种情况可分为合法与不合法型。所谓合法型，就是本村居民因子女结婚后选择与父母分户，自律作为“户”成员，通过村集体组织许可，购买本村闲置住房并同时获得宅基地的使用权；所谓不合法型，是指非本村村民或者已经拥有一份宅基地。三是通过隐性市场或者熟人介绍购买农民闲置房屋并获得宅基地的使用权①。

通过宅基地置换的方式。宅基地置换有几种：一是因拆院并院或者拆房建房而置换新的宅基地。二是因旧村庄改造而置换小产权房，这两种情况均是在村集体经济组织内部的宅基地转让，是一种退旧宅换新宅行为，仅仅是退出旧宅基地使用权，获得新宅基地的使用权②。三是因政府征收宅基地，对原住村民进行异地安置，在安置过程中，农户的宅基地被征收后，政府给出一定的房屋拆迁补偿和宅基地征收补偿，并在政府主导下，顺利置换商品房和社保资金。

二、宅基地改造流转模式的评价

通过继承或买卖房屋实现宅基地的流转，从根本上没有改变“一宅两制”的模式。因为农户仅仅是获得使用权，并没有拥有产权及收益权等，加上农村宅基地的管理混乱，就必然带来上述宅基地的诸多问题。究其根源，在于我国城乡二元结构的土地管制。

《中华人民共和国宪法》第十条明确规定，宅基地也属于集体所有”，“任何非法转让土地的形式是不允许的”，尽管在《宪法》中没有禁止土地使用权的流转，但是，国务院一系列法规明确规定了农村宅基地退出、流转及转让的路径。如1999年国务院办公厅出台的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地通知》、2004年10月21日《国务院关于深化改革严格土地管理的决定（国发[2004]28号）》等法规，以明文规定农民宅基地不得私自出售，禁止城镇居民在农村购置宅基地等。这些法律法规，已经对农民宅基地的流转做出单一方向性的规定，只能流转给特定的集体成员，禁止向本村农民之外的任何人流转。在这种制度规定下，就形成我国特有的“国有土地”和“农村集体土地”的绝对分割土地管理模式，因此，正是由于“国有土地”和“农村集体土地”壁垒的存在，对农村宅基地的退出流转问题，人们就只关注其“空间属性”，忽视了它的“经济属性”，退出流转的领域只能在农村集体土地这个大框架内，超越这个边界等于僭越法规，甚至会受到严惩。

宅基地置换的方式仅具有暂时性。通过宅基地置换方式实现宅基地的流转，尽管可以缓解城镇化过程中的建设用地需求压力，但是从发展角度看，依然存在理论和现实困惑。从理论角度看，这种宅基地流转的主体依然是政府，是在政府主导力量控制下，决定同谁置换、如何置换，拥有宅基地使用权的村民仅仅是有限参与，个人的自愿往往受到集体力量的影响和淹没，在这种置换过程中，经常发生“集体组织决策淹没少数不同意宅基地置换之使用权的意愿而强行推行”的现象③。这种缺失农民参与的“宅基地置换”，在实际操作工程中，往往演变为强制性的拆迁与征用，事实上已经削弱农民的处置权和收益权，并没有保护失地农民的财产权和发展权。“这种方式，就是用一些好的远景把农民弄得糊里糊涂，把地给骗走④”。

因此，在现实生活中，采用“宅基地置换”模式改造后的城中村，在政治稳定、社会安定与和谐等方面留下了较大负面效应，这种负面影响有时远远超过城中村改造所带来经济效益，成为城市转型发展的新问题⑤，如影响城市品质、影响城市土地的集约利用、影响村民宅基地的权益等，因此，这种通过“宅基地置换”模式实现宅基地的流转，只具有暂时性，依然是城乡二元结构下的历史产物⑥。

