民事纠纷法律程序十篇

民事纠纷法律程序篇1

关键词：民事纠纷 解决 方式

一、引言

以现实的知识和经验为判断基础，纠纷——不论其发生范围是广泛或是狭窄，参与主体是复杂或是简单等等——应当是人类社会的一种常态。纠纷的不断产生破坏着人类生活的秩序，对纠纷的不断解决为人类社会的发展提供着不竭的前进动力。对纠纷解决方式的不倦探索，成为人类社会追求更加和谐地自我发展、从文明走向更高文明的重要课题。

纠纷解决方式在广义上应当包括解决纠纷的场所和机构的设置、解决纠纷的程序规则和实施过程的设计等等内容。在现代法治文明社会中，纠纷解决方式可分为诉讼和非诉讼两个大类。对后者，世界上比较统一的称谓是Alternative Dispute Resolution（一般缩写为ADR），中文通常从其字面意义译作“替代性纠纷解决方式”，从其实质性意义则可译作“非诉讼纠纷解决方式”。

法学视野下，关于纠纷解决的理论广涉法社会学、诉讼法学、比较法学、经济分析法学、比较法学、法文化等诸多范畴，成为法学的一个专门领域，相关论著可谓汗牛充栋。尽管如此，从研究纠纷解决方式的发展历程看，实践的探索和经验的总结在这一领域占据着不可动摇的先行地位。并且，“毋庸置疑，法院在任何一个民主社会中都扮演着重要的角色。它不仅是解决公民之间纠纷的场所，而且也是解决公民与国家之间纠纷的场所。社会变得越复杂，法院的（纠纷解决）功能就越重要。” 因此，在一种程序严密、正式的纠纷解决方式——审判之外，主要通过自身的司法活动参与和规范社会实践的法院，应当激活并不断丰富其替代性纠纷解决方式，强化其纠纷解决的功能，以此折射其所处社会的纷繁复杂，彰显其定纷止争的特殊权威，为纠纷解决的研究提供更加鲜活的实践素材。但是，“法院能否担当替代性纠纷解决方式的主体”、“怎样担当好替代性纠纷解决方式的主体”等等问题的提出与解决，在试图赋予“法院丰富纠纷解决方式”这一课题现实性和可操作性的过程中，具有前置的、不可跨越的意义。本文据此立论，在考虑各级人民法院法定职权有一定差异的基础上，聚焦于基层法院，作出相关探析。以期在我国能逐步建立和完善以司法为主导的多元化纠纷解决机制，进而切实发挥司法在适用法律、解释法律、统一规范方面的作用。

二、基层人民法院可以担当替代性纠纷解决方式的主体

这里所说的“担当主体”，系指在纠纷解决方式所包含的场所、机构、程序等诸元素中，注入以下内容：法院作为纠纷解决的主持机构，在法院办公场所或其他一切有利于纠纷解决的场所，运用与诉讼程序可能截然不同的、但仍然相对固定的程序规则甚至特别的程序法，解决各种纠纷。

（一）担当主体的法律依据。由法院担当主体，必然涉及对法院原有工作内容的创新和改革，法院自身的改革又必须建立在合法的基础之上。

《中华人民共和国人民法院组织法》第二十二条规定“基层人民法院除审判案件外，并且办理下列事项：（一）处理不需要开庭审判的民事纠纷和轻微的刑事案件；（二）指导人民调解委员会的工作”表明，基层人民法院在以审判程序作为纠纷解决方式的同时，本身就有运用非诉讼的、替代性的纠纷解决方式处理民事纠纷甚至刑事（纠纷）案件的法定职权。此外，《中华人民共和国民事诉讼法》第十六条第三款“人民调解委员会调解民间纠纷，如有违背法律的，人民法院应当予以纠正”、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第91条“人民法院受理案件后，经审查，认为法律关系明确、事实清楚，在征得当事人双方同意后，可以迳行调解”等规定也进一步说明，基层人民法院可以甚至实际上正运用审判以外的替代性方式参与纠纷解决。

（二）担当主体的实证范例。由法院担当替代性纠纷解决方式的主体在国外称之为court-annexed ADR即法院附设ADR.尽管其解决程序区别于民事诉讼法，但二者在程序上往往又有制度上的联系。在一定条件下，替代性纠纷解决方式甚至可以是诉讼程序的前置阶段。实践中的范例包括日本的民事和家事调停、美国各种法院附设ADR ，以及加拿大安大略省法院的大法官与省检察官的负责人共同宣布实施的、以法院为基础的替代性纠纷解决服务。 在我国，法院的纠纷解决功能、尤其是调解方式本身就兼具司法与替代性两种性质。我国80-90年代在法院设立的“经济纠纷调解中心”实际上也大致属于这种类型，目前许多法院（主要是基层法院）设立的便民法庭、速裁法庭等，虽名称各异，从其功能着眼，也可以看出是略具雏形。

值得一提的是，近年来，法院附设ADR在许多国家发展迅猛，替代性纠纷解决方式的程序与诉讼程序之间的关系出现了许多新的问题和动向，这一领域实践活动的高度活跃再次吸引了研究者关注的目光，也必将促进实践的再次跨越。

（三）担当主体的现实空间。这里所说现实空间，应该包含两个方面的内容。一方面，《人民法院组织法》中“基层人民法院……处理不需要开庭审判的民事纠纷……”的规定，是一个高度概括性的授权。决定纠纷是否需要开庭审判，应当属于基层法院的职权范围。在设定合法、科学的甄别条件、有效限制决定权滥用的基础上，法院可以通过替代性纠纷解决方式处理大量的纠纷。另一方面，通过对基层人民法院受理和处理案件的特点及隐藏其后的规律进行统计分析，可以证明，即使是那些原本已通过或正在通过诉讼程序解决的纠纷，其实也包含着大量的、可用替代性纠纷解决方式处理的情形。

分地印证对后一问题的判断，笔者对某基层法院1995-2002年民商事案件总结案数和以判决、调解、撤诉等不同方式结案的数量进行了统计和对比显示，虽然几年前的民事审判方式改革中，许多法院的案件质量评价体系曾出现过度渲染庭审功效、片面强调直接开庭率、当庭宣判率等诸多以提高公正与效率程度为良好愿望，实际却不尽恰当的指标，但调解达成协议、当事人撤诉等纠纷解决方式 仍然显示出了强大的活力，在受调查样本中，两种方式的比例超过了三分之二。不可否认，这里的调解、撤诉绝大多数是在正式的诉讼程序之中进行的，但进一步抽样分析显示，这一部分案件所涉及的纠纷复杂比例不高，解决纠纷所需成本还可以继续降低。

在受调查样本中，法律关系相对简单的纠纷占据绝大多数，3个月内得到解决的达总数的63%，再加上法律关系相对复杂的纠纷，3个月内得到解决的更高达总数的84%.因此，笔者认为，在适度延伸和扩展证据展示功能的基础上，由法院主持作好纠纷所涉事实及法律关系的中立评价后，许多纠纷在进入正式诉讼程序之前，就应该可以得到顺利解决。

三、基层人民法院担当替代性纠纷解决方式主体的途径

“法院能否担当替代性纠纷解决方式主体”的问题明确之后，担当主体的途径问题是使笔者试图提出的方案具备现实意义的又一项奠基性工作。在开展这项工作之前，必须理清替代性纠纷解决方式的一些基本要素，才能在法院进一步构建符合基本要素要求的替代性纠纷解决方式的工作模式。

（一）替代性纠纷解决方式的基本要素。与民事诉讼“实现权利保障、解决民事纠纷、维护社会秩序”等多重性、层次性目的相比较 ， 替代性纠纷解决方式，无论是传统还是新型，其最主要目的是帮助当事人在正式诉讼程序之外解决纠纷。从两者既有区别又有联系的互动和互补关系出发，有学者归纳出了替代性纠纷解决方式的基本要素 ：

一是替代性，即对法院审理及判决的替代。包括当事人借助第三者介入后达成的自行协商和解，各种专门设立的纠纷解决机构（包括法院附设机构）的裁决等。其性质分属自治性的“私了”、利益共同体内的“半公了”以及法院附设机构的“准司法”。需要明确的是，替代性有严格的上限，即不能取代诉讼。因为法治是现代社会的基础，法治的价值取向决定、并将继续决定社会的基本模式选择。

二是选择性，即当事人的选择是启动此方式的基础。选择，可以是对程序或结果的选择，但归根到底是在法院判决与替代性纠纷解决方式之间的选择。选择的动机是多方面的，可能基于当事人法律意识、对权利保障向往和利益实现追求的程度等等。如对农村公民法律意识的调查表明，他们在纠纷的解决方面，80%以上的人会选择“打官司”以外的方式。  选择权的行使往往又是决定性的，在某种程度上，甚至将决定诉讼和替代性纠纷解决方式生命力的长久与否。直面这一事实，可以帮助我们设计两种制度时，能始终保持正确的态度。

三是功能性，即解决纠纷是任何替代性纠纷解决方式的基本功能，并因这一基本功能区别于一般的管理性、职能性活动对问题的纵向性解决方式，突出表现为通过促成当事人的妥协与和解来达到纠纷解决目的。此基本功能也是替代性纠纷解决方式可能与诉讼程序衔接与互补的根本联结点，使二者最终构成多元化纠纷解决机制，实现纠纷解决方式的丰富多样。

（二）已有替代性纠纷解决方式工作模式简介。根据基本要素的要求，各国在实践中为替代性纠纷解决方式建立了各具特色的工作模式。 基于不同标准，大致有以下类型：

以工作主体为标准：除前面提到的法院附设ADR之外，还有由国家行政机关或类似行政机关附设的机构，如消费者协会、劳动仲裁委员会等；由民间自发成立的机构，如日本的交通事故纷争处理中心、美国的邻里司法中心等；由律师主持的咨询或援助性质的机构等。

以启动程序为标准：有当事人双方合意决定启动程序；有主持机构根据一方申请启动程序，如消费者到消费者协会对商品质量的投诉可启动纠纷解决程序；有把替代性纠纷解决方式设定为解决某些类型纠纷的前置性条件而启动程序，如我国劳动纠纷的解决必须经过劳动仲裁方能进入诉讼程序等。

以结果的效力为标准：有结果为终局性的，即当事人之间的协议具有可强制执行的效力。如近数十年以来，美国以及世界各国都普遍加强了对仲裁裁定以及公证协议效力的认可等；有结果为非终局性的，此种类型占多数，但结果经过特定程序之后，往往也能获得拘束力。

以主体在解决过程中的作用为标准：有主体发挥中立性作用，主要为当事人提供对话渠道等；也有主体发挥指导性作用，主要运用自身法律资源的优势，为当事人提供最接近判决结果的法律意见。

以解决纠纷类型为标准：有对一般民事纠纷的调停；有对特定纠纷的调停，如家事纠纷、劳动纠纷、消费者纠纷、医疗纠纷、交通事故纠纷等。在一些国家，对此类纠纷的替代性解决方式甚至已基本代替了诉讼程序，有的则与各种专门法院结合，形成了特殊的诉讼程序。

（三）基层人民法院担当替代性纠纷解决方式主体的工作模式。前面提到的各种已有模式虽然是林林总总、异彩分呈，但彼此之间始终因某一标准的既定而产生着非此即彼的联系和组合。从而为本文既定的以基层人民法院担当替代性纠纷解决方式主体并构建相应工作模式提供着重要借鉴。

以前面的论述为基础，笔者认为需要构建的工作模式至少应包含以下几个方面的内容：

1、设置专门的工作部门。虽然法院目前的相关审判庭都可以处理不需要开庭审判的纠纷，但由于现有审判庭各种资源大都是以案件的审判工作为中心进行配置，在工作重心可能发生较大转移的情况下（设置一定的标准，辅之配套的制度，大量纠纷都可能运用审判以外的方式解决），按现有配置参与渗入了全新内容的工作就难免出现资源的浪费。为此，有必要首先分析一定时间段内受理案件的特点和规律，再对案件进行科学分类，并合理预测可能通过替代性方式解决的纠纷数量，最后结合自身审判人力、物力、财力资源状况，成立一个专门的以替代性方式解决纠纷的部门（为表述方便，以下用法院ADR表示）。

2、配备数量适当、结构合理的工作人员。实践中，某些法院略具雏形的相关部门以“1名法官、1名书记员、1间办公室”的配置，每天能处理2-3起纠纷。应当看到，这是在“类似纠纷资源发掘不充分”等现实环境中呈现出的状况。如果配套制度更加完善，对资源的发掘更加充分，处理纠纷的程序更加灵活，应该可以表现出更高的工作效率。以前面调查的法院为例，该院1995-2002年来，平均每年审结的民商事案件是3197件，每年判决结案的平均数是30.69%.假定该院每年60%的民商事纠纷（约1900余起）不进入审判程序而以协商方式解决 ，设立一个法院ADR，配备6-10名包括法官、但以书记员和法官助理为主的工作人员应该是足以胜任的。

3、规定具体明确的工作职责。前面提到，现有的一些便民法庭、速裁法庭等都是略具雏形。究其根本，是运作制度上仍然依附于诉讼程序（主要是简易程序），以纠纷解决为宗旨的职责规定不清晰或创新机制不明显，制约了其纠纷解决功能的进一步发挥。为使前文提到的《人民法院组织法》的高度概括性授权得到更加充分的运用，使法院ADR的舞台更加宽广，可以赋予其以下具体工作职责：

（1）指导人民调解委员会工作。按照《人民调解工作若干规定》（2002年9月26日司法部令第75号公布）的内容，各级司法行政机关应对人民调解工作加强指导，在指导过程中应当加强与人民法院的协调和配合。与此同时，《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》指出：“根据《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国人民法院组织法》的规定，指导人民调解委员会的工作是人民法院的职责。各级人民法院特别是基层人民法院及其派出的人民法庭要不断总结经验，深入探索研究，切实加强和改进对人民调解委员会工作的指导。”

这一系列规定表明，以纠纷解决为主要功能的法院ADR建立以后，可以顺利成章地担负起指导人民调解委员会工作的职责，并通过定期反馈人民法院判决变更、撤销或者确认无效的人民调解协议相关信息；依法提出纠正违法调解协议的建议；配合司法行政机关培训人民调解员，帮助人民调解员提高法律知识水平和调解纠纷的能力等方式，辅之以对最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》中“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质”等内容的宣传，提高社会公众对相关纠纷解决方式的认知程度，应该能逐步使大量民间纠纷在诉讼外得以妥善解决。

法院ADR承担这项职责，还可以使审判业务庭把主要精力投入到诉讼内纠纷的解决，克服以往审判业务庭特别是基层派出法庭虽有此项职责规定，落实情况却并不尽如人意的现实状况。

（2）处理进入法院的纠纷。这里所说的处理纠纷仅指处理可以不通过诉讼程序解决的各类纠纷。履行这项职责，应分别作好纠纷的甄别、分流和实际处理三个步骤。首当其冲的问题是如何甄别和分流。如前述，尽管决定纠纷是否需要开庭审判，属于基层法院的职权范围。但从有利于纠纷解决出发，当事人选择应该是启动法院ADR工作程序最适当的“开关”。基于此，法院ADR先于立案庭传统的纠纷首先“挂号”业务而开展纠纷的甄别和分流等“预诊”业务就显得非常必要。开展这项工作，可能会在纠纷进入法院的早期增加一定工作量，但从整个纠纷解决的工作总量看，应当是利大于弊。

总体来说，纠纷甄别工作应该是原则性的。包括初步判定纠纷所涉事实是否清楚、所涉法律关系是否复杂以及该纠纷有无法定必须经诉讼程序处理的情形等等。

紧随其后的、也是相当重要的工作步骤是，法院ADR履行详尽的告知职责。正如目前的诉讼风险告知制度可以帮助当事人慎重考虑选择诉讼是否必要一样，对替代性纠纷解决方式相关内容的告知可以为当事人选择纠纷解决方式奠定基础。告知内容应该是详尽客观，符合理性的。具体可以包含以下内容：法院将以此方式为当事人提供比较轻松融洽地解决纠纷的场所；在纠纷解决过程中，法院将保持绝对中立的姿态，在必要的时候，可以为当事人提供最接近判决结果的处理方案；当事人自主参与性极强，在法院处理方案提出之前，当事人可以在法律许可范围内，设计出创造性的方案解决彼此面临的问题；可以减少当事人时间、金钱的消耗；纠纷解决结果富有弹性，可能更容易让双方接受；处理结果可以产生的效力 ；处理结果可能修补因纠纷而遭到破坏的双方关系等等。

经过前面的步骤，法院ADR面临的纠纷可能出现四种情形：纠纷因法律规定，必须经诉讼程序解决；纠纷经法院ADR甄别，认为经诉讼程序解决更加合适；当事人坚持经诉讼程序解决；当事人选择由法院ADR解决。对前三种，告知当事人到立案庭按诉讼程序进入纠纷解决的轨道，对后一种，法院ADR根据纠纷具体情形决定由1名或更多的工作人员主持处理。

（3）处理纠纷应注意的问题。需要说明的是，在一些国家，法院ADR处理纠纷的程序是由区别于诉讼法的特别程序法规定的，也有无统一立法、由各法院甚至各法官根据纠纷处理的经验作出总结并予以适用。在我国，对诉讼外纠纷处理程序的规定大多散见于各种行政法规之中，更没有关于法院ADR程序的具体规定。

民事纠纷法律程序篇2

陆益龙，中国人民大学社会学理论与方法研究中心副主任、教授、博导。

研究方向：农村社会学、法律社会学、户籍制度研究、水资源与社会研究。

主要著作：《户籍制度：控制与社会差别》、《农民中国――后乡土社会与新农村建设研究》等。

摘要 在当前社会转型过程中，基层社会矛盾纠纷呈现出多元化与平常化特征。而在基层纠纷解决机制方面，则出现了多元化与权威化的并存格局。较多的纠纷经历者选择权威化或上层化的纠纷解决方式，这并非出于对权威的认同，而是受工具主义的权威意识和法律意识的影响，纠纷者主要根据权威介入对自己效用的大小而作出选择。有效化解基层矛盾纠纷，构建和谐社会秩序，既要建构法制权威，更要加强纠纷化解机制的建设。

关键词 基层社会 矛盾纠纷 化解机制 社会秩序构建

中国社会转型新时期，伴随着经济结构调整和转型，社会秩序也将面临诸多构建与重构任务。如何构建和谐稳定的社会秩序，将直接关系到中国社会未来的新发展，因为秩序是任何发展的先决条件之一。

问题、理论及意义

秩序是指社会关系相对均衡、社会交往互动正常有序的状态。秩序构建在不同的社会有不同的机制。探讨转型中国的秩序构建机制，如果从社会学的本土方法论角度看，那就要关注和研究矛盾纠纷的发生及解决机制。因为在本土方法论看来，要想知道社会的常态是何以建构的，就必须先弄清哪些因素或行为会造成反常。所以，要想把握转型过程中如何构建起和谐稳定的社会秩序，就要探究影响秩序的社会矛盾纠纷是如何发生以及如何解决的。

基于这一理论视角，本研究所关注和研究的核心问题是：在快速转型的中国，基层社会的矛盾纠纷究竟呈何状态、有何特征，这些矛盾纠纷是如何发生的、又是通过哪些途径或方式解决的，以及人们为何要选择这些方式化解矛盾纠纷。

关于现阶段社会矛盾纠纷的现状及发生机制问题，目前学界流行这样几种理论解释：一是“新生社会矛盾”论。如李强提出，当前的社会矛盾纠纷主要是由国内利益格局的调整和利益群体的分化所引发的，可以说是改革发展过程中的“新生社会矛盾”或“新生社会问题”。①像产业结构调整、产业升级导致了社会利益格局和阶层结构的变迁，市场经济体制改革进程中出现的新弱势群体，以及在城市化快速发展的过程中开发建设和征地拆迁权益分配问题等，都属于新生的矛盾问题。

二是社会转型期“矛盾纠纷凸显”论。有较多学者倾向于认为，②当前及未来一段时期内，由于社会转型不可避免地触及利益格局的变化，并将导致价值观的变迁，从而引发社会矛盾纠纷的高发和凸显，社会快速转型期也是矛盾纠纷的凸显期。

三是“人民内部矛盾”论。此类观点主要是运用了的矛盾论思想，将当下的矛盾纠纷视为改革开放进入“深水区”阶段的人民内部矛盾，并认为新时期的人民内部矛盾将会异常尖锐、复杂，突发性群体矛盾增多。③因此，正确认识新时期的人民内部矛盾，有效调和、化解这些矛盾，对于社会秩序的构建与重构有着战略性意义。

