农场土地规划十篇

农场土地规划篇1

为规范省农垦国有农场（以下称农场）土地管理行为，维护农场的合法权益，促进农场经济社会可持续发展，现将国土资源部、农业部《关于加强国有农场土地使用管理的意见》（国土资发〔20**〕202号）转发给你们，并提出以下意见，请一并贯彻执行：

一、加强农场土地利用总体规划修编

（一）依法推进农场土地利用总体规划修编工作。农场土地利用总体规划修编应当作为所在地县级土地利用总体规划修编的重要组成部分统筹考虑，凡有农场的市、县（区）在成立土地利用总体规划修编工作领导小组时，应当吸收农场负责人参加，县级土地利用总体规划应当充分反映农场的用地需求，主要控制指标应当分解落实到农场。农场的土地利用总体规划修编应当符合所在地县级土地利用总体规划的要求，并作为乡级土地利用总体规划单独编制。

二、加强耕地保护和土地开发复垦整理

（二）认真落实最严格的耕地保护制度。土地利用总体规划确定的农场范围内的基本农田保护区，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途。各农场应当按照《基本农田保护条例》的要求，利用农用地分等定级成果，做到地块、面积、标志、档案、措施、责任制“六落实”，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。一般耕地和新开垦出的耕地凡具备划入基本农田条件的，由省国土资源厅统筹安排，依法划为基本农田。在具备条件的农场建立基本农田保护示范区，按照“基本农田标准化、基础工作规范化、保护责任社会化、监督管理信息化”的要求，健全各项规章制度，落实管理责任，提升基本农田管理水平。

（三）加强土地开发复垦整理。省农垦事业管理局依据土地利用总体规划，会同当地人民政府编制土地开发整理规划，建立土地开发整理项目库。农场土地开发复垦整理项目的可行性研究报告、项目设计与预算由省农垦事业管理局组织编制并统一报省国土资源厅审批。土地开发复垦整理项目批准后，由省农垦事业管理局组织实施。市、县国土资源局对省农垦土地开发复垦整理工作要积极支持和配合，提供有关基础资料，协调配合项目的管理。农垦土地开发复垦整理新增耕地指标纳入省新增耕地指标数据库，除用于省农垦集团公司建设项目占补平衡外，重点解决国家和省级重点建设项目和耕地后备资源紧缺的设区的市的耕地占补平衡，以及占用基本农田的补划。

三、加强农场地籍管理，维护农场土地权益

（四）认真开展土地调查工作。借全国土地第二次调查之机，省农垦事业管理局和有关市、县加强协作，查清农场土地利用现状，特别是要明确每一块基本农田的具置。建立土地利用现状数据库和城镇地籍调查数据库，对农场土地利用信息实行动态管理。农场土地利用现状数据库和城镇地籍调查数据库由农垦和地方共建、共管和共享，既要保持农垦地籍信息资料的相对独立性，又要维护市、县行政区域内地籍信息资料的统一性和完整性。

（五）规范土地登记发证工作。省农垦土地管理分局要按照《关于做好农垦土地登记发证工作若干问题的通知》（**土籍字〔**〕136号）的规定，负责做好农场土地登记发证具体工作。对符合登记发证条件的，要在近两年内基本完成登记发证工作。

（六）加强土地登记资料管理。有关市、县国土资源局要将其保管的农场土地登记资料备份后移交省农垦土地管理分局；农场土地因依法对外处置的，农垦土地管理分局要将其保管的有关土地登记资料备份后移交地方，确保土地登记资料统一完整。

（七）加快土地权属争议的调处。省农垦事业管理局与有关市、县人民政府协商妥善解决土地权属纠纷问题，协商不成的依法裁决。在争议处理过程中，可将无争议部分土地先确权发证，尽可能减少争议面积，防止争议扩大。严禁非法侵占、收回国有农场土地的行为，对已经登记的农场土地被周边农村集体、农民个人以及其他单位非法侵占的，要坚决依法责令退回，拒不退回的，按非法占地查处。

四、加强农场建设用地开发利用管理

（八）农场农用地转用计划指标实行单列。省农垦事业管理局按照省国土资源厅统一安排，根据各农场土地利用总体规划、农场经济社会发展计划和土地利用实际情况，提出下一年度土地利用计划建议，经省人民政府审定后，由省国土资源厅将城镇村建设占用农用地及耕地计划下达省农垦土地管理分局。农场交通、水利等基础设施建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外的土地的，纳入独立选址重点建设项目用地，统筹安排计划指标。农场建设项目可以依据《安徽省建设用地置换暂行办法》置换建设用地。

（九）规范农用地转用报批程序。农场建设项目占用农用地的，省农垦土地管理分局应当会同市、县国土资源局按照农场农用地转用计划拟订农用地转用和补充耕地初步方案，逐级报有批准权的人民政府批准。农场建设项目依据《安徽省建设用地置换暂行办法》置换建设用地的，省农垦土地管理分局应当会同市、县国土资源局拟订土地置换方案，逐级报有批准权的人民政府批准。

（十）加强居民点建设用地的管理。在城市建设规划区范围外，农场没有安排过住宅或者住宅用地的农场职工，可以以划拨方式取得住宅用地，每户面积不得超过160平方米。省农垦事业管理局要会同当地人民政府依据土地利用总体规划，统一规划居民点，并结合土地开发复垦整理工作，对现有居民点逐步进行撤并、改造。

（十一）进一步规范农场土地处置。为支持农场改革和发展，农场建设用地土地使用权可依法作价出资（入股）、租赁，或在省农垦集团公司直属企业、控股企业、参股企业之间转让。农场将建设用地转让给省农垦集团公司以外单位和个人的，应当编制土地处置方案，报省国土资源厅核准后，依法将建设用地出让或者划拨给新的用地单位或个人。未经省人民政府批准，各地不得擅自收回农场土地使用权。农场土地需收回储备的，由省国土资源储备发展中心负责。其中，收回建设用地的，根据《安徽省国有土地储备办法》规定的程序执行并予以补偿；收回农用地的，按照《关于加强国有农场土地使用管理的意见》（国土资发〔20**〕202号）规定的程序执行并补偿。

五、加强执法监察

（十二）建立属地为主、农垦为辅的执法监察机制。市、县国土资源局要会同省农垦土地管理分局开展土地联合巡查，重点加强基本农田保护区、居民点和主要道路两侧土地利用情况的巡查，对通过巡查以及其他方式发现的违法用地行为，要立即制止。对各类土地违法案件，由市、县国土资源局立案，并会同省农垦土地管理分局共同调查，由市、县国土资源局下达处罚决定。对重大案件，市、县国土资源局或者省农垦土地管理分局应及时向省国土资源厅报告，由省国土资源厅调查处理。

六、加强对农场土地管理工作的领导

农场土地规划篇2

中共中央十七届三中全会提出要“建立健全土地承包经营权流转市场”，各级干部要把思想认识统一到十七届三种全会决定上来，坚持家庭联产承包责任制这一党在农村的基本经济制度，正确处理好土地承包经营权流转与基本经济制度之间的关系，切实把土地承包经营权流转列入各级党委政府工作的重要议事日程，作为加快现代农业发展的重要举措来抓，扎实走规模经营、集约发展的现代农业发展之路。一要加大宣传引导力度，提高基层干部和农民群众对加快土地流转、发展规模经营意义和作用的认识，消除他们的顾虑，克服无所作为、放任自流的思想，形成推进农村土地流转、发展规模经营的共识。二要教育引导农民把观念从“船小好调头”转到“船大抗风浪”上来，激发土地流转的内在动力；要鼓励农村能人、农业专业大户、龙头企业、农民专业合作社等主体参与土地流转，发展规模经营。三要正确处理好土地承包经营权流转中政府、承包者、经营者之间的利益，统筹协调国家粮食安全利益、承包者权益、经营者收益，营造促进土地流转的良好氛围。

2 要规范流转行为

土地流转行为的不规范必然会导致土地流转后产权不明确，以及发生一些其他的纠纷，规范流转行为是促进土地经营权良性流转的一个重要手段，我们应该从以下两个方面着手：

一是要规范流转，制订相应的规范操作程序。流转双方达到初步意向后，首先由土地流出方向村经济合作组织提出申请，村合作经济组织依据有关政策、法规对流转土地的面积、权属等进行审查，作出准予或不准流转的答复；流转申请通过审查的，由土地流出方(或委托村)与流入方签订规范合同，村合作经济组织进行登记备案，再到乡镇鉴证；时间较长、面积较大的流转还要到县里进行备案。

二是要规范合同签定。各级土地流转服务中心（站）要按统一编制的《仙居县农村土地承包经营权流转合同文本》签署协议，要将土地流转的主体、对象、范围、程序和监督管理都要写明确，今后的奖励政策兑现要以正式合同文本为准。三是要探索建立科学的土地评估体系。合理确定各类土地的质量、等级，评估其客观、公正的土地使用市场价格，为土地市场流转的双方提供合理的参考依据，以减少价格确定的随意性和不合理性。根据地质等级，可以探索暂时以农业部门为主体联合乡镇有关职能部门、中介组织对流转范围内的土地价格进行评估。

3 完善土地流转保障机制

惠州的部分农民不愿意土地流转是因为怕土地经营权流转后，自己的生活没有保障，所以要想很好的推动土地经营权流转工作，必须建立好土地流转保障机制。首先要不断完善农村社会保障体系，农村土地天然地具有保障和生产的双重功能，农村土地流转将会造成其保障功能的弱化与剥离，因此，要健全农村社会保障制度和公共服务，以社会保障替代土地的保障功能，消除农民对土地流转的后顾之忧，加快土地流转；然后要千方百计发展经济，优化农民就业环境，稳步推进农民非农就业；最后要在农村土地承包经营权流转过程中，要坚决做到不改变土地集体所有性质，不改变土地用途，尤其是要始终坚持农民的主体地位，不得损害农民的土地承包权益。

4 建立完善的土地市场

目前中国不存在完善的土地承包经营权流转市场，我们可以根据土地承包经营权流转市场的四大要件，有步骤、有计划的建立健全土地承包经营权流转市场。具体来说，我们可以从以下几个方面完善土地承包经营权流转市场：

4.1 做好规划工作

“规划是龙头”、“规划是指南”，有好的规划才有好的发展。土地是农村最重要的生产要素，涉及到千家万户。农村土地承包经营权流转市场建设要从规划做起，首先惠州各级政府应该尽早拿出建设土地承包经营权流转市场及其监管的规划，以便有的放矢、按部就班地推进土地承包经营权流转市场建设；另外是惠州各级政府要做好市场建设的规划，市场建设规划是当前的重点，要从时间维度规划当前市场建设重点、中期建设目标及长期建设方向。最后还要从类型维度搞好市场建设载体建设规划、市场规则建设规划、市场建设组织规划、市场设施与布局建设规划四个方面展开研究

