农耕文化的基本特征十篇

农耕文化的基本特征篇1

关键词：耕地非农化；农户；乌鲁木齐市

作者简介：周长江（1978-），新疆乌鲁木齐人，新疆农业大学管理学院国土资源系讲师，南京农业大学在读博士，研究方向：土地资源利用与管理、土地经济、土地政策；

刘新平（1959-）,新疆乌鲁木齐人，新疆农业大学管理学院国土资源系教授，博士，研究方向：土地资源利用与管理。

中图分类号：F301 文献标识码：A 　 doi:10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2012.03.45 文章编号：1672-3309（2012）03-99-03

随着社会经济、工业化、城市化进程的快速发展，人类对土地需求急剧膨胀，人地矛盾日益突出。耕地非农化规模日益扩大，并呈现出加速增加的趋势，即使经济欠发达的新疆地区也呈现出耕地非农化明显的趋势。乌鲁木齐市土地分布和利用具有明显的绿洲特色，水利条件好的地方，耕地利用率则高，同时非农业建设用地扩展也较快；相反，水利条件差，耕地利用率则低，抛荒、撂荒现象时有发生，生态环境十分脆弱。在耕地和基本农田保护过程中，应慎重地处理好经济建设与耕地保护的关系，最大限度协调工业与农业、城市和农村、生活与生产之间的用地矛盾，力求能够全面实现乌鲁木齐市土地资源利用的经济、社会、生态效益最大化。本文在分析乌鲁木齐市耕地非农化现状的基础上，旨在通过对多民族农户调查问卷数据的处理，进一步分析乌鲁木齐市耕地非农化过程中农户的行为对耕地非农化的影响，进而探究农户在耕地非农化过程中的作用，以期为新疆耕地非农化过程中制定耕地保护对策提供依据。

一、研究区概括

乌鲁木齐市是新疆维吾尔自治区的首府，是区内唯一的一个特大城市，2011年全区总人口311.26万人。乌鲁木齐市东西长约190公里，南北跨距约153公里,西北部与昌吉回族自治州相邻，东南部与吐鲁番地区接壤，西南部与巴州毗邻。全市包括七区一县，即天山区、沙依巴克区、新市区、水磨沟区、头屯河区、达坂城区、东山区和乌鲁木齐县。乌鲁木齐市土地类型、分布和利用具有明显的绿洲特色，拥有山地、丘陵、平原和谷地等多种地形。受地形、地貌、土壤、水资源、区位、水利基础设施建设以及社会经济发展的影响，7区1县的耕地保有量和生产力水平差异较大，68%的耕地集中在近郊和北郊，而近郊和北郊的土地总面积占全市土地总面积的58.7%。同时北郊又是乌鲁木齐市“南拓北进”、城市扩张战略的重要方向之一，土地利用矛盾十分突出。

二、调查方法和被调查农户家庭基本情况

为了研究农户对耕地非农化的态度，调查农户的用地行为对乌鲁木齐市耕地非农化进程影响程度，本文对乌鲁木齐市210户农户进行了抽样走访调查，收回有效问卷205份。从调查的选点和农户走访的对象来看本次调查具有以下特点：

1、考虑到了多民族聚居区的特点。新疆是维吾尔自治区，要充分考虑民族习惯对耕地非农化的影响。

2、选点具有代表性。选取了东山区、天山区、水磨沟区、安宁渠镇耕地非农化比较明显的地区。

3、考虑了地理因素和社会文化因素。选取了交通便利，信息便捷，受乌鲁木齐市发展影响比较大的近郊。如水磨沟区的七道湾、天山区的大湾，东山区的芦草沟乡。

4、样本的选择采取随机调查与典型调查相结合。

调查样本中少数民族农户占总数的39.5%，其中，维吾尔族占总户数的10.2%。农户整体接受教育水平不高，其中小学文化的农户有107户，占到被调查农户的52.2%；初中文化水平有84户，占41%；高中文化水平有14户，占6.8%；被调查农户中没有大学本科及以上学历的农户从事种植业。户主以中青年为主，占到样本总数的71.5%（见表1、表1、表3）。

三、结果分析

1、农户对耕地非农化的态度与民族生活习惯有关

新疆少数民族受特殊民族风俗习惯和传统观念的影响，“本土观念”很重。调查数据显示，少数民族农户劳动力外出务工的占样本中少数民族农户的5%，绝大部分劳动力在家发展种植业、养殖业等其他副业。由于民族群众的、生活习惯等的影响，农牧业混合经营行为成为少数民族农户理性选择的必然。

2、农户对耕地非农化的态度与受教育程度有关

调查数据分析，接受调查的205位农民中，小学文化水平有107位，占调查样本的52.2%；高中的有14位，仅占调查样本的6.8%。这表明农户整体受教育水平偏低，农户对耕地的保护政策了解不多，农户对自身责任的认识不足，对耕地利用中存在的一些不合理行为和土地违法行为认识不清，是当前的现实问题。

3、农户对耕地非农化的态度与年龄结构有关

农户不希望耕地被征用的比例随着年龄的增长而增加。现行的耕地补偿标准下，农户不希望耕地被征用的比例为49.8%，40岁以上不希望耕地被征用的农户占到该年龄阶段农户的80.6%。主要原因是农村社会保障体系尚未建立，耕地仍然扮演农户生存最后底线的角色，承担着绝大多数农户的生存保障功能。尤其是年龄较大的农户，文化素质不高，不易从事其他行业。尽管从事种植业收入相对较低，但是生产的稳定性要高于非农产业，因此农户对耕地的依赖性随着年龄的增长而不断增强。

4、农户大多数支持对耕地非农化

调查结果显示，大部分农户认为耕地非农化不是一件坏事（如表4）。有69.3%的农户支持国家建设征用耕地，有64.4%的农户希望自己的耕地被征用；只有17%的农户不支持，22.4%的农户不希望耕地被征用；有13.7%和13.2%的农户分别对是否支持国家建设征用耕地和是否希望耕地被征用持无所谓的态度。

5、耕地非农化对农户个人的影响分析

51.2%的农户认为耕地非农化能够增加收入，48.8%的农户认为能够使生活更方便，40%的农户认为可以增加赚钱机会。但80%的人担忧，耕地非农化的结果使农户的将来的生活失去依靠。大部分农户认为耕地非农化使农户能够得到很多实惠，但是在心里上农户认为“手里有田心中不慌”仍然把拥有耕地作为生活的保障。这和农户的年龄、文化程度也有关系，95%年龄超过35岁以上的农户认为耕地仍然是生活的保障，年龄在20—35岁之间的农户，认为只要有优惠政策，愿意从事工业或商业。另外文化程度越低，越离不开耕地；拥有高中以上文化水平的农户对此并不是很担忧，说明文化程度越高对耕地非农化的理解也越深入，向城镇转移的积极性越高。

6、耕地非农化对当地的影响分析

58%的农民认为耕地非农化过程中土地浪费严重，主要是有些地方开发条件不够成熟造成土地的浪费。农户认为耕地非农化影响了当地的粮食生产。

由于耕地面积减少，粮食单产提高压力增大，且不稳定（乌鲁木齐市1997年粮食单产为3526公斤/公顷，2003年4526公斤/公顷，2004年3813公斤/公顷，2005年回升到4049公斤/公顷），粮食总产量一定程度上受到影响。农户认为耕地非农化过程加大了当地人的贫富差距。耕地被征用后，当地加大投入，基础设施得到了完善，经济发展速度加快，提供了许多就业机会，一些农民先富起来，从而加大了当地人的贫富差距。同时也产生了心理上的不平衡性，务农农户希望耕地被征用，不安心从事农业生产。

7、农户对耕地保护措施的认知度分析

根据调查结果，只有1.5%的农户对当地土地利用总体规划非常了解，有3.9%的农户非常了解耕地保护政策和清楚知道当地建有基本农田保护区，48%的农户对当地土地利用总体规划了解一些，45%的农户对耕地保护政策了解一些，高达50.5%和51.1%的农户不了解当地土地利用总体规划和相关的耕地保护政策。显然多数农户对耕地保护措施知道甚少，靠农民自己保护耕地是非常困难的，也就是说来自于农民本身对耕地非农化的阻力相对较弱。

8、农户对耕地关注程度分析

农地收益低，农户对耕地的关注程度下降。乌鲁木齐市亩均耕地收入差别非常大，远郊区（达坂城区、水西沟等）平均每亩耕地经营收入在243元左右，近郊区（水磨沟区的七道湾村、八家户等）平均每亩耕地经营收入在835元左右，需要说明的是远郊人均耕地较多，人均耕地达到2.5亩左右，但是耕地经营收益比较低；近郊多以菜地为主，收益较高，但人均耕地非常少。芦草沟乡三队，人均耕地只有0.2亩，水磨沟区七道湾村五队，人均耕地只有0.7亩，尽管近郊区亩均耕地收益比较高但耕地绝对数量太少，导致农户收益偏低。多数农户表示一旦有了其他的非农业就业机会，将把劳动和投资进行相应的转移。可见由于种植业收益相对较低，农户的种植积极性不高，农户对耕地的关注程度下降。

四、结论

1、新疆少数民族尤其是维吾尔族、哈萨克族倾向于农耕生活。新疆少数民族人口占全市人口比重较小，2011年乌鲁木齐市全区户籍总人口311.26万人，少数民族人口78.10万人，只占总人口的25.09%。

2、新疆属于经济欠发达地区，农户受教育程度不高，农户缺少具体耕地保护概念，对耕地保护政策理解不透，耕地保护政策难以落实。

3、年龄与农户耕地保护意识正相关。40岁以下的农户对耕地保护缺乏主人翁意识，40岁以上的农户对耕地依赖性较强。

4、农户担忧耕地非农化会带来一些社会问题，但是多数农户支持国家建设，成为耕地非农化的驱动力之一。

5、耕地收益与耕地非农化负相关。种植业收益越高农户保护耕地的意识越强，耕地非农化的阻力越大；反之，种植业收益越低，农户的种植积极性不高，导致农户对耕地的关注程度下降，耕地非农化的阻力就越小。

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农耕文化的基本特征篇2

关键词 湖北省；农用地使用权征用；成本收益分析

中图分类号 F301.1文献标识码 A文章编号 1002-2104（2011）09-0038-06doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.09.007

随着我国社会经济快速发展，国家基于国民经济建设、应对突发事件、国家安全等目的的农用地使用权征用现象越来越普遍。而由此引发的征地纠纷也层出不穷，其中争议的焦点大多都是农用地使用权征用的补偿问题，如用地补偿费过低、补偿费分配不合理等。究其原因在于，作为农用地使用权产权主体的农民在此过程中面对多方面的损失而负担沉重①，并且由于地方政府在此过程中的主导作用而无法得到足够的重视及合理的补偿②，从而导致农民的合法权益未能得到有效保障。目前国内已有研究多集中于土地征收征用程序的制定、征地范围的界定以及征收补偿的合理测算及如何分配等问题［1-3］；涉及农用地使用权征用的极少，且仅限于政策理论研究方面的初步探讨［4-5］。本文试图通过典型区域的随机抽样调查对农民在农用地使用权征用过程中面对的成本、收益进行定性及定量分析，从而对其进行较为详细的界定和量化，最终对农民在此过程中的利益得失做出判断，为各级政府及相关部门制定公平合理的农用地使用权征用补偿政策提供理论参考。

1 农用地使用权征用内涵界定

2004年国家公布实行并生效的《宪法》修正案，将原《宪法》第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”［6］。此次修改将原来的“土地征用”扩充为“土地征收和土地征用”，对征收和征用概念严加区分，从而相应地产生了我国当前的土地征用概念。在这次《宪法》修改中，相关法律对以前概念做了相关的调整，修改后土地征收的内涵继承了之前所使用的土地征用的含义，即土地征收是国家基于公共利益的需要，对农村集体土地所有权实施征收并给予合理补偿。而土地征用的内涵界定为国家基于公共利益的需要，对农民的土地使用权实行一定期限的征用并给予补偿，征用期过后土地使用权仍归还原农民所有，此过程中不涉及土地所有权变化的问题。

在土地征用概念界定的基础上，本文将农用地使用权征用的内涵界定为国家为了公共利益的需要，对农民的农用地使用权实行一定期限的征用并给予补偿，征用期过后农用地使用权仍归还原农民所有，此过程中不涉及农用地所有权变化的问题。

湖北省位于长江中游、洞庭湖以北，地处北纬29°35′-33°08′，东经108°41′-116°17′。现有人口6 070万，其中城镇人口2 078.53万，约659.85万户；乡村人口3 991.47万，约1 015.72万户；全省共有各类农用地994.85万hm2，其中耕地为322.66万hm2，占农用地的32.43%［7］。近年来，随着社会经济建设及城市化进程的加快，在大量土地征收的同时引发了许多农用地使用权的征用。

