防灾减灾管理制度十篇

防灾减灾管理制度篇1

第一条为防御和减轻地震灾害，保护人民生命财产安全，保障经济建设和社会发展，根据有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本规定。

第二条防震减灾工作，实行预防为主、防御与救助相结合的方针。

第三条防震减灾工作应当纳入国民经济和社会发展计划，所需经费列入本级政府的年度财政预算，逐步增加防震减灾事业所需经费投入。

第四条各级人民政府应当加强对防震减灾工作的领导,建立健全防震减灾工作责任制，做好防震减灾工作。

第五条生命线工程和有可能因地震破坏造成有害物质泄露的单位及人员密集的企业、事业单位，应当建立行政主要负责人负责的防震减灾工作制度。

第六条市、区（市）地震行政主管部门负责本行政区域内地震监测预报、地震灾害预防、地震应急、震后救灾与重建等活动的监督与管理。

计划、规划、建设、公安、民政、卫生、交通、水利、经济、科技等行政主管部门，按照职责分工，协同做好本行政区域内的防震减灾工作。

第七条任何单位和个人都有依法参加防震减灾活动的义务。

第八条对在防震减灾工作中做出突出贡献的单位和个人，由市、区（市）人民政府和有关主管部门给予表彰和奖励。

第二章地震灾害预防

第九条重大建设工程和可能发生严重次生灾害的建设工程，必须进行地震安全性评价，并根据地震安全性评价的结果确定抗震设防要求，进行抗震设防。

必须进行地震安全性评价的建设工程范围，按国家、省、市的有关规定执行。

第十条地震安全性评价应当纳入基本建设管理程序，并在建设项目的可行性研究阶段进行。

必须进行地震安全性评价的建设工程，其建设单位应当委托具有相应资质的地震安全性评价单位进行地震安全性评价。

第十一条必须进行地震安全性评价的建设工程，其可行性研究报告应当包括：

（一）地震安全性评价报告；

（二）省以上地震安全性评价评审委员会的评审结论；

（三）市地震行政主管部门核准的建设工程抗震设防标准确认书。

第十二条必须进行地震安全性评价的建设工程，负责项目审批的部门，应当将抗震设防要求纳入建设工程可行性研究报告的审查内容。对可行性研究报告中没有包含抗震设防要求的项目，计划、规划、建设、土地管理部门不得办理立项、用地和施工等手续。

第十三条新建、改建、扩建的一般建设工程项目，应当按照强制性国家标准规定的抗震设防要求，进行抗震设防。

第十四条任何单位和个人不得擅自更改已确定的抗震设防要求。

工程设计单位应当按照抗震设防要求和抗震设计规范进行抗震设计。

建设、施工单位应当按照抗震设计进行工程建设，并不得降低建设工程的抗震设防设计标准。

建设、设计、施工、监理和地震安全性评价单位应当对所建设、设计、施工、监理和评价的工程项目的抗震设防质量负终身责任。

第十五条规划部门在制定城市规划时，应当充分考虑当地的地震构造环境；选择工程建设用地必须避开地震活动断裂。

第十六条已经建成的属于重大建设工程的建（构）筑物未采取抗震设防措施的，应当按照国家有关规定进行抗震性能鉴定，并根据鉴定结果采取必要的抗震加固措施。

第十七条地震行政主管部门应当对辖区内的地震灾害进行预测，并根据地震灾害预测结果，会同有关部门编制防震减灾规划。

第十八条地震、科技、新闻出版、广播电视等部门和单位应当互相配合，开展防震减灾知识的宣传教育。每年3月的第一周为全市防震减灾法律、法规宣传及科普知识宣传周。

第十九条各级教育行政部门应当组织学校开展防震减灾知识的教育活动。

第二十条支持、鼓励单位和个人参加地震灾害保险。

第三章地震监测预报

第二十一条本市的地震监测预报方案，由市地震行政主管部门根据省地震监测预报方案制定并组织实施。

市、区（市）地震行政主管部门应当根据市地震监测预报方案，建立震情跟踪会商制度，并负责本辖区内的震情信息收集、分析与核实，在提出初步预测意见后，报上一级地震行政主管部门。

第二十二条已地震中期预报的区域，在震情跟踪过程中如发现有明显临震异常，地震行政主管部门应当立即报告同级人民政府。情况紧急时，可以由市或所在区（市）人民政府48小时之内的临震预报，并及时向上一级人民政府和地震行政主管部门报告。

第二十三条禁止制造、散布地震谣言，发生地震谣言时，地震行政主管部门应当迅速予以澄清，公安部门应当依法采取措施，维持社会的稳定。

第二十四条有下列内容的文稿应当经地震行政主管部门审核方可：

（一）已引起社会强烈反应的宏观地震异常现象的解释或说明；

（二）震情监视和地震活动状况；

（三）地震谣传的应急处理。

第二十五条人工一次性爆破用药相当于3吨TNT炸药能量以上的，公安机关应当在实施爆破的单位或个人向公安机关申请办理审批手续后，及时通知市地震行政主管部门。

第二十六条地震行政主管部门应当根据防震减灾规划要求，加强地震监测台网的建设工作。

地震监测台网的建设应当纳入城市建设总体规划，并纳入城市防灾系统。

第二十七条跨度大于100米的大型桥梁，以及地铁、隧道和库容1亿立方米以上的水库，应当根据防震减灾需要设置地震监测设施。

高度超过150米的超高层建（构）筑物，应当设置相应的强震观测设施。

第二十八条地震前兆台、监测台、强震台的选址和设计由地震行政主管部门会同规划行政主管部门确定，技术验收由市地震行政主管部门负责。

第二十九条企业、事业单位投资建设和管理地震监测设施，应当接受地震行政主管部门的业务指导；地震监测设施需要搬迁或者撤消时，应当事先征得市地震行政主管部门的同意。

第三十条地震监测设施的管理单位应当在监测设施的保护范围周边设立标志牌，标明保护的内容及范围，并将地震监测设施所在位置通知有关单位。

第三十一条在地震监测设施及其观测环境保护范围内不得烧荒、爆破、采石、挖土、堆放金属物品和进行其他危害和干扰地震监测设施和观测环境的活动。

因工程建设需在地震监测设施和地震观测环境的保护范围内从事爆破、钻探、采石及其他振动性作业的，应当经地震监测设施管理单位同意，并采取相应的保护措施。

第三十二条在地震监测设施和地震观测环境的保护范围内新建、改建、扩建的建设工程，确实无法避免对地震监测设施和地震观测环境造成危害的，建设单位应当在征得市地震行政主管部门的同意后迁移或重置地震监测设施，并应当承担增建抗干扰设施或者迁移、重置的费用。

第四章地震应急救援

第三十三条市、区（市）地震行政主管部门应当会同有关部门制定本辖区内的破坏性地震应急预案，报同级人民政府批准，并报上一级地震行政主管部门备案。

第三十四条下列部门和单位应当制定破坏性地震应急预案，报当地地震行政主管部门备案：

（一）供水、供热、燃气等属于生命线工程的部门和单位；

（二）车站、机场、铁路、港务等属于交通工程的部门和单位；

（三）大型商场、体育场、大型公共娱乐场所；

（四）医院、学校、二类以上幼儿园；

（五）大型厂矿企业；

（六）其他因地震可能引发水灾、火灾、化学污染、放射性污染等次生灾害的单位。

第三十五条破坏性地震应急预案应当包括下列内容：

（一）应急机构的组成和职责；

（二）应急通信保障；

（三）抢险救援人员的组成和资金、物资的准备；

（四）应急、救助装备的准备；

（五）灾害评估准备；

（六）应急行动方案。

第三十六条破坏性地震临震预报后，在抗震救灾指挥机构的统一领导下，预报区内各有关部门和单位应当采取下列临震应急措施：

（一）迅速启动破坏性地震应急预案；

（二）加强震情监视，随时报告震情变化；

（三）根据抗震救灾指挥机构的避震通知，组织避震疏散。

第三十七条破坏性地震发生后，地震行政主管部门应当立即转为本级人民政府的抗震救灾指挥机构的办事机构，具体负责抗震救灾事宜。

第三十八条破坏性地震发生后，地震行政主管部门应当对地震类型和震后趋势迅速做出判断，并将有关情况及时报告同级抗震救灾指挥机构。

第三十九条破坏性地震发生后，各有关部门应当按照应急预案要求采取紧急措施抢救人民生命、财产，控制次生灾害，制止灾情、疫情的蔓延和发展，检修被毁坏的交通、通信、供水、供电、供气等工程，维护社会治安，保持社会稳定。

第四十条震后救灾过程中，任何单位和个人都应当听从命令，服从抗震救灾指挥机构的统一指挥，积极参与抗震救灾活动。

企业、事业单位和其他社会组织，应当加强对本单位人员和财产的管理与监督，将震后损失降低到最低限度。

第四十一条地震灾害损失由地震行政主管部门会同建设、民政等部门负责调查、评估。地震灾害损失评估结果应及时报告同级人民政府并按规定上报。

第五章法律责任

第四十二条公民、法人或其他组织违反本规定，应当给予行政处罚的，依照法律、法规、规章的有关规定进行处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四十三条地震行政主管部门及有关行政部门的工作人员在防震减灾工作中、、的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

防灾减灾管理制度篇2

关键词 绩效管理；气象灾害防御；体系建设

中图分类号 X43 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2016）08-0300-03

实行政府绩效管理是创新行政管理方式的重要方面，有利于提高政府的公信力和执行力[1]。政府绩效管理就是围绕政府工作目标，采用科学的考核指标体系，将绩效评估作为主要的方式，对政府及其机构履行职能、完成目标任务的过程、实绩和效果进行综合性评价，并根据评价结果改进政府工作、降低行政成本、提高政府效能的一种管理理念和方式[2]。近3年来，河北省政府通过实施气象防灾减灾绩效管理工作[3]，建立了一条气象灾害防御体系建设的新途径，在气象灾害防御组织、法制和能力建设上进行了有益的探讨，进一步提高了气象灾害防御水平和效益。对保障人民的生命财产安全具有重要意义。

1 把气象防灾减灾绩效管理纳入日常工作

气象防灾减灾要在“防”字上下功夫，充分发挥政府职能部门的作用，建立相关的工作机制，承担起一定的职能。河北省政府将气象灾害防御工作作为一项重要的民生工程，自2012年引进气象防灾减灾绩效管理模式，率先将气象防灾减灾工作作为政府绩效管理的重要内容。各设区市政府和省气象局为气象防灾减灾绩效管理责任单位，实现了气象防灾减灾由部门任务到政府工作的转变，建立了政府主导气象防灾减灾的长效机制。

1.1 纳入民生工程，职责义务常态化

将气象防灾减灾活动作为政府绩效的重要内容，作为政府职能考核的重要项目，督促政府开展防灾减灾活动。河北省开展气象防灾减灾绩效管理3年来，省政府每年根据工作需求，广泛征求意见，确定绩效管理重点内容，制定气象防灾减灾绩效管理工作方案，对各级政府气象灾害防御体系建设提出具体要求。方案强化了各级政府和有关部门气象防灾减灾的主体责任，为“政府主导、部门联动、社会参与”气象灾害防御机制提供了管理保证。各设区市政府结合本地气象灾害防御工作实际对目标任务进行细化分工，气象防灾减灾工作实现了政府常态化管理。

1.2 全面督促调研，提高考核评估科学性

在考核气象防灾减灾工作的过程中，既考核“绩”，更看重“效”，是以绩评事、以事评人，以帮促管、以管促效，而非简单的、片面的“惩罚式”管理。为此，省气象局专门成立了气象防灾减灾绩效管理办公室，联合其他部门深入基层开展经常性的督导检查，促进各项目标任务贯彻落实。为充分提高绩效管理的科学性，开发建立了《河北省气象防灾减灾绩效管理系统》，绩效管理实现了信息化、规范化和系统化。同时，在绩效指标考核评估的基础上，通过定期开展社会公众满意度测评，使绩效评估结果更具有科学性和权威性。