以上几种理论解释主要是从宏观角度对当前及未来社会矛盾纠纷的性质、特征和趋势进行了整体性理论推导，而对于认识和把握现实社会中矛盾纠纷的发生机制和解决机制，可能没有直接的帮助。

此外，本研究所要探讨的另一个问题是：从基层矛盾纠纷及其解决机制的经验事实中，呈现出了什么样的法律性（legality），这种法律性与新时期社会秩序的构建有着什么样的联系？

所谓法律性，指的是法律在社会实践过程中的表现，或人们在实践活动中所体现出的与法律的关联，即法律与社会的关系。关于纠纷及其解决机制与法律性的关系问题，涉及依法治国和建设社会主义法治国家的社会基础。推进法制建设，构建法制秩序，需要结合国情、联系社会实际，而不仅仅是法律专业技术的推进过程。从对居民的纠纷及其解决机制的经验考察中，可以更具体地认识社会的法律性特征，从而为法制建设的推进提供更有针对性、更加有效的策略。

关于法律性与社会秩序构建的关系问题，昂格尔认为经典社会理论主要有两种传统：一是工具主义理论，二是合理性理论。④工具主义强调法律在社会秩序构建中所发挥的作用主要是工具性的，居民通常将法律视为公共工具或资源，当法律有助于实现其个人利益时，就会利用法律；而合理性理论或共识理论则强调，法律的存在及其作用主要在于其合理性或正当性。由于人们认为法律规则是合理的、正当的，所以愿意遵守法律原则，从而构建起法制秩序。

法律性的建构论则认为，“法律性并非完全依靠诸如宪法、法律条例、法院判决等正式的法律或诸如合同履行这类国家权力的直接表现来支撑的。相反，法律性是长久的，因为它依赖并唤醒了日常生活的平常图式。”⑤在人们发生纠纷和处理纠纷的日常实践中，同时建构起法律性的特征。由此看来，一个社会的法律性并非单一的、固定的，而是多样的、变动的。

无论是法律工具主义论还是法律合理性论，都存在将法律与社会秩序的关系及特征作单一化看待的弊病，由此忽略了法制建设实践的复杂性和多样性；法律性建构论试图从工具与规范、结构与能动性之间寻找兼容性，然而由于在强调法律建构性的同时，也导致过于突出法制建设的变动性和相对性，从而可能使法制建设实践变得无所适从。因此，在对居民的纠纷及其解决机制选择的具体经验考察中，我们就需要极力回避把法律与秩序构建的关系加以模式化或图式化的困境，而要从具体经验中探寻一些共性特征或规律。

基层矛盾纠纷的多元化与平常化

综合社会调查（2005、2006CGSS）关于基层矛盾纠纷发生情况的调查结果反映出，居民在一段时间内（4～5年）矛盾纠纷的发生率在12%左右，其中与政府机关的纠纷发生率在2.4%左右；2010年的调查显示，有9%左右的居民声称受到政府机关或工作人员的不公正对待，但真正发生纠纷的可能比例要低。所以，就当前纠纷发生的规模而言，基层矛盾纠纷并未显现出“矛盾凸显”的特征，因为无论从纠纷发生比例还是从纠纷发生的增长趋势来看，都难以发现现阶段的基层矛盾纠纷具有“凸显”之趋势。

从居民所经历的纠纷类型结构来看，在城市基层社会，较为多发和易发的矛盾纠纷主要是劳动与保障方面的纠纷、住房与拆迁方面的纠纷以及婚姻与家庭方面的纠纷；在乡村基层社会，较为多发和易发的矛盾纠纷则主要是邻里纠纷、婚姻与家庭纠纷以及土地方面的纠纷。除了这些相对多发的纠纷类型之外，现实中发生的矛盾纠纷其实是多种多样的，包括干群纠纷、借贷纠纷、合同纠纷、医患纠纷、环境纠纷、侵权伤害纠纷等。即使在同一类型的矛盾纠纷当中，纠纷的性质和形式也可能是不同的。如在城市劳动与保障方面的纠纷中，既有企业改制遗留问题导致的结构性矛盾纠纷，也有居民在劳动就业过程中遇到的劳动争议和普通民事纠纷。可以用多元化来概括基层矛盾纠纷的现状特征，即现实中的矛盾纠纷是多类型的，而不是某个维度、某种类型的矛盾纠纷格外凸显。

基层矛盾纠纷的多元化特征还在纠纷经历者的构成上得以体现。实证分析表明，除了性别因素对个体间纠纷发生有较为一致的影响（之外，即男性较之女性与他人发生的纠纷更多）其他诸如受教育水平、职业、收入和阶层等个人的社会性因素与纠纷发生并未显示出方向一致的相关关系，说明纠纷经历者在社会构成上并没有某种突出特征，也就是说，在经历过矛盾纠纷的当事人中，他们广泛分布于社会中的多种群体、多阶层，而不是集中反映在某些阶层或群体间。

此外，在当前基层矛盾纠纷的类型和结构的多元化特征里，实际还包含了基层矛盾纠纷的平常化趋势。纠纷平常化趋势反映的是，大量的基层矛盾纠纷实际是在平常的生活实践或社会互动中发生的，而并非某种不均衡的结构所导致和引发。所以，从平常化的角度来认识基层矛盾纠纷，主要是为了避免将现实中的所有矛盾纠纷都与结构联系在一起。基层社会的矛盾纠纷既有结构性矛盾，也有生活性的或平常的纠纷。

基层矛盾纠纷的平常化、生活化，意味着有越来越多的矛盾纠纷会在日常生活实践中偶然发生，这些矛盾纠纷的发生和存在，其实是现实生活的构成方式之一。当然，这并不意味着平常的生活性纠纷对秩序构建没有消极影响，因为有些生活性纠纷也会演化为。

基层矛盾纠纷所显现出的多元化和平常化特征，其实与当前社会关系及生活方式的多元化是一致的。随着社会的开放性和流动性增强，人与人之间的社会关系类型、关系性质也变得越来越多、越来越复杂。在更为频繁、更为复杂的社会交往互动中，发生多种多样矛盾纠纷的可能性无疑也随之增大。⑥一个典型的例子是，随着网络社会的到来，越来越多的人不仅进行着现实的面对面交往，而且还会在网络上进行虚拟社会交往。在网络交往中发生的纠纷或问题，也就成为社会生活中的新型纠纷或问题。但是，新的矛盾纠纷的出现并不一定意味着社会矛盾的凸显，而是反映出矛盾纠纷的时代特征，或者叫作“转型性特征”。其中较多的矛盾纠纷实际上依然属于平常的生活性纠纷，因为这些纠纷不过是社会成员在日常生活的交往互动中出现的一般问题，此类问题的多与少并不能反映出诸如“矛盾凸显”那样的特殊意义。

鉴于当前基层矛盾纠纷的多元化和平常化的现实状况，在纠纷管理或治理策略方面，首先需要正确对待社会中的矛盾纠纷。一方面，不宜过度突出或强调矛盾纠纷的消极面。构建社会秩序、维护社会和谐稳定并非要防止所有矛盾纠纷的发生，事实上也不可能做到。矛盾纠纷的发生和存在，也是社会秩序的构成形式之一。一个阶段矛盾纠纷的增多或减少，其实都是日常生活世界中的正常现象。另一方面，要重视基层矛盾纠纷的化解。基层纠纷虽难以预防，但和谐的社会则需要有健全、有效的基层矛盾纠纷化解机制，以便能及时、有效地化解生活中的平常纠纷。

其次，需要针对多元化矛盾纠纷采取多元的纠纷管理策略。尽管基层矛盾纠纷走向多元化，但我们可以根据矛盾纠纷性质将其主要分为两种：一是结构性矛盾纠纷；二是生活性矛盾纠纷。在应对生活性矛盾纠纷方面，可以用平常的态度、常规的机制去对待和处理。在纠纷管理上可以采取基层―调解―化解的管理策略，这一策略更加注重在基层建立起完善的民间纠纷化解机制。针对结构性矛盾纠纷，则需要有战略的眼光、科学合理的制度安排去加以应对，在纠纷管理策略上需要用顶层―调整―解决的治理策略，也就是以宏观结构调整来解决不均衡的结构问题，重视通过深化改革和制度创新调和结构性矛盾。

基层矛盾纠纷成因的非转型性

基层社会矛盾纠纷总会体现一个时期的时代特征。社会转型可以说是当今的时代特征，所以这一时期的社会矛盾纠纷也就具有“转型性特征”。不同时代的重要变迁事件、特别是涉及不同群体利益的事件，总会在社会关系的结构特征上得以体现。如在城镇企业经营管理体制改革中，出现了下岗再就业的职工群体，他们与企业、政府的关系发生了重大变化；而在乡村社会，随着农村税费制度的改革，村镇干部不再需要直接向农户征收税费，农村的干部和群众关系也就发生了变化。社会关系的结构变化过程也会在矛盾纠纷的发生和演化上有所显现。

当前，基层矛盾纠纷所具有的转型性特征，并不说明社会转型是各种矛盾纠纷发生的直接原因。关于矛盾纠纷与社会转型的关系，目前较为流行的一种观点就是“战略机遇期与矛盾高发期并存”论，或“社会转型导致社会矛盾凸显”论。⑦这一论断，表面看似乎与当前形势较为相符，然而进一步从理论和经验事实两个层面加以分析和考察，就不难发现这种观念存在着把社会转型视为社会矛盾纠纷发生直接原因的误导作用。

社会矛盾纠纷有其自身的发生及演化机制，任何矛盾纠纷都是结构关系或互动关系失去平衡的一种状态。发生在社会转型过程中的矛盾纠纷，并不一定就是社会转型所导致的，换言之，社会转型不必然导致矛盾纠纷的增多和凸显。恰恰相反，正是改革开放和结构转型的推进，调和和消解了诸多结构性的社会矛盾。所以，对社会转型与社会矛盾纠纷之间关系的认识，需要跳出简单的因果推论和决定论的认识论陷阱，聚焦于现实社会中矛盾纠纷发生的具体情况，通过揭示矛盾纠纷的转型性的形态和特征，来理解和认识两者的相互关系。

尽管基层矛盾纠纷的成因是复杂的、多样的，不同纠纷的发生都会有具体的诱因，但如果概括起来，基层矛盾纠纷的主要成因大体分为三大类：一是利益主体多元化和利益诉求的分化；二是个人或组织间的权力（力量）配置的不均衡或失衡；三是社会交往实践中的行为冲突。

对于大多数社会矛盾纠纷而言，纠纷的发生皆因利益的纠葛，即相关主体因利益诉求的冲突而产生争执。利益主体多元化和利益诉求分化引发矛盾纠纷的机制是，当社会中不同个体的各自利益追求或诉求不断增强时，社会共同体和结合体中的利益主体和利益需求也就出现分化和多元的格局。当多元的利益主体和利益诉求发生交汇或交叉时，就会产生利益关系。而当不同利益主体在交互作用过程中出现利益行动不相一致或相互冲突时，也就会产生矛盾纠纷。所以，矛盾纠纷发生的关键在于交互利益关系的冲突。社会系统中均衡的利益关系被打破，通常有两种原因：一是单方的行动造成利益结构的客观变化，这是引发矛盾纠纷发生的常见原因，如劳动欠薪纠纷、征地拆迁纠纷、人身财产损害纠纷、借贷纠纷等。二是一些群体成员利益观念的变化导致新的利益诉求或权益主张，从而改变已有利益关系格局，由此也会诱发矛盾纠纷，如劳资矛盾纠纷、环境维权及消费者维权等。

在一些结构性的社会矛盾纠纷中，权力或社会力量配置的不均衡实际是其发生的重要原因。权力或力量的不对称、不平衡，使得交互作用的双方难以维持关系的均衡，由此引发矛盾纠纷。例如干群纠纷、农民工欠薪纠纷、消费纠纷等，这些矛盾纠纷发生的根源，其实就在于对不均衡的权力关系缺乏有效制衡机制。

此外，在现实社会生活中，人们通常也会因为某些偶然因素而在交往互动过程中发生行为冲突并由此引发纠纷。那些平常化的纠纷可以说是生活世界的组成部分，其成因及演化过程都包含较多不确定性，基本无规律可循。因而，预防此类纠纷的发生几乎不太可能。较为理想的应对策略是及时对纠纷加以管理和化解。

从基层矛盾纠纷发生的主要成因来看，有些成因与社会转型或改革存在一定联系，而有些原因则并不具有转型性，因为，这些矛盾纠纷都可能会发生。

揭示基层矛盾纠纷成因的非转型性，其意义在于帮助我们正确地看待社会转型、改革开放与矛盾纠纷的关系。如果过于强调社会转型与社会矛盾纠纷凸显的必然联系，就有可能误导人们对社会转型、改革创新持以消极的态度；同时也可能诱导人们以预防矛盾纠纷发生为理由，拒绝结构转型和改革创新。对转型和改革过程中出现的矛盾纠纷加以理性分析和对待，有助于我们不断推进结构转型和改革开放趋于合理，促使矛盾纠纷得以有效化解，推动社会和谐发展。

纠纷解决方式多元化与权威化并存

社会秩序的构建与重构离不开社会矛盾纠纷的处理和化解。在矛盾纠纷解决过程中，通常既反映出居民对不同纠纷解决途径和策略的选择倾向，同时也会反映出社会纠纷解决机制的特征，因为人们解决纠纷的行动策略选择也可能是根据社会环境作出的。

根据“纠纷金字塔”理论，人们选择的纠纷解决方式、即社会的纠纷解决机制具有“金字塔型”的特征。这意味着大多数人会选择在基层化解矛盾纠纷，或者说，大多数矛盾纠纷是在基层得以解决的，而选择向上级正义系统申诉、特别是进入司法诉讼程序中的人和纠纷都会逐渐减少。对一个社会来说，在矛盾纠纷总体规模既定的情况下，如果基层解决的纠纷越多，“纠纷金字塔”的塔尖部分就会越小。⑧

经验调查和分析结果显示，当前中国社会的纠纷解决经验与纠纷金字塔的理论假设并不十分吻合。在矛盾纠纷解决方式的选择方面呈现多元化与权威化并存的特征。纠纷解决方式多元化特征主要体现为选择忍忍算了、双方自行解决、上诉到行政正义系统和诉讼到法律正义系统等几种主要纠纷解决方式的纠纷当事人的比例已经较为平均。这说明，现实中人们已经通过多种方式来解决所遇到的矛盾纠纷，而不是集中依靠某一种方式或途径。一般的观念认为，绝大多数人对生活中所遇到的纠纷会采取容忍或自行协商解决方式予以解决，而经验调查则显示，仅有半数左右的人在处理个人间纠纷时会选择这两种方式；更多的纠纷当事人、特别是权力不对等的纠纷当事人，如干群纠纷和环境纠纷的经历者，则倾向于选择权威正义系统（包括行政和法律系统）来解决纠纷问题，由此显现出纠纷解决方式的权威化或“上层化”的特征。

当前，纠纷解决机制之所以呈现出多元化与权威化并存的特征，主要有三个方面的原因：一是社会矛盾纠纷的多元化；二是基层矛盾纠纷化解机制的适应性和有效性较为有限；三是居民对权威及权威解决方式的作用的社会建构。随着人们所遇到的纠纷趋于多元化，为了解决不同性质和不同形式的纠纷，人们也就要去寻找和选择不同的、适宜于纠纷解决的方式和策略，多元化的纠纷解决机制的形成是与纠纷多元化发展分不开的。

然而，在人们选择多种多样方式和策略解决矛盾纠纷的同时，还显现出权威化或上层化的趋势，这说明目前基层的矛盾纠纷解决机制的矛盾化解能力和有效性还是有限的。由于较多的矛盾在基层得不到有效化解，人们不得不选择上诉至更高层的行政和法律正义系统。纠纷解决机制的权威化或上层化特征的形成，与人们对权威化纠纷解决机制的社会建构有着一定关系。在法制宣传中过于强调法律途径对矛盾纠纷解决的有效功能，以及行政机关对上访者采取的“拿钱摆平”策略，一定程度上建构起了权威化或上层化的矛盾纠纷解决的社会氛围。经验分析也表明，越来越多的人运用行政的、法律的权威来解决纠纷，并不是出于对权威的认同，而是将权威视为一种工具而加以利用。

有效化解基层矛盾纠纷，构建和谐社会，多元化的纠纷解决机制具有积极的意义。多元化纠纷解决机制并不等同于“替代性纠纷解决机制”（ADR），⑨而是注重由多种社会的、文化的因素和力量参与到基层纠纷管理和化解之中。当基层社会生活能提供更多种矛盾纠纷化解的途径和力量时，就会有越来越多的人选择在基层解决纠纷问题。对于一个社会来说，其实并不存在一种最有效的矛盾纠纷解决方式。只有当社会提供了多种多样的纠纷解决途径和方式，更多的人能够从多元的纠纷解决方式中找到并选择对自己最适合的、最有效的方式，社会总体的矛盾纠纷解决效率才能达到优化程度。

纠纷解决机制的权威化或上层化趋势体现在当前的一些上访事件和中，这一趋势特征虽在一定意义上反映民众的权益主张和法制意识在增强，但如果越来越多的平常纠纷依靠权威介入的解决机制，不仅对社会秩序构建系统的自身调节功能产生负面影响，而且过多的纠纷集中到行政和法律系统后，会导致公共行政和司法资源的拥挤，同时也会提高民众解决纠纷问题的成本。权威化的纠纷解决方式对短期内解决纠纷问题可能是有效的，但这并不意味着能很好地化解矛盾和不均衡的关系。鉴于基层矛盾纠纷解决机制权威化的负面社会效应，有必要采取相应的治理策略，积极预防这一趋势的进一步演化和强化。要缓和纠纷解决的上层化趋势，一方面需要完善和加强基层矛盾纠纷化解机制的建设，发挥多元纠纷化解机制的积极效能；另一方面需要理性的利益表达机制和社会氛围，引导民众理性选择纠纷解决方式。

法律意识、权威运用与秩序构建

基层社会的矛盾纠纷及其解决机制也折射出居民的法律意识或法律性的特征。法律意识的范畴虽然较为广泛，但居民对法律权威的观念及态度是其核心。经验调查显示：当前居民的法律权威意识与法律合理性意识都呈现出增强的趋势，同时也显现出工具主义法律意识更为突出的特征。80%以上的居民赞同无条件服从法律，但与此同时，又有70%以上的人表示只有在法律合理的情况下才遵守法律。这说明居民对法律权威的意识和态度并非一维的，而是在动态的社会建构之中。一方面，多数居民意识到法律规范的权威性，另一方面，他们又会根据实际需要而采取对待法律的态度和行动。也就是说，多数居民的法制意识并未形成规范内化的特征和趋势，即“法律正当性意识”尚不普及，⑩人们还没有真正将法律视为正当的、合理的行为规范来调节自己的行为选择。

实证分析还显示，居民的法律意识对基层社会矛盾纠纷的发生并不具有显著的影响，人们是如何认识和看待法律的，与现实中矛盾纠纷关系的产生没有明显关系；但是，居民的法律意识则对他们选择纠纷解决方式有着一定的影响。具有法律权威意识的居民，选择法律解决机制的可能性越小；越是把法律视为一种工具的人，选择法律途径解决纠纷的可能性越大。这一现象表明，对法律权威的认同和服从意识，对人们选择法律途径解决纠纷并不起促进作用；而工具主义的法律意识则能提高人们运用法律方式解决纠纷的可能性。

对权威认同与纠纷及解决方式选择之间关系的进一步分析，同样揭示了居民的权威认同情况与选择权威介入的纠纷解决方式之间并无显著关系，而居民的权威选择意愿与纠纷类型的相互结合则显示出较为显著的影响。由此可认为，居民选择权威化的纠纷解决机制的原因主要是对权威效用的预期，也就是纠纷当事者结合自己所遇到的纠纷类型，选择自己认为对该类型纠纷解决更加有效的权威介入。人们选择法律权威介入纠纷解决，也主要是因为他们预计法律权威在解决所遇纠纷中会发挥最有效的工具性作用。

当前，居民工具主义法律意识与选择法律途径解决纠纷之间所呈现出的密切关系，既是基层社会法律性的现实特征，同时也可能反映了法制宣传教育所产生的社会效应。这一现象至少说明，目前的法制宣传让民众接受了更多法律工具性的内容，而对促进居民接受法律规范性意识作用不太明显。

