雪灾应急预案十篇

雪灾应急预案篇1

1总则

1.1编制目的

保证重大暴雪灾害应急工作高效、有序进行，全面提高应对重大暴雪灾害的综合管理水平和应急处置能力，最大限度地减少或者避免重大暴雪灾害造成的人员伤亡、财产损失，保障公共安全、生态环境安全和人民生命财产安全，为构建小康黑河、和谐黑河提供气象保障。

1.2编制依据

依据《中华人民共和国气象法》、《中国气象局重大气象灾害预警应急预案》、《黑龙江省重大暴雪灾害应急预案》、《黑河市人民政府突发公共事件总体应急预案》等有关法律法规及文件，结合我市实际制定本预案。

1.3工作原则

1.3.1坚持以人为本，预防为主的原则。把保障人民生命财产安全作为重大暴雪灾害应急工作的出发点和落脚点，最大限度地减少重大暴雪灾害造成的人员伤亡和危害。

1.3.2坚持政府统一领导、分级管理、部门分工负责、协调一致的原则。各有关部门按照职责，分工负责、互相配合，实行资源整合、信息共享，形成应急合力，共同做好重大暴雪灾害应急工作。

1.3.3坚持科技先导的原则。依靠科技进步，全面提高重大暴雪灾害应急工作的现代化水平，做到及时发现、及时预警、及时响应、及时处置。

1.4适用范围

本预案适用于发生在黑河造成或者可能造成人员伤亡、重大财产损失和重大社会影响的重大暴雪灾害及其次生、衍生灾害的监测、预报预警、救灾等应急工作。

2组织机构及职责

2.1应急指挥机构组成

重大暴雪灾害应急工作实行各级人民政府行政领导负责制。不再单独成立重大暴雪灾害应急指挥部，由市气象灾害应急指挥部（以下简称应急指挥部）统一指挥。应急指挥部下设应急管理办公室。各地要参照市级设置建立相应的本级指挥体系。

2.1.1市气象灾害应急指挥部

市气象灾害应急指挥部由市政府分管副市长及中、省、市直有关单位负责人组成。市政府分管副市长任指挥长，市政府副秘书长和市气象局局长任副指挥长。

重大暴雪灾害发生后，市气象灾害应急指挥部可以根据需要，在事发地设立重大暴雪灾害现场应急指挥部。

2.1.2市气象灾害应急管理办公室

市气象灾害应急指挥部下设应急管理办公室，负责日常工作。办公室设在市气象局，办公室主任由市气象局主管业务副局长担任。

2.1.3成员单位

市发改委、农委、气象局、教育局、公安局、财政局、国土资源局、建设局、交通局、水务局、林业局、卫生局、广播电视局、环保局、民政局、黑河日报社、黑河无线电管理处、中国移动黑河分公司、中国联通黑河分公司、黑河通信分公司、黑河电信分公司。

2.2部门主要职责

2.2.1市气象灾害应急指挥部职责

负责对重大暴雪灾害监测、预报预警和救灾等应急工作的统一领导、指挥和协调。

2.2.2应急办公室职责

负责传达市气象灾害应急指挥部工作指令；具体协调处理在实施重大暴雪灾害应急工作中的有关问题；组织有关部门研究会商重大暴雪灾害发生发展趋势；对灾害损失及影响进行评估；制定重大暴雪灾害防御方案；适时对预案进行修订和完善；完成市气象灾害应急指挥部交办的其他工作。

2.2.3成员单位职责

（1）市气象局：负责重大暴雪灾害性天气的监测和预报、警报的，并及时有效地提供气象服务信息；为市气象灾害应急指挥部启动和终止重大暴雪灾害应急预案、组织气象防灾减灾提供决策依据和建议，以专报的形式，及时向成员单位通报情况；负责重大暴雪灾害信息的收集、分析和评估工作。