1.3 量化考评指标，注重评估结果运用

按照绩效管理“标杆”效应、持续提升和可量化、可操作、可跟踪和可核实的原则，河北气象防灾减灾绩效管理实施动态化管理和持续推进的方式，促进全省气象灾害防御能力的提升。绩效管理指标从组织体系、责任体系、机制建设、能力建设、防御效果等方面入手，制定了6项一级、13项二级和24项三级量化指标，年末进行气象防灾减灾绩效管理全面评估，总结好的经验和做法，查找存在的问题和不足，对改进未来工作提出意见和建议。评估结果上报省委、省政府、省委组织部、省纪委及相关部门作为评价被考核单位的工作实绩和评先评优的重要参考，作为对市级气象防灾减灾工程建设项目投资的重要依据。

2 气象灾害防御体系建设取得显著发展

2.1 气象灾害防御组织体系不断延伸

县级以上政府气象灾害防御指挥部实现全覆盖。2012年8月河北省政府率先成立了河北省气象灾害防御指挥部，指挥部由主管副省长担任指挥长，省政府副秘书长、省应急办主任和省气象局长担任副指挥长，成员单位由省有关部委、厅局和省军区、武警总队等33个部门组成，主要负责全省气象灾害防御工作的方针政策、协调解决气象灾害防御工作的重大问题。指挥部办公室设在省气象局，负责指挥部日常管理工作。目前，全省省、市、县3级政府全部成立气象灾害防御指挥部，实现了县级以上政府全覆盖。各级指挥部及其办公室实现了常态化运行，在重大气象灾害防御中积极发挥组织协调作用，有效地减轻和避免了气象灾害造成的经济损失。

气象灾害防御技术支撑服务实体建设快速发展。为加强对气象灾害防御指挥部的技术支撑作用，河北省气象局把推进省、市、县3级气象灾害防御中心机构实体化建设作为重要突破。在省政府大力支持下，2012年8月首先成立了河北省气象灾害防御中心，目前省、市2级和70%的县成立气象灾害防御中心。气象灾害防御中心的主要职责就是承担气象灾害的监测预估及影响评估、气象灾害隐患普查、气象灾害风险区划编制、组织应急演练和灾害防御标准制订等，并联合相关部门开展对敏感行业、地区、部位的气象次生及衍生灾害防御技术进行研究，为气象灾害防御指挥部提供技术服务。

基层气象灾害防御队伍不断壮大。随着省、市、县气象灾害防御组织的建立，基层气象灾害防御队伍的人数也越来越多。各乡镇政府明确人员主管气象灾害防御工作，同时制定了基层气象信息服务站工作手册，明确了职责和工作流程。目前全省气象信息服务站实现乡（镇）全覆盖，气象信息员实现行政村全覆盖，气象灾害防御责任体系延伸到村民小组、城镇社区、重点企事业单位等。

2.2 气象灾害防御法规制度体系不断完善

政府部门已加强了气象灾害防御立法工作。2013年5月河北省人大常委会通过了《河北省气象灾害防御条例》；2012年8月和12月，省政府先后颁布了《河北省暴雨灾害防御办法》《河北省暴雪大风寒潮大雾高温灾害防御办法》等，另外《河北省气象探测环境保护办法》《河北省防雷减灾管理办法》《河北省人工影响天气管理办法》等也先后，目前《河北省气候资源开发利用和保护条例》已提交省人大审议。

市、县2级法规体系也得到进一步完善。2012年以来全省11个设区市和90%以上的县（市、区）政府结合本地实际，先后出台了暴雨和暴雪、大风等分灾种灾害防御办法实施细则，明确了各级政府和有关部门对不同灾害的防御职责。各设区市政府相继出台了《气象灾害防御规定》《气象灾害应急准备工作认证管理办法》《防雷减灾管理规定》等政府规章或规范性文件。

气象灾害应急预案逐步建立。省政府印发了《河北省重大气象灾害应急预案》。全省各设区市政府和县（市、区）政府，根据《河北省气象灾害防御条例》和分灾种气象灾害防御办法，制定了本级政府《气象灾害应急预案》。省、市、县气象局和政府有关部门结合本部门职责及时修订了重大气象灾害应急预案。各级气象灾害防御指挥部成员单位按照气象灾害防御法规和应急预案，建立了气象灾害联防、预警、信息共享等联动机制。

气象灾害防御规划得到有效推进。省政府有关部门制定了《河北省气象灾害防御规划》，11个设区市政府和77个县（市、区）政府编制印发了本行政区气象灾害防御规划。规划确定了本地气象灾害防御的指导思想、原则和目标，分析了当地气象灾害防御现状、自然与社会环境和气象灾害及次生衍生灾害特征，开展了气象灾害风险区划，制定了气象灾害防御措施和管理办法。

气象灾害防御标准体系加快制订。针对气象灾害防御需求，省气象局制定了气象灾害防御标准体系建设规划，同时加快有关标准和规范的制修订。目前，已制定了《尾矿库降雨气象服务规范》《旅游景区气象灾害防御要求》《农村气象灾害应急准备要求》《气象灾害调查报告》以及《气象灾害普查技术规范》等11项标准和规范，为推进气象灾害防御标准化建设起到重要的推动作用。

2.3 气象灾害防御科技支撑能力不断提高

相关政府部门强化致灾气象条件监测预报预警业务系统建设，与地方共建交通、农业、环境等专业气象观测系统，与水利、环保等部门共享6 018个监测站点数据，全省地面气象灾害观测站平均间距达5.6 km，强对流天气预警平均时间提前达20 min以上，强天气精细化监测预警能力不断提升。

强化气象灾害风险评估预警业务系统建设，分别建立了干旱、地质灾害、高温中暑、城市内涝、设施农业风灾、中小河流山洪等灾害风险预报预警业务服务系统，分灾种精准风险防御能力有效提升。

强化突发事件预警信息系统建设，省、市、县国家突发事件预警信息系统实现业务运行，并与应急办、国土、水利等8个部门实现了对接。部分市县将预警信息融入农业、水利、广电部门信息传播平台，实现信息互联互通。共建共享电子显示屏4 786块、大喇叭31 760个，气象灾害预警信息覆盖率达到95%，预警信息传播、接收能力迅速提升。

强化气象灾害应急指挥系统建设力度，建成省、市、县3级联动、部门互联互通的气象灾害防御指挥决策系统、微信决策服务平台和互联网决策服务系统，建立了与地方党政“一把手”的信息直通渠道，气象灾害应急防范处置能力快速提升。

强化气象灾害防御科普宣传系统建设，联合省委组织部向各级党政干部专项培训2 235人次，在922个农村及学校实施了雷电灾害防御示范工程，建成97个气象科普基地，印发气象灾害防御明白卡数十万张，全民防范意识和能力全面提升。

2.4 气象灾害风险管理体系快速发展

建立了气象灾害调查、风险排查和风险区划制度，制定了气象灾害普查技术规范，开展了分灾种气象灾害风险普查，建立了精细化到乡镇的基础信息数据库。

建立了重点单位和人员密集场所气象灾害防御准备认证制度，90%的县政府将其纳入防灾减灾重点工作；探索建立了气象灾害风险分担和转移机制，开展了农产品品质气候认证工作，并联合金融等10部门、4家保险公司实施了政策性农业保险。

建立了气象灾害防御标准、措施落实检查督查制度，指挥部成员单位联合开展了落实情况检查，河北省政府将落实防御措施纳入管理指标，考核结果列入政府实绩、干部评优的参考依据。关口前移、防御优先的灾害风险管理体系快速发展，气象灾害防御目标逐步由减少损失向减轻风险转变。

从2012年起，省政府连续4年实施气象防灾减灾专项绩效管理，重点加强组织责任、法规标准、科技支撑、风险管理为主要内容的气象灾害防御体系建设，取得了显著的防灾减灾成效。全省气象灾害直接经济损失降至GDP总量的1%以下，人员伤亡较“十一五”大幅下降，近3年全省气象防灾减灾社会公众满意度均保持在85分以上。

3 继续深入推进气象灾害防御体系建设

近年来，全球气候逐渐变暖，极端的天气气候事件发生频率不断增加，应对防范气象灾害的难度在逐步增大[4]；经济运行和人民生活对交通、通信、能源的依赖程度越来越大，应对防范气象灾害的广度也在扩大。顺应建设生态文明、美丽河北、和谐社会的新要求，气象灾害防御要求越来越高，责任越来越大，气象灾害防御体系建设还要继续深入推进。

3.1 继续完善气象灾害防御组织体系，并把责任体系向基层延伸

要继续推进各级气象灾害防御指挥部常态化运行，将气象防灾减灾工作纳入地方发展规划、政府绩效考核和公共财政预算。依法完善基层气象灾害防御责任体系，制定各级政府及工作部门气象灾害防御责任清单，落实乡镇基层政府和重点单位气象防灾减灾主体责任。强化气象灾害防御技术支撑体系建设，实现业务现代化、队伍专业化、机构实体化、管理规范化。

3.2 要加快推进气象灾害防御法规与标准体系建设

根据气象灾害防御需求和优先级，加快推进气象灾害防御地方性法规和政府规章，制定分行业分灾种的气象灾害防御指南，制定气象灾害防御工程和非工程性标准和技术规范，完善各级各部门和重点单位重大气象灾害应急预案。建立气象灾害风险普查调查制度，开展基层单位、敏感行业和人员密集场所气象灾害防御应急准备认证。

3.3 建立完善气象灾害防御业务技术支撑体系

全国推进气象观测站网布局的优化，加强气象灾害综合监测体系建设力度，建立多部门实时信息共享平台，提高气象灾害监测评估能力。建立分灾种无缝隙的预报预警支撑体系，提高气象灾害预报预警能力，开展基于气象预警的灾害风险预报服务[5]。完善突发事件预警信息系统，实现与显示屏、大喇叭等信息终端的有效衔接，扩大预警信息的覆盖面。

3.4 完善气象灾害防御考核评价体系

加强顶层设计，进一步优化气象防灾减绩效管理系统，研究制定科学化、动态化的绩效管理指标体系，丰富气象防灾减灾绩效管理内涵，强化绩效管理评估和结果运行，有效推进气象灾害防御体系建设。

3.5 加强气象灾害防御人才队伍建设

开展跨领域和部门合作，发展学科交叉融合的综合防灾减灾技术[6]，推进气象灾害防御创新团队建设，建立省、市、县气象灾害防御专职队伍，开展基础、应用和推广技术研究，为气象灾害防御提供人才和技术支撑。

4 参考文献

[1] 苗圩.积极推行绩效管理提高政府行政效能[J].行政管理改革，2013（1）：4-5.

[2] 杨亚莉.政府绩效管理研究综述[J].科技情报开发与研究，2011（10）：165-167.

[3] 郭晋，高庆九，任振和.绩效管理理念在气象部门的应用[J].沙漠与绿洲气象，2013（3）：70-73.

[4] 郑国光.气象灾害如何防[J].求是，2013（3）：47-48.