工具主义的法律意识及工具主义的法律使用行为虽是法律性的一种存在方式，也是法律与社会的关系形态之一。然而，法律工具主义的泛滥，不仅可能影响到法制建设的进程，而且也会对社会秩序的构建产生消极影响。从经验分析中我们发现，在一些对公共秩序构成较大威胁的及集体上访事件中，那些有过利用法律途径解决纠纷经历的人，参与到的可能性更大。如果纠纷当事者倾向于工具性地使用法律方式解决纠纷，那么他们都会期望从这一纠纷解决过程中获得收益或“获胜”，然而法律方式特别是诉讼的纠纷解决方式，总会有“胜诉”与“败诉”的判决。如果人们不是真正认同法律权威的公正性和正当性，那么纠纷中的“败诉”一方就会产生新的不满或纠纷。正是因为这一机制的存在，现实社会中的涉诉上访、涉诉才得以发生。

基层社会矛盾纠纷解决中的居民权威认同与权威选择分离的现象，一定程度上反映了现实社会中居民与权威的关系。对此，我们或许需要重新思考类似于“基层精英论”、“法律服从论”所提出的一些理论命题，即认为社会秩序之所以可能、之所以建构起来，是因为人们对某种权威的服从或遵从，也就是精英和权威对秩序构建起到核心作用。按照这一理论命题，在社会秩序的构建过程中，我们需要重点建构一种核心权威，并促使广大民众服从与遵从这种权威。那么，推进法制建设，构建法制秩序，也就是要在社会中构建起以法律为中心的权威。然而，现实经验表明，权威的建构并不等同于秩序的构建，构建起法律权威并不一定意味着构建起法制秩序。由此看来，推进法制建设，实现依法治国，还需要与时俱进地把握法制建设的社会基础，一方面要推进社会的法制化，让法律的规范意识广泛深入人心；另一方面也要推进法制的社会化，使法律系统的建设更加贴近社会生活。

余论

在当前快速转型期的基层社会，矛盾纠纷的发生并未呈现出特别严重的迹象。已发的矛盾纠纷虽具多元化特征，但较多矛盾纠纷依然属于平常生活性纠纷。即便是群体性纠纷事件，其中有些冲突也是由偶然的、平常因素所引发的，并未显现出对社会秩序构成的系统风险。所以，社会转型、改革创新和新的发展机遇并不必然导致社会矛盾纠纷的高发或凸显，中国社会在推进新发展的进程中，不宜“因噎废食”。维持社会和谐稳定工作的重点不需要放在预防或减少矛盾纠纷之上，而需要放在深化改革开放、制度创新和促进社会经济结构转型之上。改革、创新和转型进程会不可避免遇到阻力或利益冲突，只要这一进程是朝着正当的、合理的目标迈进，这些阻力和矛盾会在改革与发展过程中得以迎刃而解。但如果停止改革创新的步伐，一些结构性矛盾会越积越深，对社会秩序构成的系统性风险会更大。

目前，基层社会矛盾纠纷之所以显得突出和敏感，一个重要原因是基层矛盾纠纷解决机制具有权威化或“上层化”的特征和趋势，较多的矛盾纠纷当事人在处理纠纷问题时，不是倾向于在基层化解矛盾，而是越来越倾向于选择向行政的和法律的权威机关上访和诉讼，也就是不断地寻求权威介入矛盾纠纷的解决。这一现实经验反映出两个值得关注的问题：一是基层矛盾纠纷化解机制还不够完善，基层社会秩序的自我调节功能依然较低。因此，基层社会建设需要注重和加强矛盾纠纷化解的能力建设。二是已有的法制宣传教育可能还不够全面。目前的宣传偏重于鼓励公民“拿起法律的武器”，而对教育和培养公民的法制精神以及按照公正合理原则行事的规范法律意识方面则强调不够，由此对较多居民形成工具主义的法律意识产生一定影响。工具主义权威意识和法律意识的广泛流行，在一定程度上影响到对公共权威资源的滥用，同时也可能造成公共权威机关的公信力的降低。

推进法制建设，构建和谐稳定的社会秩序，当前及未来一段时期内的重点任务就是要让法制精神真正地广泛深入人心；在矛盾纠纷管理上，针对结构性矛盾要注重从宏观改革和制度创新上调和利益关系，而对平常生活性纠纷则要注重构建立足基层的多元纠纷化解机制。

（本文系国家社会科学基金项目“基层矛盾纠纷化解机制的经验与秩序构建研究”的最终成果，项目编号：10BSH008）

注释

李强：“从社会学的角度看‘构建社会主义和谐社会’”，《社会科学战线》，2005年第6期。

吴忠民：《中国改革进程中的重大社会矛盾问题》，北京：中共中央党校出版社，2011年，第1～6页；魏佳蓉：“转型期社会矛盾化解之道――以提高法律实效为视角”，《理论月刊》，2012年第4期。

于咏华：《当代中国社会矛盾论》，北京：九州出版社，2004年，第1页。

[美]昂格尔，《现代社会的法律》，吴玉章等译，南京：译林出版社，2002年，第23页。

[美]尤伊克・西尔贝：《法律的公共空间》，陆益龙译，北京：商务印书馆，2005年，第34页。

⑥陆益龙：“纠纷管理、多元化解机制与秩序建构”，《人文杂志》，2011年第6期。

王郅强：“转型期中国社会矛盾的基本形态与性质分析”，《学习与探索》，2012年第7期。

Felstiner， W.R. Abel and A. Sarat， "The Emergence and Transformation of Disputes"， Law and Society Review 15： 631-54.

范愉：《非诉讼程序（ADR）教程》，北京：中国人民大学出版社，2002年，第11～12页。

民事纠纷法律程序篇3

纠纷是人类社会存续过程中的一种不可避免的现象，是一种社会常态。纠纷的存在虽然对既存的社会具有负面的影响，但是从人类社会发展的视角分析，纠纷同时又具有推动社会发展的功能，而且纠纷的有效解决，可以促进新的制度和秩序的诞生。为此，我们对德州市近年来非诉讼民事纠纷解决机制运行情况进行了实证考察与分析，着力寻求解决民事纠纷的有效途径，以进一步建立和完善我国多元化的非诉讼民事纠纷解决机制。

一、德州市非诉讼民事纠纷解决机制运行情况的实证考察与分析

(一)各种常规性非诉讼民事纠纷解决机制运行情况

基本的纠纷解决机制包括人民调解、仲裁、行政处理等，这些机制在诉讼外纠纷解决中起到重要作用。

1.人民调解

通过对表一进行分析，我们发现与人民法院受理的民事一审案件逐年下降的趋势相比较，德州市人民调解解决纠纷的数量有升中有降，人民调解成功率是非常高的。

2.仲裁

仲裁作为纠纷解决方式，我国目前存在商事仲裁、劳动争议仲裁和人事争议仲裁三种形式。

(1)商事仲裁。自德州仲裁委员会建立以来，受理案件数量一直偏少，1997年到2002年，年平均收案数在30件左右。2002年到2006年，平均年收案100件左右。其中，2006年共受理128件，裁决结案56件，调解结案72件，被人民法院不予执行的仲裁裁决仅1件。

(2)劳动争议仲裁。从统计数字来看，劳动争议案件呈上升趋势，起诉到法院的案件数偏多。

3.行政处理

对民事纠纷的行政处理可以分为行政裁决和行政调解两类。

(1)行政裁决。调研中，我们走访了有权进行行政处理的有关政府及政府部门。我们发现，在土地确权、环境污染、拆迁补偿等方面行政处理解决了大量的纠纷。例如，2006年，德州市建委依法裁决房屋拆迁补偿纠纷87件。其中只有2件当事人不服行政处理裁决而向法院提起行政诉讼。

(2)行政调解。德州市交警支队在依法处理交通事故的过程中，在尊重当事人选择权的前提下，以事故认定为基础，充分发挥交警部门在当事人心目中的权威性优势，协调各方关系，成功调解了80%左右的交通事故纠纷。

(二)现行非诉讼民事纠纷解决机制存在的问题

1.某些纠纷解决方式存在功能滞后或者正当性不足的问题。比如，由于法律规定过于简陋，人民调解随意性较大;商事仲裁机制存在意思自治原则体现得不够充分，仲裁行政化倾向严重等问题;劳动争议处理程序繁琐，已形成变相“三审终审”;行政处理机制存在主动性、积极性不够的问题。

2.纠纷解决机制欠缺整合和协调。资源配置不尽合理，重诉讼解决轻非讼解决，致使诉讼外的解纷方式被边缘化，未能保持持续健康发展，纠纷解决机制未能形成一个有机协调统一的整体和解纷链，非讼解决机制各方式之间、诉讼与非诉讼之间缺乏必要的衔接，各类解纷机制各自为政的现象突出，导致解纷效率低下，解纷能力退化。

3.纠纷解决主体的责任不清。未能完全明确各解纷主体的分工和责任，致使各主体相互推诿，解纷不及时，解纷的社会力量和资源未能充分调动，大量纠纷未经过滤即以案件形式进入司法渠道，而由于诸多因素的影响，导致“案结事不了”的情况时有发生，涉法涉诉上访大幅增加，诉讼解决纠纷的公信力遭受威胁。

(三)国内多元化纠纷解决机制的探索

适应社会新形势的需要，在全国许多地区都进行了构建多元化纠纷解决机制的尝试。这些探索都以解决矛盾为出发点，创新、改造或者提升矛盾解决的工作机制，一些地方的深层次实践取得了喜人的成果，切实化解了老百姓解决纠纷难的问题，为我们进一步构建科学的多元化纠纷解决模式，提供了可靠的实践依据。

1.司法主导模式

一些地方法院出于为司法减压、提高纠纷解决的效率、降低当事人的成本和取得更好的社会效果等多重因素的考虑，积极推动在法院主导下的民间非诉讼调解，搭建诉讼程序和诉讼调解的对接的平台，意在提高替代审判的非诉讼调解和诉讼调解的成功率。比如德州中院的诉调对接机制的构建特别是交通事故纠纷处理机制的创新，长宁区的人民调解，以及青岛的法官进社区和委托调解等，这些做法都突出了法院职能的外延和扩张，强调了法院在整个纠纷解决中的指导、控制、审查和监督作用，使得整个的程序呈现了准司法性的特征。

2.党政主导模式

一些地方为了加强矛盾的早期预防和高效解决，在一些部门特别是司法行政部门的推动下，形成了党政统一领导下的大调解模式。早在1999年，陵县县委和人民政府针对纠纷矛盾趋多，矛盾呈现复杂性、新颖性和多样性的特点，特别是村级人民调解难以适应工作需要，乡镇各部门对矛盾纠纷消极应付的情况，在全县广泛建立了乡镇司法调解中心。[1]陵县乡镇司法调解中心这一创举很快得到了中央、省、市各级领导的充分肯定，被命名为“陵县经验”，并在全国推广。近年来，在山东各地如东营、临沂、潍坊等各地都构建了大调解格局，在纠纷处理方面取得了良好的社会效果。江苏省推行的社会矛盾纠纷大调解工作机制，更是在全省范围内建立调处中心，构建了覆盖全省的调处网络。厦门市通过人大立法的方式，进一步明确各个部门的职责，实现了多元化纠纷解决的规范化。

二、多元化纠纷解决机制的特点和性质

(一)多元化纠纷解决的特点

多元化纠纷解决机制(ADR)是Alternative

Dis-pute

Resolution的简称，译为多元化纠纷解决或替代纠纷解决。ADR概念源于美国，原本是本世纪逐步发展起来的各种诉讼外纠纷解决方式的总称，现在已引申为对世界普遍存在着的、民事诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决方式或机制的总称。ADR逐步发展成了一个约定俗成的术语，这一概念强调了与诉讼内审判秩序的区别。

首先，替代性。由于诉讼本身的专业性、正当性和权威性，无疑成为人们获得公正解决的首要途径，因此，从解决纠纷功能而言，在现代社会，诉讼是解决纠纷的最为主要的渠道，而ADR则起到补偏救弊的作用。

其次，选择性。所谓选择性是指当事人可以在纠纷解决体系中自主选择ADR程序或诉讼程序以达到解决纠纷的目的，也可以在众多ADR程序中选择其中的一种作为解决纠纷的方式，在选择了ADR之后，对于程序、规范乃至于结果还可以选择，从而赋予了当事人以程序选择权。

再次，非司法性。ADR具有非司法性或者非正式性。帮助解决纠纷的第三者的身份不是职业法官，而是律师、退休法官或者专业人员;解决纠纷的依据可能是实体法以外的社会道德和习惯，具有较大的弹性和交易空间;ADR的程序并不严格，体现了很大的灵活性和自由度;通过ADR获得的结果，一般不具有强制执行力(仲裁裁决除外)，如果当事人对结果不满意，就可以行使诉讼权利(仲裁除外)。

第四，低成本性和高效性。相对诉讼而言，ADR更加经济、实惠，往往可以为当事人节省大量的时间和金钱;由于适用简便，方式灵活，程序简化，且最终解决纠纷的方案的达成往往以当事人之间的合意为前提，当事人更易于接受和履行，因此，ADR往往能够高效地解决纠纷。

第五，合意性。和诉讼程序的裁决性相比，ADR程序具有强烈的合意性特点。调解最为典型，不仅需要双方在调解程序开始时形成调解的合意，而且对调解的程序和调解的结果都要求合意。商事仲裁程序需要合意作为前提，而劳动仲裁等行政仲裁，也需要双方均认可才能获得终结性。

最后，保密性。ADR程序和诉讼程序的一个很重要区别在于保密性。诉讼程序由于保障公正性的程序要求，具有公开性的特征。而ADR程序追求的是合意性，一般将保密性作为其重要的原则。一旦ADR程序程序失败，在该程序中的陈述和提交的证据都不得作为在诉讼中指控一方当事人的证据。

(二)多元化纠纷解决机制的性质。

(1)司法ADR的性质。司法ADR是法院管理和监督下的非诉讼解决程序，因此，司法ADR具有准司法的性质。司法ADR程序由法院向当事人提供，ADR的组织机构由法院建立，或者由法院指定，很多程序规则由法院规定，ADR的运行也要受到法院的监督,ADR的结果需要经过法院的审查和确认。经过法院确认的ADR的结果具有和判决同等的执行力。同时，司法ADR在某些情况下可被作为诉讼程序的前置阶段，法院还可以对其进行司法审查。在此意义上，它们也就构成了司法系统的组成部分。[2]

(2)行政ADR的性质。行政ADR包括行政裁决和行政调解，二者都没有终局效力。行政性ADR是一种具体行政行为。行政性的ADR往往具有调查和审理的权限，其运作程序类似诉讼程序，和一般行政行为不同。

建立和完善多元化纠纷解决机制的调研报告二：

在当下社会转型过程中，社会传统的观念和秩序受到冲击，而法治的权威和秩序尚未确立。这种情形影响了纠纷的解决和社会的稳定，在基层主要表现为传统纠纷解决机制权威性的丧失与基层民事纠纷解决方式的失范。因此，研究如何建立和完善多元化纠纷解决机制对中国传统法律文化传承及和谐社会的建设无疑具有现实意义。

一、纠纷及非诉讼纠纷解决方式的表现形式

从纠纷表现形式看，基层传统的民事纠纷，一般表现为有关婚姻、家庭、赡养、抚养、继承、债务、房屋、宅基地、承包、经营、合同等纠纷，它们大多发生在家庭内部和邻里之间，换言之，发生在没有陌生人的社区共同体中。这种共同体受制于同一种生活观念及生活方式。对他们来说，国家法律所代表的不但是另一种知识话语，而且，在许多场合，是一种难以理解或难以接受的知识。因此，基层民事纠纷有着其特定的表现形式。

在传统社会向现代社会转型的过程中，对民事纠纷带来了巨大的影响，一些原来不常见的民事纠纷大幅增长。这主要表现在如下方面：

离婚诉讼。由于生活观念及生产方式的影响，基层离婚本来是很少见的，在很多人的传统心态中，离婚是一件很丢脸的事情。但是，近年来基层的离婚率上升迅速。一些外出打工的年轻夫妇随着视野的开阔和观念的改变，开始走进法院，用离婚诉讼的方式结束婚姻。在一些基层法庭，离婚诉讼占到了全部收案数的半数以上。

借贷引起的债务纠纷。以往，基层人之间的借贷绝大部分发生在熟人之间，凭借双方的信赖关系借款和还款，写借条或者有钱不还，都会觉得难堪，或者不近人情。随着基层的发展，经济交往频繁，各种借贷也不断发生。现在有人，或说是少部分人，因为种种原因，无力或者不愿偿还债务，纠纷也就不可避免。

在我国基层，民事纠纷发生以后，通常涉及的非讼方式主要是和解、调解(第三人调解和人民调解等)。和解是最古老的纠纷解决形式之一，它通过纠纷主体间的自主协商和妥协来解决纠纷，并不要求纠纷双方明确依据一定的规则。由于建立在直接沟通和自主处分权利的基础上，和解使对抗不仅在形式上、行为上，而且在心理上得到消除。其缺陷则在于形式上的平等下可能隐藏着实质的不平等，可能在纠纷解决中放纵强者实现强权。调解在中国一直有着广泛的适用性，特征在于解决纠纷的居间第三者的出现。该第三者的任务在于劝导纠纷主体消除对抗，提出纠纷的解决办法。

二、以非讼方式解决基层民事纠纷的正当性

(一)以非讼方式推进基层民事纠纷的解决符合和谐社会建设的发展要求，和谐基层的建设需要纠纷通过温和的方式解决，需要事后对纠纷主体间的关系做到尽可能修复，需要对整个基层和谐的不良影响降到最小。

非讼纠纷解决方式无疑契合了这一点。

(二)非讼方式的优点与基层纠纷特

点具有契合性。诉讼方式的启动和运行，有专门的法律规定的程序和条件，有特定的时间和场所，除承担诉讼费等显形的费用，还要负担路费、农时误工等隐形损失。由于经济实力偏弱，打官司对农民来讲，着实是一件很难办的事情。另外，农户也不可能对诉讼投入过多的时间。农作物的生长周期是不等人的，到了耕作的时候人们必须去耕作。特定的、较长的诉讼周期占去农户的时间，就可能意味着农户收入的减少。即使纠纷得到了公平的判决，现行法律也缺乏对生效判决的富有成效的实现机制，投入那么多，结果却得不偿失。所以，从经济性上看，诉讼方式也是不适合基层的。相形之下，非讼方式的采用要便捷的多。可即时、方便地自行或通过第三方直接主持解决，具有时、空的便捷性。可以协商选择时间、地点甚至最终的解决结果，整个过程是低成本的。从经济上讲，非讼方式更适合基层的需要。

三、二九一法庭具体做法：

1、二九一法庭结合实际，将介入关口前移，积极参与社会调解，把矛盾化解在基层，解决在萌芽状态。“结案”不代表能“了事”，因为诉讼是纠纷解决的最后选择，生冷的判决书能够正确回应法律上的诉求，但不一定能够满足现实中的需要。法院通过介入关口前移，积极参与社会调解，尤其是针对群体性事件，形成多部门联动联调，积极化解矛盾，将矛盾消除在萌芽状态。

2、促进审判公开、公正、公平，增强司法公信力。诉讼与非诉讼对接解决纠纷促使社会多方参与到矛盾纠纷的调处中去，由于多方参与调处，调处各方一般会经过商讨对案件处理形成共识后再对当事人进行调处，相当于审理在多方的参与、监督下进行，更公开、公平、公正，即使是调解不成最终以判决结案，当事人的服判率也是相当高的，进而增强司法公信力。

3、得到党政部门支持，受到社会各界好评。非诉讼纠纷解决机制涉及社会政治经济各个方面，离不开农场党委的支持。非诉讼纠纷解决机制效能得以发挥，并反作用于地方政治经济的各个方面，进一步维护地方社会的和谐与稳定。

截至2013年9月，二九一法庭协调行政部门、社会组织等各种社会力量，在诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制建设方面取得了显著的成绩，缓解法庭审判压力，化解“案多人少”困境。2013年，二九一法庭调解工作成效显著，民商事一审案件调撤96.83%。非诉讼纠纷解决机制的成功引入，极大缓解审判压力。究其原因主要在于法庭介入关口前移，积极探索建立诉前调解、委托调解、协助调解等机制，将大量的民商事纠纷化解在诉讼程序之外。

四、民事纠纷非讼解决方式的问题及完善

民事纠纷法律程序篇4

基金项目： 安徽省教育厅人文社科基金项目（2010sk103）

作者简介： 翟志文（1971），男，安徽无为人，南京师范大学法学院博士生，安徽师范大学政法学院讲师，研究方向：民事诉讼法学。

关键词： 民事纠纷；要素；民事诉讼

摘要： 我国现行民事诉讼以民事纠纷要素中层结构的主体、内容和事实（要件事实）要素为中心，完全排除了情绪要素，力求排除外部结构要素以及除要件事实之外的纠纷事实要素。这种纠纷要素的处置存在局限，容易造成纠纷反复，引发新的纠纷。为纠纷的一次性解决，民事诉讼应当拓展对纠纷结构要素的包容性，扩张审判对象的范围，缓和诉之合并的限制，加强诉讼的程序保障。

中图分类号： DF7文献标志码： A文章编号： 10012435(2011)06068406

Civil Litigation’ Limitation and Its Remedy as Disputes Settlement Mechanism

ZHAI Zhiwen （School of Law, Nanjing Normal University, Nanjing Jiangsu, 210046/School of Political Science and Law, Anhui Normal University, Wuhu Anhui 241003,China）

Key words: civil disputes; elements; civil litigation

Abstract: Our current civil litigation theory focuses on the middle level elements of subject, content and facts, totally without the middle level elements of emotion and elements at outside level at large， which results in the limitation in dispute elements and followup litigations. To correct this defect and settle the civil dispute thoroughly, litigation theory should take into consideration those dispute elements ignored by traditional theory, expand the scope of litigation subject matter, relax the limitation on litigation combination, and reinforce the procedural protection.