3 研究方法

成本收益分析方法的概念界定首次出现于19世纪法国著名经济学家朱乐斯•帕帕特的著作中，称为“社会的改良”。随后，意大利著名经济学家帕累托重新界定了这一概念。至1940年，美国经济学家尼古拉斯•卡尔德和约翰•希克斯在总结前人已有研究经验的基础上，提出了“成本收益”分析的理论基础即卡尔德-希克斯准则。成本收益分析方法作为一种传统的分析方法，在经济学中用于研究各种条件约束下的潜在行为选择与预期结果的关系，探究如何以最小的成本获取最大的收益。其他社会科学在分析现实中的各种现象时也常用到成本收益分析方法［8］。

在成本收益分析［9］的基础上，运用分解求和法逐项测算农用地使用权征用过程中农民的成本和收益。分解求和法是目前国内外环境成本收益评估中最常使用的一种方法［10-14］，即首先利用结构分解将农用地使用权征用过程中农民负担的成本或收益细分为若干单项，然后分别采用适宜的评估技术对各单项进行货币化计量，最后将计量结果之和作为总的成本或收益。该方法的应用关键在于要确保各分解项的穷尽性和独立性，避免因重复计算或有漏失项而导致的结果高估或低估［15］。农地使用权征用过程中农民负担的成本可由下式计算得到：

C=∑ni=1Ci

（1）

式中，C 为农用地使用权征用中农民负担的总成本；Ci 为农用地使用权征用中农民负担的第i种成本，i=1,2,……,n。

农用地使用权征用过程中农民获得的收益可由下式计算得到：

R=∑mj=1Rj

（2）

式中，R 为农用地使用权征用中农民获得的总收益；Rj 为农用地使用权征用中农民获得的第j种收益，j=1,2,……,m。

4 农用地使用权征用中农民的成本收益分析：以耕地为例农民是农用地使用权征用过程中的直接利益相关者。作为农用地使用权的产权主体，在农用地使用权征用过程中，农民不但没有享受到自身权力应带来的收益，反而负担了沉重的成本。在此过程中，虽然不涉及农用地所有权的转移，但农民在一定时期内被剥夺了农用地使用权，这将给农民造成相应的经济损失与难以估量的非经济损失，这两项损失构成了农用地使用权征用过程中农民所付出的成本。

具体地讲，耕地使用权征用对农民造成的经济损失包括：①由于耕地使用权在一定时期内发生转移，农民无法继续耕地种植经营而导致的农业经营收入损失；②由于农民在一段时间内无法进行农业生产，导致先前购置的农机农具闲置及折旧等损失；③农民库存的农药、化肥、种子等过期、腐坏而造成的农业生产备用品损失；④农民由于不能从事农业生产而导致的农副业损失（养殖业、农产品加工等）；⑤部分农民因无其他劳动技能导致其待业在家而造成的待业损失；⑥由于耕地在一定期限内被用作非农用途导致土壤质地下降和结构破坏，致使在耕地使用权归还后土壤肥力下降所造成的土壤肥力损失。而耕地使用权征用过程中农民负担的非经济损失则主要表现为农用地使用权征用过程中农民负担的非经济损失还包括农用地规模经营机会成本损失，但由于相关数据收集的困难性和考虑到当前湖北省实施农地规模经营可能性较小，所以本文将农用地使用权征用中农民的农用地规模经营机会成本损失忽略。：①耕地使用权征用对周围生态系统及生态环境的破坏造成一定范围的环境影响损失。②由于被征用耕地用途发生改变而导致相邻耕地肥力下降、产出受到影响的损失。③耕地征用导致耕地原有提供开敞空间、提供美学景观、保留乡村生活特色等功能灭失而造成的景观娱乐文化损失。相对于农民在耕地使用权征用过程中遭受巨大的经济与非经济损失，其“收益”仅仅是耕地使用权征用期间少的可怜的部分耕地使用权征用补偿和青苗补偿这里忽略了农用地使用权征用给农民带来的间接性收益，主要是由于这种间接性收益的效益在征用初期难于表现，后期表现也不太显化，难于定量分析，所以本文将其忽略。。

在耕地使用权征用过程中，农民付出的“成本”与其获取的“收益”极不相称。农民虽身为土地使用权的权益主体，却因其在社会经济活动中难以抗衡政府部门的行政权力而导致其权益缺乏应有的保障。

5 农用地使用权征用中农民的成本收益测算方法：以耕地为例通过详细界定耕地使用权征用中农民所承受的经济损失和非经济损失来衡量农民在耕地使用权征用中所负担的成本。根据实地调查数据将农民获得的耕地使用权征用收益界定为用地补偿与青苗补偿之和。针对不同的成本收益分别用不同的方法测算。

5.1 经济损失的测算方法

基于以上成本收益分析，农民在耕地使用权征用过程中所面临的经济损失主要包括农业经营收益损失、农机农具折旧损失、农业备用品损失、农副业损失、农民待业损失和土壤肥力损失。由于耕地使用权征用后的用途不同可能导致农民面临的各种损失也存在一定的差异，考虑到数据获取及分别测算困难性，这里取调查所得各用途的均值来简化研究。

耕地的农业经营收益损失运用成本收益方法进行测算，即用耕地经营的经济收益扣除相应的物质成本投入（包括种子、化肥、农药、地膜、机械、水电费等）和劳力投入（种植业产品单位用工标准求取），再加上国家各种补贴计算所得这里将国家各种耕地补贴计入耕地使用权征用成本是由于再农民的耕地种植过程中每年可以固定的得到国家的耕地补贴，这可以看作是耕地种植的一种额外收益，但耕地使用权征用使的耕地补贴停发，给农民造成一定的损失，所以将其计入成本。。农机农具折旧损失、农业备用品损失、农副业损失根据实地问卷调查数据求平均后折算成单位面积耕地分摊损失。耕地使用权征用到期后，归还给农民的耕地已经遭到不同程度的破坏，农民如果想继续进行农业生产则需要投入资金恢复耕地的种植功能，如平整耕地、剔除杂物和土壤肥力恢复等等。这项资金投入虽然发生在耕地使用权征用到期归还后，但是在耕地使用权征用补偿时也应考虑在内。土壤肥力损失以当地耕地使用权征用的复垦保证金来计算。农民待业损失是按照每户的劳动力人数，将湖北省农村居民最低生活保障金折算成单位面积耕地分摊金额来计算。

5.2 非经济损失的测算方法

耕地使用权征用过程中农民所承受的非经济损失主要是环境影响损失、相邻地影响损失和景观娱乐文化损失。而当今学术界大多数学者认为条件价值评估法（contingent value method，CVM）利用效用最大化原理，通过构建假想市场获知人们对于非市场物品的支付意愿（willingness to pay，WTP）或受偿意愿（willingness to accept，WTA），是目前唯一能够全面获知环境物品相关的全部价值，尤其是非市场价值的方法［16］。因此，这里结合问卷调查数据选用条件价值评估法（contingent value method，CVM）［17-19］来测算农民在耕地使用权征用过程中所承受的非经济损失。

5.3 收益的测算

根据问卷调查数据资料，农民在耕地使用权征用过程中的收益主要是用地补偿和青苗补偿。用地补偿各地区实行的标准不一，青苗补偿各地区也存在一定的差异，所以农民在耕地使用权征用过程中获得的收益选取代表性的样点地区测算。

6 实证研究

6.1 调查区域耕地使用权征用情况分析

6.1.1 调研基本情况

2009年11月到12月之间，调研组针对湖北省耕地使用权征用多发地段选取武汉市江夏区、新洲区和麻城市进行典型抽样调查，武汉市江夏区现有农村人口37.05万人，耕地资源42.9千hm2，农业产值24.54亿元；武汉市新洲区现有农村人口70.73万人，耕地资源48.29千hm2，农业产值23.69亿元；麻城市现有农村人口91.44万人，耕地资源53.98千hm2，农业产值18.61亿元［7］。调研组在武汉市江夏区抽样调查了12个村，在新洲区抽样调查了7个村，在麻城市抽样调查了4个乡镇的9个村，共获取有效样本274份。调查涉及的耕地使用权征用时间主要是从2006年到2009年之间，用地项目主要包括武汉到广州客运专线建设、武汉市城际铁路建设、麻城到武汉高速公路建设、大广北高速公路建设和武英高速公路建设等项目。由于调查时各大项目都正在建设或即将完工，所以75%以上的征用耕地处在复垦期。

6.1.2 耕地使用权征用用途分析

调研组调查的耕地使用权征用主要选取由一些重大建设工程的土地征收而引发的耕地使用权征用，这类案例发生比较集中而且样本量大，便于调查收集资料。调查所涉及到的征用耕地主要用于材料堆放场、临时建筑占地、预制梁场、修建施工便道、取土挖沙用地、职工宿舍等。

通过对调查数据汇总分析发现用于修建施工便道的耕地数量最多，占总量的35.30%，其次是预制梁场占29.20%，材料堆放场占21.55%，取土挖沙占10.20%，临时建筑占地和职工宿舍占3.75%。

6.2 耕地使用权征用中农民的成本收益测算

6.2.1 耕地使用权征用中农民面临的经济损失测算

针对不同的经济损失运用相应的方法进行测算，农民承受的耕地农业经营收益损失如表2所示。农机农具折旧损失、农业备用品损失、农副业损失和农民待业损失测算结果如表3所示。

6.2.2 耕地使用权征用中农民面临的非经济损失测算

对问卷调查数据处理得到农户的平均支付意愿值WTP，依据相应的公式计算求得调查区域耕地使用权征用过程中农民面临的非经济损失。如表4所示。

6.2.3 耕地使用权征用中农民面临的总损失测算

依据湖北省规定土地使用权征用期限一般为两年，则耕地使用权征用过程中农民付出的总成本为农民的经济损失与非经济损失之和再乘以征用期限（2年），最后再加上耕地复垦保证金（依据湖北省规定耕地复垦保证金为12 000元/ hm2）。具体计算结果如表5所示。

6.2.4 耕地使用权征用中农民获得的收益测算

在耕地使用权征用过程中，农民获得收益为用地补偿和青苗补偿。根据武汉市江夏区、新洲区及麻城市的调研资料，各地区实行的补偿标准不一致。武汉市根据相关法规制定的耕地使用权征用补偿标准为：青苗补偿12 000元/ hm2，用地补偿每年15 000元/ hm2。湖北省麻城市针对武麻高速建设过程中耕地使用权征用规定：用地补偿比照麻城市内其它重点工程标准，按每公顷52 500元进行补偿，用地期限为二年（其中青苗补偿15 000元/hm2，土地复垦费保证金12 000元/hm2，国土部门规费10 500元/hm2）。据江夏区实地调查，在耕地使用权征用过程中只有青苗补偿农民能够如数拿到手，其余补偿不同程度的都有折扣。如江夏区乌龙泉街长岭村农民拿到的征用补偿每年为12 000元/ hm2，而新洲区汪集街宝龙村农民拿到的补偿每年为7 500元/ hm2。

因此，通过对实地调查数据汇总分析，农民在耕地使用权征用中平均总收益等于各地平均青苗补偿与两年的年均用地补偿之和；测算结果如表6所示。

6.2.5 耕地使用权征用中农民的成本收益比较

通过以上测算分析得到耕地使用权征用过程中农民负担的总成本和获得的总收益，以及成本收益之间的差额，如表7所示。

7 结论与讨论

本文在实地随机抽样问卷调查的基础上，运用成本收益分析的方法研究耕地使用权征用过程中农民负担的各种成本和获得的收益，并且根据调查数据进行了成本收益的测算。测算结果表明，在耕地使用权征用中农民负担的成本与获得的收益存在显著的差距。调查区农民由于耕地使用权征用两年每公顷耕地的成本收益差额分别为：武汉市江夏区是16 652.20元/ hm2，新洲区是29 753.82元/ hm2，麻城市是35 602.06元/ hm2，平均值是26 255.77元/ hm2。通过以上对调查区域被征地农民的成本收益分析，发现在耕地使用权征用过程中，各调查区农民所负担的成本要远远超过其获得的收益，主要是由于地方政府及土地管理部门在制定相关规定时没有充分考虑公平及效率、主观随意性大、各地施法不一致，导致农民作为权益主体一方其合法权益没有得到应有的保障。

S在耕地使用权征用收益测算过程中，没有考虑可能存在的隐形收益，一方面是由于隐形收益表现不明显难于界定与计量，另一方面由于目前还没发现合适的测算方法能够比较准确的测算该收益。在耕地使用权征用成本收益测算过程中，隐形收益的忽略可能是导致收益远低于其成本的原因之一。

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Costbenefit Analysis In the Process of Agricultural Land Requisition

ZHANG Xiong1 ZHANG Anlu1 SONG Min2 Yan Min1

（1.College of Land Management, Huazhong Agricultural University, Wuhan Hubei 430070,China;

2.School of Management, Zhongnan University of Economics and Law, Wuhan Hubei 430073,China)