防灾减灾管理制度篇3

关键词：重庆市；综合防灾减灾体系；构建

中图分类号 X4 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2013）19-142-02

重庆市位于我国二、三级阶梯的自然过渡地带，为典型的亚热带湿润季风气候，地形以山地和丘陵为主。全市每年都不同程度地发生滑坡、崩塌、泥石流、地震、干旱、风雹、洪涝、低温、雷电、生物病虫害、森林火灾等自然灾害，灾害种类多、频率高、分布广、危害大。

近年来重庆市社会、经济、文化等各方面都取得了巨大的进步，但各种灾害的发生严重影响和制约了重庆市经济和社会的可持续发展。因此，必须高度重视防灾减灾工作，为重庆市长远发展提供有力保障[1-2]。

1 重庆市防灾减灾工作现状

1.1 防灾减灾管理体制机制 重庆市逐步建立起市政府统一领导、分级管理、分工负责的领导体制，实行了属地管理、各职能部门分工负责、通力合作、社会各界广泛参与的工作机制[3]。目前，重庆市已编制《“十二五”期间重庆市突发事件应急体系建设规划》，38个区县都已成立救灾综合协调机构，乡镇应急管理机构基本落实，各村社至少配备了一名防灾减灾信息员。

1.2 防灾减灾工程建设 重庆市直辖以来在骨干水利工程建设、民生工程建设及生态环境改善方面均取得了显著成效，同时也对重要交通干线、主城区重点滑坡、危岩以及三峡库区新城的高陡边坡等一些地质灾害的隐患点进行加固设防。大力实施“长治工程”和“长防工程”，兴建了各种防护林体系。

1.3 非工程减灾措施 近年来，重庆市委市政府设立各级防灾减灾机构，加强水文、地质、气象、森林火灾、生物灾害等系统的监测、预报和预警，完成了灾害信息收集、传输和交换的电信系统建设，正在逐步完善信息数据库的建设，形成了市、区县两级灾害信息实时传输与共享机制，增强了防灾减灾的科学性、准确性和精确度。

2 存在的问题与不足

2.1 防灾减灾技术与人员质量有待提高 随着防灾减灾工作量的日益加大，尤其是对各区县地质灾害防治的汛前排查、汛期检查、汛后核查以及旱情预报等防灾减灾工作的大量开展，各区县防灾减灾技术人员及管理人员的数量与质量都难以适应新时期灾害防治工作的需要。时常由于技术落后、人员数量少、素质不高导致防灾减灾“力不从心”，技术与人员的质量亟待提高。

2.2 防灾减灾体系与经济社会发展不相适应 近年来，重庆市防灾减灾成效显著，但随着经济社会的快速发展，防灾减灾体系表现出其滞后的一面，尤其是对于乡村地区来说，防灾减灾工程设施的建设严重滞后于经济社会的发展。

2.3 灾害监测和应急处置能力有待提高 重庆市的灾害监测系统基本形成体系，但由于资金、技术以及管理方面的不到位，致使监测预警和应急处置能力并没有达到预期的效果，尤其是在管理方面还存在着极大的提升空间，资金的管理与使用制度有待加强和完善。

2.4 综合防灾减灾法制建设不健全 重庆市目前已实施一些防灾减灾的地方法规，在防灾减灾工作中起到了很大作用。但是当灾难发生、灾害救助以及在灾后重建时，政府、公民的义务和受灾群众的权利、灾害救助的程序等方面的法律法规有待完善。

3 重庆市防灾减灾体系的构建

在全球气候变暖的背景下，自然灾害发生的频率、强度和灾害损失都在增加，我国经济社会发展也对防灾减灾提出了新的要求，广大人民群众对安全的要求也越来越高，众多的专家学者也对防灾减灾体系的构建提出了独特的见解[4-7]，并取得了良好的效果。这就要求我们树立新的防灾减灾理念，以先进理念引领体制和机制的创新。

3.1 加强综合防灾减灾法制建设 全面贯彻落实《中华人民共和国突发事件应对法》和《自然灾害救助条例》等法律法规，并根据重庆市灾害的实际情况和防灾减灾工作要求制定综合防灾减灾的地方性法规体系。目前要加快制定和实施《重庆市自然灾害救助条例》、《重庆市防灾减灾资金和物资管理条例》、《重庆市志愿者管理办法》和《重庆市综合防灾减灾条例》等法规。

3.2 完善综合防灾减灾协调联动机制 重庆市已形成市政府统一决策，各级政府行政首长负责，各部门分工协作、分级负责的防灾减灾管理体制。要通过组织整合、资源整合、行动整合，加强综合防灾减灾组织领导，完善高效联动的协调机制，使各种防灾减灾力量服从统一指挥、统一行动、相互协作、快速联动（如图1）。

3.3 加强灾害监测预报预警体系建设 监测预报预警体系是综合防灾减灾的关键所在。首先，按照固定监测与流动监测相结合、传统监测与现代监测相结合、专业监测与业余监测相结合的“三结合”方针，对重庆市的地质灾害、气象灾害、洪涝灾害等主要灾害进行全方位、多角度监测；其次，采用现代新技术新理论对灾害进行精确预报，提前灾害发生的预警时间；再次，广泛采用各种媒介将预警信息以最快的速度给广大人民群众，确保人民群众的生命安全。

3.4 加强应急救援救助体系建设 根据存在的灾害隐患制定符合实际的应急预案，并对应急预案进行及时的动态更新与演练，灾害发生后及时启动应急预案，指导抗灾救灾。设立完善的人员、物资储备和调配系统，在灾害发生时对人员、物资和设备进行及时调配。设立统一的应急指挥平台，平台由专业救援指挥人员组成，利用现代高科技技术和先进理论统一指挥救援工作。

3.5 加强灾情评估和灾后恢复重建能力建设 各级政府由专门的行政机构统一管理本级灾情评估工作，负责各阶段灾情评估工作，并将结果报有关部门，为制定符合实际的应急预案、灾后恢复重建方案等提供依据；各级政府应常设主管灾后重建的机构，负责各种灾害的灾后重建工作，它与规划、环保、财政等部门同属一个级别，与规划部门协作将灾后重建切实纳入发展规划，与环保部门协作确保灾后环境质量，与财政部门协作，保证灾后重建所需要的资金。

3.6 加强防灾减灾教育体系建设 重庆市综合防灾减灾教育体系建设，需要加强防灾减灾宣传，提高全社会的防灾意识。对人民群众进行防灾减灾科普知识宣传与灾害逃生演习，提高人民群众灾害应急能力。宣传保护环境与防治灾害的相互关系，提高人民群众的环保防灾意识。将重庆市防灾减灾知识宣传纳入重庆市中、小学生的课堂教育，由专业老师进行知识讲授，并定期进行防灾演练，从整体上提高重庆市全社会的防灾减灾意识与应急能力。

3.7 加强防灾减灾保障体系建设 首先，加大防灾减灾资金投入。政府应充分负起防灾减灾投入主体的责任，将防灾减灾工作所需资金纳入财政计划。鼓励社会各界人士参与防灾减灾工作，大力宣传防灾减灾对当地群众及企业自身的重要性。其次，加强专业与业余相结合的防灾减灾队伍建设。按照“足额足数、相对稳定、精干高效”的要求，组建市、县（区）两级专业应急救援队伍，全面提升志愿者的防灾减灾技能和水平。此外，加大防灾减灾科技创新支持力度。政府定期投入资金鼓励高校和科研机构针对重庆市主要灾害进行科学研究，研发适合重庆市灾害特点的防灾减灾新技术新方法。

4 结语

重庆市综合防灾减灾工作关系到重庆市的长远发展，加强综合防灾减灾体系研究和建设应坚持“以人为本、政府主导、分级管理、社会互助、灾民自救”的原则，全面提高对灾害的综合防范和抵御能力，切实保障人民群众的生命财产安全，促进经济、社会可持续发展。

参考文献

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[6]尚春明.城市综合防灾理论与实践[M].北京：中国建筑工业出版社，2006.

防灾减灾管理制度篇4

—县气象局关于“我县防雷减灾工作现状”的专题调研报告

根据《__县气象局开展深入学习实践科学发展观活动实施方案》关于在深入学习实践科学发展观活动（下简称活动）学习调研阶段的要求，我局紧紧围绕科学发展观的要求，紧密结合本地区本部门的实际，于4月8日～4月15日，利用8天时间，深入企业、发放问卷调查、召开座谈会取得了可喜的调研成果。共发放回收调查问卷21份，召开座谈会2次，征集到了防雷业务发展的积极建议和意见。根据反馈建议和意见，经过认真梳理，现将调研情况报告如下：

一、我县防雷减灾工作现状

通过对__防雷监测所的调研，自我县开展防雷减灾工作以来，我县各防雷部门始终坚持面向国家经济社会发展和防灾减灾的需要，积极探索，勇于实践，积极寻求政策支持，逐步健全了相关的法！律法规，创造了良好的政策环境；逐步形成了包括防雷装置安全检测、防雷设计审核、防雷工程验收、雷击风险评估等业务在内的防雷服务体系；建立了防雷工程设计及施工资质、防雷产品备案和准入制度；防雷减灾工作取得了显著的经济社会效益。

我县各防雷部门在有效利用政府、政策资源，在贯彻相关法律法规以及部门联动协调等方面取得了很多经验。__县气象局有效运用政府资源，在局里建立__县防雷减灾办公室，并成为安全生产委员会成员，为防雷减灾工作顺利开展提供了强有力的管理平台。我县防雷减灾工作流程科学合理，岗位职能分工明确，积极与建设局等部门协调，将新建建筑物防雷设计审核作为建设局发放开工许可证的前置条件，使新建建筑物防雷设计审核报建率基本上达到100%。但是通过调研，我们也发现全县防雷减灾工作还存在一些问题：防雷减灾服务意识淡漠，防雷减灾工作定位不明晰、社会管理职能薄弱、执法力度有待加强等都严重阻碍了我县防雷减灾工作的健康、可持续发展。

二、我县防雷减灾工作的重要性和紧迫性

1、我县防雷减灾工作的重要性

国务院及各级地方政府非常重视防雷减灾工作，先后出台了《国务院办公厅关于进一步做好防雷减灾工作的通知》(明电[20__]28号)、《国务院办公厅关于进一步加强气象灾害防御工作的意见》（〔20__〕49号）等文件强调防雷减灾工作的重要性，要求将防雷减灾工作和促进经济社会发展、保障人民生命财产安全结合起来，加大防雷减灾工作力度。为构建和谐__、平安__做出积极贡献。

2、我县防雷减灾工作的紧迫性

据__气象局统计我县年平均雷暴日为56.4天，按地区雷暴日等级划分应为高雷区。由于目前社会公众防雷意识不强、大部分企事业单位和个人都存在侥幸心理和不理解，这使的我县防雷部门开展防雷工作困难重重。

抗压能力低、敏感度高的电子信息设备的广泛应用使防雷工作更加复杂，另外，一些企事业单位在为电子信息系统安装防雷装置时，为了追求成本低廉，选用无资质的公司或施工队、采用质量得不到保证的防雷产品，防雷管理部门监管存在较大难度，为雷电安全防护埋下了隐患。

因此，加大我县防雷减灾工作力度，加强防雷减灾工作能力和水平就成为我县维护稳定、促进发展的迫切需要。

三、我县防雷减灾工作面临的突出问题

防雷减灾服务能力和水平与经济社会发展日益增长的需求不相适应，仍然是防雷减灾事业发展的主要矛盾。当前我县防雷减灾工作发展还面临着一些突出问题：

（一）防雷减灾工作的体制机制亟待完善。

1、在新形势下，防雷减灾服务意识不强，防雷减灾服务的定位还不够清晰，存在一些模糊认识。防雷减灾服务关乎人民群众生命财产安全，公共安全是防雷减灾服务的最终目的。另外，防雷减灾事业从本质上属于公共气象服务的范畴。公益性是防雷减灾服务的本质属性。但目前，防雷部门工作理念、主导思想仍基本停留在简单的经济效益模式上，仅将防雷部门看作一个简单的创收部门。在工作考核工程中，将经济指标放在首要位置。由于新建建筑物防雷审计审核、竣工验收业务的经济收益比较突出，从而这一业务成为防雷部门工作的重点，而相对经济利益较弱的防雷装置安全检测、雷电灾情调查收集等基础工作没有引起足够的重视，这种忽视社会效益、只重经济效益的做法与防雷减灾事业为公共安全服务的目的不相符。如果不转变观念，不能尽快将防雷部门从创收型部门转变为服务型部门，长此以往，将在一定程度上阻碍防雷减灾事业的良性、可持续发展。

2、还未形成一套科学合理、高效快捷的防雷减灾工作流程。目前，防雷业务从最初的防雷安全检测发展到集防雷安全检测、防雷设计审核、防雷工程验收、雷击风险评估、雷灾调查等业务于一体的综合业务体系。但是适合该体系高效合理运作的工作流程尚未建立。表现在各项防雷业务文本表格不统一；由于防雷服务成本补偿性收费标准的制定和上报工作还比较滞后，导致了我县虽然形成了综合防雷业务体系，却因为没有相应业务的收费标准造成收费不统一、比较混乱等情况，既影响了防雷部门出具数据结论的权威性、有效性，也影响了我县气象主管部门的形象，阻碍了我县防雷减灾事业又好又快发展。

3、部门合作与联动机制不健全，导致防雷工作开展中出现工作脱节甚至不了了之的情况。虽然各项法律法规的出台对规范防雷减灾事业的发展提供了良好的政策环境，但是政策执行环境却不尽如人意。存在可操 作性不强、执行力度弱等现象。这与部门合作与联动机制不健全有直接关系。

4、社会防雷意识还比较淡漠。社会公众对雷电灾害及雷电防护认识不够，甚至存在着较大的误区。导致出现对防雷部门进行防雷安全检测、雷电灾害调查等工作不配合甚至拒绝等现象。