4.2 完善规章制定

规章制度是市场的基础，也是约束市场交易行为的框架。土地承包经营权流转市场是农村最重要的要素市场，具有一定的独立性，必须有完整规范的规章制度，以此约束、规制、规范流转各方的行为，降低土地承包经营权流转的交易成本。具体来说有如下制度：流转申报制度、地籍调查制度、流转合同鉴证制度、登记备案制度、档案管理制度、流转纠纷调解仲裁制度、流转的风险预警制度、流转的税收征管制度、流转监督检查制度、流转的信息管理制度、土地流转的资产评估制度、鼓励土地流转的激励制度、流转的金融支持制度、农地流转交易中介组织培育和运行制度、土地流转的交易平台建设制度、土地流转后的服务协调及就业培训制度、土地流转用途管制制度等。

4.3 建立合适的平台

建立土地承包经营权流转的载体和平台，有规范农地流转的规章制度并不就能够形成市场，对于小规模分散经营且产权分割比较多的承包地尤其需要载体和平台的建设。虽然改革开放以来，中国各地都有土地承包经营权流转行为，但是流转并不规范，土地承包经营权流转市场也没有完全建立起来，流转载体根本无从谈起，因此立市尤其关键。

4.4完善市场管理工作

有了土地流转规划、市场规则、市场以后，要确保市场的健康运行，管理将起着举足轻重的作用，特别是中国土地承包经营权规模小、分散程度高、流转较频繁，管理工作更为具体和复杂。管理可以分为“软件管理”和“硬件管理”进行研究，“软件管理”是指对维护市场健康运行秩序的规则执行与管理，“硬件管理”是指对流转市场平台和载体的维护与管理，惠州市各级政府应该对“软件管理”和“硬件管理”工作都进行完善。

4.5做好服务工作

土地承包经营权流转及其市场有其特殊性，流转的标的——土地不能分割，也不能带走，这些约束土地承包经营权流转的规模、范围和频率，因此政府监管的一个重要职能就是服务土地承包经营权的流转，将监管与服务结合起来，予管理以服务的内涵。收集整理土地承包经营权流转信息，从而降低交易成本另外是调调解好双方的矛盾，其次政府还要承担农民流转土地后的培训工作和就业引导工作，注意研究流转土地农民的生产生活情况，及时提供必要的服务，再就是法律指导和咨询，政府还可以组织专门的机构为土地承包经营权的流转提供法律指导、咨询，特别是合同鉴定的指导；最后是交易公证服务，公证部门可以将其机构向下延伸到农村，为土地承包经营权的流转提供交易公证服务。

4.6做好监督工作

监督与惩戒、整改是政府监管制度的保障环节，没有监督环节，管理和服务都会流之于形式。土地承包经营权流转市场是农村最重要的市场，土地承包经营权流转涉到多方的利益，其监督和纠错是政府监管制度的核心。政府监管土地承包经营权流转市场包括以下几个方面：土地承包经营权流转及主体的监督、土地承包经营权流转程序的监督、土地承包经营权流转契约的监督、土地承包经营权流转用途的审查、农民流转权益的监督、建立健全流转的监督协调机制、违规惩处条款及整改监督。

5 充分发挥政府的宏观调控职能

政府部门要充分发挥宏观调控职能，制订完善相关政策措施，我们可以从以下几个方面加强政府宏观调控：

一是要认真落实《农村土地承包法》，稳定土地承包关系，稳定的土地承包关系是土地流转的前提和基础。二是要制定“农村土地流转促进方案”，以促进农业的规模经营，培育有效率的专业市场，让留下来的农民专心当好农民，让转出去的农民安心当好非农民三是要建立农村土地用途登记管理制度，严格界定农用地与非农用地，防止农村土地在流转中变更用途，难以复耕，影响农民长期利益。四是要健全完善农村土地承包仲裁制度，在制度设计上进一步突破，使农地使用权流转尽早走上市场化、规范化、法制化的轨道。

6 创新政策支持机制

农场土地规划篇3

关键词：土地规划 存在问题 改进措施

人们活动较密集的地区应是城市土地，它的载体是完全以空间集中的趋势让人们自行的生产以及生活消费。而且作为稀有的宝贵自然资源和拥有重要资产的城市土地。对于能高效利用已提升人们的生活水平质量，保护耕地的现有资源以及对社会经济可持续的发展有着至关重要的决定。

土地规划是指针对某一区域的土地进行对未来的规划以及安排，规划的只是根据这个区域的经济发展和土地的相关历史特性来实施对土地的资源分配以及对土地的合理组织的相关综合性技术方案。土地利用的基本点是对于城乡的建设以及对土地的开发利用和整治等多项土地的利用进行管理规划，由此可见对于社会的可持续发展经济，土地规划有着重要的影响。

重要的影响主要概括为五个点，一、对于社会经济可持续发展保障的前提就是对土地的规划和管理。二、有效促进城乡合理建设主要方针的基础就是土地的规划和管理。三、积极的对市场的资源发挥有着决定性作用的重点就是土地的规划和管理；四、对于土地管理根本性依据就是土地的规划和管理。五、对于土地利用宏观调控核心措施就是土地的规划和管理

一、当前土地利用规划所存在的问题

（一）动态经济和静态规划间的矛盾所在

土地的总体规划是具有战略性质的长期规划，规划的年限最少的为五年左右，最多为十年甚至是二十年。在这个时间段，虽然事物在不断的发展变化，但是因为土地规划的性质属于静态所以具有指令性。所以说，动态经济和静态规划内容之间的矛盾就这样不可避免的发生了。若是对土地规划相关内容进行一定的修改是规划能快速适应形势需要，那对于土地规划不断修改会导致土地规划的严肃性逐渐的消失。若是没有对土地规划进行修改就会造成土地规划和实际发生脱节使得土地规划失真。由此可以看出现在对于土地规划的各个方面都有着一定的缺陷.所以士地的相关管理部门需要认真研究的课题。就是怎样才可以让静态的土体规划更贴近动态的客观现实。

（二）土地规划缺乏稳定性，调整随意性很大。

在土地规划实施的过程中出现了土地规划调整过于频繁，过于随意。我国很多地方的土地规划只是形式，随意对土地规划进行调整不但使土地规划权威大打折扣，而且很难达到土地规划的目的。

（三）农村居民点道路网的布局不够重视

农村产业的结构现在正是调整时期，农转非的速度也在不断的加快。要是经过土体的规划将把耕地和农村居民点调整以及道路网的布设进行结合，让这方面也成为土体规划的一部分就会得到相当好的效果。既对耕地的保护和用地的节约起到了一定的作用，又将农转非带入了新的阶段。

（四）没有很好的保护耕地

在对县乡进行土地规划的过程中，会把条件相对比较好的耕地作为一般的农田，条件差的耕地作为基本的农田。这完全违背了土地规划对耕地进行保护的初衷。

（五）土地规划策略的滞后

对于土地总体的规划的制定大都使用传统的制定方法，也就是对于定性的研究方法。以经验的判断作为基础的定性研究方法，指的是规划方案是以在对客观事物的观察为基础进行相关的分析。随后对于得到的各个数据进行推算，以求达到一个平衡的综合点。繁琐的客观事物表明土地问题不但属于经济方面的问题，而且还是一个社会性质的问题。它自身就具有自然的属性特点，所以对于土地规划问题的研究是必要牵扯到其它方面。因为传统的土地规划方法的性质属于静态，所以对于土地规划的年限越久远对于现实判断的误差概率也会随之增大，土体规划和现实之间的距离就会变得越来越远。

（六）缺乏灵活性，规划的制定与现实相脱节。

土地的动态进一步决定了土地规划灵活的性质，但是灵活性不是随意性。还是有很多地方的土地规划并完全没有按照现实中的情况，只是一味的在原有的基础上大肆的做文章。使得土地规划的实质没有根据现实状况进行改变，从而导致土地规划工作技术和进度的落后，规划制定和现实产生了一定的差距。

（七）对耕地实施相关的保护措施

在县乡、镇级别的土地规划中，都会把条件好的耕地作为一般的农田，把条件相对差一点的耕地作为基本的农田，使得“保劣不保优，保远不保近”的现象普遍的发生。而地方政府的最终目的在将来进行非农建设的时候，对于农转非的相关手续办理可以方便快捷。这种做法在实际上并不是土地规划对于耕地保护的初衷.也没有落实好《基本农田的保护条例》。

二、土地规划的改进措施

（一）了解实际情况对于规划适时调整

土地规划和现实不统一是我国在土地规划中非常突出问题。因为经济发展过于迅速，有些地方的用地规模已超越当前的土地规划。所以说，解决土地规划与实际用地的关系是目前最重要的事情。根据现在的情况来看，最有效的途径莫过于，在土地规划时结合当今社会发展的速度进行整体的调整，是最有效的途径。

（二）严格实行土地用途管制制度

通过实行对农地、非农地的严格用途管制，使建设用地的供应量、城市、农业以及非农的用地规模得到了有效的控制。土地的用途管制核心是指通过土地规划对于农转非进行控制，从而有效地对因为农业的结构调整使得耕地被大量占用的现象得到控制。

（三）建立土地规划师的职业资格制度

建立土地规划师的职业资格制度，首先要针对市场的机制资源配置方面发生失灵的状况，在微观的经济中是偏离帕雷托的表现。宏观经济的领域中同样也会反映出市场失灵的状况，对宏观经济领域中考察的指标为就业、物价的水平以及的经济增长情况。但是市场机制自发形成，并不可以向就业、物价的稳定以及经济的增长进行自行的趋向。在宏观经的济领域收入分配的不公平及经济的波动、失衡是市场失灵的表现。所以说，对于经济进行相关的调控是政府义不容辞的责任。在现实的社会中市场失灵没有使市场的经济制度瘫痪，经济学家认为在现实中绝对解决市场失灵的方法。 其中，抛出应该由政府出来干预并解决市场失灵的问题观点外，有的经济学家还提出通过对扩大覆盖面的扩大以及对市场效率的提高来解决市场失灵的状况，这些方法在现实中是无法进行实践的。西方的经济学家在研究并分析解决市场失灵的多种方法之后得出了一定的结论，因为市场失灵导致资源配置的优化政府需进行一定的干涉，这也表明了财政是市场经济的必要存在。

（四）合理规划用地类型

土地规划不合理大部分原因都是由于对区域内的土地没有进行准确的考察。对土地不准确的考察会导致土地规划的目标不明确，规划随意性增大。尤其是以工业为主的土地规划，土地规划的随意使得居民的生活空间受到压缩从而出现很多不和谐的社会因素，保证社会发展以及居民生活的前提就是合理的利用土地。在实施土地规划前，必须要对规划范围以内的用地进行详细考察和认真规划

（五）建立公众参与的体系

公众的参与并不是完全可以解决土地规划所出现的问题，但可以让公众对土地规划编制的过程进行参与才会使公众对于土地的规划实施有一定的感同身受感。公众在参与土地规划实施的过程中，可以行使质疑和监督的权力。所有被土地规划影响到的个人和集体都可以参与到土地规划实施的过程中，公众对于出现的问题可以随时提出。在对土地规划进行修编前，必须通过媒体途径向公众进行公布。在研究的阶段，公众、专家以及政府部门对于问题的研究都可以进行参与，在确定确定土地规划大纲的阶段公众可以在以社会经济发展对土地现状基础之上对大纲提出相关的建议，在土地规划确定的阶段，公众可以以对土地的用地的性质、布局和限制等条件提出相关的建议，在土地规划调整的阶段公众可针对调整的科学、合理和必要的性质提出相关的建议。同时在实施土地规划的过程中，社会公众要实施对土地规划的监管制度。