农耕文化的基本特征篇3

主题词：耕地 现状 可持续利用 途径

“民以食为天，食以地为本”，人们生存要以食物为基础，而生存所需最基本的食物－农产品，又必须从耕地中获取营养。耕地是具有肥力，能生长农作物的土地，它提供着人类生产生活所必须的原料。可以说，耕地是我们赖以生存的食物的“粮食”。然而，当前各地城镇建设的占用、耕地被污染等，使适合农作物生长，可用于耕种的土地持续减少，如不采取有效措施，保护耕地数量，提高耕地质量，实现耕地总量动态平衡，将直接危及社会的稳定和可持续发展。

1.耕地资源现状及问题

1.1耕地资源不足，且在持续减少。

耕地退化是指人类对耕地的不合理利用而导致耕地地力下降的过程，通常表现为耕地土壤利于农作物生长的物理、化学与生物等方面特性的下降。一是耕地水土流失。由于植被破坏、覆盖率低，使耕地水土流失，导致耕层变薄，形成了日益严重的耕地侵蚀。据不完全统计，每年耕地流失的耕层表土，相当于全国耕地削去10mm厚的肥沃表土层，损失的氮、磷、钾养分相当于4000多万吨化肥的养分含量。

二是耕地荒漠化。全国荒漠化面积262万平方公里，占国土陆地面积的27.3%，相当于14个广东省的面积。

三是耕地盐渍化。我国目前盐碱耕地约677万公顷，其有机质含量低，微生物活力差，土壤板结，成为我国主要中低产田类型之一。

四是耕地被污染。随着城市规模的扩大，生活垃圾增加，工业发展和乡镇企业的突起，大量的工业废气、废水、废渣排放到土地中，以及农业生产废弃物处置不当等，造成大量的耕地被污染。

五是使用不合理。在现有耕地中，有相当一部分耕地由于有机肥投入不足，化肥使用不平衡，造成耕地退化，耕层变浅，耕性变差，保水、保肥能力下降，重使用轻养护，产出水平低。中低产田面积大，约占耕地面积的71.3%。

1.3耕地监管不严，闲置率高。

我国制定了《农业法》、《土地法》、《基本农田保护条例》等一系列法律、法规，并在刑法中增加关于保护耕地的法律条文，部分省区还制定了相应条例、办法，在一定程度上规范了耕地保护、利用行为，但部分人员对耕地保护意识的淡薄，造成了法律执行困难。同时由于部分地区国土执法部门监管不严，降低了耕地保护相关法律的权威。建设盲目性造成大量耕地被占用而又未开发利用，根据国土资源部公布的数据，由于城市的发展，全国开发区规划面积已达3.5万平方公里，圈占的耕地有43%闲置，造成耕地严重浪费。

2.合理利用耕地资源的必要性

2.1合理利用耕地资源是农业发展的需要。

当今社会迈入了21世纪，正走向信息化时代，但农业作为原始而古老的产业，有着其它产业无法替代的作用。

2.1.1耕地是食物供应的“基地”。

土地对于一切物质财富的生产，虽然都是不可缺少的必要条件，但是在农业生产中却具有特殊的重要意义和作用。第一、农业是直接利用植物的生命力和太阳能进行生产的部门，这就要求它必须使用大面积的耕地；第二、在其他生产部门中（除采掘业外），土地不过是一个立足和活动的场所，但在农业中，土地不仅是一个立足和活动的场所，而且农作物还以其自身的物理性质、化学性质、生物学性质必须从土壤中吸取营养，供应其生长发育。

2.2耕地是有限、不可再生资源。

所有其它生产资料都是人们的劳动可以创造、增加的东西，而耕地则是大自然本身的产物，人们可以改良已有的耕地，也可以把荒山、河滩、沼泽等改造成良田，但不可能创造比土地面积更多的耕地，而且耕地位置不可移动，因此这就决定了农业生产用地的恢复有很大地域局限性。所以，耕地是一种特别珍贵、数量有限、不可再生的生产资料，这就要求在社会发展、农业生产中必须特别重视耕地的保护，充分合理利好耕地。

2.3耕地是维持农村稳定、社会发展的基础。

农业是国民经济发展的基础，我国虽实现了农产品严重短缺到供求总量基本平衡丰年有余的历史性跨跃，然而我国是一个人口大国，食的问题始终是各级政府应考虑的战略性问题。因此农业仍然是我国保持经济发展和社会稳定的基础，仍然要始终把农业放在发展国民经济的重要位置。

我国有8亿人口生活在农村，农村土地实行集体所有制，土地生产是他们主要就业途径和收入来源，只有农村保持稳定才能促进社会的发展。耕地是最基本的生产资料，是农民的命根子，也是生活最基本最可靠的保障，减少一亩耕地，农民就减少一亩生存“地”，就减少一份生活的保障，增加一份社会不稳定因素。耕地保护是保障群众生活的一个突出问题，也是摆在各级政府面前的必须切实予以解决的一个重大而又现实的问题。

3.实现耕地可持续利用的途径

保护耕地数量与提高耕地质量，对于农业生产、社会稳定与可持续发展至关重要。党的十六届三中全指出，“要实行最严格的耕地保护制度，保证国家粮食安全，保护提高粮食综合生产能力，说到粮食，必须以稳定一定数量的耕地为保障”。为切实保护好耕地，维持我国的长远发展，必须从如下几方面着手，保护耕地，实现耕地的可持续利用。

3.1加大宣传力度，提高人们耕地保护意识。

我们通过电视、广播、报纸等大众媒体多途径、宽渠道的广泛深入宣传《农业法》、《土地法》、《基本农田保护条例》等与耕地保护有关的法律、法规及保护耕地对耕地可持续利用、人类可持续发展的重大现实意义，让所有人都真正明白耕地是人类之母，是有限资源，意识到当前耕地保护的意义和紧迫性，必须采取有效措施加以保护才能维护社会的长远发展，是关系到自己切身利益的大事。形成全社会共同遵守保护耕地的相关法律法规及以各种实际行动加强耕地保护的良好社会氛围。

3.2加大执法力度，加强耕地监管。

一是应加大对国土管理干部的培训力度，提高管理干部的素质，以便及时发现、研究和处理耕地利用与保护中出现的新情况、新问题和对耕地违法现象进行严格执法，促使国土管理干部成为合格的“国土卫士”。

二是国家加强对耕地资源的统一管理，依法管理耕地，特别是基本农田的保护，要切实予以保障，防止出现建设用地审批不严，乱占滥用，破坏耕地和不批就用，多批少用，少批多占等违法、违规行为的发生。

三是对潜在的污染企业进行整改，防止耕地污染事件的发生，同时加大对耕地污染事件的查处力度。

3.3改革征地制度，完善征地程序。

由于当前土地征用制度还有一些不完善之处，很多地方不能很好处理城镇化进程与耕地保护的矛盾，挤占了大量的耕地，为保护好耕地，必须做到：

3.3.1强化土地利用规划。

各级政府都要制定土地利用规划，强化规划对建设用地总量的控制，把对耕地占用规模限制在规划数量、范围之内，严禁随意占用耕地行为的发生，因经济、社会发展需要确需调整规划，占用规划外耕地的，必须按法定程序进行，国家重点建设也应尽量节省用地，减少对耕地的征用。同时减少非生产性建设项目占用耕地的审批。比如高尔夫球场，在我国内地高尔夫的市场并不见得成熟，但各地却热衷于建设，一个18洞标准杆的球场需地就上千亩。还加上周边房产开发等占用土地将达到几千亩，形成大规模耕地资源的占用。

3.3.2提高征用补偿标准。

在征用耕地时，对农民补偿费用少，征用成本低，一些企业特别是一小部分资金实力雄厚的大企业和私营老板，看到了土地市场的增值潜力后，在各地巧立名目，变相圈地，形成增值分配的不合理，这样就更进一步促进了一些企业的变相圈占耕地的积极性，大势圈占耕地。

3.4加大投入，提高耕地质量

3.4.1合理利用耕地，提高耕地肥力。

耕地只要使用得当，肥力可以不断提高，其它生产资料如机器设备等，在使用过程中无论怎样爱惜，都会逐渐磨损、陈旧，以致报废，相反的，作为农业生产资料的耕地，只要合理利用，大力推广保护性耕作技术，秸秆还田技术、平衡施肥技术、施用有机肥、轮作、种植绿肥等，不断培肥土壤肥力。调整种植业结构，因地置宜发展生产，提高耕地的产出效益。与此同时增加投入，加强中低产田的改造。

3.4.2改善耕地环境，提高单位产出。

在当前科学技术水平下，农业生产很大程度上取决于自然条件，我们一是可以通过植树造林、禁止乱砍滥伐等保护自然资源来改善生态环境，防止水土流失，减少自然灾害的发生频率。二是可以通过加强水利基础设施建设，如排灌沟渠硬化、增加排灌设施等，提高防预自然灾害的能力。

3.5加大复垦力度，增加耕地资源。

把全国可以利用的土地资源都因地制宜地充分利用起来，有计划地开垦荒地，变宜垦地为耕地，提高土地垦殖率，从而减缓因城镇建设、国家重点建设等对耕地征用而带来的耕地下降速度。同时，垦荒是改造大自然，利用大自然的活动，必须按客观规律办事，防止水土流失等生态恶化现象的发生。首先要对荒地资源进行综合性考察和深入研究，然后科学确定利用方向和分期分批的开发利用方案，在垦荒过程中还应注意投资的经济效果。

参考文献：

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3. 中国农业信息网

4. 彭星辉 土地资源可持续利用 湖南地图出版社 2004.2 140～141

农耕文化的基本特征篇4

关键字：耕地动态变化；驱动力；主成分分析；宿迁市

中图分类号：TU984 文献标识码：A

1引言

宿迁市作为新兴城市，也是农业大市，以生态高效农业为发展目标，耕地的保护与合理利用尤为重要。本次研究首先分析宿迁市1997-2010年耕地动态变化特征；然后运用相关分析和主成分分析方法，定量探讨耕地变化的驱动力因素；最后提出相应的耕地保护与合理利用的对策建议。

2宿迁市耕地动态变化分析

2.1研究区域概况

宿迁市位于江苏省北部，属淮海经济带、沿海经济带、沿江经济带的交叉辐射区。全市总面积8555km2，属暖温带季风性气候，四季分明，气候温和。2010年全市GDP达1015.21亿元，年末总人口546.28万人，城镇化率43.3%，耕地面积4379km2。

2.2宿迁市耕地动态变化特征

经统计，1997年底宿迁市耕地面积达4520km2，2010年底则为4379km2，14年减少141km2，年均减少10km2。

图1宿迁市耕地面积

数据来源：《宿迁统计年鉴》(1998-2011)

1997-2010年宿迁市耕地面积变化分为2个阶段：（1）1997-2001年为耕地快速减少阶段，耕地从1997年4520km2减少到2001年4416km2，5年减少104km2，年均减少20.8km2；（2）2002-2010年为耕地缓减保平阶段，耕地从2002年的4393km2减少到2010年4379km2，9年减少14km2，年均减少1.56 km2（图1）。

3宿迁市耕地动态变化驱动力分析

3.1分析方法

3.1.1指标选取。根据科学性、系统性、主导型、独立性、实用性原则，结合宿迁市社会经济和资源环境特点，从经济、资源、技术3个方面选取11个指标作为驱动因子，进行相关分析和主成分分析。具体指标：X1全社会固定资产投资（亿元）、X2人均GDP（元）、X3GDP（亿元）、X4城市化水平（%）、X5二三产业比重（%）、X6农药（吨）、X7化肥（万吨）、X8农业机械总动力（万千瓦）、X9粮食单产（kg／hm2），具体数据取自《宿迁市统计年鉴》（1998-2011）。

3.1.2相关分析和主成分分析方法。通过SPSS将选定的指标与耕地面积进行相关分析和主成分分析，提取与耕地变化相关性大的驱动因子，进而进一步总结耕地面积变化的驱动机制，为耕地保护与合理利用的对策建议的提出指明方向。

3.2分析结果

宿迁市耕地面积与全社会固定资产投资、人均GDP、GDP、城市化水平、二三产业比重、大中型拖拉机、农药、化肥、农业机械总动力、粮食单产成负相关，当耕地面积减少时，全社会固定资产投资、人均GDP、GDP、城市化水平、二三产业比重、大中型拖拉机、农药、化肥农业机械总动力、粮食单产指标值变大；全社会固定资产投资、人均GDP、GDP、城市化水平、二三产业比重的相关系数大，说明经济发展、农业科技水平与耕地面积数量变化有较大影响。