（二）社会管理职能还有待加强。

近年来，《气象法》、《浙江省雷电防御与应急管理办法》的颁布实施 ，确定了雷电灾害防御管理的社会管理职能，但是，也应该清醒地认识到防雷减灾社会管理职能仍然滞后于防雷减灾事业以及我区经济社会发展的需求。由于社会管理职能滞后，造成社会公众对防雷减灾工作的法律意识很淡漠，法律法规规定的防雷业务还不能覆盖居民小区建筑、电信等行业，在一定程度上阻碍了防雷减灾工作的全面发展。

（三）全区防雷部门人员编制不足，不能满足日益增长的防雷工作需求

防雷业务人员只有3名，无法完成每年防雷安全检测、防雷设计审核、防雷竣工验收等业务，造成防雷综合业务体系的脱节。必须要看到，目前防雷减灾工作中出现的一些问题并不是由单一原因造成的。比如造成防雷业务覆盖率低的原因不仅仅是因为执法力度不够，还存在着业务人员严重缺乏，防雷业务的现代化、科学化建设还不够等。

通过学习实践科学发展观，深刻分析我县防雷减灾事业发展中存在的问题，进一步解放思想，认清形势，明确思路，大胆探索有利于防雷减灾事业发展的体制机制，不断解决防雷减灾事业存在的突出问题和薄弱环节，努力推进防雷减灾事业全面健康发展。

四、全面提高防雷减灾工作的能力和水平

（一）不断提高防雷减灾工作能力

建立健全防雷减灾机制。防雷部门要在县局领导下，会同有关部门建立健全防雷减灾工作协调响应机制，组建由多部门、多学科专家组成的防雷减灾综合队伍，共享相关防雷信息、对防雷工作中出现的问题齐抓共管，逐步形成县局领导、部门联动、社会参与、功能齐全、科学高效、覆盖面广的防雷减灾机制。

建立健全科学合理、高效快捷的防雷减灾工作流程。科学合理的业务流程是防雷减灾工作有序进行的保证。要根据防雷工作的特点及机构、任务的调整，加强规划和设计，进一步梳理、调整、健全和细化各项服务的流程和规章，将防雷安全检测、防雷设计审核、防雷产品和防雷资质准入受理等所有防雷业务的行政审批、技术评价纳入到对外防雷审批窗口，简化审批程序。要结合当地实际和业务发展需求，按照科学合理、精简效能、规范管理的原则，科学划分各业务科室工作职责、任务、考核评价指标，努力实现防雷岗位管理的科学化与规范化。

加强防雷执法力度，保障各项法律法规得以实施。建立一支掌握防雷业务知识、相关法律法规并熟悉执法程序的执法队伍。加大执法力度，保障各项法律法规顺利实施，强化社会管理职能。

强化防雷减灾服务的保障措施。发挥部门优势和利用地区条件，调动政府、部门、行业、用户积极性，多渠道争取经费支持和投入。逐步建立以国家和地方公共财政投入为主体，防雷服务成本性补偿收入为补充的多渠道、多元化经费投入机制。

加大防雷减灾宣传教育力度。广泛开展雷电灾害防御知识的宣传。利用电视、广播等一切手段提高全社会雷电灾害防御意识。重点加强学校、农村和雷电灾害重点防御地区防雷减灾知识和技能的宣传教育。将雷电灾害防御知识纳入文化、科技、卫生“三下乡”活动，提高公众抗御雷电灾害的认识和技能。

（二）坚持以社会效益为首，推动防雷减灾事业又快又好发展。

防雷减灾服务要立足于服务，要始终坚持“公共气象、安全气象、资源气象”的发展理念，坚持“以人为本、无微不至、无所不在”的服务理念。正确处理防雷减灾服务社会效益和部门经济效益的关系。始终坚持将社会效益放在首位。清醒认识：只有坚持社会效益为首，切实为经济社会发展服务才能使防雷减灾工作常葆生命力和具备更大的生存发展空间。过分强调防雷工作的经济效益，防雷减灾事业也得不到持续发展。

（三）加强防雷减灾服务人才队伍建设，实现服务队伍专业化

多渠道发展防雷减灾人才队伍。在人员编制暂时不能解决的情况下，首先，要发掘气象部门现有人力资源潜力。积极探索和实践有益于解放基层气象队伍生产力的业务技术体制。寻求积极的用人政策，争取一定的聘用人员指标，采取灵活的用人机制。另外，通过局校合作等方式，加大对人员的培养力度，提高防雷队伍的整体素质。充分利用社会资源，凝聚各类群众力量发展和壮大公共气象队伍，努力建立一支能够承担雷电灾害信息收集、雷电灾害防御知识传播等工作的社会化气象服务队伍。

要加强探索符合我县防雷减灾事业发展的分配机制和激励机制，充分调动防雷从业人员的工作积极性和创造性，为防雷减灾事业的快速发展服务。

防灾减灾管理制度篇5

__市位于____平原与西部山区过渡地段，版图面积1370平方公里，辖10个乡镇办事处和两个管委会，总人口40.3万，海拔最低为38米，最高为1080米，是比较典型的丘陵地区。__地貌比较复杂，东临万里长江，著名的清江穿城而过，渔洋河纵贯东西，大小溪流纵横交错，中小水库众多；干旱、洪涝、风雹、冰冻、小型滑坡和泥石流以及病虫害等自然灾害频繁发生，人民群众的生产生活受到很大影响，救灾压力大，减灾任务繁重。近些年来，__市委、政府和相关职能部门紧密结合市情和救灾工作实际，采取实际步骤进行了一些减灾防灾实践及探索，收到了一定实效。

一是针对农村居民房屋大多比较陈旧，抗灾能力弱的实际，从20__年开始，坚持有计划地实施农村困难群众危房改造工程。采取的具体措施是：政府主导、民政主管、乡（镇）组织、村委会承办、农户自建、分级负责、统一检查验收和农户自筹资金为主、政府补助为辅、市直部门对口帮扶相结合。6年来，农户自筹资金5000多万元，政府补助近20__万元，部门帮扶近1000万元，帮助近3000户建成了砖木或砖混结构房屋25.5万平方米，消除了安全隐患，确保困难群众居住安全。仅此一项，减少灾害损失3000万元以上，无1户危房因灾倒塌造成人员伤亡。

二是针对丘陵地区农村居住地分散，灾后不便救援和历史原因，居民房屋一般建在山边、溪边、峡谷边和山凹上，极易受到山洪、大风、滑坡和泥石流等自然灾害破坏，生命财产安全难于保障的实际，自20__年国家实施扶贫搬迁政策以来，通过政府补助和民政救助计400万元，将符合条件的500余个“三边一凹”户优先纳入搬迁范围，实行异地建房，使他们免遭自然灾害可能造成的危害，确保了他们的生命及财产安全。

三是针对部分山区水源不足，一遇干旱天气人畜饮水就有困难的实际，从20__年开始，结合农村人口饮水安全工程和新农村建设，政府投资1000多万元，采取管网延伸、联村供水、独村建站、单户设窖等多种形式，解决了3万余户10万余人的常年饮水问题，确保非大旱年份人畜饮水不出问题。

四是20__年以来，投资7600万元，对江河提岸、排洪设施、病危水库等公益基础设施进行了整治加固，其中加固长江堤坎3处1500米，排洪主干渠8处2100米、山洪沟5处4500米、病危水库加固排险8座，通过上述工程建设，显著增强了公益基础设施的抗洪能力。

五是以去年初春冰冻雨雪和“5.12”汶川特大地震灾害为教材，适时集中开展减灾防灾知识宣传教育，不断增强城乡居民减灾防灾意识。去年，我市组织50名宣传人员进机关、进社区、进学校、进企业、进院落，散发减灾防灾知识手册1万份、宣传单2万份、张贴挂图200套，接收宣传教育群众15万人次。今年，在组织好首个“5.12全国减灾防灾日”活动的同时，重点抓乡镇一级和村（社区）救灾应急预案的编制工作和城乡社区减灾示范社区创建工作，初步建立起以市、乡、村（社区）“纵向到底、横向到边”的减灾救灾应急管理体系。

二、关于丘陵地区减灾救灾的初步认识及思考

在人类社会发展的历史进程中，灾害总是不以人的意志为转移和长期客观存在的。在改革开放取得重要成果的今天，如何有效应对频繁发生的自然灾害，最大限度地减少灾害造成的损失，是落实科学发展观的具体体现，已经成为各级党委、政府高度重视、社会各阶层极为关注、广大人民群众迫切需要的重要课题。根据笔者在丘陵地区县级民政部门从事近20年的救灾工作经历，对减灾防灾有以下几点肤浅的认识和思考。

1、领导重视是关键。总书记在全国抗震救灾总结表彰会上的讲话中指出：我们要进一步加强防灾减灾工作，显著提高防灾减灾能力。对新时期减灾防灾提出了更高要求。减灾防灾事关人民生命财产安全和社会和谐稳定，涉及诸多领域，是一项民心工程、系统工程。要有完整的实施规划、协调一致的部门配合、长期的财政投入、最广泛的公众参与和高效地组织指挥能力等。因此，各级领导要高度重视，把减灾防灾纳入当地经济社会发展总体目标，进行统筹规划设计，统一安排部署，一并组织实施。如果没有各级领导的高度重视，减灾防灾各项任务目标将无法落到实处。

2、公众参与是基础。减灾防灾是一项社会工程，工作的基础在于社会公众，最重要的力量也来源于社会公众。只有人民群众的认识提高了，积极性调动起来了，才能够产生无限的创造力量。要达到上述要求，一靠教育引导，二靠法制约束，三靠行政推力。当前，国家已先后颁布了《防震减灾法

》、《防洪法》、《国家综合减灾“十一五”规划》、《自然灾害救助应急预案》等30多部法律和行政法规。地方各级政府也结合实际编制了相应的规章、规划、预案等，减灾防灾法律体系基本建立，政府的工作力度正在逐步加大，应急指挥机构，应急队伍体系已初步建立，行政推力也在逐步增强。当务之急是要建立一种减灾防灾宣传教育长效机制，把减灾防灾纳入国民教育计划，常抓不懈。要利用各种宣传教育形式，广泛深入教育引导全体公民增强对减灾防灾重要性的认识，增强紧迫感、责任感，努力形成一种减灾防灾人人有责的社会氛围。要使每个公民自觉成为减灾知识的宣传员、灾情信息的报送员，应急救援的战斗员，受灾群众的服务员，最大限度地发挥每个公民在建在救灾中的基础作用。3、财政投入是保障。减灾防灾是一项系统工程，需要长期财政投入来支撑。各级财政部门要按照当地政府制定的减灾防灾规划，安排财政预算，确保江河堤岸加固、病危水库除险、山洪沟治理、“老旧”房屋和设备改造、应急物资储备、避难场所兴建等减灾工程建设资金投入；要象重视灾后重建那样支持配合减灾防灾工作。要建立减灾防灾财政预算增长机制，做到每年有预算，逐年有增加，保证减灾工作实际需要。

防灾减灾管理制度篇6

关键词：防灾减灾 建议措施

中图分类号：TU352文献标识码： A

基本概况：合肥市安徽省省会，位于中国中部（北纬32°、东经117°），长江淮河之间、巢湖之滨，是全省政治、经济、文化、信息、金融和商贸中心,也是全国重要的科研教育基地。市辖瑶海、庐阳、蜀山、包河4区和肥东、肥西、长丰3县，全市行政辖区总面积为7029.48平方公里，合肥地处中纬度地带，属于暖温带向亚热带的过渡带气候类型，冷暖空气活动频繁，常导致天气时晴时雨，乍暖乍寒，复杂多变。全市常住人口460万人，2010年全市地区生产总值2100亿元，财政收入达到260亿元，经过不懈奋斗，合肥市基本建设成经济更加发达、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、生态更加良好、人民生活更加殷实的小康社会。2010年我国就先后发生旱涝灾害、特大地震、流域性洪水、局部山洪泥石流等自然灾害，面对这些灾害，不由让人再次深思。中国自然灾害的多发性与严重性是由其特有的自然地理环境决定的，并与社会、经济发展状况密切相关。七十年代中期唐山大地震后，加强了地震灾害监测、预防的组织领导。八十年代以来注重了建立健全有关防灾减灾的法律、规划及对自然灾害管理工作。经过长期的艰苦努力，我市已初步建立了防御各种自然灾害的工作体系，制定了“预防为主，防治结合”，“防救结合”等一系列方针政策。但是森林减少与土地资源的过度开垦是加重水土流失及滑坡、泥石流等山地灾害，加速河道、湖泊的淤积和导致调蓄洪水的能力降低以及洪旱灾害频繁发生的主要原因。地下水资源的过量开采，导致地面沉降、海水入侵、城市防洪工程标准降低、内涝加重等一系列问题。