（六）完善城乡结合部的土地规划

由于城乡结合部的特殊，在实施土地规划到时候比较的随意出现了许多不合情理的地方。城乡结合部的土地规划最大的困难就是人员流动大，而且城乡结合部的二元制较为突出，使得城乡结合部的土地规划更加的困难。二元制指的是城乡结合部会综合城市大工业的生产和小农业的生产，这对土地规划发起了了挑战，在土地规划的过程中不但要对城市工业用地进行考虑，还不能忽视农村耕地的规划。要在土地规划达到城乡结合部合理规划土地的目的，必须使得城乡结合部尽快的城市化或是农村化，将城乡二元制的制度进行突破。

（七）对于土地规划的专门法规要尽快制定

如果要让土地规划的实施可以尽快的落实发挥真正的作用，法律的保障制度要尽快建立。我国当前土地规划的法律体系并不健全，还有对土地规划的编制存在不重视的地方使得土地规划的实施出现土地规划随意等现象。

（八）合理规划用地类型

土地规划不合理大部分原因都是由于对区域内的土地没有进行准确的考察。对土地不准确的考察会导致土地规划的目标不明确，规划随意性增大。尤其是以工业为主的土地规划，土地规划的随意使得居民的生活空间受到压缩从而出现很多不和谐的社会因素，保证社会发展以及居民生活的前提就是合理的利用土地。在实施土地规划前，必须要对规划范围以内的用地进行详细考察和认真规划。

结束语：

土地规划也叫土地利用规划。主旨是对土地资源合理利用，将目标定为最好的经济社会效益。以社会经济区域性的发展、土地自然的特性为基础，对区域一定范围内的土地进行合理的开发利用和整治工作。对土地将来的利用和发展的趋势进行预算过程是它的实质质是。

参考文献：

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[2] 焦淑珊.当前土地规划存在的问题及对策分析[J].城市建设理论研究（电子版），2011，（26）.

[3] 田纯 .土地规划存在的问题与发展探讨[J].城市建设理论研究（电子版），2012，（3）.

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[5] 覃国达.论城市土地规划利用空间与城市环境建设的关系[J].科技资讯，2010，（21）：157-157.

农场土地规划篇4

关键词：土地制度，主体功能区，区域性土地政策

一、引言

迄今为止，我国依然维持城乡分治、政府垄断城市土地一级市场的制度。一方面，造成农村与城市土地分属不同法律约束，由不同机构管理，形成不同的市场和权利体系；另一方面，形成只要涉及农地变为建设用地，就要通过政府征地，任何单位建设用地都要使用国有土地。这种制度使政府成为农地变为建设用地的唯一决定者，成为城市土地一级市场的唯一供应商。改革提高了市场配置资源的程度，但是政府同大型国有企业垄断上游资源一样，对土地的垄断却进一步强化。中国经济由投资拉动的现状，是与大部分投资由银行提供以及地方政府用土地撬动金融密切相关的。法律赋予地方政府对土地的垄断权，不仅是地方政府赖以生存和维持运转的重要保障，而且也促成了地方政府以土地启动经济增长的特殊激励结构。政府征地、卖地越多，地方可支配收入就越多，政府掌握的土地越多，城市扩张成本就越低，招商引资越便利，政府税源越多。WwW.133229.Com这种增长方式的弊端已在财政、税收、金融、投资、价格形成机制、社会和谐、政府行为诸多方面彰显出来。土地参与宏观调控，其宗旨是约束地方政府行为。但是，土地调控的闸门在中央，而土地闸门的把手还在地方，加上地方财政严重依赖土地及其相关收入的现状得不到改变，地方政府就有将闸门把手拧开甚至放闸的冲动，进而使中央政府的土地调控效果大打折扣，对经济社会可持续发展提出严峻挑战。必须对现行土地制度进行根本改革。

本报告强调了以建设主体功能区为契机进行国土规划的必要性，提出了主体功能区建设中制定土地政策的基本原则，并按优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域，设计了相应的土地政策。

二、推进形成主体功能区土地政策的基本思路

（一）以进行主体功能区规划为契机，开展国土规划

在我国经济发展的规划中，有以经济发展为主导的五年计划，有以土地利用管制和耕地保护为主的土地利用总体规划，有以满足城市化发展的城市建设规划和乡村规划。这几个规划在实施过程中，各自为政，相互冲突，导致规划的效力大打折扣。经济发展规划以gdp等增长指标为主导，决定一个地方在一个阶段的经济面貌，也决定地方领导的政绩，因此，往往成为主导性规划。城市建设规划直接与一个地方的城市化程度相对应，而且城市外延的扩大也决定一个地方城市政府的财政能力，加上我国目前正处于城市化的快速发展阶段，在城市建设规划方面，出现2-3年各地就进行一次规划修编，也就不奇怪了。土地利用总体规划是在给定一个时期的经济发展速度和城市化程度的前提下，对一个地方土地利用结构、土地转用和耕地保护量的指标性规划，但是，由于各地的经济发展速度和城市化水平大大超过预期，另一方面，由于我国改革后的第一个土地利用规划是1997年编定的，带有明显的计划经济色彩，对经济发展预期明显过低，造成土地利用总体规划大大滞后，越来越失去其权威性，甚至在一些地区成为制约经济发展的瓶颈。主体功能区规划，是国土开发战略性、基础性、约束性的规划。要以主体功能区规划为基础，以国民经济和社会发展规划为依据，以城市规划和土地规划为支撑，逐步建立定位清晰、功能互补的国土开发规划体系。以推进形成主体功能区为契机，把国土规划提上议事日程，从可持续发展和区域协调发展的角度，对国土进行全面规划，实行科学的国土开发和保护，对于优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的土地进行科学布局，以《国土规划法》的形式予以明确，提高规划的科学性，减少行政干预，减少下位法之间的冲突和矛盾。

（二）有利于空间合理布局，形成区域梯度发展

改革二十多年来，区域之间的调整，土地政策起到了很重要的作用，20世纪80年代乡镇企业的发展打破了国有企业一统天下的局面，区域朝着均衡方向发展，而乡镇企业之所以能全国遍地开花，在很大程度上得益于当时的政策鼓励农民利用集体的土地自办企业，解决农民的就业和收入问题。90年代初，珠江三角洲的崛起，除了比邻港澳的便利外，也得益于当时广东比较灵活的集体土地进入市场的办法，据调查，这一区域50%以上的建设用地属于集体建设用地，这就大大降低了企业创办的门槛，为招商引资创造了大大便利。90年代末以后，长江三角洲的发展尽管已面临新《土地管理法》的严格管理，但这一区域80年代乡镇企业大发展时，留下了大量存量集体建设用地，为长三角工业化城市化提供了巨大的土地空间。

随着珠三角和长三角的高度工业化，土地稀缺性大大提高，产业转移势在必然，中部和西部局部地区成为承接产业转移的重要区域。土地政策的制定和实施必须要充分考虑各地经济发展状况不一，土地要素的角色和功能应有所差异。在优化开发区，由于土地稀缺性十分高，如果继续沿袭政府独家控制土地、低价供应土地支持工业和大比例行政划拨用于基础设施土地的思路，不仅导致土地的不集约、节约利用，而且也不利于这些地区的城市化和工业化的匹配发展；重点开发区域将扮演承接优化开发区产业转移的重要角色，土地政策的制定和实施应当借鉴优化开发区起步和发展阶段以灵活性和创新性支持工业化和城市化的经验，避免建设用地完全通过征用的倾向，给集体建设用地进入市场开辟一个通道，将对优化开发区的发展具有重要战略意义；限制开发区和禁止开发区是以环境保护为主，土地政策的制定和实施则应以强调补偿机制的完善为主，通过补偿和转移支付，缩小这两个区域与优化开发区和重点开发区的差距。因此，在推进形成主体功能区建设中，根据不同区域的功能定位，形成区域性的土地政策，将有利于区域发挥比较优势，形成区域之间协调发展。

（三）建立和健全补偿机制，缩小区域差距，实现区域共同发展

我国经济区域发展之所以形成各地单纯追求经济发展，一个很重要的原因是，一个地方不抓经济，该地区与其他地区的差距就会不断拉大，地方政府收入也上不来。

地区之间经济发展水平的差距由它们之间的工业化、城市化程度决定，而工业化、城市化程度的差异又带来政府获得的土地收入的差距。一个地区的工业化、城市化水平越高，居民购买力越强，房地产业越活跃，土地市场也越发展，政府土地收入也越高。反之，一个地区的工业化、城市化程度越低，居民购买力越低，房地产业不发展，土地市场也无法发展，政府土地收入也极其低微。这是这一轮经济发展背后政府收入状况差异的真实写照。

尽管我们力图通过财政转移支付解决地区之间的平衡，但由于地区之间差距的根源在于预算外收入的差距，一个地方的产业不发展，尤其是地方可支配的收入上不来，光靠财政转移支付，无法带来地方富裕和地方政府财政状况的好转。

解决的办法是，根据主体功能区的区域划分原则，对于能发展的区域（优化开发区域和重点开发区域）在土地政策、尤其是建设用地指标有所放松，支持优化开发区域城市化的进程和重点开发区域的工业化进程；对于限制开发区域和禁止开发区域，除了已经实行的财政转移支付和退耕还林、还草政策外，在财政上专辟生态和环境保护基金，给予补偿；除了中央财政渠道外，还应探索区域之间发展权机会损失补偿机制，即由优化开发区域和重点开发区域获得了发展权的区域向被限制和禁止发展区域进行发展权补偿，办法包括建设用地指标可交易，建立政策性移民专区等等，让限制和禁止发展区域享受工业化和城市化的成果，让优化开发区域和重点开发区域享受优良的环境，形成全局范围的经济、社会、自然可持续发展。

（四）充分发挥市场机制的作用，实现稀缺土地资源的集约、节约利用

我国上一轮经济发展中，政府通过垄断土地供应主导经济发展进程，这种增长模式，虽然保证了工业化和城市化的高速度，但也带来政府经营土地和金融的高风险，农民权益受损，土地的粗放利用，形象工程林立，环境恶化，土地腐败。

我国经济已进入追求增长质量和经济、社会与资源环境可持续发展新阶段。土地尽管在区域发展中还将扮演重要角色，但土地启动经济成长的机制必须要有根本改变。那就是，要减弱政府对土地的行政配置和独家垄断，发挥市场在土地配置中的基础性作用，通过价格机制反映土地资源的稀缺性，引导土地的更集约、更节约及更有价值利用；将财产权在土地利益分配中的作用摆在重要位置，让土地所有者农民集体分享城市化工业化带来的土地价值增值的成果，促进社会和谐和政治稳定。