（2）市发改委：负责协调灾后基础设施重建工作。

（3）市水务局：负责及时提供和交换江河、水库等水文与受灾信息。

（4）市农委：负责及时提供和交换农业生产、农田与农户受灾信息；负责组织生产自救与抗灾工作。

（5）市林业局：负责及时提供和交换森林（草原）信息和受灾信息。

（6）市国土资源局：负责及时提供和交换环境地质灾害等气象次生、衍生灾害信息；负责组织地质灾害的抗灾抢险工作。

（7）市环保局：负责及时提供和交换环境与污染信息；负责组织环境污染事件的抢险工作。

（8）市民政局：负责及时提供和交换灾情信息；负责迅速调拨救灾物资，保证灾区群众的基本生活；积极引导和鼓励企事业单位、社会团体及个人参与社会救助。

（9）市教育局：负责组织灾害发生时学生的安全保障工作；负责对学生进行防灾减灾应急知识的宣传教育工作。

（10）市公安局：负责组织事发地公安机关协助做好灾区社会治安和安全保卫工作，保证应急救灾工作的顺利进行。

（11）市财政局：负责重大暴雪灾害应急资金保障工作。

（12）市建设局：负责灾后恢复重建规划和工程设计施工等管理工作。

（13）市交通局：负责保障各级气象台站气象服务和移动气象台站现场服务人员、设备运输以及救灾工作的交通道路畅通；及时抢修被毁坏的交通道路和设施。

（14）市卫生局：负责组织调度卫生技术力量，抢救受灾伤病员，做好灾区防疫工作，防止灾区疫情、疾病的发生、传播、蔓延。

（15）市广播电视局、黑河日报社：负责组织协调新闻媒体（报纸、广播电台、电视台）及时播发重大暴雪灾害性天气的监测、预报、警报等信息，遇有突发重大暴雪灾害，及时插播预警信息；做好有关广播电视宣传动员和新闻报道工作。

（16）黑河无线电管理处、中国移动黑河分公司、中国联通黑河分公司、黑河通信分公司、黑河电信分公司：负责组织协调并尽快恢复被毁坏的通信设施，保证各种重大暴雪灾害信息传递、报送和救灾工作的通信线路畅通。

2.3应急指挥场所

2.3.1基本指挥场所

基本指挥所设在市气象局。在市气象台建立指挥系统，通过气象通信网络指挥全市重大暴雪灾害应急工作。

2.3.2机动指挥场所

机动指挥所设在气象灾害应急指挥车（移动气象台）上。在灾害发生地，通过车载指挥系统进行现场重大暴雪灾害应急工作的指挥。

3预警和预防机制

3.1重大暴雪灾害预警信息来源

3.1.1各级气象局归口管理本行政区域内的重大暴雪灾害监测、信息收集、预报预警和评估等工作，其所属气象台站具体承担重大暴雪灾害性天气监测、预报预警任务。3.1.2重大暴雪灾害发生后，知情单位或个人应及时通过气象灾害报警电话等多种途径向当地气象部门报告有关重大暴雪灾害信息。

3.2预警预防行动

3.2.1各级气象局根据重大暴雪灾害监测、预报、警报信息，对可能发生重大暴雪灾害的情况，立即进行监测和预警等方面的工作部署，并上报本级气象灾害应急指挥部。

3.2.2各级气象灾害应急指挥部对重大暴雪灾害信息进行分析评估，达到预警启动级别的，启动预警命令，并向上级气象灾害应急指挥部报告。

3.2.3成员单位应按照各自职责分别做好启动应急预案的各项准备工作。

3.2.4有关部门及社会公众应按照暴雪预警信号及防御指南（见附件）和应急预案的要求，积极采取措施防御和避免重大暴雪灾害可能造成的损失。

3.2.5市气象灾害应急指挥部应根据需要进行检查、督促、指导，确保预案的顺利实施。

3.3预警支持系统

3.3.1各级人民政府应加强重大暴雪灾害预警支持系统建设，保证重大暴雪灾害应急工作顺利进行。

（1）建立和完善以重大暴雪灾害性天气监测、气象信息传输、气象预报分析处理和重大暴雪灾害预警信息为主体的气象灾害预警系统，提高重大暴雪灾害预警能力。

（2）建立重大暴雪灾害信息综合收集评估系统，为政府决策提供科学依据。

（3）建立和完善重大暴雪灾害防灾减灾综合信息平台，实现重大暴雪灾害信息资源共享。

3.3.2相关部门按照职责分工和各级人民政府的统一部署，建立和完善本部门重大暴雪灾害应急处置系统。

3.4预警级别及

3.4.1本预案中预警启动级别按照重大暴雪灾害的影响范围、重大性和紧急程度，分为一般（Ⅳ级）、较大（Ⅲ级）、重大（Ⅱ级）和特别重大（Ⅰ级）四级。

3.4.2IV级预警。市内气象台站预报预警1个县（市）区即将发生或可能发生一般（见7.4.2“灾害性天气强度标准”）以上的暴雪灾害性天气过程；或已经（可能）造成10人以下受伤、或者直接经济损失100万元以下；或其他突发公共事件应急指挥部IV级预警时，对较小范围内的公共安全、政治稳定和经济社会秩序造成一定危害或威胁的重大暴雪灾害。由事发地的县（市）区气象灾害应急指挥部决定启动Ⅳ级预警，并随时向市级气象灾害应急指挥部报告预案的应急响应情况。