二、存在问题

灾害高风险区人口、资产密度的提高，是灾害损失增加的重要原因。然而，灾害高风险区的开发在中国是不可回避的。中国地势西高东低，降雨时空分布不均，易形成大范围的洪、涝、旱灾害；中国位于环太平洋与欧亚两大地震带之间，地壳活动剧烈，是世界上大陆地震最多和地质灾害严重的地区；中国约有70％以上的大城市、半数以上的人口和75％以上的工农业产值分布在气象灾害、海洋灾害、洪水灾害和地震灾害都十分严重的沿海及东部平原丘陵地区，所以灾害的损失程度较大；中国具有多种病、虫、鼠、草害滋生和繁殖的条件，随着近期气候温暖化与环境污染加重，生物灾害亦相当严重。另外，近代大规模的开发活动，更加重了各种灾害的风险度。过去我国体制中国家政府部门中直接面对有关防灾减灾的部门不少，比如民政部有减灾委员会，水利部有国家防汛抗旱总指挥部，地震局有相关防灾减灾机构，国土部又负责山洪泥石流等地质灾害的防治，农林部门负责各自范围内自然灾害防治，一旦发生重大自然灾害，各个部门各自为政，各发各的文件，各统计各的数据，各组织各的行业开展工作，于是乎基层政府应接不暇。比如这次地震，各个部门为了显示自己所做了很多工作，很重要，先后派出多路工作组下基层，基层的政府群众除了要组织抢险，还要应付许许多多的上级领导，可谓苦不堪言。这些在现实中存在的体制不畅、政出多门的现状，已经到了不能不改革的地步。按照一个部门负责一件事情的原则，有利于全面开展防灾减灾工作，有利于各专项经费的直接下达，避免多渠道、多环节、多层次的弊端，有利于建立综合、专业性防灾减灾预备队伍，有利于突发特大灾害后第一时间依靠庞大的国家机器（军队）投入抢治，有利于专业性人员的培养，总之，我们认为成立部级专业防灾抗灾减灾委员会，是进一步进行机构改革和精兵简政、全面行使政府职能和建设服务性政府的大势所趋。

三、建议与措施

一要建立与社会、经济发展相适应的自然灾害综合防治体系，综合运用工程技术与法律、行政、经济、管理、教育等手段，提高减灾能力，为社会安定与经济可持续发展提供更可靠的安全保障；

二要加强灾害科学的研究，提高对各种自然灾害孕育、发生、发展、演变及时空分布规律的认识，促进现代化技术在防灾体系建设中的应用，因地制宜实施减灾对策和协调灾害对发展的约束；

三要在重大灾害发生的情况下，努力减轻自然灾害的损失，防止灾情扩展，避免因不合理的开发行为导致的灾难性后果，保护有限而脆弱的生存条件，增强全社会承受自然灾害的能力；

四是灾害管理是市政府、有关单位与社会集团为防灾、减灾所进行的一系列立法、规划、组织、协调、干预和工程技术活动的总和，贯穿防灾活动的全过程，是社会减灾行动系统的中枢。政府部门临时性协调机构下设常务性行政办事机构、可以依托的灾害信息管理机构和从事宏观灾害管理研究的专家组织，对负责统筹规划大江大河防洪安全建设与流域综合治理的流域管理机构，以立法的形式明确其管理权限和保障这些权力实施的各种措施，加强中央政府对流域管理机构的支持和管理上的直接参与，协调解决流域治理中地方行政区域间的冲突，健全政府管理部门的执法和监督职能；制定提高行政领导灾害管理水平的培训计划，形成制度，长期实施，健全灾害调查、评估与统计的组织管理体系；

五是防灾减灾体系是人类社会为了消除或减轻自然灾害对生命财产的威胁，增强抗御、承受灾害的能力，灾后尽快恢复生产生活秩序而建立的灾害管理、防御、救援等组织体系与防灾工程、技术设施体系，包括灾害研究、监测、灾害信息处理、灾害预报、预警、防灾、抗灾、救灾、灾后援建等系统，是社会、经济持续发展所必不可少的安全保障体系。

思考：整合全市各部门有关防灾抗灾减灾的下属机构，成立市政府防灾减灾委员会，由市委书记任政委，市长任委员会主任具体负责全市各类自然灾害的防治和统一协调救灾事务，委员会下设防汛抗旱中心、地质灾害防治中心、地震灾害中心、异常天气中心、农林灾害防治中心、灾害统计办公室、军队协调办公室、综合办公室、财务、人事、科教、后勤等部门，同时要结合"防灾减灾日"等节日组织专题宣传，采取公众喜闻乐见、易于接受的宣传形式，广泛深入开展防灾减灾避灾知识宣传。增强社会公众特别是农村群众的防灾减灾知识，提高社会公众的防灾避险、应急自救、抗灾减损的能力。

防灾减灾管理制度篇7

关键词：防洪减灾 洪水管理 对策

2003年全国防汛抗旱总指挥部办公室主任会议研究提出，我国防洪减灾要“从控制洪水向洪水管理转变”，人与洪水“和谐相处”，进而又提出了“工程标准化、管理规范化、洪水资源化、技术现代化、保障社会化”的努力方向。在作者看来，“洪水管理”就是广义的“防洪减灾”，只是增多或加重了“规范人的行为”、“公众参与”、“适应洪水”、“全流域减灾”、“全年管理和调度”等内容，以至于“发生了质的变化”。近一年来，有关领导和社会各界围绕防洪减灾对策进行了深入研究、开展了大量工作。作者在这方面也有一些粗略意见，整理如下供讨论参考。

1　对防洪减灾的总体认识

洪水灾害是世界上最严重的自然灾害。据联合国1986～1995年自然灾害统计资料：洪水灾害发生次数占全部自然灾害发生次数的32％，造成的经济损失和人员死亡数分别占全部自然灾害造成经济损失和人员死亡数的31％和55％[1]。我国自然灾害造成的经济 损失占GDP的比例远远大于美国和日本[2]。我国洪水灾害发生之频繁，造成的灾害 损失之严重是有目共睹的。因此，探索适合我国国情的防洪减灾对策和措施十分必要。笔者对我国防洪减灾有以下5方面的认识。

1.1　防洪减灾由“控制洪水向洪水管理转变”，努力推进“人与洪水和谐相处”是历史发展的必然　在与洪水相处的历史进程中，各国人民不断摸索和探索，取得了很多宝贵的经验，处理洪水的方式随着历史的发展和社会的进步逐渐发生变化。从美国密西西比河、欧洲莱茵河和其它一些大江大河防洪减灾的历史进程看，人们对待洪水的方式和态度大致经历了3个不同的阶段。一是古代被动地适应洪水的阶段。在这个时期，社会生产力低下，人类改造自然的能力很低，洪水如猛兽，来了只有躲避；二是控制与防御洪水的阶段。随着社会的发展和生产力的提高，人类定居点范围逐步扩大，对土地的需求增加，人们开始向洪水通道和调蓄洪水的湖泊进军，导致江河调蓄洪水的场所越来越小；三是有意识地主动适应洪水的阶段。随着大量防洪工程的建成，洪水通道逐步缩小，人们逐渐发现：虽然防洪工程的标准提高了，但洪水灾害损失数量却仍在增长。于是开始了限制人类有害行为并主动适应洪水的新时期[3]。我国近几年的防洪减灾对策措施与数年前相比事实上已经发生了很多变化，正在朝着“洪水管理”和“人与洪水和谐相处”的方向前进。如：在法律上已明文规定实施规划保留区制度；在长江等江河实施了大规模的退田还湖、整治河道和实施蓄滞洪区运用补偿措施；加固大江大河干堤和病险防洪工程；加强流域管理，实施流域全年水量统一调度等多个方面。

1.2　洪水管理需要在学习国外经验的基础上，探讨符合我国国情的对策措施　与西方发达国家相比，我国的防洪减灾面临着不同的环境，有很多不利因素。一是人口密度大，留给洪水的回旋余地比较少，难以象西方国家那样预留出很多调蓄洪水的湖泊和湿地；二是洪水威胁区域与经济相对发达区域基本重叠，洪水灾害威胁严重；三是我国江河洪水的变化幅度非常大，防御同样标准的洪水需要修建比西方国家更多、更大的防洪工程；四是我国河流的含沙量高，防洪减灾需要处理更多、更棘手的问题；五是长期以来固有的防洪工程水利观念的管理模式，要转变历史上形成的传统习惯和措施非常困难。为此，我国的防洪减灾对策必须立足于我国的国情，不能照搬照套国外的经验和做法，否则很难取得满意的效果。

1.3　洪水管理应以流域为单位，开展流域综合管理　江河洪水具有与其它资源不同的属性，它以流域为区域，形成相对独立的集合。流域内的水体紧密联系和不可分割，流域间的水体相对独立。这一特点决定了洪水管理必须以流域为单元实施统一管理，否则将导致各种各样的水事矛盾，甚至会产生社会不稳定因素。江河洪水是重要的淡水资源，洪水管理一定要统筹考虑流域的经济因素、社会因素，全面安排洪涝灾害、干旱缺水和生态环境的改善。洪水管理是对一个流域范围内各种各样与洪水灾害相关的因素的综合管理，是全年的整体活动，决不仅仅是汛期的短期行为。欧洲的莱茵河穿越数个国家，有关国家专门成立了莱茵河流域管理委员会，建立了流域统一管理的协商与监督机制，该机构是在总结多年实践经验之后建立的，事实证明该机构在洪水管理方面发挥了积极、有效的作用。

1.4　洪水管理要特别注重“非工程防洪减灾措施”　世界各地采用的防洪减灾工程措施大体相同，但采用的“非工程防洪减灾措施”差别较大[4]。为减少洪水灾害的总体损失，处理好人与人之间的关系和规范人的行为至关重要，而且对于实现人与自然的和谐相处具有非常重要的意义。在人类防洪减灾的历史进程中，挤占洪水出路以求得一时的经济发展是屡见不鲜的，无节制的行为已经导致了严重的后果。减少总体灾害损失要在科学地完善防洪工程体系的基础上，依靠社会的自我约束机制来实现。洪水管理不仅是采取措施约束洪水，更重要的是约束人类的奢望，限制人类的有害行为。人与自然和谐的核心问题是处理好人与人之间的关系[5]。要从可持续发展的角度出发建立和完善管理制度，健全法律法规体系，规范人的行为，增强公众的参与意识，在恰当的范围内回避洪水、适应洪水，给洪水以出路。

1.5　洪水管理要特别注重“公众参与”的措施　洪水管理 无疑要强调统一管理，但统一管理决不排斥公众的参与，相反，在整个管理过程中应该积极鼓励公众的广泛参与。各级政府、有关部门、单位、抢险部队、科研院所、非政府机构、感兴趣的人员等都属于“公众”范畴，都应参与到洪水管理过程中来，西方发达国家的经验证明：“公众参与”做得比较好，规划措施的贯彻落实就顺利，反之则困难。西方的“公众参与”不仅是在规划的实施过程中，而应是在规划编制、方案制定、措施落实、管理与监督等整个过程的广泛参与，不是我国通常讲的广泛征求意见，而是实质上的参与讨论、论证、实施和监督。

2　防洪减灾基本对策

基于以上认识和我国当前的防洪减灾形势，作者认为，我国防洪减灾对策应以流域的统一规划为基础，突出3个重点，狠抓5项工作，统筹考虑洪涝和干旱问题，落实综合管理措施。

2.1　洪水管理要以流域统一规划为基础，实施流域综合管理　洪水管理是按流域进行的洪水管理，洪水调度是按流域进行的洪水调度，这是水的流域特性所决定的。流域洪水管理须考虑可持续发展的问题，而人类活动必然影响洪水的状况，流域内一个区域的行为不能危害另一个区域，因此洪水管理需要以流域为单元进行规划，对流域的防洪减灾给予和谐的统一安排。不仅要对工程措施进行规划，而且对非工程措施给予安排，还要对人类的行为给予约束和引导。洪水管理规划要面向未来洪水，而非过去的某个典型年洪水；不是仅仅针对过去洪水中暴露出的问题，而是要面向解决未来洪水中可能面对的问题。由于未来洪水总是具有很大的不确定性，而且未来的更大洪水总有不可避免地出现的可能，因此应适当多地给洪水留出调蓄空间。