具体而言，在优化开发区，土地政策的重点是，强化市场机制的作用，政府逐步退出对土地征用和供应的垄断，诱导目前过量的基础设施用地和工业用地向城市用地的配置，将一些对农民财产性补偿的个案探索上升到地方普适性做法，并形成地方规章，对农民土地权益实行合法保护。在重点开发区的经济起飞阶段，一定要吸取优化开发区的经验教训，改变靠土地招商引资和以土地抵押从事城市基础设施投资的思路，真正发挥市场在配置土地资源中的作用，既通过价格机制保证稀缺土地得到最优利用，又通过健全市场和农民土地产权保护，降低企业创办门槛，实现农民土地权利对土地级差收益的分享，为实现城乡统筹和共融提供制度空间。

三、主体功能区的土地政策设计

（一）优化开发区的土地政策

1.优化建设用地供应结构，促进城市化和工业化协调发展。（1）改变优化开发区土地供应目前工业用地比重过高，城市商业等三产用地比重过低的局面。应着力研究发达国家和地区同等经济发展水平下，城市用地与工业用地的比重关系，提高土地的集约度和利用效率，推动优化开发区从过于依赖工业增长向依赖城市三产发展的转变，促进城市集聚效应对整个经济的带动作用。（2）在土地增量不大幅增加的前提下，增加商业和房地产用地的市场供应量，促进房地产市场的健康发展。具体途径是，将建议（2）中提到的减少的行政性划拨用地，转用于通过市场方式供应于经营性用地，以及将建议（4）中提到的工业性协议用地减少的部分直接通过市场方式供应转用于城市经营性用地。

2.强化市场在建设用地配置中的作用，探讨政府逐步退出垄断土地供应的途径。（1）严格限定行政划拨用地的用途和比重。目前行政划拨用地的用途过于宽泛，占地过多，既浪费土地，又易滋生腐败。建议对建设用地中划拨用于公共设施建设的比重做出严格限定，清理一些以公共利益名义实际是营利性的用地。进行某些公共用地按市场价赔偿的试点。减少行政划拨的公共建设用地的用途和比重进行严格限定，尤其是作为所谓提升城市品位的大广场、大马路、豪华办公楼等做出严格限定。（2）着手制定“公共利益征地否定式目录”，明确规定以盈利性为目的的用地不得征用，土地的征用必须坚持《宪法》和《土地管理法》规定的“为了公共利益的需要，可以对土地实行征收和征用”的原则，改变目前只要是经济建设需要就实行征用的做法。为了解决“公共利益”在法律上难以准确界定的情况，建议出台政策明确规定，只要是以盈利为目的的用地，即可判定为非公共利益，这类用地不得通过征用获得，并列出不属于公共利益用地的名录，作为将来国土部门监察的重要内容。（3）限定政府储备土地为存量土地，严禁征用农民集体土地纳入土地储备范围，明确土地储备中心主要通过对存量建设用地的收购和收回以获取土地。

3.严格控制建设用地增量，把盘活存量作为土地政策的着力点。（1）出台政策统一处理历史遗留问题，在制度上堵住新的土地空闲置。抓住当前土地资产价格上涨的有利时机，以盘活闲置土地为目的，由国务院尽快出台关于处置国有闲置建设用地历史遗留问题的规定，对闲置用地的界限、类型、范围、期限，金融机构抵债土地缴纳闲置费、土地收回和相关税费等作出明确政策规定。同时，加强土地利用制度改革，加大土地腐败的处罚力度，进行土地保有环节的税收征收试点，提高房地产商持有土地的成本，防止土地投机。（2）对存量集体建设用地的确权进行分类处理，在政策上既要给出路，又要防止违法用地合法化。对“无证用地”、“历史用地”要视情给予专项指标支持和减免税费，由登记机关直接按历史用地进行确权发证。属于旧厂房改造，须根据有关规定完善用地和规划报建手续后方可进行。对违法用地的旧厂房拆迁，应视情给予补偿。为防止地方借改造之机扩大集体建设用地范围,建议国土部门在珠三角地区进行存量集体建设用地确权试点。（3）尊重农民土地财产权利，构建利益共同体。政府应主要从旧物业改造带来的产业升级和物业的税收中受益，土地价值升值的绝大部分应留给农民集体；在物业改造中，尊重农民意愿，尽可能保持土地的集体所有；对于需要政府和社会资本介入的大型物业改造项目，要保留合理比例和位置较好的物业给农民集体，让农民集体长期享有物业出租的收入。

4.实行功能区内城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点。（1）由城市建设用地区域向对口农村建设用地减少区域支付土地复垦费用。（2）在建设用地挂钩过程中，城市区域要留一定比例的建设用地给原腾出建设用地的农村区域，作为工业和城市发展用地；（3）城市区域应向腾出建设用地吸纳一定比例的人口进城，这部分进城农民享受与城市市民同等的公共服务。（4）对于整理出的闲置建设用地，可以不占用年度建设用地指标。

5.以主体功能区的范围界定耕地占补平衡，逐步实行功能区域之间的耕地保护与补偿机制。（1）在优化开发区，既要阻止稀缺土地资源被大面积圈占，又要解决建设用地后备资源的供应瓶颈。以浙江为例，土地严管前，浙江省已有各类开发区规划面积1521平方公里，启动开发面积484平方公里，仅占32%，大量土地未被利用。但是，受制于建设用地的按计划指标控制与管理，再过5到10年，浙江的一些城市将面临无地可用的窘况。2000至2004年，全省建设用地平均年使用量约50万亩，最高年份达70万亩。土地严管后，2005年国家下达的建设用地指标16.5万亩，加上已获批准可使用的折抵指标共20多万亩，大量已批项目等地开工。建议对优化开发区域的现有农保率作出调整，以适应地方经济发展和城市化进程。（2）在划定功能区之后，为了协调区域内的经济发展，可以考虑改变目前以省为单位实行耕地占补平衡的办法，改为以功能区域为单位，实行耕地占补平衡。（3）建立农田保护的地区补偿机制。鉴于区域之间以及同一地区不同县市之间发展工业化、城市化程度的差异，它们占用基本农田的量也不一样，各地只能通过县内、地区内、省内基本农田指标的置换，解决经济发展用地与基本农田保护平衡，这种做法一直没有得到中央认可。随着经济发展，这种做法将越来越普遍，甚至出现跨省平衡。建议出台功能区域之间就基本农田指标异地置换的原则、方式和补偿机制等出台有关政策，这样既可以解决工业化、城市化快速发展地区的用地需求，又有利于基本农田保护面积大的地区获得一定的货币补偿。

6.进行土地财产税改革试点，培植地方政府可永续利用的地方税源。（1）启动土地财产税改革，让城市政府有永续的收入来源。根据各国经验，土地财产税一般作为地方政府主要税种，可以成为地方政府可持续性收入的重要来源。在操作上先易后难，合并税种，统一征收，分步实施。建议将与土地财产相关的税费由多个部门征收，改为只由税务部门征收；将现行的各种土地税费合并为三个税种，即土地占用税、土地保有税和土地交易税。土地占用税是对土地农转非行为的征税，将现在的耕占税、耕地开垦费、新增建设有偿使用费合并征收，体现保护耕地的目的；土地保有税是对持有建设用地者的征税，基于土地的不可再生性和随着经济发展必然升值的情况，可由中立的土地评估机构公布一个地区一定时期的土地价格，税务部门根据地价上涨的情形对土地持有者征收一定比例的土地保有税；土地交易税是对建设用地的交易行为征税，既让地方政府可以获得稳定的税源，也有利于土地转向最有价值的使用。（2）在土地财产税改革探索阶段，尽快出台土地出让金纳入地方预算管理实施办法，并明确土地出让金由地方使用，中央不参与其利益分配。中央可明确规定，将国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行“收支两条线”管理，有利于这笔资金的规范有效使用。但是，在操作上要注意以下两点：一是，预算资金管理是年初进行预算，年终审核，而土地出让金是政府出让土地所得，它是一种政府垄断下的市场行为，当年计划出让多少土地可以由有关机构控制，但出让金多少则受市场左右，土地出让金如何纳入地方预算管理要有具体实施细则。二是，中央在土地出让金预算管理的规定中，应规范和提高土地出让金的使用效率，决不可成为主管部门在摸清地方家底后分配地方土地收入的契机。

7.尝试工业用地和农民宅基地进入市场，让农民分享工业化、城市化成果。（1）尝试政府放弃对工业用地的垄断供应，让农民集体土地直接进入工业用地市场。建议政府放弃对工业用地的垄断供应，让农民集体土地直接进入工业用地市场，这样，一方面可以减轻政府的财政压力，另一方面有利于农民分享土地级差收益，使稀缺的建设用地按市场价格配置到更有价值的使用。广东省政府积极推行以农民集体建设用地直接进入市场的做法，值得推广。（2）给被征地村留一定比例的经济发展用地，由村集体经济组织建造标准厂房、铺面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。实践证明，村留用地既有利于村级经济壮大，在农村公共财政缺位的情况下，土地出租收入成为农村公共品提供的重要来源，而且土地分红也成为发达地区农民分享土地级差收益的重要途径。建议中央出台专门的政策，就留用地的比例、使用办法、收益分配原则等作出具体规定。（3）保护农民利用宅基地出租房屋获取收入的权利。在城市化进程中，农民受益最大的一块是利用宅基地盖房，获取出租收入。鉴于现行法律中对宅基地的权属没有明确规定，出现政府侵占农民宅基地或农民在现有宅基地上超规定盖房的双重局面，因此，必须在法律上明确宅基地为农民财产的同时，对宅基地的申请、使用与出租等作出明文规定。尤其防止一些地方以旧村改造和新农村建设为名，侵犯农民宅基地权利。

（二）重点开发区的土地政策

1.逐步加大市场在土地资源配置中的作用，警惕和防范政府经营土地风险。（1）改变建设用地指标过于集中于大城市的局面。在重点开发区，政府在建设用地上行政配置资源的色彩浓，对经济发展的负面影响大。在一些省份，2/3以上的建设用地指标被集中使用于省会城市和少数几个中等城市，不利于区域协调发展，应该予以改变。（2）在重点开发区，地方政府也借鉴优化开发区的做法，实行政府土地储备和独家经营土地，但是，由于经济发展尤其是房地产市场发育不足，土地出让收益不理想，政府经营土地并非一本万利，应减少政府独家供应土地的局面，禁止政府将增量土地放入土地储备。（3）在重点开发区，基础设施用地比重过高，带来供地结构的不合理，也影响土地收益，应当予以改变。

2.尝试工业用地直接进入市场，维持我国制造业的全球优势。审慎评估政府垄断工业用地“招、拍、挂”对我国工业化的影响，让农民集体土地直接进入市场。工业用地“招、拍、挂”出让政策的出台，可以在一定程度上遏制地方政府压低地价招商引资行为，但也会提高重点开发区的工业用地的成本。我国现在正处在工业化的关键阶段，农业劳动力的转移和工业向重点开发区转移，都有赖工业化继续保持一定增长速度。优化开发区的经验表明，在符合规划和用途管制的前提下，农民直接将集体建设用地以出租、出让、转让等形式供应给企业，既大大降低了企业的用地成本，又保证了农民可以长期分享土地增值收益，地方政府可以获得企业税收和土地使用费。推广地方农民集体建设用地直接进入市场的做法，有利于大量中小企业到广大重点开发区域落户，促进制造业向重点开发区域的转移，继续保持我国制造业在全球的竞争优势。