4对策建议

在耕地面积与耕地变化驱动因子相关分析的基础上，为了实现耕地保护与持续、合理利用，提出以下对策建议：（l）提高劳动者素质。人是技术创新和技术选择的主体，通过基础教育，提高劳动者的基本素质；另一方面，大力培养土地利用专门技术人才，促进技术发明创造和推广利用。（2）创新耕地保护理念。耕地的利用与城市发展、经济建设矛盾越来越明显。但是我们要在思想观念上适应发展需要，创新耕地保护理念。从土地生态系统整体出发，坚持生态型耕地保护机制，创新耕地保护理念。（3）高效利用土地、培育高效农业品种。针对近年来宿迁市耕地质量下降的情况，既要实现可持续发展又要保障人们吃饭问题，要扩大粮食播种面积，提高粮食单产。发展农业基础设施建设，增大对粮食生产的科技投入，同时防止工业污染土地。（4）禁止闲置、荒芜耕地，提高土地利用质量。对于可耕种收获的耕地加强监管，建立相关制度法规杜绝荒废耕地、闲置耕地的方式，解决由此带来的土地使用权、租赁合同等的关系问题，使土地得以高效、正常的使用。

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农耕文化的基本特征篇5

[关键词] 农村土地；管理制度；对策

[作者简介] 徐安勇，中共福州市委党校经济教研部副主任、副教授，福建 福州，350014

[中图分类号] F301.1 [文献标识码] A [文章编号] 1007-7723（2012）08-0013-0002

改革开放以来，我国农村土地制度发生了深刻变化，这种土地制度的变化并不是改变土地集体所有的性质，而是把农民家庭经营引入集体经济内部。改革开放30多年取得了巨大成就，农村土地制度建设最大的成就在于赋予农民土地承包经营权，促进了农业稳定发展、农民持续增收。当前，在新的历史条件下推动农村经济社会快速发展，加快推进农村改革发展，迫切需要深化农村土地制度改革。土地制度是我国农村的基础制度，落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度，是新形势下推进农村改革发展的迫切需要。2008年10月，党的十七届三中全会回顾总结我国农村改革发展的光辉历程，研究了新形势下推进农村改革发展的若干重大问题，着重对我国新形势下如何深化农村土地制度改革指明方向，特别是对农村土地制度建设提出新的要求，强调“健全严格规范的农村土地管理制度。”[1]在新形势下推进我国农村改革发展必须深化土地使用制度改革，必须努力探索推进农村土地制度建设与健全农村土地管理制度的对策。

一、始终坚持最严格的耕地保护制度

跨入21世纪，我国大力推进农业经营体制机制创新，提高家庭经营的集约化水平与统一经营的组织化程度，继续深化改革和完善农地征用制度，切实维护农民土地权益。2003年10月，党的十六届三中全会强调，“完善农村土地制度，实行最严格的耕地保护制度。”[2]近年来，我国各地农村按照党中央的要求，积极探索建立健全严格规范的农村土地管理制度，实行土地用途管制制度，严格控制农用地转为建设用地，使耕地减少的势头得到了初步遏制。但目前我国农村土地管理仍然遇到许多新的问题，一些长期困扰农村土地管理的深层次问题尚未得到根本解决，主要是耕地保护的利益补偿的长效机制还不健全，农村宅基地占地量大且利用低效。征地补偿安置标准偏低，征地权行使范围超过了“公共利益”的范畴。一些地方农村土地承包关系不够稳定，农村土地纠纷在一定程度上影响了社会主义新农村建设。因此，必须坚持最严格的耕地保护制度，认真实行严格规范的农村土地制度，解决好农村土地管理存在的问题。全面落实党的十七届三中全会的有关精神，全国各地要认真落实各项责任制，切实保护好耕地，18亿亩的耕地必须坚决守住。全国各个行政区域的耕地、基本农田，要求各级地方政府的负责人负总责，始终坚持最严格的耕地保护制度，切实将耕地和基本农田保护责任逐级落实到实处。同时，全国各地要全面落实党和国家制定的保护耕地制度与法规，对于城乡建设用地的总规模进行严格控制，尤其是各地农村对于宅基地所节约的土地，必须优先考虑复垦为耕地，要求严格按照各地土地利用的规划调剂好建设用地。优先满足集体建设用地的要求，首先纳入各地年度用地计划，实行对耕地严格保护。

二、完善土地用途管制制度和耕地保护制度

在新的历史条件下推进我国农村改革发展，要在农村体制改革关键环节上取得新的突破，积极探索和完善农村基本经营制度，切实加强农村土地制度的建设和创新。目前要进一步稳定与完善农村基本经营制度，这是新形势下推进农村改革发展、实现农业现代化和全面建设小康社会的重要保证。坚持农村基本经营制度的核心是稳定土地承包关系，农村土地家庭承包经营符合广大农民的根本利益，必须长期稳定并不断完善。同时，完善土地用途管制制度和耕地保护制度，健全严格规范的农村土地管理制度，从我国国情的实际出发，探索完善土地利用规划管理制度和耕地保护制度。加快建立和健全符合社会主义市场经济体制需要、符合现代法制规范的耕地保护制度，对于广大农民的土地合法权益，必须采取切实可行的措施加以维护。要求按照党的十七届三中全会的精神，对耕地和基本农田进行保护，加快建立和完善保护补偿机制。全国各地要按照规划划定永久基本农田，不能减少基本农田的总量，不得改变基本农田的用途，并且逐步提高基本农田的质量。不得随意占用基本农田，对于建设需要占用农田的项目，要在合法的基础上，经过认真的科学论证、听证与报批，必须及时进行合理补划，加快建立健全农田补偿机制。全面落实最严格的耕地保护制度，根据党的十七届三中全会提出的要求，耕地要实行先补后占，严格限制农业用地转为非农业用地，严格控制占用农村耕地。对于非农建设占用耕地，各级地方政府要坚持先补后占的原则，首先要在本行政区域内补充好耕地。高度重视补充耕地的数量和质量问题，对于在辖区内无法补充的耕地，要求各省级国土资源部门，在本省域内进行统筹合理安排。特别是对于划定的永久基本农田，要鼓励有条件的地方进行耕地保护补偿试点，落实耕地与基本农田保护领导干部离任审计制度。建立和完善以基本农田保护为核心的耕地分级保护体系，科学制定全面系统的耕地保护目标，从单一的基本农田保护向农用地综合保护转变，逐步对耕地、林地、草地、水域等农用地实现全方位的保护。

三、完善土地承包经营制度与征地制度

我国农村家庭承包制的改革，使农民初步摆脱计划经济的束缚，获得了从事家庭经营的土地承包经营权，合乎亿万农民的心愿，激发了广大农民的生产热情，推动了农村经济社会快速发展。当前，新形势下加快经济社会发展，需要完善我国社会主义市场经济体制，加快推进农业现代化进程，健全严格规范的农村土地管理制度，完善土地承包经营制度与征地制度。要求切实保障农民享有对承包土地的各项权利，认真搞好各地农村的土地确权、登记、颁证等各项工作。切实保护广大农民土地承包经营权，妥善处置农户进入小城镇或迁入大城市后的承包地，鼓励进城农户在一定期限内将土地承包经营权转出，在一定期限内未转出的再强制收回。继续规范土地承包经营权流转，按照党的十七届三中全会通过的《决定》要求，抓好土地承包经营权流转工作，建立和完善土地承包经营权的流转市场。全国各地必须坚持依法自愿和有偿的原则，允许农民能够以转包、出租、互换与转让，以及股份合作等多种多样形式进行土地承包经营权的流转。讲究土地适度经营多样化，特别是在已经具备条件的地方，必须加快发展专业大户和家庭农场，以及农民专业合作社等各种规模的经营主体。要求各地在土地承包权经营流转过程中，必须切实维护好广大农民的土地承包权益，对于任意改变土地集体所有性质和土地用途的不法行为，必须严厉查处和坚决打击。进一步完善农村宅基地各项制度，加强宅基地管理，保障农户宅基地的用益物权。对公益性、经营性建设用地，必须按照规定进行严格界定，进一步健全和完善征地的补偿机制，继续深化征地制度的改革，解决好被征地农民在就业、住房与社会保障等方面的问题，依法征收农村集体土地，实行对国有土地和集体土地同地同价的公正补偿。努力完善集体建设用地产权体系，逐步建立城乡统一的建设用地市场。

[参考文献]

农耕文化的基本特征篇6

论文摘要：农地征收直接造成农村耕地减少，损害农民利益，危及整个经济的全面健康发展：究其原因有执法者政治思想素质与业务能力低下，法律制度不健全，严格的法律责任追究制度的弱化等阐述了农地征收的现状及危害，分析了过量征收的原因，并提出了耕地保护的对策。

伴随着我国经济的不断增长，工业化、城镇化进程的加快，客观上造成了对土地的巨大需求，对农村土地征收已不可避免。但是，作为绝大多数农民的生命地的耕地，如何有效保护既是直接保护农民土地权益的需要，也是间接保护国家粮食安全的需要。近年来，一些地方政府部门因思想认识不正确，加上法律制度不健全，严格法律责任追究制度的弱化等，以种种理由和借口违法征收耕地，牺牲农民利益来换取城镇经济的一时发展，不仅损害农民利益，还严重危及到了我国的粮食安全和经济的全面健康发展因此，国家必须采取强有力的法律保护措施，严格规范合法征地行为，严厉制止和打击一切违法征地行为，达到既能保证经济的高速增长和城镇化对土地的合理需求，又能切实保护好每寸耕地，从根本上维护农民的土地权益。因而，研究探讨农村土地征收中耕地的法律保护，具有重要的指导意义：农村土地征收已成为近些年学术界极其关注的热点问题多数学者大都将土地征收与被征地农民利益保护结合起来研究，但却未关注耕地的保护；或者研究土地征收导致耕地大量减少，危害粮食安全，却未关注农民土地权益的保护。为此，笔者探讨在土地征收中如何有效保护农村耕地，从而从根本上保护农民的土地权益。

一、农地征收现状及危害

目前，由于对土地的巨大需求，各地政府部门依据《土地管理法》中的“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”规定，对“公共利益”作扩大化理解。实践中，地方政府经常凭借这条依据无视集体土地所有者和使用者的意志，强行征收农民集体土地，损害农民利益。中央财经领导小组办公室有关负责人一针见血地指出：“现在的问题是，不论投资主体、投资目的，谁都可以强行征用集体土地。有占必征，使公共利益的内涵被无限扩大”。因此，在为文化、卫生、国防、军事及其他社会公共事业等真正公共利益进行征地的同时，伴随着一些个人或集团的商业行为，征收耕地动辄上千亩，甚至上万亩，而且80%用的是农村集体土地。这不仅导致城市规模盲目扩大，各类开发区、园区过多过滥，而且致使耕地面积大量减少。据统计，1986——1995年，我国耕地减少了328.9万hm2，大约平均每年减少33.33万hm2，尽管开发复垦258.6万hm2，但耕地还是减少了193.3万hm2，平均每年减少19.27万hm2，相当于一年减少3个中等县的耕地数。1997——2003年底7年间耕地减少了0.067亿hm2,2003年建设占用的耕地22.9万hm2，实毁耕地5万hm2。目前，全国已有666个县(区)人均耕地面积低于国际上公认的0.053hm2的警戒线。据预测，到2020年，我国人口将达15亿左右，城镇化水平达到50%，仅此将增加用地约200万hm2，加上其他建设对土地的占用，今后一个时期，年均建设占用耕地量预计不会低于13万hm2。我国耕地面积1.33亿hm2，人均占有量0.12hm2，仅为世界水平的1/3，这反映出我国切实保护有限耕地的重要性和迫切性。

农村耕地减少既损害农民利益又危及我国的粮食安全和整个经济的全面健康发展。我国是农业大国，8亿农民中相当部分仍以耕作农地为生，即土地是农民最基本的生产资源和最可靠的生活保障。征收农村耕地不仅减少了农民赖以生存的保障，而且产生了大量的失地农民问题，还出现了土地补偿安置社会保障等一系列无法有效解决的问题，严重地损害了农民利益，危及农村乃至整个社会的稳定。耕地资源不足，我国中长期粮食安全隐患可能日益凸现。随着人口持续增长与膳食结构不断改善，粮食需求量将刚性增长，而耕地资源的不足将抵消土地生产力的提高，最终影响粮食供给，转而依赖国际粮食市场，这是必须引起警惕的。保护国家粮食安全的重点应立足于土地生产能力，即耕地资源的保护。美国布朗博士曾提出“谁来养活中国”的问题，如果不能有效地遏制耕地急剧减少的势头，我国未来粮食安全形势的确会发生逆转，中华民族可能会失去安身立命的根基。因此，十届全国人大四次会议批准的“十一五”规划纲要确定，到2010年耕地保有量必须保持1.2亿hm2(18亿亩)，这是一项约束性指标，是不可逾越的底线。实行最严格的土地管理制度，特别是严格规范合法征地行为，严厉制止和打击一切违法征地行为，切实保护好每寸耕地尤其是基本农田，是我国面临的一项十分紧迫而又艰巨的任务。