2.2　洪水管理要突出的三个重点　(1) 要突出“给洪水以出路”的重点。根据具体情况，适当清退河流两岸大堤之间的洲滩民垸，扩大中小洪水的行洪通道；进一步加强对河流两岸大堤之间洲滩民垸和行洪区的管理，使之向着有利于分滞洪水的方向发展；因地制宜地开展退田还湖，增大湖泊调节洪水的能力；逐步迁移洪水频淹区群众，减少不动产灾害损失和人员的生命威胁；增大洪患灾害宣传力度，提高公众躲灾避灾和自我保护的意识；引导群众改变生产生活方式，使之更好地适应在洪水条件下生存的环境。(2) 要突出流域内“面上防洪措施”的重点。防洪减灾的传统运作方式对河流本身给予了足够的重视，而对面上的洪水管理措施注重不足。要在上中游地区加强水土保持措施，拦滞洪水，涵养水源；采取措施在整个流域的面上层层拦截雨水，阻滞雨水向河流汇集的数量和速度，加大雨水向地下的入渗量；在有条件的地点修建平原区纵横交错的分散洪水水道，修建平原水库或恢复天然洼淀调蓄洪水的能力；因地制宜地建设回灌地下水的网络工程，变地表水为地下水，增大水资源利用率等。(3) 要突出“洪水资源化”的重点。过去的洪水调度大多只考虑防洪保安的单一目标，或考虑一些兴利的因素，很少考虑增加洪水资源的利用率问题，更少顾及生态环境的改善。这样的安排已远远不能适应新时期防洪减灾的需求。我国水资源量短缺，洪水是宝贵的资源，特别是北方地区更是如此。应因地制宜地采取有效措施、尽可能多地变地表水为地下水。适当利用一些蓄滞洪区和洼地拦滞雨水；在有条件的地点实施跨水系分洪措施，分散主要河道的洪水，调剂水系之间的水资源等。同时，洪水调度要尽量照顾生态环境的改善。

2.3　洪水管理要抓紧的五项工作　(1)要抓紧全国洪水 风险区划分析和划分流域洪水风险区域。通过洪水风险分析，确定不同区域的洪水风险程度；根据洪水风险程度的大小制定不同的管理政策、布设防洪减灾措施、研究社会保障和救援对策等。洪水风险区划应公之于众，以便增加公众的水患意识、自身避险意识和参与洪水管理的意识。(2)要抓紧建立强制性洪水保险制度。洪水保险虽然不能减免灾害损失，但可以帮助受灾户尽快摆脱灾害带来的困境。国外经验证明，洪水保险是一项重要的、有效的洪水管理措施。我国应抓紧开展调查和政策研究，并选择一条河流或一个区域开展洪水保险试点工作。在试点工作的基础上抓紧推进洪水保险立法工作。在具体项目的选取上可以有计划地分步进行，先对经常受淹的区域的固定资产实施强制性保险，再对重要防洪工程实施保险，继而全面普及防洪保险。(3)要抓紧完善现有的江河防洪工程体系。抓紧病险防洪工程的除险加固，使工程尽快恢复原有设计防洪能力；因地制宜地疏竣泄洪能力严重不足的河段；按照规划确定的方案和标准增建一些防洪减灾作用明显的工程；修建尚未设防的中小城市的自保防洪工程，避免年年上水受淹的局面；全面完成使用频率较高的蓄滞洪区的群众保安工程；根据具体条件修建沟通水系或流域的水调剂工程等。(4)要抓紧完善洪水调度的支持手段。建立和完善洪水调度 方案实时制定与比选的措施，完善实时获取与展示各类防汛信息的手段，为各级防汛指挥机构开展科学洪水调度提供有力支撑。(5)要抓紧落实减少人员伤亡的对策措施。山地灾害造成的死亡人数占洪水灾害死亡总人数的2/3以上，要抓紧开展山地灾害危险点的普查工作；抓紧完成并实施防御山地灾害规划；广泛开展“群测群防”活动，落实受影响区内群众的现场监视和报警手段；建立畅通的信息通 报与警报网络，制定预案并落实具体措施等。

3　需抓紧研究的问题

洪水管理要针对当前的薄弱环节开展联合攻关，加强以下9个方面的研究。(1)防洪减灾社会化研究。在防洪工程体系达到一定程度、不宜再提高标准的情况下，要逐步把工作重点转移到非工程防洪措施上来。要形成社会分担防洪减灾责任的机制，从政策、法规、经济、技术等有关方面全面构筑防洪减灾的社会保障体系，提高社会承受灾害的能力。(2)蓄滞洪区管理与运用研究。国家尚未出台蓄滞洪区管理条例。我国当前有很多地方从发展经济的角度出发，没有严格对蓄滞洪区的人口和开发加以控制，导致蓄滞洪区内人口增长过快、资产增长过多。(3)洪水资源利用和城市蓄滞雨水措施研究。主要是蓄滞雨水和变地表水为地下水的措施。城市的发展使雨水天然下渗面积减少，使洪水汇集时间缩短，应抓紧研究分散阻滞雨水汇集的实用措施。(4)跨水系或流域洪水调度研究。防洪减灾关键在于处理洪峰，将洪峰期的部分流量调往其它河流将可减轻危险区域的洪水压力；将丰水区域丰水时段的洪水调往缺水地区或补充地下水资源具有非常重要的意义。(5)适应洪水的农业和产业结构的研究。针对洪水威胁区的具体情况，因地制宜地发展耐水作物新品种、生长期较短的作物、与洪水期错开的品种，建立和发展耐渍涝、避洪水的农业生产结构；将易淹区建成具有生态、旅游价值的野生动植物区，以及确立农、林、牧、渔、相结合的产业模式等。(6)洪水灾害评估系统研究。改变单纯依靠下级洪水灾害报表评估洪水灾害损失情况的制度和办法。在制订和完善洪灾评价标准的基础上，研究利用卫星、遥感等先进技术和科学方法评估洪灾损失程度的措施和手段。(7)防洪减灾投资与集资政策研究。我国现有的防洪减灾投资应主要靠财政拨款，但从长远看要拓宽资金来源渠道。我国东、中、西部经济发展水平不同，不同区域应采用不同的政策和措施。如东部洪水威胁区可以考虑征收防洪税并用以适当支持西部地区的防洪减灾建设。(8)不同江河不同防洪工程的最佳防洪标准研究。探求分析计算各类防洪工程最佳防洪标准的途径和方法；全面分析防洪工程的状况，考虑经济和社会诸方面的因素，确定各江河主要防洪工程的最佳防洪标准。(9)防汛抢险实用现代技术研究。在防汛抢险过程中，及时发现险情是抢险成功的关键环节。而我国用于现有堤防等防洪工程的探险仪器往往不够准确，现有的抢险方法也大多沿用传统的方法，汛期的抗洪抢险每年都耗费大量的人力物力，这种局面需要靠科学的进步和技术的发展逐步改变。

参考文献：

[1]　United Nations.Floods—People at Risk,Strategies for Pre vention[M].United Nation Publication,Sales No.E.97Ⅲ.M.1,1997.

[2]　谭徐明，周魁一，张伟兵，马建明，苑希民.我国防洪减灾战略的再研究[R].北京：中国水利水电科学研究院防洪减灾研究所，2002.

[3]　Li Kungang.Exploration of Measures to Improve the Flood Management Strategy of the Huaihe River——Using Experiences of Different River Basins Worldwide[M].IHE M.Sc.Thesis WERM 02.02,International Institute for In frasturctural,Hydraulic and Environmental Engineering,Delft,The Netherlands,2002.

防灾减灾管理制度篇8

一、充分认识加强防震减灾工作的重要性和必要性

市位于渭河强震带的南段，区域内有多条地质断裂经过，一是渭河断裂；二是灞河断裂；三是临潼—长安断裂。历史上地震表明，地区有着发生破坏性地震的地质构造和地震背景。年国务院再次将包括在内的关中东部地区列为部级地震重点监视防御区，烈度为8级。基层地震工作的管理、地震监测预报、基础设备的增加是防震减灾工作的基础和首要环节。“十二五”始我区防震减灾工作任务十分繁重，专家综合预测认为：未来一段时期关中进入新的地震活跃期。年市委、市政府已将防震减灾工作列入各区县考核指标。

二、防震减灾工作的指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，把人民群众的生命安全放在首位，坚持预防为主、防御与救助相结合，依靠科技，依靠法制，依靠群众，全面提高地震监测预报、灾害防御、应急救援能力，形成政府主导、全社会参与的防震减灾工作格局，最大限度减轻地震灾害损失，为经济社会发展创造良好条件。

三、扎实做好地震监测预报工作

（一）进一步做好地震监测预报工作。依法加强对我区地震监测设施和地震观测环境的保护，认真履行地震监视与跟踪工作职责，强化监测、数据分析与处理，严格执行会商制度，按时上报会商结果。进一步做好我区自动数字化地震前兆台站的运行管理工作，充分利用市所有的地震监测资料开展综合分析预报工作，努力提高地震预测预报能力。

（二）加强群测群防工作。全区已在9个街办建立完善地震宏观测报网、地震灾情速报网、地震科普知识宣传网及防震减灾助理员的“三网一员”队伍，加大对防震减灾工作管理的力度，继续推进“三网一员”(地震宏观测报网、地震灾情速报网、地震知识宣传网和街办防震减灾助理员)的建设，完善群测群防体系。研究制定支持群测群防工作的政策措施，建立稳定的经费渠道，引导公民积极参与群测群防活动。

四、切实提高城乡建筑物抗震能力

（一）全面加强安全农居工作。加强对农村基础设施、公共设施和农民自建房抗震设防的指导管理。村、街基础设施、公用设施和三层以上（含三层）农村村民住宅建设，要严格按照抗震设防要求和抗震设计规范进行规划、设计和施工。继续推进抗震安全农居工程示范点建设，通过示范带动，逐步提高农村民居的抗震设防能力。

（二）积极创建地震安全社区。严格按照《市地震安全社区创建工作方案》的要求，以园丁花苑为样板，采取措施全力推进我区城市地震安全示范社区建设工作。

五、大力推进地震应急救援能力建设

（一）健全完善地震应急指挥体系。建立健全抗震救灾指挥部指挥调度、协调联动、信息共享、社会动员的工作机制。完善地震应急指挥技术平台，加强地震灾害快速评估系统、地震灾情实时获取和快速上报系统建设，为抗震救灾指挥决策提供支撑。做好地震应急预案修订完善工作，推进地震应急演练规范化、常态化，不断增强预案的科学化、针对性和可操作性。

（二）加强地震灾害救援力量建设。我区处于地震重点监视防御区，要依托驻军、民兵预备役、武警、公安消防部队，建设本地区地震灾害救援队伍。切实加强各有关行业抢险救援队伍地震灾害救援能力建设，提高医疗、交通运输、危险化学品等相关行业的专业应急救援队伍抗震救灾能力。积极推进地震应急救援志愿者队伍建设和社会动员机制建设，发挥志愿者和民间救援力量的作用。目前，地震局、团区委、区文明办已联合下发了《地震灾害救援志愿者队伍建设实施意见》，并将招募信息在政府网站，现已招募160名志愿者。各部门、街道要广泛宣传，积极组织不断壮大志愿者队伍。

（三）继续推进应急避难场所建设。利用辖区内广场、绿地、公园、学校、体育场等公共设施，因地制宜搞好应急避难场所建设，统筹安排地震应急避难场所必须的交通、供电、供水、排污、物资储备等设备设施。学校、医院、商场、酒店等人员密集场所要设置地震应急疏散通道，配置必要的救生避险措施。

六、进一步健全完善政策保障体系

（一）加大防震减灾投入。区财政局要将防震减灾经费纳入区财政年度预算，设立防震减灾专项资金，建立与经济社会发展水平相适应的防震减灾投入机制。

（二）加强防震减灾法制建设。积极探索建立建设工程抗震设防管理、地震应急救援、地震重点监视防御区管理等方面的制度和地方标准。加强防震减灾行政执法队伍建设，加大防震减灾执法力度，强化对防震减灾制度落实情况的监督检查。