3.维持工业化、城市化进程中集体和国有土地的“同地、同价、同权”。（1）城市化进程中的土地国有化趋势应该有所遏制。在法律有待修改的情况下，要用好土地利用总体规划和城市建设规划这个龙头。规划就是法律，一切用地以规划为蓝本，不能突破规划，也不能利用政府权力随意修改规划。防止地方利用村改居、市改区、区域调整、城市化改制等所谓创新，变相大面积圈占农地。（2）在制度上确保建设用地两种所有制的长期并存。我国宪法确立的土地国有制和集体土地所有制的并存，有利于维护我们这样一个农业人口大国的长期稳定。但是，由于现行有关法律造成城市化的同时土地就必须国有化的现实格局，建议在宪法中可考虑修改以城乡分割来划分两种土地所有制的提法。不仅要赋予农民农地农用时的长期而有保障的土地使用权，而且要赋予农民在农地转为建设用地时的土地使用权、收益权和转让权。（3）给被征地村留一定比例的经济发展用地，由村集体经济组织建造标准厂房、铺面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。实践证明，村留用地既有利于村级经济壮大，在农村公共财政缺位的情况下，土地出租收入成为农村公共品提供的重要来源，而且土地分红也成为发达地区农民分享土地级差收益的重要途径。建议中央出台专门的政策，就留用地的比例、使用办法、收益分配原则等作出具体规定。（4）保护农民利用宅基地出租房屋获取收入的权利。在城市化进程中，农民受益最大的一块是利用宅基地盖房，获取出租收入。鉴于现行法律中对宅基地的权属没有明确规定，出现政府侵占农民宅基地或农民在现有宅基地上超规定盖房的双重局面，因此，必须在法律上明确宅基地为农民财产的同时，对宅基地的申请、使用与出租等作出明文规定。尤其防止一些地方以旧村改造和新农村建设为名，侵犯农民宅基地权利。

4.尽快制定规范集体建设用地流转的法律，结束集体建设用地大量非法流转的局面。（1）应在符合规划的前提下，集体土地应与国有土地一样，可以出租，出让，转让，抵押；可以获得与国有土地具有同等权利的《集体土地使用权证》；农民可以获得土地流转的绝大部分收益；集体非农建设用地必须符合规划控制，依法取得。（2）所有非农建设用地的安排必须符合土地利用总体规划，农用地转非农建设用地必须在规划的控制下，按年度用地计划实行农用地转用，依法进行土地登记，办理转用手续，取得转用证书。（3）要对所辖地域的非农建设用地作一次认真普查，制定出补办转用手续的最后期限和罚则，使所有非农建设用地必须依法取得，禁止私下流转的土地黑市；建立集体建设用地使用权交易市场。在符合土地利用规划和用途管制的前提下，依市场原则将集体建设用地使用权进入市场进行交易，这一过程不改变集体土地所有权性质，任何建设用地使用者都可根据市场公平交易的原则，与集体土地所有者或建设用地使用者进行等价交换。土地使用权价格应该是市场价格。(4)加强集体土地收入的管理，确保农民成为土地流转收益的主要获得者。在土地产权上，严格界定集体经济组织和农民在土地权利，在流转收益分配上的关系，要加强对集体经济组织土地收益资金的管理，将土地流转收益最大程度地运用于农民的社会保障，以保障农民的长远生计。

5.进行功能区内城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点。（1）由城市建设用地区域向对口农村建设用地减少区域支付土地复垦费用。（2）在建设用地挂钩过程中，城市区域要留一定比例的建设用地给原腾出建设用地的农村区域，作为工业和城市发展用地。（3）城市区域应腾出建设用地吸纳一定比例的人口进城，这部分进城农民享受与城市市民同等的公共服务。（4）对于整理出的闲置建设用地，可以不占用年度建设用地指标。

6.以主体功能区的范围界定耕地占补平衡，逐步实行功能区域之间的耕地保护与补偿机制。（1）在划定功能区之后，为了协调区域内的经济发展，可以考虑改变目前以省为单位实行耕地占补平衡的办法，改为以功能区域为单位，实行耕地占补平衡。（2）建立农田保护的地区补偿机制。鉴于区域之间以及同一地区不同县市之间发展工业化、城市化程度的差异，它们占用基本农田的量也不一样，各地可以通过县内、地区内、省内基本农田指标的置换，解决经济发展用地与基本农田保护平衡。（3）随着经济发展，跨省耕地动态总量平衡将不可避免，建议出台功能区域之间就基本农田指标异地置换的原则、方式和补偿机制等出台有关政策，这样既可以解决工业化、城市化快速发展地区的用地需求，又有利于基本农田保护面积大的地区获得一定的货币补偿。

（三）限制开发区的土地政策

1.建立生态保护的财政和地区补偿机制。（1）国家财政专门设立生态保护基金，作为对限制开发区域保护环境的补偿。（2）继续维持10-15年的退耕还林补偿政策。这一政策在其他区域可以停止，但是对于限制开发区域必须继续，这对于生态修复将起到十分有效的作用。（3）国家出台政策，建立发达地区向限制开发区域的环境补偿办法。

2.加大林权、草场权属改革，增大当地人口从林业、草业中的获利。（1）改革森林采伐制度，提高林业经济效益；（2）林地权属的长期化；（3）解决草场的“公地悲剧”问题，解决草场界定中的技术和产权问题。

3.对于资源性利用的产业发展予以土地政策的支持。限制开发区不可能完全脱离工业化进程，带来当地人口致富，应该支持当地资源性产业的发展。在建设用地指标上，改变完全集中于大中城市的格局，对于限制开发区内一些县发展资源性产业给予一定的土地指标。

（四）禁止开发区的土地政策

1.建立生态保护的财政补偿机制。由于本区域主要是国家森林公园或自然保护区，资源的保护具有国家公共品的特性，因此，必须建立限制开发区域的土地和资源保护的受益主体已经超越本地区人口，因此，必须由中央财政专门设立生态保护基金，作为对限制开发区域保护环境的补偿。

2.继续执行退耕还林和生态修复补偿政策。前些年实施的退耕还林还草政策，对于禁止开发区的生态恢复起到了十分积极的作用，考虑到这些地区的生态正处于修复期，当地农民还没有经济能力承担后续功能，继续10-15年的中央财政支持相当关键，因此，这一政策对于禁止开发区域必须继续，这对于生态修复将起到十分有效的作用。不仅如此，在实施主体功能区以后，由于禁止开发区主要承担生态功能，中央财政应对本区域生态修复以后的维护设立专门资金。

农场土地规划篇5

比如,在2006年的“宋庄画家村”案(即马海涛诉李玉兰案)中,北京通州法院认为,“小产权房交易”违反法律、行政法规强制性规定,相关买卖合同无效。北京二中院终审维持了该判决。然而,2013年年底,北京门头沟法院却认为,买卖双方针对“小产权房”所签订的“《房屋买卖协议》是当事人真实的意思表示,且不违反法律、行政法规的强制性规定,应为有效合同。”

而在法学理论界,学者们对于“小产权房交易”是否合法也是莫衷一是。秦前红教授研究了一下宪法和《土地管理法》,得出结论说,我国法律“在农村集体土地上并不完全禁止农民建房并且进行交易。”杨建顺教授同样研究了《土地管理法》,但却得出相反的结论,认为小产权房“建设本身是违法的,交易也是违法的,……作为违法建设的‘小产权房’,其自身的利益以及其交易的利益均不是也不应是法律保护的权益,相关部门应当对违法的‘小产权房’依法处置,避免人们从其违法行为中获利。”

为何会出现这种截然对立的观点和结论呢?在笔者看来,这首先是因为人们所使用的术语具有很大的模糊性,比如,大家都在讨论“小产权房”,但对于“什么是小产权房”却并没有统一的认识;其次,很多人没有区分法律和政策,将政府的政策意见与法律的规定混同。我国政府的很多政策确实都明确规定“农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅”,比如《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》(1999)、《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》(2007)等等。然而这些政策毕竟不是法律,甚至也不是行政法规,不能以此作为“小产权房交易违法”的依据;最后,现行法律的相关规定过于模糊,无法让人得出正确的答案。

为了更清晰地进行讨论,笔者认为,应当首先用“农村住宅”来代替“小产权房”这一较为模糊的概念,然后将政府政策剥离,只讨论“农村住宅出售给集体成员以外的人,合同是否违背我国法律的强制性规定”这一问题。

涉及这个问题的法律主要有《物权法》、《土地管理法》和《城市房地产管理法》。

让我们首先看一下1998年修改颁布的《土地管理法》。依据该部法律的规定,任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地,但村民建设住宅、兴办乡镇企业以及乡(镇)村公共设施和公益事业除外(第43条)。另外,村民建设住宅必须符合三个条件:(1)应当符合村庄和集镇规划以及乡(镇)土地利用总体规划和土地利用年度计划(第59条);(2)农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准(第62条);(3)如果村民建设住宅涉及占用农用地的,应当办理农用地转用审批手续(第44条)。这即是说,村民建设住宅不需要申请国有土地,可以直接在自己的宅基地上建设住宅,而且只要不违反规划,其可以再自己的宅基地上建设多层和高层住宅。2007年颁布的《物权法》也确认了这一点,其第152条规定“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”

那么,村民在合法宅基地上建筑的房屋是否可以在房地产市场上进行交易呢?《物权法》第153条规定“宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定。”然而,无论是自住房屋,还是非自住房屋(比如多层或高层住宅中的房屋),《土地管理法》并没有禁止出让、转让或出租的明确规定,而仅仅是要求“农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。”(第62条第4项)

那么,为何会有很多人认为《土地管理法》禁止“小产权房交易”呢?核心问题在于,该法第63条关于“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”的规定。

从表面上来看,这条规定的含义似乎是禁止“小产权房交易”的,然而如果认真分析这一条款,就会发现这一规定令人相当困惑。如果我们暂且搁置后面的但书规定,仅仅聚焦前半句的规定,那就会认为,第63条的规范含义应当是“农民集体所有的农业用地(而不是所有的集体土地)使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”,农民是否向本村以外的人出让、转让或者出租集体建设用地使用权与本条规定无关。之所以得出这个结论,是因为“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”这一规定,是不能被解释为“农民集体所有的建设用地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的——其中的道理很简单,所谓“建设用地”,就是指该块土地已经用于非农业建设了,再规定其不能“出让、转让或者出租用于非农业建设”,不但在语言逻辑上存在问题,而且在实践上也是没有意义的。

然而,如果我们将该条规定作为 一个整体来理解的话,就会认为第63条的规范含义应该是“集体建设用地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”,而不能是“集体农业用地的使用权,不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。原因很简单,“集体农业用地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”与“符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”这一但书规定根本就不应当写到一个条文里面,否则不但构不成一个有意义的规范,而且也不符合正常的“原则+但书”的汉语逻辑。