二、农地征收过量的原因

2.1错误思想指导

很长一段时间以来，一些地方政府把经济发展片面地理解为增长速度的提高，并作为衡量经济发展的唯一指标，往往以投人和消耗大量耕地来拉动经济的增长。这种靠拼耕地资源求得经济发展的做法，必然导致大量耕地被征收。以江苏省国土资源厅的测算为例，该省每增长1个百分点，就要消耗1600hm2土地。在城镇化建设和发展中，一些地方政府主要领导为表现其所谓的政绩，热衷于上项目，大搞形象工程，盲目追求开发区、园林示范区，广场修得越来越大，马路修得越来越宽，互相攀比，相互比阔，还搞土地优惠招商引资。于是，大量的耕地不断被征收。因此，错误的思想认识是导致我国耕地大量减少的主要原因之一。

2．2法律制度不健全

2．2．1“公共利益”的法律界定存在困难。应当指出，公共利益是一个“不确定的概念”，其本身的确切范围含糊不清，并因各个时期各个法律领域而有所差异，这是我国宪法规定公益要件而现实中不能贯彻公益原则的重要原因。一般而言，公共利益是指一定范围内的不特定多数人的共同利益。公共利益的最大特征在于其概念内容的不确定性，这种不确定性表现在其受益对象的不确定性和利益内容的不确定性两个方面。所谓“受益对象的不确定性”，是指界定公共利益的“公共性”不明确，即公共利益既然是由人们的私益构成的，那么存在需要多少私益组成公共利益这个问题界定“公共性”的标准，一种是地域标准，即地区内的大多数人共同利益，就足以构成公益。“一定范围内”是指不同级别的政府所管辖的地域范围，同时也看到公共利益分成了国家利益和地方利益。另一种是利益标准，即公共利益的受益人具有“开放性”并因而人数不确定，公共利益是一个不确定多数人的利益，“公共性”即体现在有不确定的社会上多数人收益，将“不确定多数人”的利益界定为公共利益，已经成为学界的共识。所谓“利益内容的不确定性”，是指利益与价值判断紧密关联，因为价值判断具有主观性，导致了利益的内容含有不确定性，即利益不限于物质上利益，也包含文化、风俗、政治等利益。利益以及价值是无法在实际中以恒定标准加以测定的，是由“弹性的、浮动的、受到一些判断公共利益的要素所决定”。因而，所谓“利益”，既包括事实上已经取得的各种正当利益，如财产，也包括可能获得的或者丢失的各种正当利益，如经济结构的良性发展，社会秩序的安定等。因此，现实中许多征地行为正是打着“公共利益”之名行商业行为之实导致“征非所用”现象普遍存在。

2．2．2现行征地程序存在不足之处。从征地的审批、执行、监督的过程分析，我国现行征地程序存在的主要问题是征地缺乏民主参与和监督制约机制不完善等。首先，征地缺乏民主参与。《土地管理法》第48条和《土地管理法实施条例》第25条规定，征地补偿方案确定后，相关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。《征用土地公告办法》第9条规定：被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出。由此可见，在土地审批之前，政府并没有将征地信息告知被征地人的义务，被征地人对征地没有发言权，也无法提出异议；只有在审批通过后的征地过程中，其才有对补偿、安置方案提出意见和要求举行听证会的权利。尤其是对事关广大农民切身利益和国家粮食安全的大量耕地的征收，没有经过科学民主的决策程序和推行重大决策专家咨询、民主评议和听证程序，其科学与否，可行与否，值得怀疑。缺乏广泛有效的民主参与，使得政府的征地行为缺乏最有力的监督——来自广大人民群众的监督。

其次，监督制约机制不完善。一方面，国土资源管理部门及其工作人员在执行国家土地管理的法律法规和方针政策时，往往出现不依法行政，对土地利用情况的真实性和合法性不负责任，，，，不执行和不遵守土地管理法律规定，使有关土地征收方面的法律得不到全面贯彻和落实。主要表现为：土地利用总体规划的整体性、科学性没有得到确立；土地利用尤其是征地计划随意突破；耕地征收上，常常先征后批，甚至“先开发后审批”或者根本不办审批手续。实践中，对一些严重的违法征地事件，一些地方的国土资源局负责人仿佛“见怪不怪”。他们解释说，主要原因是地方政府没有严格执行用地法规，普遍采取“先开发后审批”、“土地跟着项目走”的“潜规则”。即在土地出让前，基本确定了开发单位，并将前期本应由政府承担的征地拆迁费用推给开发单位，最后在交土地出让金时统一结算。缺乏制约的权力，就会导致权力的滥用。政府征地权如没有受到约束，就会恣意妄为，严重侵犯被征地农民的土地权益。“先征地，后拍卖”现象是行政权力滥用的结果，也显示了土地征收程序中监督制约机制的缺失。另一方面，土地监察执行不力。土地监察是指土地管理部门按照一定的程序和方式，依法对机关、团体、单位和个人遵守土地管理法规情况进行监督检查和对违法者实施行政制裁的行政活动。

它是代表国家行使土地管理执法职能，其本质是国家权力的运用。现行的土地监察体制是以“块块”为主，与上级土地监察部门只是业务上的指导与被指导关系，土地执法队伍只能听命于地方政府，往往不务“监察”正业，沦为政府的工具。事实证明，目前土地监察实施“块块”管理的传统模式，势必影响执法队伍的整体素质和执法的独立性、公正性，导致执法违法现象屡禁不止。地方政府之所以无视土地管理法律法规，其中“块块”管理体制就是重要原因之一。因此，当地方政府从某地区甚至某部门利益出发，在批地、征地上违反法律法规时，土地管理监察部门往往不敢过问，甚至纵容包庇。

2．3不完善的官员考评和晋升制度近些年来，某些地方政府行政长官受“政绩”及考评与晋升的驱动，违法大量征收农村集体土地，低价补偿农民，高价出让给各类开发商，从中获取巨额差价，作为地方政府的第二财政收入。然后，运用征地收入“经营城市”、“造福市民”。可以说，征收土地可以快速出政绩，快速出效益，快速致富已成为政府和社会的共识。立竿见影的“政绩”为某些地方行政长官带来优秀的考评与官位的晋升。

2．4执法者业务能力与素质有待提高法律、法规和政策必须依靠具体的人和组织来执行，执法者的素质对相关法律法规的实施有着巨大的影响。法律规定，有权制定并实施征地的主体是地方政府，对政府征地行为合法与否进行有效监督制约主要也是地方政府及其相关部门。作为地方政府及其相关部门的执法者对涉及农村土地征收的法律法规和相关政策理应熟悉并掌握，从而指导征地实践；面对广大集体农民对自己耕地被征收的不理解甚至有意阻挠，理应积极宣传教育，做好农民群众各方面的思想工作，从而得到他们的支持；作为土地行政管理部门和土地监察部门的执法者理应依法行使人民赋予的权力，履行自己的职责，规范政府的征地行为。

但是，现实中的征地者对土地征收的意义认识不够，对法定的征地程序缺乏必要的了解，处理问题简单粗暴，滥用手中的权力强行征地，损害农民利益；对征地行为履行监督制约的执法者听命于地方政府的违法征地行为，由此引发许多，严重地影响了社会的安定团结。

2．5严格责任追究制的弱化违法征地行为的法律责任，在土地管理法、土地管理法实施条例、基本农田保护条例、关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法、物权法、刑法等法律法规中都做了明确的规定。实践中，一些领导干部对违法征地案件，往往认为是“出于公心，为了发展”，睁只眼闭只眼。事实上，在所谓“因公违法”、“良性违法”的外衣下，往往是为了少数部门或地方利益或少数人，甚至是开发商不正当的利益，其涉案土地面积更大，影响更坏，它严重干扰和破坏土地管理的正常秩序，损害的是国家利益和人民群众的长远利益。

尽管近年来国土资源部不断加大土地违法案件查处力度，但在结案的9万余件中，只处理了相关责任人3593名，其中2名省级干部受到党纪处分。4％的低处罚率，意味着超过96％的土地违法案件并未追究责任人，而刑事处罚率更是低到5‰，出现权责明显不对称的局面。缺乏对违法征地责任的追究是征地之风盛行、耕地屡遭严重破坏的重要原因之一。

三、耕地保护对策

经济要持续增长，城镇用地要持续增多，耕地又必须严格保护，这似乎是一种两难的选择，其实，除了转变城镇粗放经营用地模式外，树立正确的思想认识观，建立健全土地征收法律与制度并严格执行，是可以兼顾两方面的。

3．1树立正确的思想认识观，完善官员考评和晋升制度

3．1．1树立正确的思想认识观。保护耕地，思想认识是关键。地方各级政府部门及其领导干部必须正确地认识到，我国人多地少，底子又薄，农业问题、粮食问题始终是关系国计民生的大问题，农民问题则是关系我国发展的最大问题。因此，必须加强政治思想学习，充分认识我国的国情和土地基本国策，正确处理经济发展与保护耕地的关系，坚持科学的发展观，树立正确的政绩观，强化经济发展的全局意识、责任意识和耕地资源节约意识，严格依法征地，切实保护耕地。

3．1．2完善官员考评和晋升制度。地方政府及相关部门主要官员进行责任考核绩效考评，除了具备一定条件外，还应采用违法征地“一票否决”制度。未按法律规定的程序实施征地的政府及相关部门主要官员，在规定时间内没有依法处理违法征地特别是非法征收耕地的行为，要根据情况给予党政主要领导、分管领导及国土部门、规划部门主要负责人在一定时间内不得提拔、调动、就地免职或降级使用等行政处理或处分。对违法征收耕地建设情况知道或应当知道，但没有及时出面制止或没有及时向有关部门通报的，给予应当承担领导责任的县级以下党委书记、支部书记就地免职的处分，同时提请乡人大罢免乡长或由村民会议罢免村长。考评行政长官绩效应该还有一个重要的指标，就是耕地面积不要不适当地减少。总之，要将加强土地管理、切实保护耕地、合理利用土地资源工作情况，作为考核地方党委和人民政府及其负责人工作的重要内容。

3．2建立健全法律与制度

3．2．1合理界定“公共利益”，明确征收范围。宪法和法律赋予政府征地权是为了发展文化、卫生、国防及其他公共事业，然而现实中许多征地行为打着“公共利益”之名行商业行为之实导致“征非所用”现象普遍存在。因此，尽管“公共利益”的法律界定存在种种困难，为了尽量减少滥用，依照我国实际情况，笔者建议在立法上，可采用概括式与列举式并举的方式，尽可能对公共利益和非公共利益从正反两方面予以界定，为私有财产权的征收与保护划定较为明确的界限，为执法和司法活动提供良好的操作规则。在具体的做法上，笔者赞同姜明安教授的观点：首先，给“公共利益”下一个简要的定义，如公共利益是指涉及国家安全和广大社会公众福祉的利益。其次，尽可能较全面地列举出属于公共利益的事项范围。其中包括国防建设用地；国家机关及公益性事业研究单位用地；能源、交通、水利、供电、供水、供暖等公用事业和其他市政建设项目用地；教育、文化、卫生、体育、慈善事业用地；环境保护、文物保护事业用地；其他公认或法院裁定的公共利益用地。再次，设立一个概括性(兜底性)条款，即立法时无法列举或难以列举的其他应属于“公共利益”范畴的事项。最后，设立一个非公共利益条款，即明确列举些明显不属于“公共利益”的事项，如企业从事商业性开发，政府兴建高尔夫球场等事项用地不得启动征地权尽管通过立法的方式界定“公共利益”会存在法律的疏漏性和滞后性等缺陷，但在强调保护私有财产权起步较晚、公权力强大与私权利弱小、行政机关及其工作人员的依法行政理念有待提高及注重成文法的我国，这样做，具有其时空上的合理性和可行性。在法律明确区分公共利益和商业利益后，只有符合社会公共利益需要时才能对农村耕地实行征收。

3．2．2建立土地利用规划制度，合理有效利用土地。由于耕地征收费低，许多人以建设用地为名占用土地，行非法倒卖土地之实，大量的土地征收后被闲置，造成了土地资源的巨大浪费。根据国家土地管理局1997年统计，全国被征收后闲置的土地高达11．65万hm2，占征地总面积的5．8％。其中，耕地6．28万hm2，占闲置土地总面积的54％，且有3．45万hm2闲置耕地已无法耕种。2000—2001年共征地16．46万hm2，其中，耕地11．43万hm2，失地农民236万人。大体上每征667m2土地就会造成1．4人失去土地。同时也造成了土地闲置较多，被征收土地浪费严重。因此，必须建立土地利用规划制度以保护有限的耕地资源。首先，根据当地国民经济、城镇社会发展规划、土地供给能力和各项建设等对土地的客观需求，组织编制土地利用总体规划，特别是土地征收计划。用地总体规划应当贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策。该总体规划是国家集中统一管理土地的重要体现，加强土地宏观管理的关键措施，也是实施土地用途管制的基本依据。然后，依据土地利用总体规划、建设用地和土地利用的实际状况等编制土地利用年度计划及征地年度计划。统筹安排各业用地，使征地合理有序进行，实现土地的科学开发和有效利用，以促进社会经济的可持续发展。最后，认真执行土地利用总体规划和年度计划。坚决控制建设占地规模，加强耕地特别是基本农田保护，禁止擅自将农用地转为建设用地。潘明才司长说：“只有把基本农田这条‘红线’变成‘高压线’，才能保住子孙后代的粮仓”。