防灾减灾管理制度篇9

关键词：防灾减灾；稳定增长；投入机制

中图分类号：X4 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）35-0241-03

《国家综合防灾减灾规划（2011—2015年）》明确指出，要不断完善中国防灾减灾资金投入机制，拓宽资金投入渠道，加大防灾减灾基础设施建设、重大工程建设、科学研究、技术开发、科普宣传和教育培训的经费投入。

要实现国家防灾减灾规划目标，必须建立和完善国家防灾减灾投入稳定增长的机制并持续加大投入力度，按照总量持续增加、比例稳步提高的要求，不断增加防灾减灾投入；中央和地方政府包括县级以上地方财政每年对防灾减灾的总投入增长幅度要适度高于其财政经常性收入增长幅度；预算内固定资产投资应当向重大受灾地区灾害建设项目倾斜。

实现国家防灾减灾规划中长期目标，必须从中国国情和防灾减灾发展的实际出发，在中国新型工业化、信息化、城镇化和创新驱动深入发展中，同步推进中国防灾减灾事业的现代化建设，因此任务十分艰巨，必须强调在防灾减灾重点领域和重大自然灾害易发地区及重点基础设施建设项目上加大投入，强化措施，综合施策，建立健全各行各业支持和协助防灾减灾事业的长效投入机制，为中国防灾减灾领域建设取得长足发展提供有力保障。

中国是世界上自然灾害最严重的少数国家之一，灾害种类多、发生频率高、分布地域广、造成损失大。受全球气候变暖和人口、财富更加聚集等因素影响，预计未来有面临的自然灾害次数增多，灾害形式多样，受灾地区扩大等进一步发展恶化的趋势。因此为有效应对自然灾害，必须加快构建中国新型防灾减灾体系。

一、必须加快改革和完善国家财政在防灾减灾方面的资金投入体系

一是在国家年度财政预算中设立专门的防灾减灾项，并将目前分散在环境保护、城乡社区事务等项目中的相关预算整合到相应的子项中，明确防灾减灾总体预算占国家财政预算比例的浮动范围，基本确定各子项之间的比例关系；调整防灾减灾财政预算结构，将重心由灾后转向灾前；提高防灾减灾预算占国家财政总体预算的相对比例，参照日本的投入标准，中国可将这一比例设定为5%左右。二是在中央与地方责任划分方面，未来中国可以建立“地方负责、中央支援、分级承担”的防灾减灾财政资金投入体系。地方负责是指地方政府在辖区内开展防灾减灾工作并承担相应的成本。中央支援是指当地方政府承担的防灾减灾成本超过其能力时，由省级政府向中央政府申请财政支援，中央政府经过评估后，决定是否提供援助以及提供多少援助。分级承担是指中央政府和地方各级政府共同承担防灾减灾成本，防灾减灾科研支出、国家重点防灾项目支出以及重特大灾害发生后的救灾和大部分灾后重建支出由中央政府承担；建议中央政府和地方各级政府大致按照6：4的比例分担防灾减灾财政支出。三是在防灾减灾方面积极支持各级财政在深化预算管理改革、加强预算绩效制度建设的同时，积极开展防灾减灾预算支出绩效评价、构建防灾减灾预算绩效管理体系，充分借鉴发达国家防灾减灾预算绩效管理的成功经验，按照中国加强政府绩效管理的要求，不断完善防灾减灾财政体制机制，强化防灾减灾支出责任和效率，逐步建立以防灾减灾预算支出绩效评价为手段，以结果应用为保障，贯穿预算编制、执行、监督全过程的具有中国特色的防灾减灾预算支出绩效管理体系，改进目前防灾减灾预算管理，提高中国防灾减灾预算支出的质量和公共服务水平。

二、加快保险事业改革设立巨灾风险基金提高慈善捐赠比例

充分发挥保险在防灾减灾中作用的关键是重新建立巨灾保险体系，建议中国建立“政府主导，市场密切配合”的巨灾保险体系。政府直接出面提供巨灾保险项目，保险公司做为服务人，通过提供服务赚取服务费，如果保险公司对某些巨灾保险业务感兴趣，也可以参与巨灾保险业务。在参保方式上，建议实行强制参保制度，国家财政对居民参保根据其收入状况给予等级不同的财政补贴。为避免道德风险和保证巨灾保险的偿付能力，中国巨灾保险的损失分摊可以按以下规则进行：最底层是由投保人承担的免赔额，免赔额的设定要适度；超过免赔额的部分，底层损失由保险人承担，即由政府设立的巨灾保险项目管理机构承担；中间层损失由再保险公司承担；高层损失可以通过巨灾风险债券等方式转移给资本市场承担；最后政府还需要设立巨灾风险基金，承担保额以内的超高层损失。

中国防灾减灾事业在利用慈善捐赠方面需要做出一系列的改进。第一，尽快制定相关法律法规和政策，支持民间及国际慈善组织发展，发展多样化的慈善中介机构，丰富捐赠渠道，满足多样性的捐赠需求。第二，从税收政策方面对慈善行为给予更大的支持，可以采取的措施有提高税前捐赠的税收减免比例，扩大享受税收减免的范围，允许企业捐赠可在所得税前全额扣除，简化减免税审批手续等。第三，强化捐赠资金和物资管理机构和监督机制建设，提高捐赠资金和物资使用的透明度。第四，加强宣传和引导，做好信息沟通，引导社会慈善捐赠常态化。第五，坚持慈善发展自身特色的同时，积极同国际接轨，开展国际慈善合作，充分利用国际慈善捐赠服务于中国防灾减灾事业，将国际慈善捐赠与国内慈善捐赠的比例提高到1：1。

三、鼓励防灾减灾资本市场的多元化运作

为配合防灾减灾特别是灾后重建融资，证券监管机构应该出台相关优惠政策，支持相关企业利用股市、债市融资的行为，但给予优惠政策支持的企业必须是优质的、经过严格筛选的，同时强化对相关企业的监管。

防灾减灾还可以借助现代化的金融衍生工具进行筹资。现在金融市场上与防灾减灾有关的金融衍生品主要是保险连接证券，包括巨灾风险债券、巨灾保险期货、巨灾期权以及巨灾互换等形式，其中最主要是巨灾风险债券。近年来这类金融衍生品已经比较成熟，应用也已经相当广泛，中国有必要引进此类产品，以丰富防灾减灾融资方式。

防灾减灾还可以借助融资租赁方式。融资租赁也主要应用于企业灾后重建过程中，它相对股权融资、发行企业债等方式，对企业的资质要求要低很多，具有广阔的应用前景。为缓解灾区企业的资金饥渴，中国应该鼓励民间符合条件的组织开展融资租赁业务。

加强防灾减灾大型基本建设项目和公共设施项目中的社会资本投入研究，积极利用各种切实可行的项目融资方式引入社会资本，解决项目建设的大量资金需求，减轻国家财政压力。比如通过建立防灾减灾基金的方式，将社会游资和产业闲置资本引入防灾减灾领域，相应的防灾减灾基金可以分为投资基金和产业基金。在项目融资方式方面也可用引入以往基础设施建设融资的有效方式如：BT（建设-移交）、BOT（建设-运营-移交）、BOO（建设-运营-拥有）、BLO（建设-租赁-运营）、ABS（资产担保证券）等。

四、发行防灾减灾对外国债和公益

中国防灾减灾领域利用国债资金，以往主要是通过发行内债来筹集的，未来中国应该对发行外债更加重视。建议重视通过外债筹资主要基于三个方面考虑：第一，开发新的融资对象，有效扩大防灾减灾资金来源；第二，在当前人民币不断升值的情况下，合理利用外债可以有效降低资金使用成本；第三，合理利用外债，在一定限度内放大中国外债总体水平，可以对中国持有大量外汇的成本或损失进行一定程度的对冲。

市场具有与资本市场无关、对经济发展水平依赖低、开发和运营简单等优点。未来中国有必要充分利用公益这一融资方式，将防灾减灾专项公益发行常态化，并在全国范围内广泛推开。方式和名称结合各地灾害情况灵活制定。公益金管理采取集中与分散相结合的原则，中央、地方各级按比例分成，中央占小头，地方占大头，这样有利于提高地方积极性。

五、完善灾害监测预警系统提升灾害应急处置及保障能力

灾害监测预警系统是防灾减灾体系的神经系统，完善灾害监测预警系统需要做的工作可以分为两大项：第一，开展全国灾害普查，结合全国灾害监测系统的实时数据，建立结构完整，数据翔实的部级灾害信息数据库，借助卫星定位技术，遥感技术、地理信息系统技术以及现代信息技术等建设三维动态的全国灾害信息共享平台。第二，进一步增加传统灾害监测站网密度、调整传统灾害监测站网布局、提高预警精度，进一步发展借助卫星、雷达等现代化高技术装备的新型灾害监测预警系统。完善灾害监测预警系统的资金需求相应的分为开展灾害普查以及建立灾害信息平台的资金需求、发展卫星、雷达等现代化装备的资金需求和增加传统监测站网的资金需求等三部分。

灾害应急处置及保障能力主要包括应急指挥能力、应急响应能力和应急物资拨付能力等三方面，提升这三种能力需要加强制度建设、装备建设和物资储备建设。根据《国家综合防灾减灾规划（2011—2015年）》精神，在制度建设方面，需要整合政府各部门及社会各方资源，形成责任明晰、分工明确、程序明了的应急反应机制；在装备方面，需要强化生命探测仪、救灾专用车辆、紧急救援直升机、应急救援专业机械设备等现代化装备建设；在物资储备方面，要实现的目标是：整合利用现有国家物资储备系统和社会现有储备仓库等设施，通过新建和改扩建等方式，到“十二五”末基本建成“分级管理、反应迅速、布局合理、种类齐全、规模适度、功能完备、保障有力，符合中国国情的中央、省、地、县四级救灾物资储备库体系”，提升应急处置及保障能力的资金需求主要包括储备库建设的资金需求、装备及储备物资购置的资金需求等。

六、加大防灾减灾基础设施建设和救灾及灾后重建力度

防灾减灾基础设施建设及维护处于防灾减灾体系的核心位置，根据《国家综合防灾减灾规划（2011—2015年）》，中国将重点加强建设的防灾减灾基础设施包括水利工程、危房改造工程、校舍改造工程、生命线工程、应急避难场所工程、防震抗震工程、防风抗潮工程、防沙治沙工程、森林草原防火工程、病虫害防治工程等防灾减灾骨干工程。上述工程每一项都具有工程量浩大的特点，资金需求量自然十分惊人，但这些资金需求分散在水利、农业、建筑、市政等诸多行业，筹集压力会相应小很多。

灾害发生后能否展开迅速、有力的救灾、赈灾工作和有序、高效的灾后重建工作，不仅对及时控制灾情发展、减小人员伤亡及财产损失、稳定灾区社会秩序等意义重大，同时关系到党和政府在人民群众中的形象。

救灾、赈灾及灾后重建是一个系统工程，救灾和赈灾阶段主要任务是减轻灾区人员与财产损失、保证受灾群众基本生活以及消除或减小次生灾害发生的可能性，相应的资金需求也主要分为保证受灾群众基本生活的资金需求和救灾、赈灾工作本身的资金需求两部分，这两部分资金具有应急性，对到位速度具有很高的要求。

灾后重建阶段是救灾、赈灾阶段后灾区由无序到有序的必经阶段，也是灾区群众生活和生产逐步恢复到正常状态的必经阶段，一般持续时间较长。灾后重建阶段一般可以进一步细分为紧急性恢复、全面性恢复和建设性恢复三个阶段。其中，紧急性恢复阶段的任务是实现灾区主要生活设施的恢复；全面性恢复阶段的任务是实现灾区的生产恢复；建设性恢复阶段的任务是根据经济社会发展要求，在全面性恢复的基础上使灾区群众达到比灾前更高的生活水平。灾后恢复重建阶段的资金需求也可分为对应的三个阶段。第一阶段主要是学校、道路、医院、通讯、城市生命线工程等基础设施以及公共服务设施重建的资金需求和城乡住房修复及重建的资金需求，此类资金需求具有强度高，规模大的特点；第二阶段主要是农业生产设施、工业生产设施和金融、旅游等服务业生产设施的修复、重建或重新购置的资金需求，这一部分资金需求占据重建资金需求的大部分；第三阶段是第二阶段资金需求的进一步延伸，这一阶段的资金需求也很大，但具有较大弹性，时效性要求较弱。