由此观之,《土地管理法》第63条是一个存在内在张力和逻辑混乱的法律规范,其将“维护国家对建设用地市场的一级垄断”和“耕地保护”这两个并不太相关的问题纠缠在一起,造成了理解和实践上的困惑——事实上,这一结论并非仅仅是笔者的推测。在1998年出版的权威释义中,立法者就是如此解释这一条款立法目的的:

禁止农民集体所有的集体建设用地使用权出让、转让或者出租用于非农业建设,主要是基于以下几点考虑:

1。 农民集体土地流入市场,影响国有土地使用制度改革。由于我国的土地市场刚刚建立,政府管理土地市场的各项措施还不健全,加上前几年“房地产热”、“开发区热”造成大量的闲置土地,如果再允许集体土地进入市场,将又有大量集体土地变为建设用地,形成更多的闲置土地,国有土地使用制度改革也将难以进行。2。 是保护耕地的需要。现在乡(镇)村干部对将耕地变为建设用地,搞房地产的积极性很高,如不加以严格控制,将会又有大量耕地变为建设用地,保护耕地的目标将难以实现。(引自卞耀武:《中华人民共和国土地管理法释义》,法律出版社1998年版,第176页。)

有人可能会说,依据1994年《城市房地产管理法》第9条关于“城市规划区内的集体所有的土地,经依法征用转为国有土地后,该幅国有土地的使用权方可有偿出让”的规定,农村住宅不得直接进入房地产市场进行流通。这样的理解是正确的,但需要注意的是:

(1)《城市房地产管理法》的效力范围仅仅及于城市规划区,城市规划区外集体土地上的房屋以及宅基地是否可以转让,该部法律并没有明确规定——当然,这个问题也不是《城市房地产管理法》应该规范的范围。所以,我们不能笼而统之地认为,农村住宅在房地产市场交易是违法的。

(2)《城市房地产管理法》的这一规定否定了1988年修宪的修宪成果——1988年全国人大将宪法第10条第4款从原来的“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”规定,修改为“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”时,其修宪的意图在于强调土地的使用权原则上是可以转让的,只有例外的情况下才可以限制这种权利。然而,《城市房地产管理法》第9条却规定集体土地只有征收为国有土地以后该幅土地才可以有偿出让,完全违背了1988年的修宪精神和要求。事实上,1988年《土地管理法》就是按照这一宪法精神来修改的。该法第2条规定,“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法,由国务院另行规定”。遗憾的是,国务院仅仅在1990年制定了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》,却并没有制定集体土地使用权转让的具体办法。更让人遗憾的是,1998年《土地管理法》再次修改时,1988年的这一规定居然被删除了。

那么,村民将合法的住宅卖给村集体以外的人到底是合法还是非法?通州法院和门头沟法院哪个判决是正确的?笔者的结论是:

(1)现行的《土地管理法》无法回答这个问题,因为该法第63条的规定根本无法提供准确的答案;

(2)如果案件标的涉及到的是城市规划区以外的农村住宅,门头沟法院的判决是正确的,因为现行法律在这方面并没有明确的禁止性规定;

(3)如果涉及到城市规划区范围内的农村住宅,通州法院的判决是正确的,因为《城市房地产管理法》确实禁止城市规划区的集体土地直接在土地市场上流转。不过,由于《城市房地产管理法》的这一规定具有违宪嫌疑,因此法院应当将相关案件提交全国人大常委会,由后者依据宪法第67条的授权对《城市房地产管理法》进行合宪性审查。

当然,要从根本上解决“小产权房交易”这一问题,最为关键的,还是要按照十八届三中全会和2014年1号文件来修改我国现行的《土地管理法》和《城市房地产管理法》。如何修改呢?

首先,要按照“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价”的精神,废除《城市房地产管理法》第9条关于“城市规划区内的集体所有的土地,经依法征用转为国有土地后,该幅国有土地的使用权方可有偿出让”的规定,并以“城市规划区内的集体土地在缴纳相关税费之后,依法依据规划有偿出让”代替。

其次,要按照 “让市场发挥决定性作用”和“赋予农民更多财产权利,……慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道”的精神废除《土地管理法》第63条的但书条款,同时明确规定,“农民集体所有的农业用地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设,但土地利用规划变更之后,依法获得许可的除外。”

再次,要取消农村宅基地的“无偿分配制度”。如果某户农民需要更多的宅基地,其应当通过市场来购买,而不能再无偿取得。对于存量农村住宅,则要分类处理。符合土地利用规划和城乡规划的农村住宅,要抓紧确权颁证,允许这部分合法住宅优先进入房地产市场;对于不符合土地利用规划和城乡规划的农村住宅但没有占用基本农田的农村住宅,如果符合经济和社会发展需要,可以给予行政处罚之后予以保留;对于占用基本农田的农村住宅,则要坚决拆除,以确保对农业用地的保护。

农场土地规划篇6

为进一步规范农村土地管理，防止乱占滥用土地尤其是耕地建房、建猪场等现象发生，促进农村节约集约用地，切实保护耕地，根据国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发[2004]234号）和县人民政府《关于进一步加强土地管理的意见》（干府字[2007]20号）的有关规定，结合我县实际，现就加强我县农村土地管理工作提出如下意见：

一、严格控制村镇建设用地规模

（一）实行规划管理。农村集体建设用地选址必须符合土地利用总体规划、县城市建设规划和村庄、集镇规划，地上建筑物建设必须按批准的规划要求实施。农民建房应当与旧村改造、土地整理相结合，充分利用原有的宅基地、村内空闲地，尽量不占或少占农用地。各乡镇要采取严格有效的措施，积极引导农民建房向集镇和中心村集中；同时，积极配合规划建设部门科学合理地编制好新农村建设详细规划，在农民申报宅基地时严格依照详细规划进行规划选址，逐步消灭“空心村”，按照城镇化和节约集约用地的要求，集中建设农民新村。农民建猪场必须严格按照划定的禁养区、控养区、可养区范围建设，并按“一头一平方米”的标准审批。确需使用农用地的，应当依法办理农用地转用审批手续。占用耕地的，必须落实占补平衡措施。县城规划区内的农民建房管理依照干府办字[2007]35号规定执行。

（二）实行指标管理。农民新建住宅应优先利用村内空闲地、闲置宅基地和未利用地，凡村内有空闲宅基地未利用的，不得批准新增建设用地。并将农民建房用地纳入年度用地指标管理，县国土资源局根据市下达的农民建房计划指标，经批准后由县人民政府分解下达到各乡镇。各乡镇必须严格按下达的计划指标审核农民建房。县国土资源局要加强对各乡镇农民建房占用计划指标执行情况的监督检查，凡超占指标的农民建房新增建设用地一律不得上报县人民政府审批。

二、严格依法按程序审批农民建房

（一）把握农民建房申请条件。坚决贯彻农民建房“一户一宅”即农村居民一户只能申请一处符合《江西省实施<土地管理法>办法》第四十一条规定面积标准的宅基地，严禁“一户多宅”，禁止城镇居民购买或租用农村集体土地建房。农民建房申请，必须符合土地管理法律法规规定条件。

（二）规范农民建房审批程序。农民建房的审批，必须在完成村庄规划的基础上进行。没有进行规划的村庄必须先做好新农村建设规划，其农民建房申请才能受理。使用村内原有建设用地的，由村申报、乡（镇）审核，批次报县政府批准后，由乡（镇）国土资源所逐宗落实到户；占用农用地的，应当按照《土地管理法》第四十四条、四十五条的规定，办理农用地转用审批手续,经依法批准后，由乡（镇）国土资源所逐宗落实到户。

宅基地审批应坚持实施“三到场”。接到宅基地用地申请后，乡（镇）国土资源所要组织人员到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划和地类等。宅基地经依法批准后，要到实地丈量批放宅基地，明确建设时间并受理农民宅基地登记申请。村民住宅建成后，要到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地，符合规定的方可办理土地登记，发放集体建设用地使用权证。

（三）明确农民建房时限和收费标准。（1）农民建房审批时限：村民向村民小组提出用地申请，经村委会讨论通过后，由村代办员统一报乡镇便民服务中心国土、规划窗口。乡镇国土所、规划站受理后，须在5个工作日内进行派员现场勘查。经现场勘查，符合建房条件的，建房申请户向乡镇国土所、规划站提交相关申报材料。乡镇国土所、规划站受理农户建房申报材料后，须在5个工作日内进行审核，并上报县国土局、规划建设局审核。县规划建设局自收到申报材料后，须在10个工作日内向建房户下发《乡村建设规划许可证》。县国土局须在规划建设部门核发《乡村建设规划许可证》后10个工作日内向建房户下发《建设用地批准书》，建房户得到《建设用地批准书》后方查动工兴建。对于由于各种原因不予批准的建房户，应及时以书面形式告知。（2）农民建房审批收费标准。国土部门《土地证》工本费，普通本5/本，特制本20/本。建设部门《房屋所有权登记证书》工本费10/本。规划区内农民建房收费依照干府办字[2007]35号规定执行。

三、严格农村土地管理制度。

（一）实行耕地保护责任制。建立健全县、乡、村三级耕地保护目标责任制。层层落实耕地保护责任，每年县政府与各乡镇政府签订耕地保护责任状，各乡镇人民政府必须对本行政区域耕地保有量、基本农田保护面积以及新增建设用地计划指标负总责。在新增建设用地中，要尽量使用坡地、荒地等未利用地，尽量不占或少占耕地。即使需少量占用耕地的，也要坚持占一补一，确保耕地面积不减少。要严格落实基本农田“五不准”制度，严禁占用基本农田植树造林、发展林果业、挖塘养鱼、畜禽养殖以及通道绿化。

农场土地规划篇7

一、现实中农村集体土地使用权的流转已普遍存在

近几年，随着城镇国有土地使用制度的改革、城市化进程的加快，农村集体土地特别是城市规划区内的农村集体建设用地的使用权价值和资产价值越来越显现，交易活动越来越频繁，具体表现在：(1)农村集体组织以集体土地使用权作价入股、联营的方式兴办乡镇企业；(2)乡镇企业间的兼并、合并、重组和股份制改革而发生使用权人变化；(3)因农业结构调整，致使农村土地承包经营权发生转移；(4)近郊农民的宅基地以出租、抵押、转让而使得使用权人发生变动。现实证明，农村集体土地使用权的这种转移已普遍存在并且符合市场经济的客观需要。

现行的土地法律和政策对于农村集体土地使用制度特别是集体建设用地使用有较多限制，行政干预也多，但一味的禁止和限制而忽视客观存在的实际要求，不但难收实效，也对市场经济的发展不利。在当前市场经济发展日趋成熟的条件下，正视农民集体土地所有权，推行集体土地有偿使用制度的改革，建立健全农村集体土地使用权合理、规范的流转途径已迫在眉睫，需要在法律法规和政策制度方面予以创新。