3.4.3Ⅲ级预警。市内气象台站预报预警1个县（市）区即将发生或可能发生较大（见7.4.2“灾害性天气强度标准”）以上的暴雪灾害性天气过程；或2个以上县（市）区发生或可能发生达到启动Ⅳ级预警标准的重大暴雪灾害的；或已经（可能）造成死亡1人以上3人以下，或伤亡总数10人以上30人以下，或者接经济损失100万元以上1000万元以下；或其他突发公共事件应急指挥部Ⅲ级预警时，可能造成较大危害和社会影响的特别重大暴雪灾害。由市气象灾害应急指挥部决定启动Ⅲ级预警，并随时向省气象灾害应急指挥部报告预案的应急响应情况。

3.4.4Ⅱ级预警。市内气象台站预报预警1个县（市）区即将发生或可能发生重大（见7.4.2“灾害性天气强度标准”）的暴雪灾害性天气过程；或3个以上县（市）区发生或可能发生达到启动Ⅲ级预警标准的重大暴雪灾害的；或已经（可能）造成死亡3人以上10人以下，或者伤亡总数30人以上100人以下；或者直接经济损失1000万元以上1亿元以下；或其他突发公共事件应急指挥部Ⅱ级预警时，可能发生极大的重大暴雪灾害性天气过程，并可能造成重大的危害和社会影响，由省气象灾害应急指挥部决定启动Ⅱ级预警，市气象灾害应急指挥部执行上级应急指令。

3.4.5I级预警。市内气象台站预报预警1个县（市）区即将发生或可能发生特别重大（见7.4.2“灾害性天气强度标准”）暴雪灾害性天气过程；或3个以上县（市）区即将发生或可能发生达到启动Ⅱ级预警标准重大暴雪灾害的；或已经（可能）造成死亡30人以上，或者伤亡总数100人以上，或者直接经济损失1亿元以上；或其他突发公共事件应急指挥部I级预警时，可能发生特别重大危害的重大暴雪灾害性天气过程。国务院突发公共事件应急办公室决定启动I级预警，市气象灾害应急指挥部执行上级应急指令。

4应急响应

4.1气象部门的应急响应

各级气象灾害应急指挥部启动预警后，同级气象部门应当按照以下程序做好应急响应：

4.1.1IV级响应

县（市）区气象灾害应急指挥部IV级预警后，县（市）区气象局应当启动相应的应急程序：

各岗位应急人员全部到位，实行24小时主要负责人领班制度，全程跟踪灾害性天气的发展、变化情况；

县（市）区气象局应主动加强与市气象局所属业务单位的天气会商，并根据省、市气象台的指导预报产品，做好重大暴雪灾害的跟踪服务工作；

根据应急工作需要各岗位按照职责做好实时监测、加密观测、滚动预报、跟踪服务；

县（市）区气象局应及时向县（市）区气象灾害应急指挥部和市气象局报告重大暴雪灾害的发生、发展及其预报服务情况；

县（市）区气象局应及时将本地重大暴雪灾害信息向上下游县（市）气象局通报。

4.1.2Ⅲ级响应

市气象灾害应急指挥部Ⅲ级预警后，市、县（市）区气象局应启动相应的应急程序：

市气象局职能部门和业务单位各岗位应急人员全部到位，实行24小时主要负责人领班制度，全程跟踪重大暴雪灾害性天气的发展、变化情况；

市气象局应主动加强与省气象局所属业务单位的天气会商，并根据省气象台的指导预报产品，做好重大暴雪灾害的跟踪预报预警服务工作；

市气象局应及时向市级气象灾害应急指挥部和省气象局报告重大暴雪灾害的发生、发展及其预报服务情况；

灾害发生后，市气象局应迅速调派应急队伍，进入抗灾现场，做好相关的重大暴雪灾害性天气监测、预报和现场气象服务等工作；

市气象局应及时将本地重大暴雪灾害信息向上下游市（地）气象局通报。

发生或可能发生重大暴雪灾害的县（市）区气象局各岗位应急人员全部到位，实行24小时主要负责人领班制度；

根据应急工作需要，各业务岗位按照职责做好实时监测、加密观测、滚动预报、跟踪服务；

灾害发生地县（市）区气象局应及时将本地重大暴雪灾害信息向上下游县（市）气象局通报。

4.1.3Ⅱ级响应

省气象灾害应急指挥部Ⅱ级预警后，市气象局和有关县（市）区气象局应启动相应的应急程序：发生或可能发生重大暴雪灾害的市、县（市）区气象部门各岗位应急人员全部到位，实行24小时主要负责人领班制度；