第6期翟志文： 民事诉讼纠纷要素处置的局限性及其消解 安徽师范大学学报(人文社会科学版)2011年第39卷现代社会呈现出多元化特征，民事纠纷的要素也更加纷繁多样。国外民事诉讼法学研究日益重视民事诉讼与民事纠纷要素的关系，不再局限于民事诉讼本身，也重视民事纠纷要素对于纠纷解决的影响，主张摒弃单纯以价值交换纠正纠纷中的不公平、注重民事纠纷物质性要素的纠纷解决，既关注民事纠纷物质性要素，又关注其不可视的观念、情感等要素的纠纷解决。我国民事诉讼法学研究并没有对民事纠纷要素给予足够的重视，只是在关于诉的要素、诉的合并以及诉讼人等制度研究中，分别涉及到民事纠纷个别要素的处置，［1-3］但是，其研究的视野仍然没有超越民事诉讼之外。

民事诉讼应当适应社会的发展，民事诉讼法学研究应当给予民事纠纷要素以必要的关注。本文以我国现行民事诉讼为限，以民事纠纷的要素为视角，通过分析民事纠纷的要素以及我国现行民事诉讼如何处置纠纷要素，揭示现行民事诉讼对于纠纷要素处置的局限性，阐明民事诉讼拓展对纠纷要素包容性的路径。

一、民事纠纷的要素

一个具体的民事纠纷作为一个整体性存在即是一个系统。为了描述不同的纠纷要素与纠纷的关系，以及这些要素对于纠纷解决的影响，本文将民事纠纷的结构分为外部结构和内部结构，并在此基础上对民事纠纷的要素进行梳理。

（一）内部结构的要素

内部结构的要素可分为中层和深层结构的要素。

中层结构的要素即是组成纠纷的基本要素。以最基本的纠纷样态为标本，例如：甲主张乙欠款要求归还，乙主张没有欠款拒绝归还，因而发生纠纷。这里呈现给我们的表面的、可视的纠纷要素是甲与乙两纠纷主体、主体之间欠款还款的权利关系即纠纷内容以及是否欠款的纠纷事实。

但是，仅有主体、内容和事实要素不一定形成现实的纠纷。纠纷的产生需要具备两个条件：一是矛盾发展到一定阶段，在当事人身上开始激化，达到亟需解决的程度。二是当事人主观上感受到解决这―问题的紧迫性，两者缺一不可；当事人感受矛盾存在的主观性即是民事纠纷产生的心理背景或称为民事心理纠葛，包含着情感上的尖锐对立；此时，如果当事人决定在权利义务上妥协退让，民事心理纠葛以至纠纷就会随之化解，反之，纠葛的强度会逐步增加，使当事人产生紧张、焦虑等不良情绪，以至实施诉诸法律或私人报复等公开的对抗。［4］“纠纷基本是当事人……对立意识确定、因而敌对行动表露出来的现象。”［5］也就是说，一个现实的纠纷除纠纷主体、内容和事实等要素之外，还必须有主观的、不可见的情绪要素。现实中存在的有人为几元钱引讼、有人拿几万元不当回事的现象正是情绪要素存在与否的表现。

中层结构的要素中，有主体、内容、事实和情绪等要素，它们是民事纠纷的核心要素，决定民事纠纷存在与否，对纠纷解决有着决定性影响。

深层结构的要素即是其中层结构组成要素各自的内部结构的要素。就民事纠纷的主体而言，在法律上有公民、法人和其他社会组织，作为公民的人实际上是由性别、年龄、身体状况、财产状况、知识水平、思维能力、语言能力、性格等要素构成；法人和其他社会组织则由员工、财产状况、所有者性质、组织结构、组织文化、业务范围等要素构成。纠纷主体在每一要素上以及各要素的结合上，都不可避免地存在着差异，并最终体现为有关纠纷的意志形成能力和意志执行能力的差异，对纠纷发展和解决产生影响。就权利义务即纠纷的内容而言，包含着权利义务的性质、客体、实现方式和实现时间等要素。在不同的纠纷中，权利性质要素上有财产权和人身权等的不同；在权利客体上，存在如动产与不动产的不同；实现方式要素上有给付、形成等不同；实现时间要素上有现在、将来等不同。不同纠纷中的权利义务因由不同要素的组合，如现在给付、将来给付等，更形成不同纠纷中的权利义务关系，影响着纠纷的处理过程及其结果。

为此，深层结构中，有属于公民组成部分的性别、年龄身体、财产、知识水平等要素，有属于法人和社会组织组成部分的员工、财产状况、所有者性质、组织结构等要素，有属于权利组成部分的权利性质、权利客体、权利实现方式和实现时间等要素。上述深层结构的要素作为中层结构要素的组成部分，与中层结构要素不可分割，通过对中层结构要素的作用，对于纠纷解决有着直接的影响。

（二）外部结构的要素

外部结构的要素是指民事纠纷外部环境中与纠纷内部要素相互联系、相互作用的要素。

从作用的性质来看，民事纠纷与外部结构要素相互作用，首先表现为政治、经济、文化等外部环境要素对于民事纠纷的影响。一般来说，一个崇尚和谐的社会更倾向于社会主体对于利益冲突的忍让，在这样的社会，显性的纠纷会减少，并且更多地通过诉讼以外的方式解决；在一个崇尚主体利益的社会，纠纷会更多地发生，处理纠纷的方式会更倾向于诉讼。随着我国从计划经济转向市场经济，法院受理民事诉讼案件数总体上升的现象，正是政治、经济、文化等外部结构的要素作用于民事纠纷的一个很好的说明。在具体纠纷中，政治、经济、文化等要素具体化为权益、习惯、观念和情感等对纠纷产生影响。

从作用的来源来看，社会、职场、学校和家庭等是其外部结构的主要要素。在一个具体的纠纷中，纠纷主体或许受制于这些纠纷外部结构要素，使纠纷不得不产生，并由外部结构的要素主导其发展的方向。如时常发生的夫妻一方或双方因为父母的影响而发生纠纷，甚至激化到不得不离婚的地步，便是这种情形极具体的事例。虽然“纠纷基本是当事人关系基本特征和由此特征触发的当事人行为样式互相重叠的结果，……但是，当事人的行为样式，即当事人判定在某种状态下怎样的行动为适当并实行，虽然是因当事人双方所持的关系性基本特征而产生，也受社会、职场、学校、家庭环境所内包的习惯、价值观等强烈地影响。不仅行为人，对方怎样判断那个行为也受到同样的影响。”［5］

在民事纠纷外部结构的要素中，从作用的性质看，有政治、经济、文化等要素，从作用的来源看，有社会、职场、学校和家庭等要素，这些要素处于纠纷的外部结构之中，通过对纠纷中层结构要素的作用，对于纠纷解决产生间接影响。但是，需要说明的是，纠纷外部结构要素对纠纷作用力的大小在不同的纠纷中各有不同，在具体纠纷的中，某些外部结构要素甚至直接成为纠纷中层结构的要素，对于纠纷的解决有着直接的影响。

二、现行民事诉讼对纠纷要素的处置

民事纠纷不同层次的要素对纠纷解决有着不同程度的影响，民事诉讼要想解决纠纷，必须对这些纠纷要素予以适当的处置。我国现行民事诉讼是如何处置这些要素的呢？

(一)内部结构要素的处置

民事诉讼中诉的要素所处置的是民事纠纷中层结构的要素。我国学术界对于诉的要素有着不同的见解，但是无论是“二要素说”，还是“三要素说”都不超过当事人、诉的声明（诉讼请求）和原因事实三个要素，根据李浩的观点，诉的要素包括诉的主体和诉的客体，诉的客体即诉讼标的包括诉讼请求和原因事实。［3］4142状是诉的载体，我国民诉法第110条规定状应当记明的事项包括当事人、诉讼请求和事实理由等，与李浩的观点一致。但是因为对诉讼标的的观点不同，因而导致诉的要素所涵盖的纠纷要素有着宽窄之别，以至民事诉讼对于纠纷要素的处置也有所不同。［3］4952

我国现行民事诉讼坚持诉讼标的的旧实体法说。［3］52旧实体法说认为，原告在诉状中主张的实体法上的权利即权利义务关系才是诉讼标的即审判对象，主张的权利义务关系不同则诉讼标的不同，不同的诉讼标的为不同的诉。［6］175177因为权利义务关系受实体法规范的调整，因而其原因事实被限定为实体规范中的要件事实。因此，诉的要素包括：1.有关该权利义务关系的纠纷主体，即诉的主体；2.作为纠纷内容的权利义务关系的主张，即诉讼请求，虽然诉讼请求中还包含着权利实现的方式；3.民事纠纷事实要素中经实体法规范抽象的要件事实，即原因事实。与此相应，应当进入诉讼的要素包括：1.民事纠纷的主体成为诉讼当事人即原告、被告；2.民事纠纷的内容即权利义务关系主张，该主张成为诉讼请求的内容；3.被限制为与纠纷内容相关的实体法规范所规定的要件事实，即事实理由。同时，为避免节外生枝，民事诉讼坚持所谓法律的“排他志向”，法律的“排他志向”，即在作法律判断时，极力避免法以外的要素的考虑。参见太田造《法学におけるエジェント・ベスト・モデルの可能性》，《理と方法》第19第1号第54（2004年）。排除与诉讼标的无关的其他要素进入诉讼。我国现行民事诉讼即是围绕由这些纠纷要素所构成的诉而展开，并最终以裁判予以回应，实现纠纷的解决。

我国现行民事诉讼吸收了纠纷中层结构的主体、内容及属于要件事实的民事纠纷事实要素，排除了中层结构的情绪要素以及除要件事实之外的民事纠纷事实要素。

至于纠纷主体与内容中的深层结构要素，我国现行民事诉讼倒有着较好的制度安排。例如，诉讼人制度、法律援助制度和司法救助制度正是基于纠纷主体法律知识、语言表达及财产状况等深层结构要素的设计，而对于纠纷内容的权利义务的性质、客体、实现方式和时间等深层结构的要素，民事判决也能够予以应对。

(二)外部结构要素的处置

诉讼第三人、诉之合并、反诉等制度，本可以将诉讼标的旧实体法说下一个诉之外的、民事纠纷外部结构的要素以及诉之要件事实以外的民事纠纷事实要素纳入诉讼程序。但是，我国现行民事诉讼对这些要素有着严格的条件限制，如：诉之客体合并要求同一原告对同一被告提起；反诉不仅要求其请求与本诉请求基于同一事实关系或同一法律关系，而且要求反诉具有排斥、吞并本诉的目的性；诉之主体合并要求权利义务关系共同、相同或同一种类。［3］53、57、136、150民诉法第56条规定，第三人必须对当事人双方的诉讼标的认为有独立请求权或者其案件处理结果同他有法律上的利害关系。如上所述，某些外部结构要素因为与纠纷有着紧密的联系，因而对纠纷的解决存在直接的影响。上述条件绝大部分以要素与纠纷之间联系的紧密程度为标准设定。根据这些条件，要件事实之外的部分民事纠纷事实要素、直接影响纠纷解决的外部结构要素被民事诉讼吸纳，但是阻滞了要件事实之外的另一部分民事纠纷事实要素、间接影响纠纷解决的外部结构要素进入诉讼程序。

总之，我国现行民事诉讼以民事纠纷中层结构的主体、内容以及属于要件事实的民事纠纷事实要素为中心，吸纳了绝大部分对纠纷解决有决定性影响的核心要素；对于直接影响纠纷解决的、属于主体和内容组成部分的深层结构的要素有着比较好的制度安排；同时通过诉之合并（诉讼第三人、反诉也可为诉之合并的一种，以下所称“合并”即为此意）对那些虽然处于纠纷的外部结构，但是与纠纷有着紧密关联、直接影响纠纷解决的外部结构中的要素也有所吸纳，要件事实之外的、部分对纠纷解决有着决定性影响的民事纠纷事实要素也被吸纳。我国现行民事诉讼基本吸纳了为解决纠纷必须处置的的民事纠纷要素，但是，现行民事诉讼排除了纠纷中层结构中的、同样是核心要素、同样对于纠纷解决有着决定性影响的情绪要素、要件事实之外的另一部分民事纠纷事实要素，忽视了对于纠纷解决有间接影响的外部结构的要素。

三、纠纷要素处置的局限性

现行民事诉讼虽然基本吸纳了为解决纠纷必须处置的民事纠纷要素，但是，受到旧实体法说、诉之合并条件的规制，纠纷要素处置存在一定的局限性。情绪要素、要件事实之外的另一部分民事纠纷事实要素处于纠纷中层结构，对纠纷解决有着决定性影响；与纠纷有间接影响的要素本应当排除，但是，以法律规定抽象的条件限制诉之合并，不一定符合实际情况，在具体的纠纷中，法律作为间接影响处置的要素，也许对纠纷解决有决定性或直接的影响。排除上述要素的后果，在现实中的具体表现就是，经过诉讼解决的纠纷也许会不断反复，并有可能引发新的纠纷。

造成纠纷的反复。首先，生活中的纠纷要素繁多重层，一个纠纷中或许包含多个权利义务关系，按照诉讼标的旧实体法说，以其中之一进行诉讼，即使裁判结案以后，纠纷仍不能得到彻底的解决，纠纷主体可能会以其他权利义务关系再次提讼。［6］177179其次，诉讼不过是纠纷发展的一个阶段，纠纷的发生根源于社会，诉讼结果即裁判最终必然回归社会。当它回归现实社会时，当初被排除的纠纷要素得以再次渗入其中，曾经被确定地、终结地以判决解决的纠纷可能会在社会现实中复发。

引发新的纠纷。因为民事诉讼没有将纠纷的全部要素纳入诉讼程序，未被处理的纠纷要素仍然继续存在，这些纠纷要素有可能引发新的纠纷。例如，因为民事诉讼没有将情绪要素纳入其中，使得诉讼“可以在表面上平息争端，却不能消除争议主体的心理对抗。”［3］5这种对抗心理不仅不利于原本纠纷的彻底解决，同时在其寻求发泄的过程中，极有可能引发新的纠纷。

现行民事诉讼坚持旧实体法说，限制诉之合并，纠纷要素处置存在局限性，其主要原因在于：希望以此保证诉讼依照“实体法的权利义务关系=诉讼标的=既判力范围”的旧实体法说的逻辑，从实体法规范出发规定审理和判决的范围，以实体法的抽象性和确定性保证诉讼过程及结果的简单化、明确化和可预见性，方便当事人诉讼和法院审理，避免对当事人突袭裁判和审理的复杂化，实现公正和效益。［3］50但是，这个原因的解释是片面的。第一，旧实体法说的逻辑并不符合司法实践。实践的逻辑是：纠纷审理适用法律作出判决解决纠纷。当事人向法院并不从实体法规范出发，而是从现实的纠纷出发。第二，从诉讼开始就要求按照诉讼最终阶段适用的实体法规范来划定审理范围，是以结果决定原因的本末倒置。民事诉讼的目的不是适用法律，而是要解决纠纷。民事判决必须适用民事实体法，但并不妨碍诉讼程序吸纳更多的纠纷要素。恰恰相反，正是将一个生活纠纷的要素更多地纳入同一诉讼程序，才能藉由当事人和法院的互动，最终选择适用更恰当的实体法律作出适当判决，彻底解决纠纷。第三，在旧实体法说的逻辑建构下并辅以限制诉之合并所实现的方便当事人诉讼和法院审理，以及由此产生的效益，只是针对从实体法规范出发建构的一个诉讼而言。一个生活纠纷也许包含着多个实体法律关系，这种将一个生活纠纷按照实体法规范切割成多个诉讼的方法，从纠纷解决的总体考量也不能说是有效益的。第四，将一个生活纠纷切割成多个诉讼，以此避免对当事人突袭裁判而实现的程序公正，是以纠纷的简单化为前提，以牺牲纠纷一次性解决为代价。程序公正与纠纷的一次性解决并不必然矛盾，只要在诉讼过程中加强程序保障，程序公正也可以在一次性解决纠纷的诉讼中实现。而且，充分的程序保障还可以作为消解情绪要素负面影响的有力手段，反过来促进纠纷的彻底解决。

四、纠纷要素处置局限性的消解

现行民事诉讼因为片面强调从实体法出发以及诉讼过程与结果的简单化、明确化和可预见性，其纠纷要素处置存在局限性，纠纷解决功能不能更好地发挥。民事诉讼应当从现实的纠纷本身出发，改采“诉讼标的相对说”，扩张审判对象的范围，缓和诉之合并制度的限制，加强诉讼的程序保障，以拓展民事诉讼对纠纷要素的包容性。

(一)扩张审判对象的范围

纠纷中层结构要素对纠纷的解决有着决定性影响，为增强纠纷解决的实效性，民事诉讼应扩张审判对象的范围，为诉讼程序吸纳并处理纠纷中层结构要素提供可能，为此应改采“诉讼标的相对说”。“诉讼标的相对说”主张根据诉讼的目的及具体情形灵活把握诉讼标的，或者采二分肢说，以当事人诉的声明和纠纷中的生活事实来划定诉讼标的的范围，或者采一分肢说，仅以诉之声明作为诉讼标的。［7］9091二分肢说从纠纷本身出发，以纠纷中的生活事实为案件审判范围，摆脱了实体权利义务关系的限制。生活事实相比于法律要件事实更为宽泛，从而，在旧实体法说下，依据实体权利义务关系切割而成的多个诉成为一个诉，当初的诉之变更和合并成为一个诉中的攻击防御方法的变更和合并，避免了诉之变更与合并的限制。［8］这使得同一诉讼程序吸纳纠纷要素的能力得以扩张，纠纷的一次性解决成为可能。与二分肢说相比，一分肢说仅以诉之声明作为诉讼标的，对纠纷要素进入诉讼更少限制，在吸纳纠纷要素、纠纷一次性解决方面更具优势。诉讼标的相对说为更多纠纷中层结构要素进入诉讼提供了理论工具，而纠纷中层结构要素对于纠纷解决的决定性影响为采用诉讼标的相对说提供了现实的基础。

(二)缓和诉之合并的限制

虽然依“诉讼标的相对说”扩大了纠纷要素进入同一诉讼程序的可能，但是既然存在诉讼标的，限制在所难免。当不属于诉讼标的的纠纷外部结构要素与诉讼标的存在某种关联，以至影响纠纷解决时，仍有合并处理的必要。对此，应当沿用诉讼标的相对说的理路，从纠纷本身出发，为纠纷的一次性解决，根据诉讼的目的及具体情形灵活把握诉之合并，缓和诉之合并的限制。诉之客观合并不一定非同一原告对同一被告；诉之主体合并不一定非诉讼标的共同、相同或同一种类；反诉不一定非具有同一事实关系或同一法律关系，不一定非具有排斥、吞并本诉的效果。既然允许原告对被告提起无任何关联的数个诉，［3］53为什么对被告作出如此限制呢？只要不同的诉讼标的之间存在某种联系，如事实上的因果联系，以至影响纠纷的解决，并且合并有利于纠纷解决，就应当允许合并。