二、集体土地使用权“流转”中存在的问题

现行的法律制度在确定农村集体土地所有权的权力内容的行使上有明显的不完全性。如在集体土地使用权方面，规定集体土地只能用于农业生产或农民宅基地建设、光办乡镇企业或者乡(镇)村公共设施、公益事业，而对能产生巨大经济效益的房地产开发经营活动，法律明令禁止。在对集体土地建设用地的使用上，《土地管理法》也做了如下规定：“农村集体土地所有的土地使用权，不得出让、转让或出租用于非农建设，但是符合土地利用总体规划，并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形，致使土地使用权依法转移的除外。”造成实际操作性差。在收益权方面，由于集体土地不能直接参与市场经营活动，如房地产开发，使得农村集体组织丧失了这部分土地收益，农村集体经济实力难以壮大。此外，由于国家征地的强制性，集体土地所有者在如何处分自己土地时缺乏地位。

高新区处于城市规划区范围，其外环生态圈以北区域处于城郊，具有良好的基础设施和投资环境区位优势，是高新区乡镇企业主要分布区域，也是集体土地建设用地产生流转的主要区域。分析高新区集体土地使用权“流转”现状，存在以下问题：第一、产权关系不明晰，使用权“流转”难以规范。表现为农村集体经济组织内部的产权关系不明晰，村民小组与村民委员会法律关系不明确，权力主体行使上较模糊；土地与地上建筑物分属不同的主体，即农民集体组织将土地租赁给企业使用，地面建筑物、构筑物由企业自建或与本村集体组织联合修建。这就造成在产权关系上由多个法人实体共有，一旦发生经济纠纷或因企业倒闭破产，各方利益难以得到保证。这也是农村集体土地建设用地使用权不能合理规范流转的重要原因。第二、管理不到位，土地利用率低下。由于特殊的历史原因，即高新区是在老区基础建设新区，所以对原有乡镇企业用地难以从源头上做到统一规划、合理布局。对新增的乡镇企业用地虽然明确规定到规划的乡镇企业工业园中发展，但由于种种利益关系难以完全做到，致使违法占地行为履禁不止。第三、闲置土地处置难。乡镇企业一旦经营不善，停产倒闭后，因债权债务关系使本集体经济组织难以收回出租的土地，或收回后又难以及时出租等，造成建设用地闲置，存量土地不能有效利用。第四、城市化步伐加快，农村集体经济发展受到制约。随着高新区城市化进程的加快，致使规划区内农村集体经济和乡镇企业的发展受到限制，被拆迁的乡镇企业难以新“占地”进行发展，造成农村集体经济组织经济总量的减少。由于受到市场机制的调节和政府征地资金的限制，对农民的就业安置以及对农村集体经济组织的财产补偿难以从根本上解决农民失去土地后的经济来源和基本生活保障。



此外，由于现行法律对农村集体土地所有权主体的设定概念模糊，“农民集体”没有明确的法人代表，在行使具体权力时，作为所有权人的农民集体的真实意愿难以得到真正体现，使一些村、组干部利用其地位，充当所有权代言人，为自己牟取利益。在收益分配上，由于没有完善的制度，村务难以真正公开，一些村、组干部利用制度缺陷侵占了大多数农民的利益。上述现象的存在已严重阻碍了农村集体土地使用制度的深化改革。

三、对农村集体土地使用权流转的思考

1、在法律和制度方面进行创新。农村集体土地所有权的不完全性从根本上讲是国家意志在立法上的表现。它体现了国家对土地资源以及土地市场的垄断。但垄断是不宜于市场经济发展的。因此，在当前社会主义市场经济条件下，应在法律上重新确立集体土地在各项权力上的内容和赋予更完善权力行使能力，在倡导国家在土地市场占主导地位的同时，将集体土地使用权纳入有形的土地市场。这些都有待于在法律规范、政策制度方面进行创新。

2、科学的界定农村集体土地所有权主体，在此基础上建立严谨的组织结构和明晰具体的产权形态、完善的收益分配制度，这是推行农村集体土地“资产化、产业化”政策的前提，是农村集体土地有偿使用、合理流转的前提。

3、对农村集体土地推行“资产化、产业化”制度，实行“公司化、企业化”管理模式。壮大农村集体经济实力，对集体土地实行资产化、企业化，有利于农村经济的总体发展，有利于缓解因征地拆迁带来的社会矛盾和社会问题，使农民的现实利益和长远利益有保障。从而，从根本上给农村经济组织和广大农民相对稳定的出路。

农场土地规划篇8

摘要：城镇规划是指导城镇建设、统筹城镇发展的重要依据和手段，而土地的合理利用在城镇规划中起着重要的作用。本文从城镇规划中土地利用方式存在的问题出发，对如何合理利用土地资源提出相应的政策建议。

关键词：城镇规划 土地征用 级差地租 合理利用

城镇规划是指导城镇建设、统筹城镇发展的重要依据和手段，而土地的合理利用在城镇规划中起着重要的作用。本文从城镇规划中土地利用方式存在的问题出发，对如何合理利用土地资源提出相应的政策建议。

一、问题提出

城镇规划是指导城镇建设、统筹城镇发展的重要依据和手段，在城镇差距日益凸显、城市化进程不断加快、农村劳动力持续向城市转移的进程中，城镇规划逐渐被提上日程。我国正处于城市化、工业化快速发展时期，城市经济的快速发展与稀缺的土地资源之间的矛盾持续加剧，使得城市土地开发利用范围不断扩展。而在农村，土地是农民拥有的除劳动力之外的有效“致富”资产，是支撑农村经济发展和提高农民收入的基础。土地不仅为城镇发展提供布局与建设的空间，而且是融资的重要工具，土地增值收益的公平分配在一定程度上是社会公正、社会稳定的体现。国外经验表明：城市健康有序的发展与政府充分控制和分配土地收益密切相关。因此，合理利用土地资源是保障城镇规划成功进行的前提条件，对城镇规划中土地的合理利用进行研究具有重要的理论和现实意义。

二、城镇规划中土地利用方式及其问题

1.城镇规划中土地利用方式。

当前我国城镇规划中土地利用方式主要表现为以下两种：第一，农村土地征用：土地征用是集体土地向城市用地转换的合法途径，农业用地转为建设用地是城市化、工业化、城镇化推进的客观要求和必然结果，是经济发展的大趋势，集体所有制化的土地作为城市用地的重要补充，保证了工业化、城市化推进对土地急剧增长的需求；第二，对土地以招标、拍卖、挂牌的方式进行城市建设的配套开发以及城市土地的综合管理利用。对城市土地以拍卖的方式卖给房地产商，以招标的方式将城市基础建设的任务分配到有能力的单位，从而综合利用土地资源。

2.城镇规划中土地利用存在的问题。

城镇规划中土地利用存在的问题主要表现在以下方面：首先，土地征用方面：土地价格在土地征用中的作用发挥不到位。征用是国家运用强制性的行政手段有偿征用农民土地的方式。在我国，征用农民土地后给农民较少的经济补偿，土地征用费占土地出让价格的比重很低，土地的收益分配混乱，加之政府对土地补偿费的截留，严重损害了农民利益。此外，市价和土地征用价格的巨大反差，土地在集体经济组织以及其他类型经济组织之间的不规范流转大量存在，这种自发性的流转由于没有纳入统一的土地市场，带来诸多问题。如用地权不清晰、产生由价格和产权问题而发生的争端、土地资源的滥用等；其次，利用招标拍卖等方式对土地进行分配利用。土地竞拍的价格一般较高，尤其是房地产商为了追逐自身的经济利益，在高价得到土地使用权后，对土地进行配套建设开发，造成房屋价格上涨、炒房现象严重。

三、城镇规划中土地合理利用的政策建议

土地资源的合理利用在城镇规划中有着重要作用，是做好城镇规划的基础。为充分利用土地资源，促进城镇规划中土地的合理有效利用，应首先从土地价格的规范出发，一方面对农村土地征用进行管制；另一方面对土地的招标、竞拍、挂牌给予合理规制。

（一）对农村土地征用的管制

1、征地补偿费、土地增值收益分配。根据地租理论，地租有级差之分，应根据土地的优劣程度来确定地租。换言之，对征收的土地给予征地补偿费时，应有所区分，根据地块带来的效益确定。对于在可预测范围内有良好发展前景，并且用途非常广泛的地块，在征用补偿费的确定时，应区别于劣质地块。此外，政府在对失地农民的同期损失给予补偿时，应该加入土地使用后的预期利益，动态提高补偿标准，从而既可以降低农民对征地的不满情绪，又提高了土地征用的成效。

按照马克思的地租分配理论，级差地租Ⅰ应由土地所有者所有，级差地租Ⅱ应由土地所有者和经营者共同所有。对土地征用后产生的增值部分，应充分考虑被征地者的利益。而据国家有关统计资料显示，土地用途转变增值的土地收益中，农民约得5%～10%，村一级得25%～30%，政府及部门得60%～70%。因此，规范征用土地的收益分配是改善现行制度的重要方面，是切实保障农民权益的重要举措。

2、征用土地的购地费确定。购地费应由被征购地块的地价款、地上附着物和青苗的补偿费构成，其中地上附着物和青苗的补偿费应如实补偿，地价款可根据农地基准地价，集体农用地转为国有建设用地后的用途及预期收益等因素确定，让农民分享额外的增值收益。尤其对于个人承包集体土地的农户，在承包期还未到达的前提下，承包的土地已被政府征用，他们的预期利益更应得到保护。

（二）对土地招标、竞拍、挂牌的规制。由于国家允许对经营性土地实行招标、招商、拍卖和挂牌，全面推行和严格执行经营性土地招标、拍卖、挂牌出让制度，从而凸显土地资产价值，为建立公开、公平、公正的土地市场秩序以及有效遏制土地出让中的暗箱操作提供平台。经营性用地通过扩大土地出让的招拍挂比例，由市场机制决定土地去向，由政府部门根据市场情况调整基准地价和出让底价，充分挖掘土地的资产价值。

根据科斯定理，在明确产权的前提下，甚至不需要政府干预市场交易，市场交易便会按照公平合理的价格来进行。市场的真谛不是价格，而是产权，只要产权确定，市场主体便会“议出”合理的价格。土地是一种特殊商品，地价是转让产权后的经济收入，招标、竞拍、挂牌会获得土地使用权，因此政府为了保证招标、竞拍、挂牌的顺利进行以及土地资产价值的充分体现应该先从制定基准地价以及转让土地的产权入手，根据转让产权的不同、土地的位置、土地使用期限、基础设施完善程度、地区经济结构、人口密度、城市周围农用地的生产状况以及交易成本等因素来制定基准地价，从源头上规制土地的招标、竞拍、挂牌。

主要参考：

[1]陆益龙.农村土地征用问题：现状及成因分析[J].学习与实践，2009.1.