根据应急工作需要，市、县（市）区气象部门各业务岗位按照职责做好实时监测、加密观测、滚动预报、跟踪服务；

市、发生地的县（市）区气象部门应及时将本地重大暴雪灾害信息向上下游市（地）、县（市）区气象部门通报。

4.1.4I级响应

国务院突发事件应急办公室I级预警后，在省应急办的指导下，市、县（市）区气象局启动相应的应急程序：

市、发生或可能发生重大暴雪灾害的县（市）区气象局及其所属业务单位各岗位应急人员全部到位，实行24小时主要负责人领班制度；

根据应急工作需要，市、县（市）区气象局所属各业务单位各业务岗位应按照职责做好实时监测、加密观测、滚动预报、跟踪服务；

市、发生地的县（市）区气象局应及时将本地重大暴雪灾害信息向上下游市（地）、县（市）区气象局通报。

4.1.5各级气象台站应按照有关规定及时通过广播、电视、手机短信、电话、网络等方式向社会重大暴雪灾害性天气预报预警信息。

4.2成员单位的应急响应

4.2.1IV级响应

事发地的县（市）区气象灾害应急指挥部成员单位按照县（市）区气象灾害应急指挥部的统一部署，做好相应的应急响应工作。

4.2.2Ⅲ级响应

市气象灾害应急指挥部成员单位按照市气象灾害应急指挥部的统一部署，做好相应的应急响应工作。

4.2.3Ⅱ级响应

市气象灾害应急指挥部成员单位按照市气象灾害应急指挥部的统一部署，做好相应的应急响应工作。

4.2.4I级响应

市气象灾害应急指挥部成员单位按照市气象灾害应急指挥部的统一部署，做好相应的应急响应工作。

4.3信息共享和处理

4.3.1重大暴雪灾害的监测、预报、服务、灾情等信息实行分级上报，由各级气象部门归口管理，实现共享。

4.3.2重大暴雪灾害信息的报送和处理，应快速、准确、翔实，重要信息应立即上报，因客观原因一时难以准确掌握的信息，应及时报告基本情况，同时抓紧了解情况，随后补报详情。

4.4应急通信方式

各级气象灾害应急指挥部成员单位应保证24小时通信畅通，并将值班电话和辅助通信方式向同级气象灾害应急指挥部报告。

4.5灾害评估

4.5.1重大暴雪灾害发生地的县（市）区以上气象局负责组织重大暴雪灾害评估。

4.5.2跨县（市）区行政区域的重大暴雪灾害评估由市气象局负责或者由其指定的单位负责。

4.5.3重大暴雪灾害评估结果及时上报本级人民政府和上级气象局。

4.5.4重大暴雪灾害评估结果可作为气象灾害救助、赔偿的依据。

4.6新闻

4.6.1市气象灾害应急指挥部要建立新闻发言人制度，按照有关规定和要求，将重大暴雪灾害及其衍生、次生灾害监测预警，因灾伤亡人员、经济损失、救援情况及时、准确向社会公布。

4.6.2广播、电视、报纸、网络等新闻媒体，应根据气象灾害应急指挥部的通报及时报道。向社会公众报道或的重大暴雪灾害预警信息，必须是来源于统一的信息。

4.7应急终止

4.7.1I级应急响应的终止，由启动I级预警的国务院应急办公室根据重大暴雪灾害天气发生、发展趋势和灾情发展情况，决定是否终止应急响应。

4.7.2其他级别应急响应的终止，由启动预警的气象灾害应急指挥部根据重大暴雪灾害性天气发生、发展趋势信息和灾情发展情况，决定是否终止应急响应。应急响应决定终止，应及时向本级人民政府报告。

4.7.3应急响应终止后，气象灾害应急指挥部应结束应急状态的公告。

5后期处置

5.1善后处置

5.1.1重大暴雪灾害发生后，灾害发生地人民政府应组织民政等有关部门设立灾民安置场所和救济物资供应站，依法做好灾民安置和救灾款物的接收、发放、使用与管理工作，保障灾民的基本生活。

5.1.2卫生部门应做好重大暴雪灾害现场消毒与疫情监控的组织和指导工作。

5.1.3各级气象灾害应急指挥部应组织相关部门及时调查、统计重大暴雪灾害事件的影响范围和受灾程度，评估、核实重大暴雪灾害事件所造成的损失情况，报上级气象灾害应急指挥部和相关部门，并按规定向社会公布。