(三)加强诉讼的程序保障

当更多的纠纷要素通过扩张审判对象的范围、缓和诉之合并限制被纳入诉讼程序以后，并不当然带来纠纷的一次性解决，只有进一步加强程序保障才有可能。程序保障要求尊重当事人程序的主体性，具体体现为以处分权原则、辩论原则、举证责任等为内容的当事人主义，在有程序保障的诉讼中，当事人可按自己的意愿提出请求，划定审判范围，确定争执焦点，围绕争点收集和提出证据以及就事实和证据进行辩论，同时辅以法官适当的阐明和调查取证，最终，以裁判对当事人主张一一判断，当事人对此不服可提起上诉，直至形成确定判决。在这一过程中，尽管是法官作出判决，当事人却被视为形成判决的主体。因此，只要判决形成过程达到程序保障的要求，当事人即不得对判决表示不满或再行争议，从而使判决获得正当性。程序保障一方面保障当事者主体性和自律性；另一方面又保障程序、判决本身的正当性。［9］当事人主体性、自律性和诉讼程序、判决本身的正当性的结合，一方面保障所有被纳入诉讼程序的纠纷要素在诉讼中得到当事人自主的恰当的处理，另一方面保障当事人对于纠纷解决结果的接纳，最终保障纠纷的一次性解决。

加强诉讼程序保障是消解当事人不良情绪、促进纠纷彻底解决的有效手段。情绪是纠纷的核心要素，对纠纷有着决定的影响；强烈的情绪使当事人很难保持实事求是的客观态度，阻碍着纠纷的解决；纠纷中的不良情绪需要有节制地发泄疏导。［10］有程序保障的诉讼可以使当事人充分且有节制地发泄不满、消解不良情绪。

纠纷中的不良情绪大体来源于两个方面，其一是在纠纷的发生、发展过程中当事人的主体性未受足够的尊重，其二是感受到自身利益的损害或危险。有程序保障的诉讼在这两方面都有发挥作用的空间。如上所述，在程序保障的诉讼中，当事人的意志决定着程序主题、程序走向及程序结果，程序对当事人双方的平等保护也使得当事人感受到与对方平起平坐，当事人主体性在诉讼外所受伤害可得以抚慰；不当主张受到说理性裁判回应，正当利益最终得到裁判的维护，当事人在产生不良情绪的主体性和利益两方面原因都得到诉讼程序的恰当回应。同时诉讼是由法律建构的纠纷解决方式，当事人的诉讼行为必须接受法律的规制，当事人不良情绪的宣泄并非完全任意的行为。因此，在有程序保障的诉讼中，可望当事人不良情绪得以有节制的宣泄消解而回归理性客观，接受最终的裁判，彻底解决纠纷。

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民事纠纷法律程序篇5

论文关键词 诉前调解 调解协议 司法实践

一、诉前调解制度产生的背景

自古以来，因调解制度在有效解决民事纠纷，减轻节约国家司法资源，维护社会的和谐稳定方面颇有成效，故而被广泛的应用在我国的司法实践中，是中国司法制度中极具特色的一部分。

不仅在我国，诉讼外调解制度的良好效果在世界各国也得到充分的认可，许多国家相继创设了替代性纠纷解决机制，即adr （altemative dispute resolution） ，如美国制定的《解决纠纷法》明确鼓励各地成立民间调解组织、实行民间调解制度；日本1951年颁布的《民事调解法》也规定调解协议书具有与判决书同等的法律效力。

但在当今和谐社会创建的形势下，单纯的诉讼调解显然因纠纷解决途径的单一性和制度本身的缺陷，已不能为社会转型期较多的矛盾纠纷提供高效的纠纷解决机制，探索的目光转而投向构筑多元化的纠纷解决机制，人民调解，行业性调解、陪审员调解等社会化调解方式纷纷进入实践并发挥积极作用。

诉前调解作为多元化纠纷解决机制之一，因克服了诉讼方式解决纠纷的成本高、时间长、效率低等缺点，成为了我国替代性纠纷解决机制的重要形式。

二、诉前调解制度的优势所在

诉前调解制度，是指法院启动诉讼程序之前，经法官释明引导，在经当事人同意暂缓立案后而将民事纠纷案件转交人民调解委员会促成纠纷双方达成调解协议，进而化解纠纷的一项制度。若双方达成协议的，可要求法院据协议书内容制作调解书，当事人可凭调解书申请法院强制执行；如若调解不成，当事人则可直接选择立案进入正常的诉讼程序。

诉前调解制度是一种将法院调解与社会调解相结合的新型调解方式，既独立于民事诉讼程序而又与民事诉讼程序密切相连。在性质上它属于替代诉讼的纠纷解决机制，较民事诉讼程序他有着自己独特的优势：

一是对当事人来说，诉前调解程序灵活简便，省时省力。鉴于当前立法在诉前调解制度并未有有明确的法律规定和相对繁琐的程序要求，故纠纷当事人可不必严格遵循实体法和程序法规则进行诉讼，所以该制度在操作上具有极大的灵活性和简便快捷性，能有效减少了审判工作的中间环节、缩短诉讼周期。大大节省了诉讼程序中诉讼当事人需大量支出的时间和金钱，能够更好的挽回当事人的利益损失，让其权益得到更快的救济。

且诉前调解程序不需像诉讼程序经过公开审判，而是在人民调解员的主持下进行的面对面的调节，能够有效的保护双方当事人的隐私。还有正是由于诉前调解程序简便，调解员甚至可以直接到当事人家中或所在的社区开展调解活动，在化解双方矛盾的同时，也可在当地起到良好的教育示范作用，为缓和家庭成员间矛盾，维护邻里间关系的和解方面作用明显。

二是对于法院来说，诉前调解程序节约了司法资源，减轻法院的工作压力。诉前调解制度可以很好地起到分流案件的作用，一些事实清楚、争议不大的民事纠纷在立案前通过调解就得以化解，能够大大减少法院案件数量，缓解了目前法院工作案多人少的局面、从另一方面也保证了法院和法官可以有更多的精力投入到真正需要审判的案件上，更有利于提高法院法官的办案质量。

一些经过诉前调解达成调解协议而进入法院诉讼程序进行确认的案件，同时也在一定程度上也提高了法院的民商事案件的调撤率与执行案件的自动履行率。

三是对于社会来说，诉前调解制度能缓和社会矛盾，改善司法的社会效果。诉前调解的面对面的协商比较民事诉讼中的审判对质，能够大大缓和双方当事人在诉讼程序中表现出来的对抗性，避免正面冲突，在人民调解员主持下双方当事人进行的调解、协商能够促使双方理性、平和地解决纠纷。且从最终化解纠纷矛盾的效果上讲，诉前调解比判决更能有效消除民事纠纷，且在调解过程中调解员在法律法规允许的范围内还可将社会上的情理道德、公序良俗、传统习惯等引入用以解决纠纷，较之民事诉讼依据法律法规进行判决更符合社会实际，更具被大众所接受的亲和力。

三、诉前调解制度在实践中存在的问题

当前诉前调解制度作为我国一项重要的法制补充制度，弥补了目前民事诉讼制度所固有的一些缺陷而被许多法院广泛采用，且如上所述存在着诸多优点，但在现阶段作为新生事物的诉前调解制度相应的也存在一些问题：

一是我国在立法上对于诉前调解制度的相关法律规定的缺失。目前我国现行民事诉讼法中还没有明确的规定诉前调解制度，其在第八章所规定的调解也仅是是诉讼调解。2007年3月，最高人民法院的《关于进一步发挥诉讼调解在构建和谐社会中积极作用的若干意见》的第二条中指出，诉讼调解是我国诉讼制度的重要组成部分，是人民法院行使审判权的重要方式，是和谐司法的重要内容。和第十条规定人民法院应当进一步完善立案阶段的调解制度。立案后并经当事人同意后，人民法院可以在立案阶段对案件进行调解。可以看出以上法律规定也仅局限于对立案阶段的诉讼调解的认可，而有关立案程序前的诉前调解的立法规定尚属于空白。虽然各地法院对于诉前调解都有做一些尝试的改革，并取得了一定的成效，但仍没有统一的模式，缺乏相应的法律规范。在没有法律明确规定的情形下所作的诉前调解行为有着相当大的随意性，而欠缺规范性的更容易导致各地区人民调解室的做法不一，影响到司法工作的公信力。

二是诉前调解人员的素质有待提升。目前我国基层调解组织从业人员同实际需求还存有差距。一些发达地区的人民调解员可以经过资质考核从社会中吸取较为优秀的调解人员担任，但在基层农村，一般做法则是选择当地村民或居民中拥有较高的威望和丰富的社会经验的老干部担任，但相当这部分人因自身经历所限往往缺乏相关的法律知识储备和法律适用经验，对于法律、法规了解不多、不深，让这样的调解员参与社会纠纷的调解，由其依照社会经验对纠纷事实来下判断是不够严肃的，也可能导致一些合情而不合法的结果出现，进而有可能会损害国家或第三人的利益。而且现阶段人民调解员的队伍也才刚刚形成相应的调解人员也并未像律师执业队伍那样形成完善的道德规范和执行监督机制，显然缺乏职业规范约束，这对于诉前调解长远发展是不利的。

三是诉前调解案件操作流程也需统一。目前我国对于诉前调解制度没明确规定的情形下，各地法院实施的程序也形成了各自的调节模式，也涌现了一批优秀的人民调解室，如湖州市吴兴区法院“沈金汝法官调解工作室”和杭州市江干区法院“朱学军法官调解工作室”，积累了一些丰富、有益的经验，但实际上各个人民调解室的做法并未统一。特别是在关于诉前调解制度在程序操作中，诉前调解案件的案件受理范围、管辖范围及证据材料要求方面，法院与人民调解室之间文书的交接、案件登记，诉前调解案件的审限要求，调解协议确认类的案件的承办庭室。省高院《民商事案件审前调解工作规程》（定稿）仅对审前案件的收费进行了规定，却未对确认民事调解协议案件收费标准进行统一。

四是人民群众对于诉前调解制度了的解和信任度还不够。在立案引导阶段发现大部分群众表示不知道不大清楚可经过诉前调解方式解决纠纷这项救济途径，对于人民调解委员会的职能作用也了解不深，同时也表现出来对人民调解行为效力的怀疑，还未能知道诉前调解所有的解决纠纷周期短、免费、方便等优势。

四、对于完善诉前调解制度的几点思考

一是在立法上对诉前调解制度规定缺失的空白予以弥补。鉴于我国现行民事诉讼法中并没有明确规定诉前调解制度，因此法院在诉前对纠纷进行调解缺乏明确根据，所以笔者建议民事诉讼法对民事诉讼诉前调解制度予以专门的立法规定，并明对相应的程序规范予以明确，并可对一些特定类的民事纠纷案件在立法上设定为进入民事诉讼程序的前置程序，提高民商事案件进入诉讼阶段的准入门槛，有效地对各类案件进行分流进而也能有效地促使司法效率的提高。

二是对调解人员进行统一管理与培训。要严格人民调解工作专职调解员资格准入制度，要综合考核调解员的文化水平、业务能力、思想道德品质等个方面素质，由业务能力好、调解经验丰富、责任心强的优秀审判员担任调解员，要人民调解员素质的好坏直接影响纠纷的调解效果，进而影响到人民群众对诉前调解这项制度的认同。

各地区法院可参考杭州余杭法院的做法，与司法局联合从政法系统和基层退休老干部中择优聘用专职人民调解员，向社会公开招聘专职人民调解员兼记录员，同时实行劳动派遣制，派遣至司法局后，再由司法局统一调度使用。

同时在人民调解员的培训方面，可由由人民法院陪审员定期组织业务培训，不定期的进行工作指导，邀请人民调解员参与案件庭审等方式提升调解员的业务素质。

三是明确程序流程，充分保证当事人的诉讼权利。科学的程序设计应当坚持以效率、快捷为主要原则，注重纠纷解决的法律效果与社会效果统一，同时避免妨碍当事人诉权的自由行使。为能尽快的解决当事人的纠纷，应对诉前调解的期限予以限制，以十五日为限，根据实际情况经当事人同意后可再延期一个月，期满后仍不能达成调解协议的应当及时移交人民法院及时立案。

而对于诉前调解协议之诉的案件收费标准问题，从鼓励当事人积极通过人民调解途径解决纠纷更好的实现司法社会效果方面考虑，建议免于收取案件受理费或可案件计费的方式收取费用。

对于民事调解协议书确认法院调解书的制作可统一由人民法院立案庭予以制作，并对确认案件的审理期限予以限制。建议明确规定诉前调解的时间为十五天，调解不成及时立案转入审判庭开庭审理，切实实现诉调对接，为化解纠纷提速。

民事纠纷法律程序篇6

农地承包仲裁属“准行政性仲裁程序”，它是农地承包仲裁裁决的“前置程序”，并能产生“一调终局”之程序效果。其功能应定位于农地承包经营纠纷之诉讼案件的分流，其程序启动无须仲裁协议，就其与诉讼的关系，当前立法定位于“或裁或审、一裁两审”具有现实之合理性，但在制度体系相对成熟之后，应及时转为“仲裁前置、一裁两审”。

关键词：农地承包经营纠纷；仲裁；仲裁调解

中图分类号：

DF413.8

文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2013.02.10

所谓“农地承包经营纠纷仲裁调解程序”，是指在农地承包经营纠纷仲裁程序中，由受案仲裁机构对农地承包经营纠纷进行调解的程序。本文将其确定为研究主题，源于以下背景因素。

一、背 景

2002年8月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议审议通过《农村土地承包经营法》，该法是用以规范农村土地承包经营法律关系的第一部正式法律文件。之后， 2003年10月9日农业部第23次常务会议审议通过的《农村土地承包经营权证管理办法》和2005年1月7日农业部第2次常务会议审议通过的《农村土地承包经营权流转管理办法》，成为我国农村土地承包经营权流转和管理的重要规范依据。伴随这一系列法律规范文件的出台，在我国广大农村地区，农村土地承包经营权的流转现象日益普遍，由此也产生了大量的农村土地承包经营纠纷。

农村土地承包经营纠纷本质上属于民事纠纷的范畴，可以通过现有的民事纠纷解决途径（如协商、调解、仲裁、诉讼等）予以解决，但它又具有自身的特征，即：第一，纠纷内容涉及最基本的农业生产资料——农村土地承包经营权；第二，以农村经济体制的转变为背景，纠纷往往集中表现为特定的几种类型，并在短期内大量涌现；第三，纠纷是否能够妥善解决事关我国农业生产、农村管理、农村经济发展的稳定性和可持续性，乃至整个农村法律秩序的安定性。因此，如果仅仅依赖传统的民事纠纷解决途径来解决农村土地承包经营纠纷，可能导致传统的民商事仲裁、民事诉讼程序负担过重，也无法高效、公正地化解数量巨大的农村土地承包经营纠纷，进而影响农村土地承包经营法律秩序的安定。

在此背景下，第十一届全国人民代表大会常务委员会第九次会议于2009年6月27日审议通过了《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》（下文简称《农地纠纷调仲法》）。作为该法的配套性文件，2009年12月18日农业部第10次常务会议审议通过了《农村土地承包经营纠纷仲裁规则》（下文简称《农地纠纷仲裁规则》）和《农村土地承包仲裁委员会示范章程》（下文简称《农地仲裁委示范章程》）。以这一系列法律规范文件为基础，我国正在建立一种适合当前国情的农村土地承包经营纠纷调解、仲裁机制。但总体上看，我国农村土地承包经营纠纷调解、仲裁机制的建立尚处于起步阶段，没有任何现成的经验可供借鉴，很多方面还存在较大的争议。如：调解、仲裁机构体系尚未系统建立，调解、仲裁程序规则体系尚未系统、完善，农村土地承包经营纠纷调解、仲裁程序与民事诉讼程序间的关系定位也尚处于探索阶段。

二、农地承包经营纠纷仲裁调解程序的功能定位

《农地纠纷调仲法》第2条将该法适用范围限定于六种农地承包经营纠纷：因订立、履行、变更、解除和终止农地承包合同发生的纠纷；因农地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷；因收回、调整承包地发生的纠纷；因确认农地承包经营权发生的纠纷；因侵害农地承包经营权发生的纠纷；法律、法规规定的其他农地承包经营纠纷。并将“因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷”排除在农地承包仲裁委员会的受案范围之外。这仅是立法的初步设计，随着农村经济体制的转变，农地承包经营纠纷的类型和特征也会不断变化。因此，立法也采用了“开放性”的技术方案，将“法律、法规规定的其他农地承包经营纠纷”纳入农地承包仲裁委员会的受案范围，从而为立法及时地适应将来的变化保留了必要的空间。

从本质上讲，《农地纠纷调仲法》纳入其适用范围的农地承包经营纠纷类型均属标准意义上的民事纠纷，亦为民事诉讼之主管权限所及，当事人完全有资格将纠纷的解决付诸诉讼程序。因此，就《农地纠纷调仲法》所确立之农地承包经营纠纷调解仲裁程序，必须首先明确其功能定位。这一问题又可分为两个层面，即：第一，农地承包经营纠纷仲裁程序的功能定位；第二，农地承包经营纠纷仲裁调解程序的功能定位。

（一）农地承包经营纠纷仲裁程序的功能定位——诉讼案件的分流

农地承包经营纠纷仲裁程序，其功能应定位于农地承包经营纠纷之诉讼案件的分流。

《农村土地承包经营法》第51条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院。”该条将农地承包经营纠纷的解决途径界定为四种，即：协商、人民调解、农地仲裁和民事诉讼。

必须承认，协商和人民调解仍然是当前解决农地承包经营纠纷的重要途径。有调查表明，农地纠纷大部分是通过这两种途径解决的。其中，自行协商达成协议的占36%，而通过各种类型的人民调解解决的占30%。但也必须注意，伴随农村法律意识的强化及乡土权威的丧失，传统意义之协商和人民调解的纠纷解决方式正在遭遇前所未有的挑战[1]。而所有的挑战最终均将指向一点，即：和解协议或人民调解协议并不具有司法意义上之强制性效力，其能否最终实现化解纠纷的目的过度依赖于道德层面的自我约束和现实层面的自觉履行。而伴随农村经济和社会格局的转换及乡土权威的丧失，传统之协商和人民调解等纠纷解决方式赖以生存的基础正在削弱。

因此，势必有更多的农地承包经营纠纷会转而寻求民事诉讼这一终局性的民事纠纷解决途径。然而，尽管在本质上属于民事纠纷的范畴，但农地承包经营纠纷亦有其自身特征，即：第一，纠纷内容涉及最基本的农业生产资料——农地承包经营权；第二，以农村经济体制的转变为背景，纠纷往往集中表现为特定的几种类型，并在短期内大量涌现；第三，纠纷是否能够妥善解决事关我国农业生产、农村管理、农村经济发展的稳定性和可持续性，乃至整个农村法律秩序的安定性。这也就决定了人民法院通过诉讼程序处理此类纠纷时，不仅要依据法律，而且要参考相关地方性法规、部门性规章及相关政策文件，甚至还要考虑当地之乡约民规。而法官又往往对这些地方性法规、部门性规章、相关政策文件和乡约民规缺乏深入而系统的了解，进而导致其在审理农地承包纠纷案件的过程中，就案件事实的认定、法律规范的适用等存在诸多困难，最终致使很多法院不愿意受理此类纠纷。尽管2005年7月29日最高人民法院出台了《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件的法律适用问题的解释》，明确规定部分类型的土地纠纷法院应当依法立案受理，但实践中人民法院仍尽量回避此类纠纷的现实局面并无实质性的改观[2]。

综上，如果仅仅依赖传统的民事纠纷解决途径来解决农地承包经营纠纷：一者，可能导致传统的民商事仲裁、民事诉讼程序负担过重；二者，也无法高效、公正地化解数量巨大的农地承包经营纠纷，进而影响农地承包经营法律秩序的安定。而农地承包经营纠纷仲裁程序，恰恰是一种介于人民调解与民事诉讼之间的纠纷解决机制，它体现着人民调解的灵活性，其仲裁裁决又能依程序取得司法意义上之强制性效力。因此，立法确立农地承包经营纠纷仲裁程序，必须将其功能定位于农地承包经营纠纷案件的程序分流。而在当前背景下，这一功能又集中表征为对于农地承包经营纠纷之诉讼案件的程序分流——即：将原来会进入民事诉讼程序的农地承包经营纠纷案件导入农地承包经营纠纷仲裁程序当中，通过农地仲裁的途径加以解决。

（二）农地承包经营纠纷仲裁调解程序的功能定位——仲裁案件的分流

农地承包经营纠纷仲裁调解程序，是指在农地承包经营纠纷仲裁程序中，由受案仲裁机构对农地承包经营纠纷进行调解的程序。作为农地承包仲裁制度的组成部分，其功能则应定位于农地承包经营纠纷之仲裁案件的分流。