农场土地规划篇9

症状：目前，在一些地方土地流转过程中，遇到了以下问题：第一，土地流转一般依靠村干部的协调或血缘关系、邻里关系达成；第二，土地流转的价格难以达成；第三，土地流转范围只能局限在一个村里，无法跨界流转。

诊断：把保护农民土地财产权放在首位

中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英：要规避土地流转中的问题：第一，一定要把保护农民土地财产权放在首位；第二，一定要重视保护18亿亩耕地；第三，保障土地的使用效率，就是土地资源的配置效率。

农地征用冲突

症状：农地征用的补偿标准，往往成为农地征用中引发政府（主要是乡镇政府）、村级组织和农民三方利益冲突的焦点。

诊断：征地冲突源于收益分配不合理

中国人民大学农业和农村发展学院院长温铁军：增值收益分配不合理，导致征地问题发生的冲突比较普遍，也比较严重。所以我说，我们不要因征地问题上发生的冲突，反过来说农地出了事。所以通俗的话叫“农地本无事，征地自扰之”。征地问题是如何平衡农民与城市中的政府和开发商权利的问题。

耕地质量堪忧

症状：有报道说，当前我国一些地方陷入对化肥的过度依赖。农民的化肥用量逐年增加，不仅造成了土壤土质的恶化，而且某些化肥所含有的重金属正在威胁人类的安全。

诊断：改良土壤首先在于生产体制和生产形式的监管

西南大学资源环境学院院长谢德体：提高耕地质量，首先需要对中低产田进行改造。中低产田占我国耕地总量的三分之二，改造中低产田需要提高土壤的有机质、灌溉条件等，需要治理耕地污染。

改良土壤存在困难，首先在于生产体制和生产形式很难监管。国家虽有防范污染的一套法律法规，但真正实施起来很难，对经营分散的土地没法监管。

土地规划问题

症状：目前我国土地规划可分为国家、省、市、乡、县五个层次。当前存在的问题主要是：规划的制定与规划的实施往往脱节；动态的经济发展与静态的规划之间存在矛盾；方法滞后，无法有效保护耕地等。

诊断：土地规划战略需要关注四个问题

中国人民大学土地规划研究中心主任严金明：土地规划战略需要关注的四个重点问题：一是人地关系协调与土地供需调控，二是规划编制与农村集体建设用地流转的改革，三是土地资源持续利用规划，四是土地利用总体规划的统筹衔接。

土地补偿制度滞后

症状：现行农村土地补偿制度存在的问题主要是土地征收的“公共利益的范围”不明确；土地征收过程中农民主体地位缺失；农民对征地补偿的合理、合法使用及监督缺乏有效的制度和司法救济途径。

诊断：让农民与政府协商、谈判形成补偿价格

中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文：公共利益征收补偿，完全可以通过农民和政府的协商、谈判形成补偿价格，从而形成一个“事实上”的价格。十七届三中全会的决定已提出一些改革原则。这些原则涉及严格区分公益性用地和经营性用地的界限，逐步缩小征地的范围。在城镇规划区外，建设非公益性项目占用农民集体土地时，这部分土地可以不征收，让农民直接参与经营和开发，保障农民获得开发收益的权利。

土地产权问题

症状：目前，我国的农村土地产权存在着土地产权不明晰、农民土地承包不稳定、集体土地产权流转违法现象普遍、集体土地产权时常受到侵犯、农民的土地权利得不到保障等问题。

诊断：农村土地产权问题需进一步细化

经济学家樊纲：完全的产权和财产租赁权相比至少有一个差别：是否有土地财产抵押和出售权。或许可以这样讲，这些年地产市场的发展实际上已使中国农民分化为两大群体――城乡结合部那些就业已经转换、已经可以靠经营地产为主要收入来源的“地主”，以及远离城镇、仍以务农为生的传统意义上的农民。因而农村土地产权问题需要进一步细化，加以分析，区别对待。

违法用地问题

症状：今年上半年受区域发展规划实施、城市新区建设热、基础设施建设加快和违法成本低等因素影响，土地供需矛盾加剧，违法违规反弹的压力很大，不少地方出现耕地流转“非农化”倾向，非法圈占土地开发房地产、违规建设高尔夫球场、“小产权房”、工业园等。

诊断：违法用地是政府的腐败行为

国家行政学院教授刘熙瑞：违法用地源自利益驱动。因此，政府一方面要加强土地督查，另一方面加强对违规用地的严惩。那些美其名曰引进的项目，实质上损害的是当地百姓利益。这归根结底就是政府的一种腐败行为，侵蚀了政府健全的机体。一定要严惩违规违法用地，还农民赖以生存的土地。

土地供应双轨制

症状：目前，我国土地出让制度存在“非市场”和“市场”出让的“双轨制”。“市场”出让的方式就是通过买卖的招标、拍卖、挂牌制度；“非市场”出让方式则是政府部门通过划拨、协商等方式出让土地。

诊断：取消土地供应双轨制是一个趋势

北京大学和谐社会研究中心研究员刘正山：现在的划拨用地，除了城市的存量土地外，还有很多是从农用地转为非农业用地的，有些土地也并非用在“公共利益”的建设中，但是用很低的价格征地，农民的利益大大受损，并没有按照市价来补偿。一些地方政府以“公共利益”的名义，从农民手中征得廉价的土地。因此，取消土地供应双轨制是一个趋势，可以通过市场价格来补偿被征地的农民，维护他们的权益。

土地利用粗放

症状：我国在城市化和工业化过程中过多地占用了土地资源，而且土地利用十分粗放。这已经成为我国经济增长方式由粗放型向集约型转变的基础。各地风起云涌的造城运动背后是大片大片的土地被粗放利用甚至被浪费。

诊断：应用价格杠杆促进土地集约利用

中国土地学会副理事长、北京大学土地科学中心主任蔡运龙：当前，土地问题的根本出路在于变外延式的粗放的土地利用方式为更集约的土地利用方式。在政策引导之外，需通过建立合理的经济机制促进土地使用者的集约用地行为。如果真正实现了土地的高价，在价格杠杆的作用下，土地利用将朝着更加集约的方向发展，土地需求的冲突就能得以解决。

土地财政依赖

症状：“十一五”时期全国土地出让成交总价款累计超过7万亿，地方财政总收入中土地出让成交总价款占比从2006年的38.9%，增长到2010年的65.9%，这就表明地方政府对土地收入的依赖越来越大。

农场土地规划篇10

1 农村建设中土地整理的重要意义和现状

农业强，则根基劳；农村稳，则社会健；农民富，则国家实。没有农村建设的全面推进，全面的社会主义现代化建设就是一句空话。没有惠及全国9亿农民的小康社会是不全面，更是不稳定的，直接影响着国家的发展大局。三农问题一直是我国经济社会建设的基本性问题，三农问题的解决关系着我国面全小康社会建设进程。

新中国自成立以来，尤其是改革开放以来，我国经济取得了举世瞩目的成就，工业化进程也得到了极大的推进，同时农业也由之前低效的“牛耕马种”的劳作方式向着机械化的水平进行逐步推进，甚至于一些农业发展突出的地方朝着规模化的现代种植方式进行转变。土地整理一直是农村建设的根本，但是长期以来我国掠夺、粗放式的建设模式严重制约着我国农村的发展。较之于工业现代化进程，农业现代化进程就显得捉襟见肘，农村发展缓慢，城乡差距越来越大。缺乏统筹性安排，制度法规的建设的滞后性以及监管水平的有限性等都是我国农村土地整理的重大问题。如何切实加快农村建设，规范农村土地整理，是我们亟待解决的问题，最终实现更大范围、更高水平的小康。

2 农村建设中的土地整理的问题

2.1 缺发合理规划，不能统筹性的进行开发建设

农村建设中土地整理缺乏合理规划，盲目追求眼前利益，是当前土地整理的面对的重大问题。由于土地开发是一个系统性工程，缺乏科学编制土地整理开发规划，容易造成造成土地零碎化，增加农民耕种难度，对于将来实现大规模的现代化种植造成严影响；没有切实保障我国耕种的土地红线不动摇，使得我国粮食安全战略受到了威胁；也没有做好前期详细调研，使得后续工作不能够顺利展开。如此土地开发整理方式，难以从大局来规划和安排各项工作。

2.2 缺少相应的保障监管机制，保障土地合理合法的开发建设

农村土地整理建设，从最初土地项目的审批、立项，到后来的土地项目的规划设计以及最后的实施阶段中由于缺乏相应的保障监管机制，导致土地整理建设不能达到预期的效果和目的，进而导致大量的土地荒废。甚至于一些地方政府为了片面追求高投入，在没有对土地项目的生态环境、土地的产权规划进行详细设计的探查以及没有合法国土资源部的土地开发手续的情况下，就匆匆立项建设，导致后续产权、生态环境破坏、手续缺失、农民上访等一大批后续问题的出现，这种情况的出现无论对于农村建设还是社会稳定以及生态建设都是极其不利的。

2.3 农民的相关利益得不到充分保障

土地是农民赖以生存的基础，而我国许多地方在土地征用，土地整理等建设过程中不能较好的保证农民的合法权益。强拆、强占时有发生，严重损害了我国政府的形象，损害了我国党群、政群关系，对于我国经济社会发展有着严重的阻碍。

2.4 市场环境，社会服务、资金保障不足

随着我国经济社会持续发展，政府职能的转变，以及市场经济深化改革。市场经济贯穿于我国经济社会的各个方面，然而我国农村建设对市场经济利用却不尽人意。长期以来土地管理方式都是基于行政职能，这种土地整理建设方式明显与市场化、社会化的管理方式不能很好的适应。同时由于市场信息的不对称性，农民不能即使有效的得到市场信息以及社会基础服务不健全，国家的投入资金有限性使得农村土地整理不规范现象突出。再次，由于土地整理是一个投资巨大工程项目，没有足够的资金保障以及后续资金的匮乏都使得农村土地管理出现了一系列问题。

2.5 农村土地管理新技术含量不足，缺乏相应的专业人员

当前农村土地整理较多的采取传统粗放形式的开发，缺乏高新技术的设计、效益评价、开发方式等建设过程，使得工作效率低，建设开发利用周期长，效益评价科学性差。同时缺乏相应工程规划、设计、市场评价专业人员，不能对土地管理进行社会、经济、人为效益有机整合。

3 农村建设中的土地整理的对策

首先，建立农村土地开发健全保障、监察机制，保障土地合理合法的开发建设，真正做到有法可依；其次，全面合理规划农村的土地整理开发过程，土地项目的审批、立项之前做好可行性研究，保障生态效益、社会经济效益统筹可持续发展，土地项目的规划设计以及最后的实施阶段过程中，加强管理、严格要求、规范施工，着力于产品质量和产品小效率的稳步提高；再次充分保障农民的合法权益，对征地手续严格实施，对于项目的补偿款即使准确发放到农民手中，维护社会稳定；同时也要加强农村土地管理的专业人员的引进，人是各项工作的最终实施者，那么，培养一批业务能力强，操作动手能力强，安全质量意识强，土地管理项目知识突出的专业素质人员，是农村土地整理发展的重要保障。最后，应该加强市场信息方面以及市场服务的建设，当前市场化、经济化是我们当前遇到的，建立安全稳健的市场经济环境，提供优质的市场服务，避免市场信息滞后带来的影响，合理的利用民间社会资本对于农村土地管理方面的投入，保障资金方面的良性运行。最终实现我国农村建设，尤其土地整理持续健康稳步发展，使我国新农村建设焕发新的生机与活力。