5.1.4气象部门组织专家对重大暴雪灾害成因进行分析总结，并报本级气象灾害应急指挥部。

5.2灾害保险

5.2.1气象部门应为保险机构办理受灾人员和财产的保险理赔事项提供准确的灾情信息证明。

5.2.2保险监管机构应依法做好灾区有关保险理赔和给付的监管工作。

6应急保障

6.1指挥系统保障

基本指挥所通过可视化电视会商系统实现实时指挥和调度。

6.2资金保障

市、县（市）区人民政府应根据重大暴雪灾害应急工作的需要安排专项资金，为重大暴雪灾害应急处置工作提供资金保障。

6.3通信保障

6.3.1以国家气象通信网为主体，无线传输方式作为备份，及时接收各类气象资料，确保预报、警报、天气实况和灾情的传输。

6.3.2应急救援现场应与气象灾害应急指挥部保持通信畅通，配备现场紧急通信系统，为现场重大暴雪灾害应急救援工作提供保障。事发地人民政府负责协助现场应急处置的通信保障。

6.4装备保障

6.4.1各级人民政府应加强对重大暴雪灾害应急救援和减灾等方面的专用物料、器材、工具的储备，应组织建设应急指挥车和应急流动气象台。

6.4.2气象部门应加强重大暴雪灾害应急装备的储备，包括气象仪器备份、维修维护设备、灾情收集设备和人工影响天气装备等。

6.5应急队伍保障

各级气象灾害应急指挥部成员单位应建立应急处置队伍。应急处置队伍应由大气综合监测人员、天气分析预报服务人员、气象通信人员、设备维护和保障人员、后勤保障人员、宣传人员等构成。

6.6技术储备与保障

市气象灾害应急指挥部成员单位应建立本部门的专家咨询机构，为重大暴雪灾害应急工作提供技术支持，并指导对社会公众开展重大暴雪灾害应急知识的教育和应急技能培训。

各级气象灾害应急指挥部应依托相应的科研、业务机构，建立相关的气象灾害应急技术支持系统。组织相关机构和单位开展重大暴雪灾害监测、预报预警、应急处置和综合防灾减灾的技术研究，做好重大暴雪灾害应急技术储备。6.7宣传、培训和演习

6.7.1各级人民政府应充分利用广播、电视、互联网、报纸等媒体，向社会公众宣传暴雪预警信号及防御指南的相关知识。

6.7.2各级气象灾害应急指挥部成员单位应有组织、有计划地对本单位应急工作人员进行技术、服务、管理等方面的培训，并定期组织应急演习。

7附则

7.1术语说明

气象灾害预警：各级气象部门所属气象台站监测或判定出某一区域即将发生或正在发生某种气象灾害，为避免其影响，气象部门利用广播、电视、短信、网络等各种手段和途径发出气象灾害警报，提醒各级政府、有关部门和社会公众采取对应防御措施的过程。

气象灾害预警信号：各级气象部门通过媒体传播给社会公众防御气象灾害的符号语言。通常由符号、颜色和对应的防御指南组成，符号表示气象灾害种类，颜色表示气象灾害的强度级别，一般按4个级别预警信号，并按气象灾害重大程度依次用蓝色、黄色、橙色和红色表示，对应的防御指南明确了有关部门、单位和公众应采取的防范措施。

本预案有关量级的表述中，“以上”均含本级别在内。

7.2奖励与责任追究

7.2.1奖励

（1）对在重大暴雪灾害防灾、减灾、救灾工作中做出突出贡献的单位和个人，按照有关规定给予表彰和奖励。

（2）对在重大暴雪灾害防灾、减灾、救灾工作中表现突出而英勇献身的人员，按照国家有关规定，追认烈士。

（3）对因参与重大暴雪灾害应急工作致病、致残、死亡的人员，按照国家有关规定，给予相应的补助和抚恤。

7.2.2责任追究

（1）各级气象部门及有关气象工作人员由于，导致国家利益和人民生命财产遭受重大损失的，依据《中华人民共和国气象法》第四十条规定追究相应的责任。

（2）发生重大暴雪灾害后，有

关部门谎报灾情或者知情不报，或者拒不履行本预案规定的应急处置职责，或者拒不配合、阻碍、干涉灾情收集和救助工作，致使国家利益和人民生命财产遭受重大损失的，依照有关法律法规的规定，由本级人民政府或者上级人民政府有关部门责令其改正，给予行政处分；情节重大的，对其主要负责人、负有责任的主管人员和其他责任人员追究相应的法律责任。

7.3预案管理

7.3.1本预案将根据重大暴雪灾害应急工作实际需要适时进行修订和完善。

7.3.2各地应制定本行政区域内的重大暴雪灾害应急预案，并报市人民政府备案。

7.3.3实施人工影响天气作业按照国务院气象主管机构制定的《实施人工影响天气作业应急预案》实施。

7.4制定与解释

7.4.1本预案由市气象局会同市政府有关部门制定，并负责解释。

7.4.2按照灾害性天气强度及其可能造成的影响，市气象局依据中国气象局《突发气象灾害预警信号试行办法》，并结合我市实际情况，制定黑河市灾害性天气强度标准，分为一般（Ⅳ级）、较大（Ⅲ级）、重大（Ⅱ级）和特别重大（Ⅰ级）四级。