《农地纠纷调仲法》第11条规定：“仲裁庭对农村土地承包经营纠纷应当进行调解。调解达成协议的，仲裁庭应当制作调解书；调解不成的，应当及时作出裁决。调解书应当写明仲裁请求和当事人协议的结果。调解书由仲裁员签名，加盖农村土地承包仲裁委员会印章，送达双方当事人。调解书经双方当事人签收后，即发生法律效力。在调解书签收前当事人反悔的，仲裁庭应当及时作出裁决。”第49条则规定：“当事人对发生法律效力的调解书、裁决书，应当依照规定的期限履行。一方当事人逾期不履行的，另一方当事人可以向被申请人住所地或者财产所在地的基层人民法院申请执行。受理申请的人民法院应当依法执行。”这两个条文基本明确了仲裁调解在农地承包经营纠纷仲裁程序中的地位。这一立法定位又可归纳为以下四个层面：第一，调解与裁决是农地承包经营纠纷仲裁程序的两种法定结案方式；第二，在农地承包经营纠纷仲裁程序中，调解是裁决的前置程序；第三，生效的调解书与仲裁裁决具有同等之司法强制效力；第四，仲裁调解书一经向双方当事人送达、签收，即发生法律效力，并产生“一调终局”的程序法效果。。

《农地纠纷调仲法》第44条又规定：“仲裁庭应当根据认定的事实和法律以及国家政策作出裁决并制作裁决书。” 第45条则规定：“裁决书应当写明仲裁请求、争议事实、裁决理由、裁决结果……” 这意味着，在农地承包经营纠纷仲裁程序中，如果过度强调以仲裁裁决的方式结案，将会面临民事诉讼程序中法官所面临的同种困境，即：由于对相关之法律、地方性法规、部门性规章、相关政策文件和乡约民规缺乏深入而系统的了解，进而导致其在审理农地承包纠纷案件的过程中，就案件事实的认定、法律规范的适用等存在诸多困难。而如果能够以仲裁调解的方式结案，则可有效避免这种困境。甚至，以仲裁调解的方式结案，还具有仲裁裁决所不具有的另外一种优势。依据《农地纠纷调仲法》第48条的规定，即使作出仲裁裁决，在其送达后30日内，当事人依然可以向人民法院提起民事诉讼；而依据《农地纠纷调仲法》第11条的规定，仲裁调解书一经向双方当事人送达、签收，即发生法律效力。可见，以仲裁裁决的方式结案，之后仍须接受“一裁两审”之制度关系格局的检阅；而以仲裁调解书的方式结案，反而可能直接产生“一调终局”的程序法效果。

综上，立法将仲裁调解确立为农地承包经营纠纷仲裁程序的法定结案方式，使其与仲裁裁决之结案方式并列，必须清晰、全面地认识由二者共同构成的农地承包经营纠纷之仲裁案件程序分流机制，并明确将农地承包经营纠纷仲裁调解程序的功能定位于农地承包经营纠纷之仲裁案件的分流——即：将原本可能通过仲裁审理和裁决程序解决的农地承包经营纠纷案件导入农地承包经营纠纷仲裁调解程序当中，用仲裁调解书的方式予以解决。

三、农地承包经营纠纷仲裁调解程序的法理定性

（一）农地承包仲裁委员会的法理定性——准行政性仲裁调解机构

《农地纠纷调仲法》颁行之前就有学者指出：从我国目前设立的农地仲裁委员会来看，普遍是由当地人民政府或农业行政主管部门组建，其成员由行政领导组成，裁决纠纷对当事人收费，这种状况非常类似于我国《仲裁法》颁布前的民商事仲裁机构[3]。亦有学者指出，关于农地承包仲裁委员会的法理属性，学界存在两种主张：一种，认为它是类似于劳动争议仲裁委员会的行政性仲裁机构；另一种，认为它属于准民商事仲裁机构。两种看法，代表着两种模式或者说两种发展思路[4]。

笔者认为，依据《农地纠纷调仲法》、《农地纠纷仲裁规则》和《农地仲裁委示范章程》的相关规定，我国农地承包仲裁委员会的设立，采用了准行政性事业单位法人的设立模式，与传统的劳动仲裁机构类似但又有一定差异，应当归入“准行政性仲裁机构”的范畴。

综合《农地纠纷调仲法》第12、13、51、52条，《农地纠纷仲裁规则》第4条及《农地仲裁委示范章程》第4条的规定，我们可以得出以下结论：第一，农地承包仲裁委员会在当地人民政府指导下设立；第二，农地承包仲裁委员会成员包含当地人民政府及其有关（行政）部门代表；第三，农地承包经营纠纷仲裁规则和农地承包仲裁委员会示范章程，由国务院农业、林业行政主管部门共同制定；第四，农地承包仲裁委员会不向当事人收取费用，其工作经费纳入政府财政预算予以保障；第五，农地仲裁委员会的日常工作由当地农地承包管理（行政）部门承担；第六，由当地农地承包管理（行政）部门承担的日常工作包括登记、审查、受理仲裁申请，监督管理仲裁程序，编制仲裁员名册，组织仲裁员培训，管理仲裁文书、仲裁档案，管理仲裁工作经费，以及仲裁委员会交办的其他事项。

可见，无论是农地承包仲裁委员会的机构设置、人员组成、仲裁员人选，还是其仲裁规则与机构章程的制定，当地人民政府和行政主管部门均直接参与其中。甚至，就农地承包仲裁委员会的日常工作，立法明确规定由当地农地承包管理（行政）部门直接承担。因此，虽然从形式上看，农地承包仲裁委员会的设立采用事业单位法人的模式，但是在实际上，农地承包仲裁委员会几乎是由当地人民政府和行政主管部门完全控制，所以属于准行政性事业单位法人，应将其归入“准行政性仲裁机构”范畴[5]。它不同于传统的民商事仲裁机构：传统的民商事仲裁机构属于纯粹的民间性组织，其与行政机关之间不存在任何意义上的隶属关系，其日常工作完全脱离于行政系统，其人力资源和财务经费亦完全脱离于政府人事和财政体系。它也不同于传统的劳动仲裁机构：传统的劳动仲裁机构直接隶属于劳动行政主管部门，其日常工作、人力资源和财务经费亦完全隶属于劳动行政主管系统。

（二）农地承包经营纠纷仲裁程序的法理定性——准行政性仲裁程序

就农地承包仲裁程序的法理定性，学界存在两种主张：一种认为，农地承包仲裁程序属于传统意义上的民商事仲裁程序；另一种则认为，农地承包仲裁程序属于行政性仲裁程序。

第一种主张认为：早期的计划经济时代，在农业联产承包责任制的改革背景下，农户通过与具有行政职能的生产大队签订农地承包合同取得农地承包经营权，其属性应定位于行政合同行为。但随着经济体制的转变，民事法律规范体系日趋完善，农村集体组织的行政职能亦逐步丧失，这种行政合同行为已经转化为民事合同行为[6]。而以农地承包合同为基础形成的纠纷亦属平等民事主体间之纠纷，以之为作用对象的农地承包仲裁程序自应定位于民商事仲裁程序。就第二种主张，则有学者指出：判断农地承包仲裁程序是否属于传统意义上之行政仲裁程序，必须以理论层面对“行政仲裁”概念的明确界定和立法层面对行政仲裁制度的系统定位为前提，但是目前我国并不具备这样的前提，因此难以断定农地承包仲裁程序是否属于行政仲裁[7]。

就此，笔者认为：农地承包仲裁程序的法理定性必须以对农地承包仲裁委员会的法理定性为前提，二者互为表里、彼此支撑。因此，既然已将农地承包仲裁委员会定性为准行政性事业单位法人，并将其归入“准行政性仲裁机构”范畴；那么，也就必须将农地承包仲裁程序定性为“准行政性仲裁程序”。依据《农地纠纷调仲法》的相关规定，农地承包仲裁程序的启动不以仲裁协议为前提，亦不具有排斥司法管辖权的程序效果，其与民事诉讼程序之间的制度关系格局可以概括为“或裁或审、一裁两审”。所谓“或裁或审”，即当事人就农地承包经营纠纷可以向农地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院。所谓“一裁两审”，即当事人不服仲裁裁决时，可于法定期间内再向人民法院提起民事诉讼，并享有两审终审的审级保障。

因此，农地承包仲裁程序不同于传统的民商事仲裁程序：传统的民商事仲裁程序属于纯粹的民间性仲裁程序[8]，其程序启动须以当事人自愿达成的合法仲裁协议为前提，并基于仲裁协议的效力产生排斥司法管辖权的程序效果，从而与司法属性的民事诉讼程序之间形成“或裁或审、一裁终局”的制度关系格局，其程序进程中亦为当事人的程序选择权保留非常充分的自由空间，当事人可通过自己的选择决定仲裁庭的组成形式、具体成员、审理地点、审理方式、审理范围、裁决方式，甚至实体法律规范的适用等众多程序和实体事项。它也不同于传统的行政仲裁程序：以劳动仲裁程序（标准意义上的行政仲裁程序）为例，其程序的启动虽亦不以仲裁协议为前提，且不具有排斥司法管辖权的程序效果，但其与民事诉讼程序之间的制度关系格局却定位于“仲裁前置、一裁两审”。所谓“仲裁前置”，即当事人就劳动争议须先向劳动仲裁机构申请仲裁，对仲裁裁决不服的方可于法定期间内再向人民法院提起民事诉讼。所谓“一裁两审”，即当事人不服仲裁裁决，并于法定期间内再向人民法院提起民事诉讼时，享有两审终审的审级保障。

（三）农地承包经营纠纷仲裁调解程序的法理定性——准行政性调解程序

农地承包经营纠纷仲裁调解程序不同于广义上的农地承包纠纷调解程序[9]，它是指在农地承包仲裁程序中，由受案仲裁机构对农地承包经营纠纷进行调解的程序。农地承包经营纠纷仲裁调解程序属于农地承包仲裁制度的组成部分，是农地承包仲裁程序中的一个环节，而非独立于农地仲裁程序的另一种农地纠纷解决程序，其与作为其载体的农地承包仲裁程序的关系基本类似于诉讼调解与作为其载体的民事诉讼程序的关系。而广义上的农地承包纠纷调解程序，既包括农地承包仲裁委员会于仲裁程序进程中实施的调解，也包括相关人民调解机构于仲裁程序外对农地承包经营纠纷实施的调解。

作为农地承包仲裁制度的组成部分，农地承包仲裁调解程序的法理定性必须以对农地承包仲裁程序的法理定性为前提，二者亦应互为表里、彼此支撑。因此，既然已将农地承包仲裁程序定性为准行政性仲裁程序，农地承包仲裁调解程序亦须相应地定性为准行政性调解程序。作为一种准行政性的调解程序：第一，农地承包仲裁调解程序的启动不能过度依赖于双方当事人的共同意愿，必要时仲裁庭应当主动引导当事人进入调解程序；第二，立法应当赋予仲裁调解书以强制性效力，令其对纠纷产生终局性的法律效果。

四、农地承包经营纠纷仲裁调解程序与民事诉讼程序之间的关系定位

（一）农地承包经营纠纷仲裁程序与民事诉讼程序之间的关系定位

依据《农地纠纷调仲法》的相关规定，农地承包仲裁程序的启动不以仲裁协议为前提，亦不具有排斥司法管辖权的程序效果，因此其与民事诉讼程序之间的制度关系格局可以概括为“或裁或审、一裁两审”。所谓“或裁或审”，即当事人就农地承包经营纠纷可以向农地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院。所谓“一裁两审”，即当事人不服仲裁裁决的，可于法定期间内再向人民法院提起民事诉讼，并享有两审终审的审级保障。

就此关系定位，笔者认为有推敲之必要。本质上讲，这种关系定位的正当性必须到农地承包仲裁调解程序之功能定位与法理定性层面寻找根本性的依据：其既要于功能定位层面寻求实用主义的表象解析，又要于法理定性层面寻求正当性之深层依据。以下笔者将从三个方面展开对这一关系定位的分析：

1.程序启动与仲裁协议

《农地纠纷调仲法》第20条规定：“申请农村土地承包经营纠纷仲裁应当符合下列条件：（一）申请人与纠纷有直接的利害关系；（二）有明确的被申请人；（三）有具体的仲裁请求和事实、理由；（四）属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围。”可见，立法并未将仲裁协议作为启动农地承包仲裁程序的必要前提[10]。这一立法定位，有学者称之为“仲裁程序启动的单方性”[11]。笔者认为，其可于农地承包仲裁程序之功能定位和法理定性层面获得实用主义的表象解析和正当性之深层依据。

前文指出，农地承包仲裁程序，其功能应定位于农地承包经营纠纷之诉讼案件的分流，即：将原来会进入民事诉讼程序的农地承包经营纠纷案件导入农地承包仲裁程序当中，通过农地承包仲裁的途径加以解决。《农地纠纷调仲法》将仲裁协议排除在农地承包仲裁程序启动要件范围之外，起到了简化农地仲裁程序的作用，为当事人就农地承包经营纠纷行使程序选择权提供了充分的自由，避免了仲裁协议成为当事人选择农地承包仲裁程序的障碍，有利于农地承包仲裁程序实现其“农地承包经营纠纷之诉讼案件分流”的功能目标[12]。

前文将农地承包仲裁委员会定性为“准行政性仲裁机构”，进而将农地承包仲裁程序定性为“准行政性仲裁程序”，并明确区别于传统的民商事仲裁程序。传统的民商事仲裁程序，基于其纯粹的民间属性，而将当事人自愿达成的合法仲裁协议确立为其程序启动的必要前提，并基于仲裁协议的效力产生排斥司法管辖权的程序效果，据以支撑其与民事诉讼程序之间“或裁或审”的制度关系格局。而（准）行政属性之仲裁程序的核心共性，也是其区别于传统民商事仲裁程序的关键因素，就是其程序启动不以当事人自愿达成的仲裁协议为前提，而是遵循程序启动之单方性原则。

2.或裁或审与仲裁前置

所谓“或裁或审”，即当事人就农地承包经营纠纷可以向农地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院。所谓“仲裁前置”，以劳动仲裁程序（标准意义上的行政仲裁程序）为例，则指当事人就劳动争议须先向劳动仲裁机构申请仲裁，对仲裁裁决不服的方可于法定期间内再向人民法院提起民事诉讼。

就此关系定位，从农地承包仲裁程序之功能定位的层面看，与“或裁或审”相比，“仲裁前置”的制度关系模式更有利于其实现“农地承包经营纠纷之诉讼案件分流”的功能目标[13]

。但是，“仲裁前置”之制度关系模式的确立，须以农地承包仲裁制度的相对成熟为前提。然而，我国的农地承包仲裁程序尚处奠基阶段，甚至调解、仲裁机构体系都尚未系统建立，调解、仲裁程序规则体系亦尚未系统、完善。在此背景下，如果仓促采用“仲裁前置”之制度关系定位模式，非但不利于“农地承包经营纠纷诉讼案件分流”之功能目标的实现，反而可能诱发民众之抵触情绪，乃至触动该项制度之社会认可基石，亦会使尚未健全、完善之农地承包仲裁机制难承重负。因此，当前立法选择“或裁或审”之制度关系模式更具现实合理性，亦可于农地承包仲裁程序之功能定位层面获得实用主义之表象解析。

从农地承包经营纠纷仲裁程序之法理定性的层面看，传统的民商事仲裁程序，基于其纯粹的民间属性，而将当事人自愿达成的合法仲裁协议确立为其程序启动的必要前提，并以仲裁协议为纽带维系其与民事诉讼之间的“或裁或审”关系。而作为“准行政性仲裁程序”，农地承包仲裁程序的启动不以仲裁协议为前提。因此，虽然当前立法将其与民事诉讼的关系定位于“或裁或审”，但由于缺乏仲裁协议这一关键纽带，“或裁或审”的关系定位缺乏深层的正当性基础，亦无法于实践层面长期有效运行，反会导致一系列的制度性难题。所以，长远来看，我国立法应于将来农地承包仲裁制度相对成熟之后，及时地将“或裁或审”的关系定位转变为“仲裁前置”的制度关系模式。

3.一裁两审与一裁终局

所谓“一裁两审”，即当事人不服仲裁裁决的，可于法定期间内再向人民法院提起民事诉讼，并享有两审终审的审级保障。所谓“一裁终局”，以民商事仲裁程序为例，则指双方当事人一旦达成仲裁协议，基于仲裁协议的效力，仲裁程序将产生排斥司法管辖权的程序效果，而伴随仲裁程序的启动和裁决的作出，当事人将失去其民事诉权，并最终丧失再次启动诉讼程序的机会，仲裁裁决亦将成为对其间纠纷的终局性判定结论。

就此关系定位，从农地承包仲裁程序之功能定位的层面看，与“一裁两审”相比，“一裁终局”的制度关系模式显然更有利于其实现农地承包经营纠纷之诉讼案件分流的功能目标。恰如有学者指出的，“一裁两审”可能使许多农地承包经营纠纷要经过仲裁和诉讼两套程序、三次审理才能得到最终解决，其“程序冗长，增加了纠纷解决的成本，损害了纠纷解决的效率”[11]。

然而，从仲裁程序之法理定性的层面看。民商事仲裁程序采用“一裁终局”之制度关系模式，本质上源自于其民间属性。其将当事人自愿达成的合法仲裁协议确立为程序启动的必要前提，并基于仲裁协议的效力产生排斥司法管辖权的程序效果，从而据以支撑其与民事诉讼程序之间“一裁终局”的制度关系格局。而（准）行政属性之仲裁程序的核心共性，也是其区别于传统民商事仲裁程序的关键因素，就是其程序启动不以当事人自愿达成的仲裁协议为前提，而是遵循程序启动之单方性原则。失去了“仲裁协议”这一关键要素，农地承包仲裁程序也就失去了采用“一裁终局”之制度关系模式的正当性基石。

因此，笔者认为，此时对“农地承包经营纠纷诉讼案件分流”之功能目标的追求应让位于对“准行政性”之法理定性的坚守，就农地承包仲裁程序与民事诉讼程序采用“一裁两审”的制度关系模式。

（二）农地承包经营纠纷仲裁调解程序与仲裁程序及民事诉讼程序之间的关系定位

依据《农地纠纷调仲法》第11、48、49条的规定，农地承包经营纠纷仲裁调解程序与仲裁程序及民事诉讼程序之间的关系定位可归纳为以下两个层面：第一，调解与裁决是农地承包仲裁程序的两种法定结案方式，调解是裁决的前置程序；第二，仲裁调解书一经向双方当事人送达、签收，即发生与仲裁裁决同等之司法强制效力，并产生“一调终局”之程序法效果。

就此关系定位，笔者认为亦须于农地承包仲裁调解程序之功能定位与法理定性层面寻找正当性的根本依据：既要于功能定位层面寻求实用主义的表象解析，也要于法理定性层面寻求正当性之深层依据。以下笔者将从两个方面展开对这一关系定位的分析：

1.农地承包经营纠纷仲裁调解程序与仲裁程序之间的关系定位——调解自愿与调解前置

《农地纠纷调仲法》第11条规定：“仲裁庭对农村土地承包经营纠纷应当进行调解。……调解不成的，应当及时作出裁决。”由此也确立了农地承包仲裁调解程序与仲裁程序间之“调解前置”的制度关系模式。

就此关系定位，从农地承包仲裁调解程序之法理定性的层面看，其虽属准行政性调解，但亦须秉承调解之基本原理，即：作为一种纠纷解决程序，当事人之自愿是其制度性基石和命脉所系。所以，农地承包仲裁调解从程序启动、推进，到达成调解协议，再到制作、送达调解书，均应严格贯彻调解自愿原则。故而，不应人为将其确立为仲裁裁决之前置性程序环节。然而，从农地承包仲裁调解程序之功能定位的层面看，与调解自愿相比，调解前置的制度关系模式显然更有利于其实现农地承包经营纠纷之仲裁案件分流的功能目标。

就此，笔者认为，此时对“准行政性”之法理定性的固守应让位于对农地承包经营纠纷仲裁案件分流之功能目标的渴求，就农地承包仲裁调解程序与农地承包仲裁程序采用调解前置的制度关系模式。更何况，这一制度关系模式并不会在实质上颠覆调解自愿原则。因为，虽然要就仲裁调解程序的启动采用调解前置的制度关系模式，但调解程序的进程和结果依然牢牢掌握于当事人自己手中。

2.农地承包经营纠纷仲裁调解程序与民事诉讼程序之间的关系定位——一调两审与一调终局

依据《农地纠纷调仲法》第48条的规定，即使作出仲裁裁决，在其送达后30日内，当事人依然可以向人民法院提起民事诉讼；而依据《农地纠纷调仲法》第11条的规定，仲裁调解书一经向双方当事人送达、签收，即发生法律效力。可见：以仲裁裁决的方式结案，之后仍须接受一裁两审之制度关系格局的检阅；而以仲裁调解书的方式结案，反而可能直接产生一调终局的程序法效果。