3．2．3严格土地用途管制制度，合理限制建设用地。土地用途管制制度是我国防止征收权滥用，控制土地流失，保护耕地的基本法律制度，也是在征地热不断升温的背景下所采取的一项旨在保护耕地不受侵犯的新型法律制度。这一制度的核心是除法律规定的国家重点建设项目之外，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。同时要求使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

3．2．4建立科学的土地监察制度，严防政府征地权的滥用。针对现行土地监察部门听命于地方政府的“块块”体制弊端，保证土地监察执法队伍的整体素质和执法的独立性与公正性，应改与上级土地监察部门业务上的指导与被指导关系为直接的领导与被领导关系，即国土资源部直接设立国家土地督察局，实行垂直领导，不受地方政府的干预。这样土地监察部门从事“监察”正业，有效监督地方各级人民政府耕地保护责任制的落实情况，特别是监督政府一把手对本行政区内土地管理、耕地保护和土地利用年度计划执行情况及执行国家土地调控政策的情况，并制约政府征地权的行使。此外，应该有一个独立于政府的机构专司土地利用变化监测的任务，并定期向社会公布监测结果，让社会来监督政府行为。

3．3严格执法

“徒法不足以自行”。有了好的法律与制度，如果不能严格地执行和有效地遵守，那只不过是书面的法律与制度而已。因此，建立健全与征地相关的法律与制度以后，要求各级政府及其土地管理部门必须带头切实地遵守、更严格地执行。

3．3．1加强政治业务培训，提高执法能力。健全的法律与制度必须依靠具体的组织和人来执行，执法者素质能力的高低对其实施效果有着直接的影响。因此，必须加强对各级政府部门执法人员的政治业务培训，提高他们依法管地用地尤其是征地的水平和能力。首先，学习土地管理方面的法律法规，明确依法征地的必要性和违法征地的严重性。其中包括土地管理法、土地管理法实施条例、基本农田保护条例、关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法、物权法、刑法等。

其次，学习土地征收相关政策，懂得土地征收的必要性和维护农民土地权益的重要性。再次，熟悉土地法律法规和相关政策后，有计划地主动向广大农民宣传教育，做好各方面的思想工作，使征地工作能顺利进行。总之，执法者应当不断提高自身的业务文化素质和道德水准，正确行使手中的权力，真正做到权为民所用。

3．3．2规范政府征地行为。首先，预防违法征地。“预防为主，防患于未然”是我国法制建设的基本方针。在预防违法征地，遏制乱征行为，保护土地，尤其是保护耕地的过程中，应该坚持预防为主的方针，并尽快建立符合我国土地国情的违法预防征地制度。目前，应抓紧做好以下工作：第一，严格审批程序。任何权力都容易滥用。为了防止政府征地权的滥用，有效规范政府征地权的行使，减少政府及其部门违法征地现象的发生，对一切非农建设用地，尤其是征收耕地，各级政府部门都必须严格按法定的审批程序办事。并且，尽快建立科学民主的决策程序，推行重大决策专家咨询、民主评议和听证制度。严禁未批先征、边批边征、少批多征，把政府违法征地行为的漏洞堵死，真正使保护耕地工作落实到实处。第二，加强征地过程监督。除了用法律约束政府征地权行使外，还要动员全社会的力量，借助新闻媒体力量，加强监督，不断健全征地过程监督机制，逐步建立起符合我国土地国情的，结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的，有利于发挥舆论监督、社会监督和群众监督作用的土地违法监督机制。只有这样，监督才能真正发挥作用。

其次，查处违法征地。违法征地查处是防止征地权滥用，有效遏制征地热的重要保障。征地违法行为能否得到及时、有效地制止和查处，是一项事关土地管理法能否得到全面实施，土地管理秩序能否实现根本好转的全局性工作，更是依法征地能否实现的关键。为此，国家土地管理局于1995年12月18日了土地违法案件查处办法，国土资源部也于1999年5月7日专门发出了关于加强土地违法案件查处工作的通知。早发现、早处理是土地违法案件查处制度的2个基本点。土地行政主管部门要通过多种渠道，采取多种形式及早发现土地违法行为。这样才能有效地遏制违法征地行为，切实保护好耕地。

3．3．3强化违法征地责任追究制。法律责任是法律规定得以贯彻和落实的根本保障，也是国家法律强制力的具体体现。在征地之风盛行，耕地遭到严重破坏的今天，国务院发展研究中心专家表示，“我们不是缺政策，而是如何增强执行力的问题。问责制必须问到实处，才能保持政令畅通”。笔者认为，除了追究违法征地的政府及相关部门主要官员违纪责任外，还应该强化下列法律责任。

3．3．3．1民事责任。对于违法征收土地，尤其是可耕地，应当由有关部门采取强有力的措施，坚决责令其恢复原状，恢复到可以耕种的程度并退还给农民集体；对被征地农民的土地权益造成损失的，依法赔偿其损失，决不能冈为土地已经被开发、被建设而心慈手软姑息养奸。

农耕文化的基本特征篇7

关键词：农村土地使用;合理使用

    土地是农民的生存之源、发展之本，农民获得稳定的土地权利是实现其他权利的重要基础。妥善解决好农村土地问题直接关系到构建和谐农村以及农村的改革发展稳定。

    为此，认真研究新形势下农村土地使用中的问题就有了重要的意义。

    1充分认识农村土地合理使用的必要性1.1保护耕地是发展农业的重要基础社会的稳定在于经济的稳定,而经济的稳定，有赖于农业的持续发展，保护耕地则是发展农业的重要前提。为此，党中央、国务院一再强调农业作为国民经济基础的重要性，并把加强农业基础地位作为我们经济工作的出发点。胡锦涛同志在党的十七大报告中指出：“要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。坚持把发展现代化农业，繁荣农村经济作为首要任务，加强农村基础设施建设,健全农村市场和农业服务体系。加大支农、惠农政策力度，严格保护耕地，增加农业投入，促进农业科技进步，增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全。”可以说，农业对任何国家都是不可忽视的重大问题。在我国目前农业科技水平和粮食单产没有重大突破的情况下，稳定粮食产量，稳定农业，首先必须稳定耕地面积，只有这样，才能较好的解决我国人口的吃饭问题。

    1.2合理使用农村土地是经济持续发展的保证国家管理土地的目的是使全社会合理利用土地，保证社会经济的持续发展。农村土地能否得到合理使用，直接关系到经济社会能否持续协调发展。农业一直是工业特别是轻工业原料的重要来源，而且未来尖端技术工业也离不开农业。这就要求在为经济建设项目分配农村土地时，既要考虑土地资源分配方案给有关农业生产单位和农民带来的经济损失，又要考虑占用耕地对整个国民经济造成的影响；寻求既能满足农业发展要求，又能促进经济建设，同时有利于保护生态环境，满足人们各种效用的土地资源分配方案。

    1.3农村土地使用问题事关社会稳定有限的农村土地资源，不但要承载城镇居民的吃饭问题及全国工业化所需的原料，还必须负荷栖息在它上面的农民的生活来源，这就是我国的基本国情。对60％的农村劳动力来讲，经营土地是一种福利和社会保障。

    在我国整个国民经济没有发生根本变化，城市待业人员逐年增加，乡镇企业尚未充分发展之时，农村劳动力不可能大量转移。国家建设年年征用和批租土地，乡镇企业也要占用耕地，部分农业劳动力的转移就必然要以离土退田为代价，特别是国家建设占用城乡结合部的大量耕地，把大量农民从土地上排斥出来，而有限的征地补偿总归有用完之日，他们由此而失去了生活的根基。为此，党和政府必须不断提高劳动生产率和土地产出率，同时要重视和扶持农村经济的发展，吸纳因耕地减少而出现的剩余劳动力。如果这些问题不列入国民经济计划，不受到应有的重视和合理的解决，其后潜伏的将是不安定的因素。

    2农村土地使用中存在的问题

2.1保护耕地意识弱化近年来，一些地方政府错误地认为种粮食不如种工厂，打着招商引资的旗号，肆意圈占、破坏耕地。

    2.2土地流转不够规范

土地流转存在无序性和无偿性，操作程序不规范、流转中介不健全、流转中政府定位不当等问题较为突出，没有有效地建立起适应市场发展要求的流转机制。

    2.3违规征占矛盾突出，闲置土地问题严重土地征占存在强迫命令和不当行政干预问题，土地征占补偿价格偏低，有的甚至无偿占用集体土地，失地农民的生活和就业问题难以保障。个别单位受利益驱使，多征少用、早征迟用或征而不用，造成了大量的土地闲置浪费。

    2.4宅基地的流转无章可循

存在未批先建、少批多建、非法圈地、私搭乱建、协议出让、私自买卖、破坏耕地等问题。

    3几点建议

针对上述问题，经过调查分析，认为当前要确实把农村土地管理工作提高到一个新的水平，必须做到以下几点。

    3.1要健全最严格的耕地保护制度坚决守住1.2×108hm2耕地红线，应进一步强化用途管制，进一步落实最严格的耕地保护制度。一是层层落实责任，增强保护耕地的法定性和强制性。地方各级政府主要负责人应对本行政区域内的耕地和基本农田保护面积负总责；二是完善占补平衡等制度。

  耕地实行先补后占，坚决杜绝只占不补、先占后补、占多补少、占优补劣的现象发生；三是要划定永久基本农田。要在基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高的前提下，对承担耕地保护任务重、基本农田保护数量多的粮食主产区，由国家探索建立补偿机制，注重采用经济手段调动地方政府特别是广大农民保护耕地的积极性。

    3.2要强化农民土地承包经营权

要认真做好延长土地承包期工作，着重抓好落实土地承包期不变政策的完善工作，确保承包期限、地块、合同、经营权证书“四到户”。积极推行“增人不增地，减人不减地”政策，严格土地小调整程序，除依法进行必要的调整外，任何单位和个人不得擅自调整农户承包地。同时，切实加强农村土地承包经营监督管理。

    3.3要创新土地流转机制

《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确指出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营，支持、服务土地流转。同时，要逐步创新土地流转机制。

农耕文化的基本特征篇8

关键词：经营土地；耕地保护；协调机制

中图分类号：F3文献标识码：A文章编号：1672-3198（2009）01-0070-03

耕地是土地的最基本形式，也是农业最为基础的生产资料。一个国家的国民经济和社会稳定及健康发展都离不开耕地的合理开发和利用，尤其是像我国这样一个对土地高度依赖的农业大国，耕地的地位与作用就显得尤其重要。

我国正处于城市化和工业化的加速发展时期，在此过程中对耕地的占用不可避免。但是存在于我国经济建设指导思想上的偏差、土地管理制度设计的缺陷以及各级政府对于经营城市、经营土地理念的错误理解，片面地追求“以地生财”的思想，认为经营土地就是尽可能多地出让土地换取资金，导致耕地面积锐减。1996年我国共有耕地19.5亿亩，到2002年底减少为18.89亿亩，平均每年减少1000余万亩。2007年，我国耕地面积又比上年减少了1.32%，建设用地净增加了40.9万公顷，其中占用耕地19.65万公顷。因此，探寻经营土地过程中耕地锐减的原因，采取措施保护耕地已成为当务之急。

1 耕地锐减的原因

1.1 城市化、工业化的高速发展

我国目前正处于城市化加速发展的阶段，即所谓城市化率由30%向70%加速发展的时期。该时期城市化水平与工业化水平、GDP增长呈正比，而城市化水平的提高必然伴随着城市规模的扩大、建设用地的增加。

1.2 政府出让土地的成本差异

政府出让的土地主要来源于两个方面：一是从集体土地征用而获得的新增建设用地；二是政府通过旧城改造获得的土地和依法收回的各种国有土地。

新增建设用地，由于种种原因土地取得成本较低，往往能取得投入少、收益大的效果；并且多数情况下，土地征用费由开发商支出，政府新增建设用地可以说是“无本万利”。加之，占用农地引进项目产生的招商引资政绩，还有可能产生新的税源，也推动着占用农地愈演愈烈，屡禁不止。因此，在土地供应量有较大弹性的情况下，新增城市建设用地能使当地政府的经济收益和政绩做到投入少、产出大，积极占用农地必然成为各地发展经济的首要选择。

另一方面，由于具备拍卖条件的土地往往位于开发条件较好的城区，土地多为熟地，土地取得成本和开发成本较高。在旧城改造中，由于地块的拆迁量过大、政府运作不当及其他原因，有可能使土地的出让价低于土地取得的成本，而且拆迁国有土地获取土地收益的风险往往比征用农地的风险大。因此，各地政府在获取土地收益时，往往情愿占用农地，而不愿拆迁国有土地。