灾害性天气强度与预警信号强度相对应关系为：

一般（Ⅳ级）：蓝色预警信号

较大（Ⅲ级）：黄色预警信号

重大（Ⅱ级）：橙色预警信号

特别重大（Ⅰ级）：红色预警信号

7.5预案实施时间

本预案自之日起实施。

8附件

暴雪预警信号及防御指南

暴雪预警信号分四级，分别以蓝色、黄色、橙色、红色表示。

（一）暴雪蓝色预警信号

图标：

含义：24小时降雪量≥7.5mm，瞬时风力≥4～5级。或者已经出现并可能持续。

防御指南：

1、相关部门做好清雪准备；

2、交通部门做好预防道路阻塞；

3、蔬菜棚室做好防护工作。

（二）暴雪黄色预警信号

图标：

含义：24小时降雪量≥10mm，瞬时风力≥4～5级。或者已经出现并可能持续。

防御指南：

1、相关部门做好清雪准备；

2、交通部门做好预防道路阻塞；

3、蔬菜棚室做好防护工作。

（三）暴雪橙色预警信号

图标：

含义：24小时降雪量≥15mm，瞬时风力≥4～5级。或者已经出现并可能持续。

防御指南：

1、必要时关闭道路交通；

2、相关应急处置部门随时准备启动应急方案；

3、做好对牧区的救灾救济工作；

其他同暴雪黄色预警信号。

（四）暴雪红色预警信号

图标：

含义：24小时降雪量≥20mm，瞬时风力≥4～5级。或者已经出现并可能持续。

防御指南：

1、必要时关闭道路交通；

2、相关应急处置部门随时准备启动应急方案；

雪灾应急预案篇2

   雨雪冰冻灾害应急预案1

   为切实做好冰雪灾害的应对工作，全面提高应对冰雪灾害的应急处置能力，保证配合密切，行动统一，高效、有序应急救灾，最大限度地预防和减轻冰雪灾害的影响，确保全市道路畅通、运输安全，特制定本预案。

   一、基本原则

   遵循统一领导、分级负责的原则，预防为主，防抗结合，切实提高应对雨雪冰冻灾害的综合防御和处置能力，严格落实职责和岗位责任，迅速、有序、高效地开展应急处置工作。重点抓好“一抗三保”工作，即：抗灾害、保畅通、保运输、保安全，全力保障人民群众生命财产安全，最大限度地减少雨雪冰冻灾害造成的损失，维护社会稳定，促进经济社会持续健康发展。

   二、组织领导机构

   成立以刘德英局长为组长，陈贤康、俞之伟副局长为副组长，局办公室、局工程科、局行业科、公管所、公路段、港航处、质监站、各交通工程建设指挥部、公路运输有限公司、公交公司等单位主要负责人为成员的雨雪冰冻等恶劣天气交通运输工作应急领导小组，领导小组办公室设在局行业科。应急领导小组统一部署、指导交通运输系统雨雪冰冻等恶劣天气情况下突发事件的应急工作。

   三、应急处置职责分工

   局办公室：负责局机关的安全保卫工作，收集整理交通运输系统应对雨雪冰冻等恶劣天气相关情况，及时通报应急措施和工作开展情况，做好宣传报道和维稳工作。

   局工程科：及时掌握全市公路通行及交通在建工程应急情况，加强对公路、桥梁、隧道、在建工程应急工作的指导和监管，确保重点路段安全畅通，并将辖区内道路通行情况及时通报相关单位和部门。

   局行业科：根据上级和有关部门要求，全面掌握天气变化、道路畅通及运输车辆通行等情况，及时通报雨雪冰冻等恶劣天气道路畅通交通运输工作各类信息，制定工作预案，指挥协调交通运输行业运输和安全工作，加强督促检查，积极协调处置各种应急事项。

   公路运输管理所：跟踪了解雨雪、冰冻严重地区公路通断情况，督促运输企业及时调整行车计划，加强在途车辆的安全监管和信息预警，确保安全行车，必要时停运或中途停车休息；准备应急车辆，做好应急运力储备，科学合理调度，及时疏运因雪阻造成的滞留旅客；指导、教育各运输单位驾驶员开好安全车；及时向运输企业公告封道线路。