就此关系定位，从农地承包仲裁调解程序之法理定性的层面看，其虽属准行政性调解，但亦须严格贯彻调解自愿之基本原则。因此，虽然就仲裁调解之准行政属性本身而言似乎不应直接赋予其一调终局的程序法效力，令其直接取消当事人之民事诉权。但是，从程序选择原理层面讲，基于当事人自愿达成调解协议并签收调解书的行为，可以视为其作出了放弃后续之仲裁裁决程序和民事诉讼程序的自主选择。所以，一调终局之制度关系模式可于农地承包仲裁调解程序之法理定性的层面获得正当性的依据。

而且，从农地承包仲裁调解程序之功能定位的层面看，与“一调两审”相比，“一调终局”的制度关系模式显然更有利于其实现农地承包经营纠纷之仲裁（诉讼）案件分流的功能目标。

五、结语

农地承包经营纠纷仲裁调解机制的建立任重而道远，没有任何现成的经验可供借鉴，在制度原理和程序技术的很多方面还存在较大的争议。因此，深入探析其程序功能定位和制度法理定性，是其走向完善的必由之路。

农地承包经营纠纷仲裁程序，其功能应定位于农地承包经营纠纷之诉讼案件的分流，而且由于农地承包仲裁委员会属于准行政性仲裁调解机构，其制度法理亦应定性于准行政性仲裁程序。因此，其程序启动无须仲裁协议，就其与诉讼的关系，当前立法定位于“或裁或审、一裁两审”具有现实之合理性，但在制度体系相对成熟之后，应及时转为“仲裁前置、一裁两审”的关系模式。

农地承包经营纠纷仲裁调解程序作为农地承包仲裁制度的组成部分，其功能应定位于农地承包经营纠纷之仲裁案件的分流，其制度法理则应定性于准行政性调解程序。因此，立法将其定位于农地承包仲裁裁决的“前置程序”，令其产生“一调终局”之程序法律效果。

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A Study on the Arbitration and MediationProcedure of Rural Land Contract Disputes：

Centered on Functional Localization and Jurisprudential NatureDING Baotong

（Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 401120， China）

Abstract：

民事纠纷法律程序篇7

我国解决农村土地流转纠纷的机制框架基本形成，即民间协商、乡村调解、县市仲裁、司法保障四个环节。这四个环节较好地适应并初步解决了日益增多的农地流转纠纷中出现的新难题，对稳定我国农村基本经营制度，切实保护农民的土地经营权益，促进现代农业建设具有重要意义。但由于农地流转纠纷中出现了主体多元化、影响社会化、时间长期化的新特点，各地执法人员的素质高低不齐等原因，农地流转纠纷解决机制也一些不足之处，以下对这四个环节的运行情况作逐一对比分析。

（一）协商

协商是争议发生后，双方当事人在互谅的基础上平等磋商解决纠纷的一种方式。它无需第三方介入，是对产生纠纷双方当事人自由合意的一种尊重，具有很强的自治性。在当前中国农村亲缘文化、宗法社会的背景下，具有很强的适应性，利于农村社会和谐秩序的建立。即使协商不成，也容易为后续的调解甚至于更为“高端”的其他纠纷解决方式提供一种前期性的信息交流和准备，为后续第三方的调解以至于判决设立对应的“底线”信息系统［6］。但同时，随着城镇化进程不断加快，农村外出打工人数的增加，以及外出务工人员生存压力的增大，双方处理纠纷更倾向于用简单暴力或强权加以解决，传统的以和解解决纠纷的方式具有不断弱化的趋势。加之我国法律对和解缺乏相应的确认、引导与规范，更使其不能充分发挥应有的强大功能。

（二）调解

根据《中华人民共和国农村土地承包经营调解仲裁法》、《中华人民共和国人民调解法》等法律规定，农地流转纠纷调解是指农村纠纷调解组织通过说服、疏导等方法促使当事人在平等协商基础上自愿达成协议，解决农地流转纠纷的活动。其中农村纠纷调解组织主要指村民委员会与乡（镇）人民政府。村民委员会与乡（镇）政府作为基层机构，既了解国家相关法律政策，也了解当地的文化背景、习俗村规，它们充当第三方对纠纷当事人进行说服、疏导解决纠纷能起到独特作用。但通过调解达成的协议法律效力有限，无法强制执行，权威性不足，这些年来通过调解处理农地流转纠纷的数量有减少趋势。

（三）仲裁

我国《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转办法》、《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》、《中华人民共和国农村土地承包经营调解仲裁法》、《农村土地承包经营纠纷仲裁规则》等法律、法规及司法解释为我国农地流转纠纷仲裁制度搭建了基本框架与基本平台。因其高效便捷、免收费用、适应乡土文化等特点，仲裁逐渐成为农地纠纷流转解决的主要方式之一。河南省设立的仲裁委员会已有124个，2010年以来纠纷调处率达到77．3％，较好地维护了农村社会的稳定。但我国的仲裁行政色彩较浓，举证规则不完善，资金与设备匮乏等原因，同时近期农地流转纠纷又呈现出结构复杂化、主体多元化、影响社会化等新的特点，仲裁解决农地流转纠纷的方式将面临新的挑战。（四）诉讼相对于以上农地流转纠纷解决方式，诉讼更加中立、客观、公正、严格与法定，同时，诉讼具有强制执行力的特点也更有利于保护当事人的合法权益，所以，随着“送法下乡”活动的深入展开，诉讼已成为当今农地流转纠纷解决机制中最权威、最正式、最规范的一种方式。但由于诉讼是一种专业化程度较高的法律活动，具有严格的程序性，且成本较高，时间较长，又不符合农村人情社会的文化背景与“和为贵”的处世哲学，在农地流转纠纷解决机制中也是较为僵硬且使纠纷当事人与法院负重的一种方式。

二、农地流转纠纷多元化解决机制的优化

（一）农地流转纠纷多元化解决机制的原则优化

1．正当性原则。现阶段的农地流转是在党与国家相关农村政策的认可或倡导下的实践产物，其相关法律规范多是对各地长期以来在流转实践中通行行为方式的共性总结与法律确认，具有明显的实践性与发展性。所以，在农地流转相关政策与法律规范的嬗变过程中处理农地流转纠纷要体现正当性原则。它是合法性、合理性、政策性的有机统一。合法性是指在处理农地流转纠纷时，既要注重现行法律规范与习惯法、民间法的协调适用，又要注重程序上的合法与公正。合理性是在合法性的前提下，及时、高效、公正地处理纠纷，达到双方当事人较为满意的法律效果。政策性是指在处理农地流转纠纷时，要充分考虑既定时期党与国家的整体农村政策与地方政府的农村政策的具体实施办法。如有相关法律规范时，要使处理结果既符合法律规定，又符合政策精神；如无相关法律规范时，要使处理结果既符合政策要求，又符合乡情村规。2．便民原则。农地流转纠纷多元化解决机制应充分尊重农民及其他当事人的意思自治与处分权，倡导互谅互让、诚实信用理念，以维护农村社会秩序、保障农民及其他当事人的合法权益为出发点，不断完善现有纠纷解决途径，探索与实践新的贴近农民群众、适合农民群众、使农民群众满意的纠纷解决方式，使纠纷能够得到及时、高效、彻底解决。3．和谐原则。农地流转积极稳妥地推进，农村经济的良好发展均离不开安定有序的农村社会环境。农村改革的不断深化，必然导致矛盾纠纷的产生。所以，农村流转纠纷解决必须综合运用法律、政策、经济等手段，运用教育、协商、疏导等方法，协调运作多元化解决纠纷机制，积极深入地化解矛盾纠纷，提高调处效能，有力地促进农村社会的稳定。

（二）农地流转纠纷多元化解决途径的功能优化

1．协商。土地权利作为一种特殊权利，农民处分权的行使有时不可避免地受到国家土地政策与土地制度的限制，同时也不可避免地导致公权力的介入。此时，就存在意识自治与国家干预的协调问题。乡村社会是人情社会，且其居民思想观念、权利意识、文化背景相对较低，乡规民约对乡村社会关系的调整起到重要作用。所以，应当通过对土地公权力行使的程序性规定来限制公权力侵犯农户的自由意志与权利的合法处分。同时，鼓励行政部门通过教育、指导、协调的方式促成当事人自行和解。并对经公正的以金钱给付为内容的和解协议赋予可向法院申请强制执行的法律效力。2．调解。农地流转纠纷多元化解决机制的基础是调解。应当在组织建设、培训指导、经费保障方面确保调解在解决农地流转纠纷中真正发挥“第一道防线”的作用。首先，优化调解组织。在各乡（镇）、村的调解组织中吸收有群众威信，或丰富调解经验，或懂法、懂政策的人员参加，提高调解的成功率。其次，实行调解员定期培训机制。定期讲授国家新的土地政策与相关法律法规和农地流转纠纷案例，提高调解员的综合业务能力，促进农地流转纠纷的良好化解。最后，加大对调解工作的财政投入力度。落实调解工作经费，提高调解员的待遇，使调解员能安心工作，热心工作，并吸引更多的有能力人员加入调解队伍，解决调解人力不足的问题。3．仲裁。农地流转纠纷仲裁解决方式因其高效、便捷已成为农地流转解决机制中的生力军。应不断建立稳定的专兼职仲裁队伍，吸收农业代表与相关专业人员代表，并加强仲裁员的培训工作力度，同时，保证仲裁机构的独立性与权威性；应按照《中华人民共和国农村土地承包经营调解仲裁法》、《农村土地承包经营纠纷仲裁规则》的要求，加快完善农地流转纠纷的仲裁体系，实现仲裁工作的规范化与制度化；应按照各地区的具体情况，适时建立巡回仲裁庭。农民申请仲裁更为方便，既可以使简单纠纷当场高效解决，又能使仲裁过程与结果得到群众的监督，还能起到相关法律与政策教育的效果；应赋予权利义务关系明确、符合国家相关政策与法律规定的以一定金钱为给付内容的仲裁裁决以“一裁终局”的法律效力。4．诉讼。因“三农”问题的特殊性，农地流转纠纷诉讼解决方式应以重点保护农民利益，稳定农村社会秩序为原则；应增大农民担当人民陪审员的比例；应进一步落实司法公开制度，促进司法的公正性；应完善监督体制，提高司法审判质量；应完善诉讼主体、证据制度、程序制度与执行程序等法律制度，更好地保障农民权益，提升司法权威。以上四种农地流转纠纷解决方式各有特点与利弊，在纠纷解决实践中，应建立裁判案件共享制度，各相关部门共同研讨制度与互助制度等制度，加强各相关部门的协调与联系，整合各种农地流转纠纷解决方式的资源与优势，实现功能互补，更好地化解农地流转纠纷，保障当事人的合法权益，维护农村社会的稳定，保障农地流转健康、稳妥发展。

（三）农地流转纠纷多元化解决机制外部环境优化

民事纠纷法律程序篇8

 

关键词：环境侵权 救济途径 个人环境权利

一、环境侵权的民事救济困难重重

公民的环境权利受到侵害，应该怎样维护自己的合法权益呢?新房家装，入住后家人身体不适，甚至影响到孕妇和胎儿的健康，是采用诉讼程序还是非诉方式解决问题?小区旁的高速公路整日整夜的噪声侵害了居民权益，是采取行政处理程序还是提起民事诉讼?各有什么优缺点?公民个人在环境侵权纠纷的合理及时解路上困难重重公民的维权之路应作何准备?有些什么救济途径可供选择?首先，我们来探讨环境侵权民事救济困难重重的原因。环境侵权救济的困难来自于环境损害的特点，环境侵权与一般民事侵权有着其著的特殊性，环境侵权救济的最终解决还足有赖于对环境侵权的特殊性的认识。

(一)环境侵权的特点及环境侵权救济的难点

环境侵权存在着以下几个显著的特点：jju害行为的间接性：损害具有潜伏性；jju害行为的高度科技性及构成的复杂性；环境损害的跨地域性：损害源头、结果具有多元性：环境污染所造成的损害，往往同时伤害一人或数人的生命、身体、健康、财产及各种生活上的利益，因此经常是某一原因导致多个结果后，多个结果又变成新的原因，从而引发新的结果。

由于环境侵权的上述特点，导致环境侵权维权在实践上存在下列困难：其一，由于加害行为是间接、长时间作用造成的，可能会导致无法确定该环境损害的污染者：其二，由于污染往往牵涉到高科技，在其举证不力时，被害人将无法求偿；其三，由于污染会造成损害程度的深刻性与范围的广阔性，造成损害数额难以汁并等问题。既使能确定该损害的范围与数额，也可能因赔偿责任过于庞大而导致加害人无法负担全部赔偿。

(二)环境损害救济的基本思路

在环境侵权民事救济途径的选择方面，针对环境救济的困难和个案的特殊性，笔者认为，公民应合理分析，理智决策，或是地巧妙运用环境侵权民事纠纷的行政处理程序，如行政调解，通过调解活动的进行，来解决环境侵权损害赔偿纠纷；或是通过环境侵权民事纠纷的非诉程序，如当事人协商解决；或是在人民法院的主持下通过诉讼程序确定当事人之间的环境污染赔偿责任，处理赔偿金额等活动以及由这些活动所产生的诉讼法律关系。下文将分别叙述。

二、环境侵权民事救济途径

根据我国《环境保护法》的规定，环境侵权民事纠纷解决有两种诉讼程序，根据当事人的请求由环境保护监督管理部门处理的行政处理和由当事人直接向人民法院起诉，人民法院审理的民事诉讼程序。后者还是环境污染民事纠纷最终的解决程序。在实践中，除以上两种程序外，环境侵权民事纠纷还存在第三种程序，即环境侵权民事纠纷非诉程序。环境侵权的当事人应先了解环境侵权民事纠纷解决的这三种程序，选择适用行政处理程序，或者选择适用通过民事诉讼程序维护了自身的合法权益，或者民事纠纷非诉程序的具体方式，解决环境侵权纠纷。

(一)环境侵权民事纠纷的行政处理程序

环境污染民事纠纷的行政处理程序是指环境保护监督管理部门根据当事人的请求，对环境污染危害造成损害所引起的赔偿责任和赔偿金额纠纷进行处理的步骤的总称。环境行政调解就是环境侵权民事纠纷的行政处理程序中优先采用的处理方式。环境行政调解是指国家行政主管机关针对某一环境侵权民事纠纷，应一方或双方当事人的请求，作为调解主持人，依据环境侵权纠纷发生的客观事实和有关法律的规定，分清责任和平等协商的基础上，促使双方当事人达成调解协议。

公民适用环境行政调解解决环境侵权纠纷，其优点在于其调解程序简便，充分尊重了双方当事人的总愿，往往有利于纠纷的彻底解决。在我国，发生的各种环境侵权纠纷中，绝大多数是在环境保护行政机关的调解处理下，促使环境侵权纠纷得以平息并顺利解决的。行政调解手段，业已成为目前我国环境行政机关解决环境侵权纠纷最普遍和最有效的方式和途径。

(二)环境侵权民事诉讼程序

当事人之间因环境侵权发生民事纠纷，除了可通过协商、调解、仲裁等方式解决外，还可以向法院提起民事诉讼。法院受理案件后，通过法庭审理，根据查明和认定的事实，正确适用有关法律，并以国家审判机关的名义，确定当事人之间应当承担的相应的民事法律责任，对整个诉讼案件作出法律上权威的判决或裁定

。

通过诉讼程序来解决环境侵权纠纷并不是本文推荐的主要救济途径，环境侵权案件的诉讼，往往历时数年，且举证的科学性很强，对受害人的民事救济极为不利，由于环境污染的特殊性，如在环境侵权领域，由于环境法在实体法上存在着许多不同于传统民法的特殊法律规范，这就要求有关环境侵权的民事诉讼也必须要有相应的、不同于普通诉讼法的程序法规范来难以保障。否则，实体法对受害人及其环境权益所提供的保护就难以实现。

(三)环境侵权民事纠纷非诉程序

环境侵权民事纠纷非诉程序有很多，也是本文向环境维权公民大力推荐的环境侵权民事救济途径。这些非诉程序中有的是在环境侵权正在发生时的及时性救济，有的是在正式维权之前的自助救济，有的是在和侵害人的沟通协调中解决纠纷，有的是当事人双方将民事纠纷提交有关的仲裁机构进行裁决的一种解决民事纷争的方式。从性质上来讲，有的是公力救济，有的是私立救济。在此为维权公民个人介绍受害人正当防卫，受害人紧急避险，公民自助行为，环境侵权双方当事人协商，环境侵权仲裁这五种方式。通过探讨这几种救济方式的优势与缺点，让公民对各式各样和纠纷解决途径作一个通常的了解，以便公民在维权过程中根据个案的实际情况分别采纳或配套适用。

1．受害人正当防卫

任何一项权利的设置，如果没有救济作为保障，则该权利就没有存在的价值。环境权亦是如此。正当防卫是指为避免本人或他人的合法权益受到不法侵害，而针对侵害行为所进行的一种防卫措施。正当防卫是公民负有的制止不法侵害的一种义务，也是公民享有的从公民的民事权利中派生出来的一种权利。本人或他人的人身和财产权是原权，当这些权利受到侵犯时，就产生了正当防卫权。从这个意义上说，正当防卫权是一种救济权。从性质上看，作为私力救济方式的一种，正当防卫在环境法上的确认是理所当然的。确立和适用正当‘防卫以解决环境侵权纠纷，其优点在实践中体现为可以避免那些由于环境污染纠纷长期得不到解决，公民在忍无可忍的情况下所采取的过激行为。因为正当防卫是有限度的，超过这个限度，则要承担相应的法律责任。

2．受害人紧急避险

受害人紧急避险是指为了使公共利益、本人或他人的合法权益免受现实的和紧急的损害危险，不得己而采取的致第三人损害的一种避险行为。我国有关环境方面的法律没有明确规定紧急避险。但是，环境法律有规定，在环境受到严重污染，威胁居民生命财产安全时，由人民政府采取有效措施，解除或减轻危害。这里所讲的“于昔施”中，应该理解为包括紧急避险在内。从其性质上来说，紧急避险作为公民在特定情况下私力救济的一种方式，是公民在特定情况下和特定范围内保障个人权利所必需的。适用紧急避险其优点在于，如果严格按照紧急避险的条件，对其加以合理恰当的运用，对于应付各种急性的环境侵权行为，及时、有效的保护公民的环境权益是非常重要的一种方式。

3．公民自助行为

自助行为是权利人在一定情况下出于自助或维护自身合法权益的目的，对侵权人采取强制措施。但在大多数国家，都存在自助行为的规定，且其定性为合法的当然，在环境侵权领域对于环境权利的保护，同样应该这样。公民在环境侵权领域适用自助行为时，必须符合一定条件，应特别引起公民个人的注意：首先，要注意的是自助行为须由权利人为保护和行使其合法的环境权利而实施，并且须是在合法的环境权利受到侵害或妨碍的情况下实施：其次，自助行为是在情事急迫而又不能及时请求国家机关予以救助的情况下的实施，且若当时不实施，则环境权利保护的请求即无法实现或很难实现；最后，事后须及时提请有关当局处理，如其行为不被有关当局事后认可，则须立即停止侵害并对受害人负损害赔偿责任。

4．环境侵权当事人双方协商

环境侵权的双方当事协商，是指双方本着平等、友善的态度和实事求是的精神，就有关纠纷的解决自行达成一致意见，并自觉履行各自约定的义务。其最大特点是双方当事人之间自行达成共识，无须第三人从中调停、仲裁或裁判。适用双方当事人通过协商解决环境侵权纠纷，一股是在环境侵权损害事实清楚，加害方承担责任主动、诚恳，受害方的要求也比较实事求是和合理的情况下。双方当事人通过自行协商解决环境侵权纠纷案件，必须遵守法律的规定，不得违反社会公共利益和善良风俗。

由于协商达成的共识，主要靠双方当事人自觉履行各自应尽的义务，无外在强制性，因而其缺点就在于由于协商达成的协议没有强制性，其往往具有不确定性。但其优点也正是源于协商是出于双方当事人之问解决争端的诚意，双方在自愿、平等、友善的基础上弄清事实，分清责任，达成协议，作出双方满意的处理，既能有效解决问题，又不伤害双方的感情，既发展经济，又保护好公民环境权利的目的。

5．环境侵权仲裁

环境侵权仲裁是指

民事纠纷法律程序篇9

关键词：环境纠纷；行政调解；非诉方法

中图分类号：D915.14 文献标识码：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（s）.2012.02.34 文章编号：1672-3309（2012）02-80-03