城中村宅基地商品化流转的不可逆性。事实上因“城中村”所处的特殊区位，在城中村中几乎没有耕地或者说很少耕地，绝大部分土地已经被征收，成为国有建设用地，仅存的只是宅基地和少量的集体建设用地；在城中村中，尽管保持着传统的农村管理体制和户籍制度，但是村民的劳动方式早已摆脱了日出而作日落而息的农耕方式，从事着和城市劳动者几乎一样的工业和商业活动，他们通过商业活动或者依靠出租房屋来维持日常生活，日常作息和生活运行方式和城市基本没有本质区别。在这种情况下，村民宅基地的退出和流转企图依然依据现有的二元土地政策，让农民的宅基地在退出后恢复为集体用地或者再耕地，已经完全没有可能也不符合城市化发展的实际。同时，仅存的集体土地包括宅基地已经被繁华的城市包围，并随时可能被不断扩充的城市吞灭。农民死守着维护生存的宅基地及旧房屋已经不是为了恋旧而依依不舍，而是这块居住已久的宅基地在城市化过程产生的价值增值，但这一土地价值化又往往不被征收者认同和接受。当今在城中村拆迁过程中的“钉子户”“赖迁户”实质上就是希望征收者认同他死守的这块宅基地的土地价值。

因此，我们在城中村旧宅基地改造过程中，必须以足够的勇气和创新力量，寻求一种符合村民普遍意愿的宅基地流转路径，彻底杜绝“被改造流转”和“被拆迁”现象的再次发生。特别是一些完成“村改居”城中村的农民，仿佛身份已变成市民，但连同自已居住的宅基地在内并没有享受到城镇市民应该享受的基本待遇和权利，同一条街道甚至是隔壁邻居分别享受两种截然不同的房屋及宅基地流转政策。这种巨大的政策鸿沟带来村改居后的居民实际权利的缺失，实质上是政策滞后性所造成的。所以，为了使“城中村”农民特别是实现“村改居”后的居民与市民享有同等的土地使用权，我们必须对现行的制度有所突破，取消限制“城中村”宅基地使用权流转的相关规定。⑦

三、新型城镇化下“城中村”旧宅基地流转创新路径

既成房屋宅基地权属登记，清理非法所得宅基地。推动城中村宅基地有效退出和流转的基础性工作，就是要对现有宅基地进行普查清理，进一步查清宅基地的权属、空间位置、使用情况等。只有弄清楚现在宅基地的家底，并在此基础上通过集体土地确权登记发证，才能进一步确认村民的宅基地使用权利。同时，在这个确权发证过程中，认真清理违规“多占”“乱占”宅基地情况，确保宅基地流转前农民利益的一致性，防止少数村民借机侵占宅基地；同时，对由于历史原因获得多份宅基地，要区别对待，包括对价购买、继承取得、赠予等，拥有多份宅基地的村民，不应该按照多占乱占宅基地问题对待，应该承认他们对现有宅基地拥有的合法权利。

以宅基地入股形式，先行破解二元制结构壁垒。在现有的法律与制度框架下，城中村改造所设计的各种拆迁补偿模式，始终具有一次性，特别是对土地的级差估价和增值评估总使原住村民有一种无法接受的感觉和委屈；尤其是对那些宅基地被征收后变成商业用地，拆迁前的补偿总是难以得到拆迁户的接受，使得谈判过程和谈判成本过大。采用宅基地入股形式，将“彻底打破了以往的拆迁补偿模式，不会再纠缠所谓的‘拆赔比’问题，村民以宅基地入股城中村改造项目并参与项目利润分配的方式，也建立了一种合理的土地利益分配新机制，有利于各方利益的平衡⑧”。

因此，采用宅基地入股形式实现城中村旧宅基地的流转，既不触及现有法律法规关于宅基地的权属的法律规定性红线，又可以废除传统的按照建筑面积设“拆赔比”拆迁补偿方案，消除其负面作用，城中村农民不仅因在参与城中村改造过程中获得尊重而感到公平，而且因自己成为股东而获得了长久的收益权。这样的改造方式，不仅从外观上把“村”变成了“城”，而且把农民与土地的关系转变为现代组织管理的股东与股份的关系，客观上提升了农民的城市化思维能力，较好地实现了人的现代化。这种改造方式，在本世纪初的深圳市已经成功实施，成为深圳城中村改造的重要模式⑨。