   公路管理段：加强全市公路特别是公路桥梁、隧道、涵洞、高边坡、高挡墙和高路堤等冰雪灾害易发地段的巡查力度，加强公路应急物资、装备的储备和应急队伍建设，加强积雪、冰冻严重路段交通疏导，全力保障公路安全畅通。准备铲雪车、装载机、挖掘机、自卸车、高空作业车、安全设施抢修车、洒水车、应急照明灯、铁锹、草包、防滑沙等应急抢险设备和物资，并保证车辆、机械性能完好。一旦发现雪堵、塌方，及时报告，并迅速组织人员抢修，设立警示标志牌；必要时进行封道，并及时通报封道情况。

   港航管理处：加强恶劣气象条件下水路运输、渡口、渡运的安全监管，督促水运企业加强应急值守，严格运输船舶安全操作和恶劣天气应急管理；及时将大风、大雾等情况通知各水运单位和渡口；督促港口生产经营单位做好装卸作业处理，必要时停运、停渡。

   质监站：加强在建工程的安全监管，督促各建设指挥部采取必要措施加强施工现场的安全管理，确保交通建设工程安全措施落实到位。

   各交通工程指挥部：加大对在建工程的安全监管，督促建设单位，特别是施工单位，采取必要措施，加强施工现场、临时搭建物、简易宿舍等的安全管理，严格防范因灾致人伤亡事故；对无法保证安全的工地应暂停施工；确因工期、质量因素需要施工的，应督促加强安全防范。

   各运输公司：根据天气和道路畅通状况，及时调整行车计划；加强在途车辆的'安全监管和信息预警，必要时采取停运等措施，确保安全行车；加强驾驶员安全教育，配备防滑链等应急物资，全力保证运输安全。

   公交公司：加强在途车辆的安全监管和信息预警，及时调整行车计划；加强驾驶员安全教育，加强城区道路巡查，组织人员及时除雪，保证公交线路畅通，公交运行安全。

   四、应急工作要求

   各成员单位要进一步提高对做好防范雨雪冰冻灾害工作重要性、紧迫性的认识，扎扎实实做好各项应对处置工作。

   一是要加强与气象部门的密切联系，及时掌握天气变化情况，做好天气状况的中长期预报，宣传防范应对措施，增强交通运输系统干部职工的防灾避险意识和能力。

   二是要对因雨雪冰冻影响可能造成的道路堵塞封闭情况制定应急预案，落实应急措施和责任，明确应急人员，储备应急物资。

   三是要抓好各类隐患排查治理工作，严密防范次生灾害的发生。

   四是要切实做好道路保通和运输组织工作，一旦发生重大雨雪冰冻灾害或出现交通中断或堵塞现象，及时向局领导小组报告，并积极做好应急处置，确保道路安全畅通。

   五是要加强雨雪冰冻等恶劣天气应急值守工作，落实领导带班制，保持24小时手机畅通。值班人员必须坚守岗位，随时关注天气变化，及时了解灾情信息，确保信息畅通。遇重大突发事件和特殊情况，在及时处理的同时迅速报告。

   雨雪冰冻灾害应急预案2

   为了加强学校安全工作，保障全校师生员工的平安工作，打造和谐校园，防范雨雪天气安全事故的发生，并能快速、及时、妥善的处理突发事件，切实有效降低雨雪天气安全事故的发生。依照上级有关要求及有关法律法规，切实从我校实际出发，制定本预案。

   一、学校雨雪天气安全领导小组

   组长：

   副组长：

   组员：

   二、责任分工

   校长：第一责任人，负责抓好全盘工作。

   副校长：直接责任人，负责牵头组织召开会议。

   办公室：负责工作协调。

   总务处：负责对校内校舍、食堂、设施、厕所、围墙及校园周边建筑等进行地毯式的排查和登记，做好与老师、家长的沟通工作，悬挂安全警示牌或标语。

   教导处：负责做好特殊时期的课程调度、安排工作。

   德育室、安管室：负责校大门口、车辆等安全摸排工作，并拟写应急方案，整理相关资料及学生安全纪律要求等。

   团委：协助开好雨雪天气应对工作安全教育广播专题会，做好宣传工作。

   职责：特殊时期，人人有责；尽职尽责，责无旁贷。

   三、应急措施

   1、召开学校领导组应急工作会议，成立雨雪天气应对工作领导小组，制定应急预案。领导小组对学校校舍、食堂、设施、厕所、围墙及校园周边建筑等进行地毯式的排查。召开全体班主任会议，布置和安排好召开雨雪天气安全教育专题班会。