环境纠纷是指因环境资源的开发、利用、保护、改善及其管理而发生的各种矛盾和纠纷。[1]从法律属性上来看，环境纠纷可分为民事纠纷、行政纠纷和刑事纠纷。环境纠纷行政调解的主要对象是环境民事纠纷。环境民事纠纷，是平等主体的公民、法人或其他组织之间就其环境权利和义务而产生的争议。由于环境民事纠纷涉及的是当事人享有自由处分权的私权，纠纷的解决具有可协商性。所以，适宜于以调解方式加以解决。采用调解手段，协商解决，使纠纷处理更符合各方面的意愿可以弥补因技术落后可能导致的公平性欠缺。[2]实际上可以说，目前中国的大部分民事纠纷是通过各级环境监督管理部门调解处理的。[3]所以，建立和完善环境纠纷的行政调解是一个亟待解决的问题。

一、环境纠纷行政调解的内涵

环境行政机关依照有关法律法规规定的程序和方法，以解决环境纠纷为目的，以自愿为原则，以第三人的身份，居间对当事人之间的环境纠纷进行调解，促成当事人达成协议并消除纠纷的活动。这种调解，在实践中有3种形式：一是由环境保护部门主持调解；二是由上级主管部门调解；三是由其他行政部门调解。环境行政调解具有以下特点：

(一)具有合法性

它是行政机关依法进行的一种行政行为。这种行政调解权是依法律法规授权而产生，因此这种行为必须是依照环境法律规范和有关民事法律规范解决纠纷。

（二）具有自愿性

调解以当事人自愿为原则，是否选择行政调解由当事人自主决定，调解不是的必经阶段，主持调解的环境行政机关即使提出调解方案，也要当事人自愿接受才能成为调解协议。而且调解协议的达成是当事人相互妥协的结果，完全体现当事人双方意志。

（三）调解的内容限定为民事范围

这种调解的对象是平等的民事主体之间的环境污染赔偿纠纷，包括赔偿责任纠纷和赔偿金额纠纷两类。

（四）不具有强制性

根据《行政复议法》和《行政诉讼法》的相关规定，公民、法人或组织对行政机关“对民事纠纷的仲裁，调解或者处理不服的”不能申请复议，人民法院也不作为行政案件受理。因此调解协议达成之后，主持调解协议的行政机关不能强制，也不能申请法院强制执行，它只能依靠当事人自觉履行。一旦一方或者双方当事人反悔，则调解协议自动消失。当事人不服调解结果的还可以提讼，请求司法救济。

二、环境纠纷行政调解的应用之利弊

（一）环境纠纷中行政调解的优势

1.文化传统优势。我国特殊的历史文化传统，儒家的“礼之用，和为贵”和道家的“人法地，地法天，天法道，道法自然”都是赞美和谐的，“而无诉不过是和谐的家族、和谐的社会在司法上的要求和反映”。[4]同时，公民对行政机关的依赖心理和“厌诉”的心里一样的根深蒂固。在纠纷发生后，公民会首先想到向有关行政机关投诉，请求行政解决。只有在这种努力不产生效果时，公民才会迫不得已的选择诉讼。

2.专业技术优势。行政处理机关属于公权力机关，具有普通公众所不能掌握的资料、信息和设备优势。一般来说人民政府下设的环境行政机关承担着对环境公害进行监管、对环境纠纷进行处理等职权，因此拥有专业的技术队伍和相应的环境检测技术手段、取证手段，依法享有现场检查、调查、采样监测、拍照录像等行政权力，可以对环境侵权者依法行驶各项行政管理权力，并可以对正在进行环境侵害的行为采取相应的强制措施。因此，行政处理具有高效、及时的特点。[5]

3.保护环境利益优势。众所周知，对抗性的诉讼必然会产生一个非明确、权利义务清晰的结论，而这一点对环境纠纷而言，恰恰是最招致批评的。因为环境纠纷具有涉及面广、权利义务关系复杂、责任认定时争议大、损失难以确定等特点，因而不适宜作出“winner-take-all”或者“win-or-lose”的司法裁决。[6]环境民事纠纷不同于其它的民事纠纷，它不仅仅涉及的是纠纷双方当事人的利益，还关系到社会环境公共利益。而一般的民事调解只是协调纠纷双方当事人的利益而忽视社会公共利益。环境纠纷的行政调解，调解人是政府，它有能力也有义务考查环境利益。从而更好的促进经济和环境的协调发展。

4.调解与资料收集互补机制。也就是说行政机关处理公害纠纷时，对受害当事人进行个人的救济的过程，也是从纠纷和结果中获得相应的资料的过程，并因此制定相应的行政方针、政策，健全防止环境污染和环境纠纷处理机制，确立相关的规则。从而能为以后的环境纠纷问题提供积极预防帮助。

（二）环境纠纷中行政调解的不足

缺乏一套行政机关处理解决环境民事纠纷需要遵循的完整缜密的处理程序，行政机关之间的管理权限和划分也比较混乱，实践中往往会出现多个行政机关都处理同一案件或遇到棘手的环境纠纷时相互推诿的现象。[7]我国环境纠纷行政调解的不足之处主要有以下几个方面：

1.我国环境纠纷行政调解法律制度不健全。目前我国缺少环境纠纷调解的法律依据，特别是行政调解的依据。实践中环境污染损害赔偿纠纷调解主要依据有：《中国人民共和国环境保护法》第41条，《中华人民共和国水污染防治法》第55条第2款，《中华人民共和国大气污染防治法》第62条，《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第61条，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第84条第1款，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第87条。从这些法律文件我们可以看出三个特点：第一，立法过于原则。我国的环境纠纷行政调解没有一部统一的法律来支撑，只是零星的散布在单行性污染防治法律的法条中。而环境纠纷的妥善解决需要一套完善的法律依据, 而无论是我国的环境保护基本法, 还是单行性污染防治法律, 对环境纠纷行政处理的法律规定, 都相当简单,过于原则。第二，程序规定不明确。就行政调解而言, 我国目前尚未建立一套完整的程序, 以便行政机关及时处理环境纠纷。实际上, 调解这种典型的非诉讼解决环境纠纷的方式, 在程序法的发展中发挥了相当大的作用, 并且包含着自身程序化的契机。由于缺少较为完备的程序性规定, 环境行政主管部门在解决纠纷的同时，很可能为了追求效率而忽视公平现象。第三，法律依据的层次不高，导致了效力的不高。当事人双方协商的，环境法中没有明文规定，但并不禁止。双方当事人协商解决一般是污染损害事实清楚、加害方承担责任主动诚恳、受害方也是不叫实事求是的情况下才容易成立的。[8]

2.环境纠纷行政调解主体部门不明确。行政调解的主体是行政机关，在实践中我国环境纠纷调解的主体部门主要是环境保护行政主管部门和当地的人民政府。这里的行政主管部门存在着两个方面的问题。第一，环境保护行政主管部门对于此类的民事纠纷调解不重视。因为相对于民事调解，环境监测和环境处罚要更直接和有效。而且调解的经费来源无法保障也是环境行政主管部门不愿意进行的一个因素。第二，环境行政主管部门的专业调解员的人员素质问题。这些调解员既要懂得环境污染科学技术方面的问题，同时也需要熟练掌握相关的民事法律知识。并且还要对当地的实际情况有着深入的了解。目前，我们的环境保护主管部门尚没有足够的条件去处理这些问题。

3.环境纠纷行政调解主体不独立。在很多的地方，环境纠纷调解还遇到很多的不公正的因素的制约。环境纠纷特别是环境污染纠纷，通常是由企业造成的污染，而这些企业又是当地的经济支柱。环保部门在正常处理纠纷时，就会受到来自政府的影响。因此，纠纷处理的公正性和中立性难以得到保障。所以独立的预算及人事管理制度成为保证行政调解的公平、公正开展亟待解决的问题。

4.环境纠纷行政调解的配套。从法律效率的角度来看，如果只有判断能够实现法律所保护的最优效率，那么判决是有效的，而不是作出的判决是无效率的。[9]近年来，随着公民环境意识和法律意识的提高，环境纠纷案件陡然增加，加上环境法律法规自身的特点和调解涉及到很多技术方面的问题，使调解的难度也越来越大。这就需要多部门的配合，设立市场化的检测机构和评估机构，建立健全有关的国家标准。但是，目前我国的环境检测技术落后，取得的数据不全面、不确切，而且环境污染被破坏的危害后果无法计算，加之环境污染和破坏的作用机理复杂，影响因素众多，第三方的检测和评估机构缺失，很多领域没有相关的污染的国家标准或者是旧的标准已经远远不能适应现阶段的需要等一系列的因素，一定程度上也制约了我国的环境纠纷行政调解的开展。

三、我国环境纠纷行政调解的完善

（一）完善实体和程序立法、提高行政调解的效力

我国目前并没有专门的环境纠纷行政调解法律,有关行政调解的制度多见于《环境保护法》和其他环境污染防治单行法之中。环境纠纷行政解决制度比较发达的国家都有环境纠纷行政处理方面的专门立法，如：日本的《公害纠纷行政处理法》、《韩国环境争议解决法》和美国的《行政纠纷处理法》。因此, 有必要通过立法制定专门的环境纠纷行政调解法或者在环境基本法下设专章或专节, 规定行政调解的专门机构、 调解的程序、 调解的效力等。[10]

本文认为应根据宪法和有关法律、法规的规定，明确行政调解制度在解决环境纠纷的问题地位和体系所处的地位，以科学界定行政调解工作组的法律地位，从而进一步强化行政调解的效力，使其能够依赖程序本身加以解决，也只有这样才能找到解决问题的根本，发挥行政调解制度的长效机制作用。

完善相应调解程序，主要是注意以下几个问题，一是只能根据当事人的申请才能进行调解。这样防止行政调解被滥用。二是管辖的范围。应先受理，再审查有无管辖权，如若没有则移送有管辖权的行政机关，并告知申请人。因污染的鉴定和来源的特殊性，使有的当事人可能无法知道哪个行政主管部门才有具体的管辖权。三是适用举证倒置原则。环境侵权的特殊性决定了，处于弱势一方的当事人没有能力举证，所以就需要对强势一方多负举证责任。四是调解协议书需要双方签字，备案和告知当事人相关的权利。

（二）明确环境纠纷行政主体，增强调解人员法律素质

1.设立专门的环境纠纷处理机构，承担环境纠纷调解职能。我国目前有关法律直接或间接的将环境行政调解的主体制定为环境行政主管部门。看似是很明确，但实践中很难确认哪一个具体的行政部门是这里所说的环境行政主管部门，特别是跨区域、跨流域的环境纠纷。所以成立一个新的环境纠纷调解机构或者明确具体的行政调解主体是解决问题的关键。

2.保障用于环境纠纷处理的经费和提高调解居间人的素质。首先是资金的保障，国家应下拨专门的资金用于行政调解工作的正常开展，其次要提高相关人员的业务素质，因为有关人员肯定是具有自然科学方面的基本素质，所以要加强他们的法律素质。一方面要开展多种形式的法律、法规的宣传和培训；另一方面加强调解居间人和与基层人民法院的联系，使调解工作能够随时得到法院的支持和帮助。

（三）加强配套制度建设

鼓励和发展第三方专业的环境监测及污染损害认定及评估机构，制定认定程序和认定标准, 订立确定损害赔偿的具体计算方法。使发生环境纠纷的时候可以找到确实的依据。以此保障评估结果的公正和准确。同时要出台损害程度的国家和地方标准，及时根据经济和社会的发展更新旧的现有的国家和地方标准。切实做到有据可依，为环境行政调解的顺利进行和发挥更好的经济、社会和生态效益提供支持和保障。

参考文献：

[1] 蔡守秋.关于处理环境纠纷和追究环境责任的政策框架[J].科技与法律,2005,（01）:111.

[2] 吕忠梅.环境法新视野[M].北京:中国政法大学出版社，2000.

[3][8][日]加藤一郎、王家福.民法和环境法的诸问题[M].北京:中国人民大学出版社，1995.

[4] 张晋藩.中国法律传统与近代转型[M].北京:法律出版社，1993.

[5]齐树洁、林建文.环境纠纷解决机制研究[M].厦门：厦门大学出版社，2006.

[6] Nancy K. Kubasek and Gary S. Silverman, Environment Law, 清华大学出版社,2003：44-46.

[7] 王灿发.论我国环境管理体制立法存在的问题及其完善途径[J].政法论坛，2003,（8）.

民事纠纷法律程序篇10

为文立言者，总有一种拔高自己所论问题从而引人刮目相看的趋向。然而，本文用“案件危机”一词来描述我国法院当下面临的案件负担居高不下的局面，却决非是危言耸听。事实可以说话。

1979年全国法院审结案件52万件，1989年则涨至260万件，是1979年的五倍。此后的十年间，法院审结的一审、二审、审判监督案件数全面、持续地上涨，1999年达623万件，又翻一番。案件飙升的直接结果是：一、法院案件负担极其沉重，积案居高不下。虽集中清理，至今年7月底全国法院仍有未结案件185万件，其中不少是超审限案件。二、案件质量无明显提高，表现为一审判决的上诉维持率一直保持在50％左右的水平，除8％的上诉案因当事人撤诉而结案外，其余的40％多的一审判决被废弃。再审判决的维持率持续下降，从1990年的66％降至1999年的26.6％。再审判决维持率大幅下降虽然可以解释为系因法院加大了审判监督的力度所致，但至少从一个侧面反映我国法院的终审判决质量存在问题。

法院积案居高不下的局面已引起最高人民法院的高度重视。为加快办案速度，最高人民法院近期制定了《关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》，试图通过严格的审限制度规定来“提速”。最高法院并于近期召开了清理积案的专题电话会议。提速固然可以减轻案件积压，但存在着案件质量下降的风险。实际上，这些措施皆是权宜之计，非长久良策。

将积案堆集的责任全部归于法院是有失公允的。虽然法院的办案效率有待提高，但自改革开放以来，法院年审结案件数已提高十几倍。据笔者所知，部分法院的法官已在加班加点、超负荷地运转。问题在于法官无论如何“卖力”，办案数总有一个限度，而案件的增长并不会因为法官脸上的疲倦而有所消减。西方国家的现代化实践表明，案件增长是经济增长的一个附带产品，案件数量“起飞”是现代化过程中必经的一个阶段，且是一个长期存在的现象。案件负担过重是世界上几乎所有法治国家的共同课题。德国院长面对堆积如山的案件曾经叹道：“我们已经灭顶。”美国法院因为案件积压，审判迟延，受到朝野一致声讨，指责美国的审判制度已严重损害了美国企业在国际上的竞争力。司法改革的浪潮之所以在世界范围内掀起，案件负担是一个重要诱因。从我国法院公布的案件统计数据来看，法院案件“起飞”阶段已经开始，如果国家不从司法政策上提出解决这一问题的系统性方案，不仅现行出台的司法改革措施的效用会大打折扣，而且法院最终会被案件压垮。

数年来，我国法院解决案件增长的对策之一是增员，1979年全国法院干警总数（法官及其他人员）约6万人，而今仅法官即达17万名，出现“法官膨胀”的局面。法官膨胀诱发的问题是：一、国家无力对法官进行高薪供养，而高薪供养法官是各法治国的通例，是保证法官独立办案的物质前提。二、法官人数太多，无法实行法官异地轮流任职制。法官土生土长，与地方发生千丝万缕的联系，独立审判没有制度上的保障，“国家的地方法院”成为“地方的法院”，不时地成为保护地方利益的工具。三、法官人数太多，无法保证法官队伍的质量。

我国解决法院案件负担的第二个方法是通过“主管”制度，将许多本应准允人民诉诸法院的纠纷动辄以不属法院主管为由拒于门外。一位遭校方开除的大学教授无法诉诸法院，因为“这是内部管理行为，不归法院主管”。这不是理由的“理由”，使人们感到有冤无处诉，从而对法院失望并进而对社会产生敌对情绪。第二个方法是诉讼费制度。据学者分析，高额的诉讼费往往使人民对法院望而却步。

重树法院在人民心目中威望，法院的应然之路是大幅度地压缩法官队伍，扩大法院的受案范围，降低法院的诉讼费用，使法官真正成为一个受人尊重和爱戴的职业，使法院成为人民身边的、能够便利使用的权利保护神。法官队伍大量减少，受理案件大范围扩张，将会使案件负担的问题雪上加霜。为此必须从宏观政策上采取应对措施。

二、对策之一：司法转型

（一）法院转变职能。历年来的政府裁员一直未收到预期效果的主要原因是政府职能未能转变。政府管的事太多，人手不够，增员就成了合理的选择。这一道理同样适用于法院。法院现在的职能定位是通过案件审理，解决纠纷。实际上，很多纠纷没有必要到法院解决，即使到了法院，也没有必要由法官来解决。调查表明，法院审理的案件中真正构成法律上的“疑难问题”，必须动用法官这种专业人士“求解”的不足10％。其余如债务案件、伤害赔偿案件往往并不存在“法律上的问题”，“欠债还钱，天经地义”，不仅法律上很清楚，而且一个不懂法的人按照人情常识即可做出正确的判断，没有必要劳驾国家高薪供养的法官。现代社会一日千里，国家制定的法律难免与生活脱节，导致一些纠纷在法律上“看不出眉目”。如何对这些纠纷进行精深的研究并作出合乎法律本义和正义理念的判断才是法官真正的职责。法院不可能不解决纠纷，否则不成为法院，但有纠纷不代表有“法律问题”，国家应从宏观政策和制度上将那些没有“法律上问题”的纠纷通过激励机制诱导当事人在法院外以及开庭审理前解决，将民事纠纷（约占法院案件的九成）“导入”法院外的纠纷解决机构，而不是鼓励人民斗讼公堂，使法官的职责从“纠纷的解决者”转变为“法律问题的判断者”，这是个事关全局的“大问题”。

将民事纠纷导入法院外纠纷解决机构的一个风险是，这些机构由于没有严格的程序保障，弱势的当事人有可能不得不忍气吞声地“咽下苦果”。而对此，除了重整法院外纠纷解决机构以外，一个重要的手段是加大法院对民间的、行政的纠纷解决机构的监管（详见后论），从而使法院的职能从“纠纷的解决者”转变为“法院外纠纷解决机构的监督者”。从宏观战略上将法院定位于纠纷解决的“最后一手”而不是“第一手”，法院作为一个法院外纠纷解决机构的指引者和监督者身份存在。

作为指引者的法院，要求法院的判决必须严格地执行法律，发出正义的强音，为法院外纠纷处理 机关树立明确的、不可撼动的准绳。法院是人民的脊梁，人民一旦坚信“法院会依法判决”，弱者也会挺直腰杆-让法院判！果如是，则法院外的纠纷解决机构的解决方案就会向法律的准绳靠拢。

作为监督者的法院，必须保障一旦法院外纠纷解决机构离谱，人民有向法院求得司法复审和程序保障的可能-不行咱们进法院！法院与法院外的纠纷解决机构有一种互动的关系。没有法院的指引、监督和支持，法院外的纠纷解决机构将会出现群龙无首，各自称王的局面。为此法院必须牢牢掌握对法院外纠纷解决机构的监督权和对法律问题的最终判断权。法院外的纠纷解决机构则可以为法院减轻大量的案件负担，从而使法院集中精力解决主要矛盾，提高裁判的品质。如果法院外纠纷解决机构瘫痪，出现“一口唾沫找到两级法院，一堆垃圾打了两年官司”的局面，则法院势将淹没于诉讼的大海。

（二）重构法院调解。为减轻法官的审判压力并尽量维系当事人间的商业、家庭和“睦邻友好关系”，应对诉入法院的纠纷进行类型化分析，并对诸如相邻关系等类型案件实施调解先行制度，即未经调解的，不予审判。法院内部实行调、审分离。调解必须坚持并尊重当事人自愿原则，只要当事人愿意并不违反国家禁止性规定，适当的“和稀泥”也可以。调解由于无须作出法律上疑难判断，故此，调解工作可在法官的指导和监督下由法官助理进行-“一边准备（开庭），一边调”。为防止调解官用手中的权力“逼迫”当事人就范，调解机构不得行使裁判权并不得剥夺当事人要求审判的权利。同时为防止以拖压调，可以规定在法定期限内达不成调解协议的，立即“送去审判”。

法官的“开庭审判”则与调解相反，必须严格按照法律的规定进行。法官的判决如果“和稀泥”，脱离法律，左右摇摆，就会使法律丧失尊严，动摇法治的基础。调解程序与审判程序区别如此重大，背后的道理在于：裁判程序是一个树立标准的程序，而调解程序只是“解决问题”的程序，二者奉行不同的原则-调解以情，听讼以法。法官的判决是国家的判决，必须严守法律，才能前后左右保持一致，给人民一个准确的信号，从而让人民在法律的引召下有序地生活。