建立宅基地信托制，让村民分享土地增值所带来的利益。如何在城中村宅基地有效退出过程中，让失地村民的一次性补偿转变为长期而又稳定的收入，确保失地村民获得被征收后的土地增值效益，同时，朝着有利于破除城乡二元结构下的宅基地管理模式，模糊现有的集体土地与国有土地的绝对界限，新型土地信托制度是过渡时期较好的制度选择⑩。新型土地信托制，使城中村集体土地实现信托管理，通过设立第三方的信托机构，为现有的城中村集体土地提供土地归档、土地流转、土地经营、土地收益管理、土地信托利益分配、土地收益凭证交易流通，直至土地流转各个环节的综合分线控制等覆盖土地流转过程中的全链条、全方位的金融服务，从而一方面能将城中村改造带来的即时补偿转换为长期信托收益，为城中村失地村民提供相对长远的收益保障，另一方面在不违背现有土地法规的前提下，较好地实现宅基地的所有权、使用权和收益权的相互分离，并实现权责明确，既较好地维护了宅基地使用者的基本收益权，又实现了城镇土地资源合理配置和集约管理，有效化解宅基地生活保证功能与当前市场需求与流转限制的矛盾。

以复合型所有制形式，实现宅基地所有权与使用权的结合。建立城乡统一的土地交易市场，一个核心的问题就是彻底打破土地二元制管理结构，赋予各类土地统一的法定权利。长期以来，我国居民宅基地流转受到限制，实质上就是其使用权与所有权的分离，特别是我国现有《宪法》明确规定宅基地属于集体所有，农民只拥有宅基地的使用权，这种“一宅两制”的产权制度使得农民在出售房屋的时候，不拥有城市居民出售私人房屋一样的权利，客观上限制了宅基地的充分流转与正常交易，造成城中村宅基地资源大量闲置和浪费，同时，宅基地的非商品化、非资本化和非市场化，也造成了城中村居民财产利益的损失，并导致复杂的社会矛盾及冲突。

因此，在维护现有的“一户一宅”和面积限额的保护性政策规范下，实现城中村居民对现有的宅基地具有永久使用权，并赋予这种永久使用权的使用、收益、转让、继承等私有物权，与此同时，集体组织不再分配新的宅基地，只享有对宅基地的规划权和使用监督权，农民一旦放弃了这种永久的使用权及其相应的物权，将是永久失去。这种复合型的宅基地所有制形式，不仅能够有效保护城中村农民的基本权利，而且将极大刺激农民实现土地流转的积极性，实现现有城中村土地资源合理配置，提高现有土地资源的利用率，促进城镇化的快速发展，为城中村的改造和新型城镇化建设铺平道路。

注释

① 周奥杰：“宅基地城乡间流转研究―基于T县城镇化的调查”，《四川理工学院学报》（社会科学版），2014年第1期.

② 李仁玉，董玲君：“我国‘城中村’宅基地使用权流转问题探析”，《中国检察官》，2012年第7期.

③ 曹泮天：“宅基地置换法律问题―基于‘天津宅基地换房’的考察”，《苏州学刊》，2013年第1期.

④ 光：“集体建设用地地权的实施和保护―兼及‘小产权’房问题”，天则经济研究所，http：//unirule.

/Second-web/DWContent.aspDWID=417，2010年11月12日.

⑤ 阮梅洪：“‘宅基地安置’模式下的新城中村问题研究”，《设计师》，2013年第6期，第82页.

⑥ 阮梅洪，虞晓芳，牛建农：“宅基地价值及其在城中村改造中的应用研究―以义乌经济开发区为例”，《规划师》，2010年第8期，第100页.

⑦ 张建华：“农村宅基地使用权流转模式探析”，《中国房产》，2005年第3期，第11～14页.

⑧ 杨丽：“宅基地入股：城中村改造新模式”，《北京房地产》，2007年第1期.

⑨ 谢良兵：“宅基地入股：城中村改造的深圳模式”，《中国新闻周刊》，2006年第42期.

⑩ 林雪梅：“城中村改造的法律困境及其破解”，《光明日报》，2014年1月23日，第016版.