七、加快防灾减灾科学研究及知识普及和宣传教育

防灾减灾科学研究对防灾减灾事业的发展具有重要意义，党和国家领导人对此也十分重视。2008年，总书记在中国科学院、中国工程院院士大会上表示：科学技术这个第一生产力应当在防灾减灾中发挥攻坚克难的支撑作用。2011年，科技部部长万钢在“十二五”科技发展规划新闻会上表示，防灾减灾是民生关键领域。防灾减灾科学研究需要重点加强的领域包括：单灾及灾害群发生原理研究、灾害预测技术研究、灾害干预技术研究、灾害模拟系统研究以及减灾技术研究等。防灾减灾科学研究虽然资金需求很大，但一般不需直接列支在防灾减灾的资金需求之中。

构建有效的社会防灾减灾体系，必须强化防灾减灾宣传教育，将减灾知识普及纳入学校教育内容，纳入文化、科技、卫生“三下乡”活动，开展减灾普及教育和专业教育，加强减灾科普教育基地建设，建设国家减灾科普教育支撑网络平台；编制减灾科普读物、挂图或音像制品，推广地方减灾经验、宣传成功减灾案例和减灾知识，提高全社会的防灾减灾意识。此类资金需求相对其他资金需求数量较小，并且具有较大弹性。

由上述分析我们看到，中国必须建立逐年稳定增长的防灾减灾投入机制，从根本上改变当前防灾减灾投入不足的局面。同时积极探索新机制和新模式，不断完善符合中国防灾减灾特点和规律的支持策略，实现防灾减灾投入水平和使用效率的大幅提高；“十二五”乃至今后一个时期，国家将积极探索防灾减灾投入的新机制和新模式，不断完善符合防灾减灾特点和规律的支持策略；加大投入总量，建立逐年稳定增长的投入机制，从根本上改变当前中国防灾减灾投入不足的局面；调整投入重点，由注重减灾、救灾向注重灾害发生前的预警系统、灾害发生中的救援系统、灾害发生后的重建系统的整体布局、合理配置转变，从注重防灾减灾科技研发向注重研发与中试示范并重转变，同时转变投入方式，在保证政府各级财政持续稳定投入的前提下，建立和完善多元化的市场投入机制。

参考文献：

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防灾减灾管理制度篇10

2007年4月13日《城市抗震防灾规划标准》，于2007年11月1日实施。无疑使之与国家地震局的《国家地震应急预案》等法规融为一体。但我们认为，城市地震灾害损失并不一定随城市文明和科技进步同步减轻，相反城市地震灾害损失却呈递增趋势。据美国国土安全部分析，由于美国地震易发区人口密度大为增加，如再次发生1906年旧金山那样的地震，死亡者至少数万人以上，财产损失至少几百亿美元，其综合损失指数会比1906年高出几十倍。因此，城乡建设安全重在强化设防及防灾规划，所有目标及努力重在做到最大限度地减轻损失。从立足中国城乡安全减灾建设的高度出发，必须为灾区设计“震不倒”的中小学，“震不跨”的医院及生命线设施，现结合“5・12”四川汶川大震，特提出如下研究建议与思考：

建议1：有重点的启动全国城乡综合减灾规划编制

国家标准《城市抗震防灾规划标准》(GB50413-2007)虽强调它适用于地震动峰值加速度大于或等于0.05g(地震基本烈度为6度及以上)地区，也说明总体抗震要求应与城市总体布局中的减灾策略和对策相适应，但并未明确如何将其纳入城市总体规划及城市防灾规划之中。我们认为《城市抗震防灾规划标准》仅仅是城乡减灾的单项防灾规划，面对安全发展系统的城乡建设，面对国务院批复的《国家“十一五”综合减灾规划》，必须从国家及城乡总体高度确立编制城乡综合减灾规划。

具体建议：要选择重点，突破单一灾种防灾规划的局限性，着重解决城乡综合减灾的共性问题，用综合减灾规划协调联动，协调应急预案，协调综合减灾管理的体制、机制和法制建设等；2004年12月7日《北京城市防灾减灾综合规划研究》经过北京规划委员会评审，它作为一个“亮点”成为《北京城市总体规划》(2004～2030年)修编中的重要成果，因此可供城乡综合减灾规划借鉴。

建议2：确立城乡安全发展的系统观，开展城乡巨灾综合管理与技术对策研究

城乡建设的安全系统首先对安全能力及脆落性评价有要求，它要求各级政府面对不测事件要体现出现代政府公共安全行政的战略性思维，具备应对社会危机的规范行为。衡量其能力，重在培育政府的危机承受力。强调综合减灾管理的系统观，旨在获得从“预警”到“控制”能力，从“识别”到“减少”脆弱性，从单灾种的“特殊”到全灾种的“普遍”预防，从“个体”防护到汇聚成“社会”的力量等。强调对城乡巨灾综合技术的对策研究尤其要汲取并借鉴日本的成功经验。日本作为多震国度，其经验之处在于将防止巨灾与城市化战略非常充分地联系在一起。日本在其早期的城市化防灾进程中，也是将重点置于建筑本身上，大量惨痛的教训让他们痛悟到研究防灾技术十分重要但必须透彻了解城市化建设中地质结构不能有“硬伤”(地震和活断层分布)，这就要求城乡安全减灾科技工作者要从城市的地理、历史、地质构造等综合要素出发，研究真正适宜城市安全的建设项目选址，这是站在系统观上看城乡安全发展的薪新技术与管理新理念；

建议3：中小学(含托幼)、医院要成为城乡建设“特别保护区”

2008年10月8日是“国际减灾日”、联合国早在2008年3月便确定了“防灾减灾重点在医院及弱势群体”的主题。但从目前灾区反馈的受损严重的情况看，中小学及医院的建筑尤其明显：都江堰市中医医院病房楼垮塌；都江堰市聚源中学教学楼垮塌，24班的千余学生被埋在四层楼的废墟下；梁平县文化镇小学教学楼垮塌；都江堰向峨乡中学主教学楼垮塌；北川县北川中学六至七层主教学楼塌陷i绵竹市遵道镇欢欢幼儿园发生整体垮塌……

联合国国际减灾战略执行主任强调，医疗体系受损会再次造成毁灭性灾难。2004年12月，印度洋海啸冲垮了印尼整个国家医疗系统，影响了数以百万计的受益人。亚齐省北部61％的医疗设施被毁，大约7％的医务人员和30％的助产士丧生。它进一步强调：建造一所安全的和不安全的医院，在投资上没有很大区别，但直接导致的生与死的社会结果却完全不同。为此联合国要求：(1)确保医疗设施的抗灾能力，保护病人和医务人员的生命；(2)在突发事件中和灾难后最需要的时候，确保医疗设施和服务能够持续有效地工作；(3)提高医务人员及相关机构的抗风险能力，包括应急管理能力等。

这里不追问为什么四川汶川大震中学校及医院损毁严重，而特别希望降半旗哀悼时，首先要从四川每个灾区的校园或医院开始，国家要做出特别规定：中小学(含幼托)、医院等建设项目要成为该城乡的“特别保护区”，其硬件设施建设要真正落实“安全第一”的原则，其具体措施是必须保证国家甲级设计的施工单位去完成，绝不可因资金短缺压价而放任不管，在此基础上还要重审相关设计标准的安全项目，最大限度地落实联合国“国际减灾日”的目标要求：

建议4：开展农村住宅抗震防灾设防的可行性研究

中国超过80％的5级以上地震发生在农村，由于经济的制约，长期以来广大农村民居基本不设防。2006年6月，国务院召开全国农村民居防震保安工作令，印发了《关于实施农村民居地震安全工程意见的通知》。截止到2006年底，已有23个省(市)组织了该工程，20个省(区、市)编制了农居地震安全工程的设计图集。但“5.12”四川汶川大震所暴露出的数十万间倒塌房屋看，平安农居极不乐观。由汶川大震房屋倒塌严重，唤起长久淡漠的房屋抗震意识；由汶川大震农居的极高坍塌率，联想到在异型建筑充斥城乡的当下，我们的城市的防震安全就一定有保障?

“5.12”大震已造成灾区数十万间房屋损坏，虽也有现存建筑物，但从防止余震及次生灾害人手，必须加快对受损各类建筑的风险评估，这不仅是灾害救助应急预案的要求，更是恢复重建工作的基础支

持。民政部在《灾区民房恢复重建管理工作规范》中要求，依据统筹规划、科学指导、协调发展的原则，切实指导灾区恢复重建工作。按现有情况看，住房城乡建设部要依据其在规划、设计、施工、管理上的综合优势，在“大安全观”的指导下，积极主动参与到城乡建筑受灾风险的评估中，不仅为救灾，更要为大力推进的城乡防灾减灾综合规划奠定技术与数据基础；全国大中城市真正编制城市综合减灾规划的廖廖，因此按2007年10月实施的“国家十一五综合减灾规划”要求有较大差距。从“5.12”大震的考验看，更暴露出我国城乡防灾规划上的漏洞。为此建议：

其一，借“5.12”大震，应最大限度地要求各省(市)在原有城市总体规划基础上，编研城乡综合减灾规划，其中一定要包括农村新村与新农村建设的防灾对策。

其二，借“5.12”大震垮塌的绝大多数是民房的事例，启动我国农村住宅设防实施对策研究等项目，从多维的经济性，从农村应急管理的迫切性、从农村生命线系统建设的欠完备性，建立“平安农村”的模式，切不可因为资金不落实，再让农村不设防局面延续下去。

建议5：“奥运工程”及“世博工程”的综合安全建设风险应再评审

四川汶川当地的设防烈度为六度、七度，8.0级浅源地震在当地造成的破坏力相当于烈度11度或以上，已经远远超过当地设防水平。现在某些城市一般按7度设计的建筑，如果没有特别考虑，面对9度以上的毁灭性地震，必倒无疑。

2008年北京奥运会在即，2010年上海世博建设正进入关键时期，因此面对每一次“灾事”，正确的态度是要从错综复杂的发展中找到对我们有用的要素，发现我们自身安全建设中的弱项，我们是不是必须考虑到一旦北京、上海、天津、重庆等特大城市发生，哪怕是震级略低于四川汶川的地震，我们的城市如何能够保障安全，这是一个极其严峻且极待回答的问题。而在日本东京，它的所有防灾准备都面对于东京，如果一旦发生8级以上巨震，东京会怎样?城市能否应对不测?这才是我们应学习的城市最大威胁状态分析的安全应急建设模式。北京的安全奥运建设尽管已很完美，但仍要如临深履薄。我建议针对2008年北京安全奥运建设的现状，必须强化安全减灾的综合管理；强化安保与防灾减灾一体化的应急管理模式；加强志愿者安全文化素质教育为先的灾难心理教育；启动舆论与宣传手段，介绍北京有效的安保措施，讲述发生在历届奥运会上的不测；从“安全奥运”场馆建设上更应再作一次“拉网式”的事故隐患排查及演练等。

建议6：城乡建设界应将防灾减灾继续教育制度化，并筹建“国家防灾抗灾技术学习馆”

国务院已确定5月19日～21日为全国哀悼日，这是全民自觉接受防灾教育的好时机，要抓住机遇，做到深刻彻悟：大地震作为人类灾难的极致，即使在不能成功预测时，也要使那些悲剧不那么惨烈；大地震属地域性灾难，如何防止并减弱它的社会振荡及影响，是城乡建设界必须关注的焦点；大地震虽已蒙上了历史的尘埃，今日反思，是否要深入究其震害及房屋倒塌的内在机理；大地震给今人的顿悟是如何高举“科学减灾”的旗帜，客观地对灾情发生从预报、预警、防范、救援到抢险、恢复作一个全过程的分析；大地震使我们深感，人是渺小的，但在与灾害的抗争中，人的伟大之处在于它能有所为。在这场较量中，人性如建筑一般经历了破碎与再组合。灾害虽可抹掉一切城市的痕迹，但人类及其人性的力量最终会获得对防震抗灾有科学理性的全新认知。