同时，用地者有偿取得被圈占的土地使用权往往要比取得城镇存量建设用地付出的代价小，而且在这种土地上搞建设不必做拆除等活动，免除很多麻烦，致使用地者使用新增建设用地的“积极性”也是很高。

1.3 土地所有制形式的影响

宪法规定了我国目前土地的国有和集体两种所有制形式：即城镇的土地属于国家所有，土地的所有权由国务院代表国家行使；农村和城镇郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；农户使用和经营的宅基地和承包地、承包山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对集体土地实行征用。任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。特别是农村，集体和农民不得私自改变土地的用途，不得买卖土地或者以其他形式转让土地。这样的土地所有制安排出现了以下几个问题：

一是集体土地所有权的虚无性。虽然法律规定农村土地归农民集体所有，但在集体所有制下，谁真正拥有土地，实际上并不明晰。例如，村委会既不是经济法人，也不是一级政府，但在村民现有民主法制知识缺乏和文化素质不高的情况下，土地集体所有往往成为实际上的村长和村委会少数人所有。这样的问题相当普遍：即村长或者村委会少数人出租和变相出卖集体土地，从中寻租；侵占、挪用国家征地的补偿；多留机动地和集体田，频繁进行土地承包的调整，从中谋利等等。

二是集体土地被征用为国有土地的不平等性。我国不允许集体建设用地进入市场，集体所有土地的交易只能被强制征用给国家后进行，并且对集体土地的征用具有明显的计划经济痕迹。同时，国家是以补偿价值，而不是以交换价值征用集体土地，即低价征用；而各地将征用的集体土地有偿出让时，是高价出售。土地补偿费和安置补助费实质上被看作土地未来若干年预期收益的总和，而我国目前农村土地的收益普遍偏低，导致土地补偿费用过低。就一般耕地来看，根据地点的不同，大多数被征耕地得到的补偿一亩地在3000～30000元之间。而国有土地出让价一般一亩在20万元以上，竞争价高的达到百万元，甚至更高。

三是土地使用年期较短和使用权终止财产归属的不确定性风险。从我国目前土地使用权使用年期制度安排来看，一是年期的时间较短，二是年期终止时使用者有关财产的归属不确定，并且有收回充公的制度安排。

1.4 法律法规不完善

《土地管理法》颁布实施以后，滥占乱用土地的状况虽受到一定遏制，但由于管理体制和法制还不够完善，没有建立起严格的管理措施，缺乏有效的执行监督机制。因而在经济快速发展的情况下，仍有相当一部分耕地被非法占用。

同时，对于现有土地法规，我国仍存在执行不力的情况。如为了避免圈地现象的发生，《土地管理法》规定，对于出让土地在一年之内未开发的，政府有权收回。但是对于此项规定，各地能够严格执行的非常少见。

2 对策措施

2.1 提高现有建设用地的使用效率

首先，我国城市发展要走土地节约型的城市化道路。专家研究，小城镇建设需要占用的土地资源要比发展大中城市多得多。通过对不同规模城市的规模收益和外部成本进行定量分析发现，规模过小的城市，规模收益低，政府负担的外部成本高，经济效益差；人口在10～100万人规模区间，才有真正的净规模收益，在100～400万人之间规模区间城市净规模收益最大。

其次，加快旧城改造工作。旧城改造可以为城市发展提供大量建设用地，能有效保护耕地。加快旧城改造工作要做好以下几点：一是要解决好“拆迁工作”，这项工作具有政策性强、涉及面广、投资成本高、难度大、持续时间长等特点，可以考虑的方式是将旧城改造和新区开发结合起来，通过新区开发为旧城改造创造条件。二是鼓励开发商参与旧城改造。旧城改造由于成本高、难度大一直不受开发商的青睐。地方政府应对旧城改造项目采取税收、贷款方面的优惠，以经济利益增强旧城改造对开发商的吸引力。三是积极探寻新的旧城改造模式，走出一条最优的旧城改造之路。

2.2 改革现有征地制度

改革现有征地制度，一是改革目前的征地程序，要增强农民在征地过程中的话语权，赋予农民反对耕地被征用的权利，这就要完善目前集体土地所有制制度。另一个是要改革目前的征地补偿制度。目前耕地征用补偿存在两个问题：一是补偿费用过低；二是补偿费用一次性发放，造成农民失地问题，给社会的可持续发展带来隐患。

为保障农民利益，征用的土地不应是一次性的“出卖”，而应使农民通过“出卖”土地得到长期性的利益保障。应当将土地农民集体所有明确界定为农民按份共有制，农村集体经济的每个成员都有按份分割农地所有权的权利，农民按份共有的农地权利可以合法继承或转让、抵押、赠送，即实现合法流转。要抓紧制定规范征地行为的法律法规。现有的土地方面的各种法律法规，远不足以保护农民的土地权利，全国人大应尽快制订《农村土地征用法》。

农村土地用途由耕地转变为建设用地后必然有一个增值，为准确界定征用耕地的价格，应借鉴城市土地价格管理体制，建立农村土地价格体系，对农村土地进行分等定级，建立农村土地基准地价，制定农地区片综合地价，为土地征用中土地价格的界定提供依据。

2.3 加大整顿违规开发区力度

根据国土资源部的信息，全国各地擅自设立各类园区违规用地问题严重。全国目前各类园区3500个，面积3.6万平方公里，已大于全国城市国有建设用地3.15万平方公里的规模。据对10个省市统计，在458.1万亩园区实际用地中，未经批准的用地占68.7%。为保护耕地，必须加强违规开发区整顿力度。

对违规设立的开发区，该撤销的要坚决撤销，该核减面积的要坚决核减，该复耕的要坚决复耕。要严格按照开发区设立的标准，对各地开发区清理整顿情况进行验收。对依法设立的开发区，要按照布局集中、用地集约、产业集聚的原则，鼓励其健康发展。总之，要本着节约建设用地、防止土地浪费、提高土地利用效率的原则对开发区进行清理整顿。

2.4 改革土地税制

目前主要是加快财产税的改革步伐。从财产税的角度看，涉及两种不同的城市土地管理方式。一种是城市土地采用批租形式，这种形式下，政府必然希望土地能够卖出较好的初始价格，以便政府改善公共服务和城市基础设施。这种方式的优点在于操作简单，可以为本期政府提供大量资金来源。缺陷在于出让期过长（一般为50年～70年），对将来的土地增值收益分配政府难以控制，容易导致地价虚高，加重开发商和消费者的资金负担，征地获得的高额利差也会刺激地方政府的“卖地冲动”。另外一种体制则是，土地的供应和交易基本上没有限制，但是作为土地的使用要定期进行评估，在此基础上，征收财产税。这种体制设计会使土地初始价格比较低，但是从后期流量来看，每年都要承担一定的财产税，财产税成为未来的预期收入。通过设立财产税，政府就有了一个持久稳定的收入来源，并且有了财产税，政府还可以搞市政债券。另外，财产税的做法有利于资源的优化配置，城市的某些特别资源由于城市规划、基础设施等的变化会升值（比如公路、地铁通车后，沿线的土地价格就会提高），价值规律的作用会使资源流向利用效率最高的领域，实现资源的最优配置，从而财产税也会跟着提高。

目前，绝大多数成熟市场经济国家都已经采取第二种做法，即征收财产税的方式。而大批发展中国家也已经开始采用这种做法。我国也应加快财产税的实施工作。

推行财产税制度，必然使土地出让的初始价格下降，要影响到各级政府的短期利益和积极性。但是，从长期来看，财产税制度可以使土地收益长期化，一方面有利于政府对土地价格的调控，使政府获得土地的增值收益；另一方面可以使政府有一个永续收入，为解决失地农民问题提供条件。

2.5 改革现有的政绩观

目前一些地方政府政绩考核是只注重GDP和财政收入的增长，只看城市建设等表面成绩，却不管花了多大成本，不管城市建设质量有没有提高，更不管人民满意不满意、能不能承受。例如很多地方政府为表现城市形象、官员政绩，在城市化建设中普遍存在“四大风”（即大量兴建大马路、大广场、大楼、大草坪）工程。因此，应改革现有的政绩考核制度，设计一种惩罚短期行为、激励长期行为的考核制度，把官员工作的成本、损失以及人民的支持度等纳入考核范围，重在考核其对当地经济发展的贡献。

2.6 加强法制建设

首先，清理土地方面的法律法规。一是废除不适应城市化、农业现代化、市场经济和保护私人财产要求的条款；二是土地管理法、房地产管理法、耕地保护法、草原法、森林法、水利法和其他有关法律之间，及其实施条例之间，要相互协调；三是根据国家所有、市场取向、政府弥补市场失效的土地制度安排原则，对现有的涉及土地的法律和法规进行补充修改。目前主要的是加快业已启动的《土地管理法》、《土地利用总体规划纲要》新一轮的修改（修编）工作。

以《土地管理法》中建设占用耕地“占一补一”的占补平衡原则为例，笔者认为可以修改为允许基本农田跨省异地代保和实行跨省区易地垦造耕地和跨省区调剂指标，以解决各地土地供需矛盾。同时，占补平衡原则不能仅仅注重耕地数量的占补平衡，更重要是耕地产能的占补平衡。

其次，加强对土地法规制度的执行和监督。不管多么完美的土地管理制度，都有一个执行力的问题。从各地近几年发生的大量违法用地案件来看，土地监督机制需要花大力气建立和完善，监督和惩罚成本的支付必不可少。按照土地管理立法、土地行政管理和土地行政和使用的监督三分离的原则，法律法规的起草和制定，应从部门起草改由人大召集的有关各方参加的专门小组从事。由于土地具有有限性、固定性、不可增加性等特点，而且问题繁多，应将土地使用、交易和行政的监督，从有关部门分离，成立土地管理监督管理委员会。

另外，要重视土地利用总体规划和年度供地计划的制定，并且要着重加强这两个计划的严肃性，要绝对杜绝规划和计划流于形式、随意更改的现象。

3 结语

通过以上分析我们可以得出，在经营土地过程中，耕地面积锐减是由目前土地征用、土地所有制形式、法律等一系列制度设计上的缺陷造成的必然结果。要从根本上保护耕地必须从完善土地征用、土地税制、官员考核体系、土地法规等制度设计入手，切实理顺耕地保护的制度障碍。

参考文献

［1］周诚.土地经济学原理［J］.商务印书馆，2003，（8）.

［2］钱忠好.中国农村土地制度变迁和创新研究［M］.湖北社会科学文献出版社，2005.

农耕文化的基本特征篇9

关键词：农村土地使用;合理使用

    土地是农民的生存之源、发展之本，农民获得稳定的土地权利是实现其他权利的重要基础。妥善解决好农村土地问题直接关系到构建和谐农村以及农村的改革发展稳定。

    为此，认真研究新形势下农村土地使用中的问题就有了重要的意义。

    1充分认识农村土地合理使用的必要性1.1保护耕地是发展农业的重要基础社会的稳定在于经济的稳定,而经济的稳定，有赖于农业的持续发展，保护耕地则是发展农业的重要前提。为此，党中央、国务院一再强调农业作为国民经济基础的重要性，并把加强农业基础地位作为我们经济工作的出发点。胡锦涛同志在党的十七大报告中指出：“要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。坚持把发展现代化农业，繁荣农村经济作为首要任务，加强农村基础设施建设,健全农村市场和农业服务体系。加大支农、惠农政策力度，严格保护耕地，增加农业投入，促进农业科技进步，增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全。”可以说，农业对任何国家都是不可忽视的重大问题。在我国目前农业科技水平和粮食单产没有重大突破的情况下，稳定粮食产量，稳定农业，首先必须稳定耕地面积，只有这样，才能较好的解决我国人口的吃饭问题。

    1.2合理使用农村土地是经济持续发展的保证国家管理土地的目的是使全社会合理利用土地，保证社会经济的持续发展。农村土地能否得到合理使用，直接关系到经济社会能否持续协调发展。农业一直是工业特别是轻工业原料的重要来源，而且未来尖端技术工业也离不开农业。这就要求在为经济建设项目分配农村土地时，既要考虑土地资源分配方案给有关农业生产单位和农民带来的经济损失，又要考虑占用耕地对整个国民经济造成的影响；寻求既能满足农业发展要求，又能促进经济建设，同时有利于保护生态环境，满足人们各种效用的土地资源分配方案。

    1.3农村土地使用问题事关社会稳定有限的农村土地资源，不但要承载城镇居民的吃饭问题及全国工业化所需的原料，还必须负荷栖息在它上面的农民的生活来源，这就是我国的基本国情。对60％的农村劳动力来讲，经营土地是一种福利和社会保障。

    在我国整个国民经济没有发生根本变化，城市待业人员逐年增加，乡镇企业尚未充分发展之时，农村劳动力不可能大量转移。国家建设年年征用和批租土地，乡镇企业也要占用耕地，部分农业劳动力的转移就必然要以离土退田为代价，特别是国家建设占用城乡结合部的大量耕地，把大量农民从土地上排斥出来，而有限的征地补偿总归有用完之日，他们由此而失去了生活的根基。为此，党和政府必须不断提高劳动生产率和土地产出率，同时要重视和扶持农村经济的发展，吸纳因耕地减少而出现的剩余劳动力。如果这些问题不列入国民经济计划，不受到应有的重视和合理的解决，其后潜伏的将是不安定的因素。

    2农村土地使用中存在的问题

2.1保护耕地意识弱化近年来，一些地方政府错误地认为种粮食不如种工厂，打着招商引资的旗号，肆意圈占、破坏耕地。

    2.2土地流转不够规范

土地流转存在无序性和无偿性，操作程序不规范、流转中介不健全、流转中政府定位不当等问题较为突出，没有有效地建立起适应市场发展要求的流转机制。

    2.3违规征占矛盾突出，闲置土地问题严重土地征占存在强迫命令和不当行政干预问题，土地征占补偿价格偏低，有的甚至无偿占用集体土地，失地农民的生活和就业问题难以保障。个别单位受利益驱使，多征少用、早征迟用或征而不用，造成了大量的土地闲置浪费。

    2.4宅基地的流转无章可循

存在未批先建、少批多建、非法圈地、私搭乱建、协议出让、私自买卖、破坏耕地等问题。

    3几点建议

农耕文化的基本特征篇10

关键词：耕地农民；养老保险；制度构建

据全国第五次人口普查数据，中国65岁以上的老年人口为8811万，占总人口的6.96％，其中城镇老年人口3180万，占城镇总人口的6.30％，农村老年人口为5631万，占农村总人口的比重为7.35％，农村老年人口的绝对数是城镇人口的1.7倍，老年人口中有64％居住在农村。因此，当前中国养老问题的真正重点和难点不在城市而在农村。目前，在中国大部分农村地区，家庭养老是最主要和最普遍的方式。农村老年人主要依靠个人劳动收入，丧失劳动能力时才依靠儿女供养，生活保障主要依靠土地等生产资料。其中以耕地为主要生产方式的农民数量最多，且只拥有土地使用权，占有的社会资源很少。同时由于不断扩大的城乡差别及社会分配关系的不公平，使得以耕地为主的农民生活日益窘迫。本文以耕地农民社会养老保险为切入点，拟按照低水平、广覆盖和可持续的方针，对适合耕地农民的养老保险制度构建思路进行探讨。

一、耕地农民及其养老保险现状

(一)耕地农民的界定。耕地农民主要是指从事农林牧渔业等农业生产，拥有农村户籍且长期居住在农村，以农业为生的农村劳动力。耕地农民具有三个基本的特征：户籍在农村；拥有从事农业生产的基本生产资料，如土地、河流、草原等天然资源；从事以农业为主的经营活动。由于统计口径的不同，对耕地农民做精确的统计比较困难。因为统计面上的农业从业人口常常包含那些长期或短期在外打工的流动人口。根据相关学者的估计，1999年乡镇企业职工约为1.4亿人，流动人口约为1亿人，两者相加为2.4亿，如再加上其无劳动能力的直系亲属，这一数据将达到3亿。从总计8.07亿农村人口扣除，则耕地农民数目约为5.07亿人，约占农村人口总规模的62.5％。2001年全国农业普查中“农业从业人员”项目下的普查数据表明，2000年全国农村实际从事农业经营的人口约为5.19亿人。在全国各省区中，农业从业人员超过l000万的省份有20个；农业从业人员超过2000万的省份有11个；而农业从业人员超过3000万的省份则只有6个，即江苏、安徽、山东、河南、湖南、四川，其中山东、河南与四川三省的农业从业人口甚至超出了4000万。

(二)耕地农民的社会养老保险现状。中国长期以来形成的城乡二元结构造成农村的经济发展相对缓慢，在农村还未真正建立起养老保险制度。中国的农村养老保险于1986年开始探索。1991年根据《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》，开展了建立县级农村养老保险制度的试点。1997年7月国务院决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，提出有条件的地方向商业保险过渡。1998年，农村养老保险由民政部转交给劳动与社会保障部，农村养老保险开始进入清理整顿阶段，清理整顿一直持续到2002年。这一时期农村社会养老保险参保人数下降，出现了倒退的现象。在这一阶段，耕地农民参加农村社会养老保险的状况和效果更加不理想。具体表现在：

1.参保的耕地农民少。当前中国农村社会养老这种以个人储蓄为主的完全积累模式近乎于商业性养老保险，偏离了社会养老保险制度设计时的本质要求。其最大弊端是能参保的多是有收入保障的农村户籍人口，他们即使不参加养老保险，今后的养老问题也比较容易解决。而最需要养老保险的低收入和贫困农民往往被排除在养老保险之外，不能从养老保险中受惠，使得该制度既无法体现社会保障性质，更无法体现济弱扶困的社会公平原则。另一方面，农村社会养老是以自愿原则为基础，农民对农村社会养老保险知识的了解程度、对农村社会养老保险有关政策的态度、对当地政府的信任度及其年龄、文化程度、子女数、所在地的经济实力等，均会影响其是否参加农村社会养老保险。从参保农民的工作业态细分，以村干部、民办教师、农业大户等收入稳定、收入水平较高或受教育程度高的农民参保居多，而以耕地为主的农民参保较少。

2.耕地农民养老保障水平低。对大多数的耕地农民来说，由于目前农业生产的非现代化和农业收入的水平较低，这部分人大部分属于低收入和贫困阶层，而且其中相当一部分是年老体弱者，除维护家庭的日常开支和必要的教育、医疗外，其用于养老的积蓄极其有限。现行保险费征缴实行的是低标准、多档次，从2元到20元分为十个档次，由农民自由选择。由于制度设计的缺陷和政府推行中的问题，加之个人利益最大化的考虑，绝大多数人都选择了最低档次。同时，由于中国农村的经济水平低下，农民可支配的收入更少，所以针对各地现行的大多数农村社会养老保险，农民投保大多选择缴费基数低、缴费额度小的档次，这直接导致农民年老时所领取的保险金少，根本无法满足农民老年的基本生活需要。

二、耕地农民社会养老保险发展的障碍

以耕地为主的农民对养老保险的认同度低，参加养老保险的积极性不高，以致良好意愿难以实现，农村养老保险举步维艰，究其原因，主要有以下几个方面：

(一)传统养老观念影响深远，耕地农民参保意识不强。社会保险的使用价值是分担的，作为公共品，不存在排他性和可让渡性，每个人都有使用机会。在新中国成立后的相当长一段时间里，农民被排斥在社会保险体系外。当时的原因是认为农民拥有了国家给予土地的使用权，从而获得了土地保障。因此，与中国城乡二元经济结构相适应，目前中国的养老制度也呈现出二元化的特征：在城市，以社会养老为主，家庭养老为辅；在农村，则以家庭养老为主，自养为辅，社会养老次之。有关资料显示，从农村年轻人对自己将来养老问题的打算来看，94％的农村青年人希望将来在家中养老，72.2％的青年人希望将来依靠子女养老。可见，传统的家庭养老模式将在相当长的时期起主要作用。(二)农民收入水平较低，耕地农民参保能力不够。改革开放以来，中国农村居民收入有了很大程度的提高。与1979年全国农民年均纯收入不到602元的水平相比，2007年全国农民的平均收入已达到4140元，提高了近6倍。但与城市居民的收入相比，农民的收入增长速度缓慢，且绝对水平也和城市居民的收入差距明显拉大。一些贫困地区农民的生活消费支出、生产经营支出和子女教育费用支出之和甚至大于其总收入，这就使得农民存在收不抵支的现象，根本无力缴纳保费。另外，随着城镇化、工业化进程的不断推进，由于农业收入较低及城市生活的影响，年轻和文化水平较高的青年农民更加具有非农转化的趋势，外出打工的人以年轻人为主，外出流动人员的平均年龄为33.4岁，并且外出劳动力的文化程度较高，初中学历以上者的占比为59.5％，比全部调查对象的比例高出16％。因此，留在农村务农的往往是一些文化水平低、年纪较大的农民，这一群体的老龄化程度较高，对养老保险有迫切的需求。因此，从经济收入的角度，耕地农民属于农村人口中的“弱势群体”，参保能力明显不足。

(三)地方政府财政收入水平低，转移支付能力弱。无论是国际的经验，还是中国的实践都表明政府的财政补贴和支持对社会保障制度的发展至关重要。在城镇，国务院1997年颁布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》明确规定保险费由国家、企业和个人三方共同负担；而在农村1991年颁布的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》以“坚持资金个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”为筹集原则。这严重违背了社会保险的社会公平性原则，实际上是农民个人的养老保险或理解为农村居民的个人储蓄型的养老保障，这不是真正意义上的社会保险。对以耕地为主的农民而言，更加难以获得相应的政策支持。以湖北省农村养老保险暂行办法规定为例：投保对象应平等享受集体补助；乡镇企业对职工及其他人员的集体补助，应在缴纳所得税前按允许扣除的工资总额的一定比例(最高不超过17％)提取并税前列支，意在调动农民加入养老保险的积极性。但以耕地为主的农民很少在乡镇企业工作，并且集体经济不断萎缩，特别是农村税费改革取消村级三项提留，大部分村依靠财政转移支付维持运转，加之债务包袱沉重，无力对农民养老保险进行补贴。从湖北省农村养老保险调研的情况看，得到集体补助的主要是村干部、民办教师，而普通的耕地农民很少得到补助。’

(四)农村保险制度存在缺陷，经营管理状况不佳。农村养老保险属于社会保障范畴，需要政策保障。农村养老保险制度显然对此考虑不足。政策层面，尽管中央和地方高度重视农村养老保险，出台了各种指导意见和暂行办法，但至今10多年没有明确的调整和完善，在保险费缴费方式、管理机构经费保障、保险基金运营管理、养老金的计发办法等方面，都缺乏有力的政策支持，与国家支持企业职工养老保险的政策相比，形成巨大反差。由于缺乏财政支持，农村养老保险机构依靠按保费一定比例提取的管理费难以维持运转，养老金依靠银行存款和购买国债难以实现保值增值，加之参保农民少，收缴保费少，提取管理费少，养老金收益少，陷入机构难运转、业务难开展、兑付难保障的恶性循环和尴尬境地。

三、耕地农民社会养老保险制度构建的基本思路

(一)耕地农民社会养老保险在制度构建要考虑农村社会养老保险制度特殊性。按照当前经济发展的趋势来看，未来10年农村人均纯收入如果能以平均每年7％的速度增长就是相当不易的成绩，而城镇居民收入的年均增速很难低于9％，城乡差距将继续扩大。因此，制度构建时要综合考虑耕地农民与企业职工参保的不同特点、农村经济发展的实际情况及地方财政支持的承受能力等诸多因素。耕地农民数量大、收入不稳定，因此，耕地农民的社会养老保险应从制度构建上比城镇居民养老保险更优惠，要体现国家财政的作用，要将游离于城镇企业职工养老保险体系之外的全部农村居民纳入新的养老保险体系，调动农民参加养老保险的积极性。

(二)耕地农民社会养老保险制度构建要考虑保费标准的合理性。设计的保费标准要与耕地农民人均纯收入匹配，避免形成农民参保动机上的瓶颈。按照社会平均工资核定养老保险缴费基数和养老金计发标准是国际通行做法，既是考察现阶段参保人员缴费能力的标准，也是今后参保人员养老生活保障水平的参考标准。农民人均纯收入是考察农民生活水平的一个重要指标，可在一定程度上反映农民的缴费能力和生活保障水平。耕地农民养老保险基金的组成方式可由个人账户资金和财政补贴的统筹账户组成。个人账户养老保险金的缴纳，原则上按照预期领取的养老金不低于当地农村最低生活保障标准，不高于本地区上一年城镇企业退休职工养老金平均水平，规定农村社会养老金的缴费率，确定缴费金额，并根据农村最低生活保障标准和该地区上一年城镇企业退休职工养老金平均水平的变化做相应调整。在个人养老金的计发上采用结构式的计发办法，强调个人养老金的激励因素和自身劳动贡献差别。

(三)耕地农民社会养老保险制度构建要考虑缴纳保费的灵活性。保险费的缴纳要体现灵活性，可按月缴纳，也可按年缴。财政补贴账户设计类似城镇居民的统筹账户，财政部门应根据各地区的经济发展水平确定不同的补贴标准，并记入耕地农民养老保险财政补贴账户。政府应承担耕地社会养老保险管理机构费用。中国城镇养老保险管理费用是由国家财政列支，同样，耕地农民养老保险管理费由国家财政列支才更能体现社会保险的公平性，同时也有利于将来统筹城乡社会保障制度。政府应设立农村养老金待遇调整储备金。各地区劳动保障部门可以根据本地区人均可支配收入、生活消费指数、物价指数、最低生活保障标准等因素，制定本地区待遇调整方案，合理安排专项资金，作为调整储备金，用于对参保的耕地农民年老后领取的养老金进行调整。