   2、各班召开雨雪天气安全教育专题班会。

   3、学校召开全体教职员工雨雪天气应对工作专题会。

   4、召开全校雨雪天气应对工作广播专题报告会。

   5、根据雪情，学校随时调整课程，采取推迟上学时间、调课、停课等措施。

   6、针对排查情况，对存在安全隐患的地方，及时进行整改。

   7、雨雪一停，及时组织师生清理校园内主要道路和场所的积雪。

   8、加强值守应急工作，学校实行24小时值班（按照日常值班）和领导带班制度，确保通信联络畅通，及时报告有关情况。

   四、具体要求

   1、学校领导组成员，应明确责任分工，值班领导需尽职尽责严于职守，搞好校内值班巡查工作，做到妥善处理应急事件。

   2、教职员工及家属应做好雨雪天气的安全防范工作，注意出行安全，尽量少骑或不骑自行车、电动车、摩托车等，更要防止室内用电、烧煤、烘火、燃气的安全，防止不安全事故的发生，如有重大事故发生，应及时向学校反映，以求稳妥的解决和处理。同时应及时清理房前屋后、树上房顶等处的积雪。

   3、班主任在遇到雨雪等特殊天气，一定要迅速深入班级，及时有针对性地教育学生注意安全，并按照学校统一安排进行有序放学，督促学生按时回家。上下午最后一节课的授课老师应在放学时做好安全教育工作，希望学生在途中注意安全。

   4、全体学生在雨雪等特殊天气情况下，应注意：

   （1）上、放学途中的交通安全，尽量结伴而行或家长接送，同时应尽量少骑或不骑自行车、电动车、摩托车等，不乘三无车辆，行走时应主动避让车辆。

   （2）不得在屋檐、广告牌、大树、电线杆等易落、易断的建筑物下行走、逗留、玩耍，以免发生落物砸伤等不必要的伤害。

   （3）在校内行走、上下楼梯、走廊、教室等场所，应小心跌倒摔伤，更不能打闹推搡，须注意安全。

   （4）雨雪寒冷天气应注意保暖，以防患流感。

   （5）协助家长搞好家庭的安全防范工作，特别应注意室内用电、烧煤、烤火、燃气的安全，防止不安全事故的发生，如有重大事件发生，应做好自救、求救等工作，以避免发生不必要的损失和伤害。同时应帮助家长清理房前屋后、树上房顶等处的积雪。

   （6）无论是在家里学校，还是上、放学途中，都不能打雪仗、滑雪、滑冰，以免砸伤、摔折、溺水等。

   五、预案实施

   本预案自制定之时起开始实行。

   未尽事宜，以当天紧急通知为准。

   雨雪冰冻灾害应急预案3

   为了保证恶劣天气下应急处置高效、有序进行，全面提高应对水平，发挥最大潜能抗灾救灾，确保储备仓库、储备物资、职工生命财产安全。结合本单位的实际情况，特制定本预案。

   一、组织机构

   成立xx物流有限公司重大气象灾害应急处置领导小组，领导小组全面负责单位抗灾救灾的组织领导工作。其成员组成为：

   组长：

   副组长：

   成员：

   领导小组办公室设在综合管理部，任办公室主任，负责日常工作。领导小组下设抢险救灾组、人员救护组、后勤保障组，安全保卫组、通讯联络组，各自担负抗灾救灾的具体工作。

   （一）抢险救灾组：具体负责现场抢险救灾工作。组长：

   副组长：

   成员：

   （二）后勤保障组：负责抢险抗灾期间的后勤物资保障

   工作。

   组长：

   成员：

   （三）人员救护组：负责抗灾救灾期间人员受伤时的急救工作。

   组长：

   成员：

   （四）安全保卫组：负责抗灾救灾期间的安全保卫工作。组长：

   成员：

   （五）通讯联络组：负责向当地有关部门、联防单位联络，请求增援。向各小组传达应急领导小组的指示精神。事故结束后向当地政府有关部门和上级部门上报有关材料。

   组长：

   成员：

   二、适用范围

   气象灾害，是指由于暴雨、暴雪、寒潮、大风、沙尘暴、低温、高温、连阴雨、干旱、雷电、冰雹、霜冻、大雾、龙卷风等天气气候事件影响，造成或者可能造成储备仓库和储备物资损失、职工伤亡的气象灾害。在本单位开展气象灾害应急工作，应当遵守本预案的`规定。

   三、灾前准备

   及时与当地气象部门取得联系，了解灾害性天气情况，及时获取当地的灾害性天气预警,做到有备无患。

   （一）对库区、货场排水系统进行检查清理，疏通涵洞，确保涵洞、水沟畅通无阻。

   （二）检查仓库、站台库，采取必要的预防措施，确保仓库、物资安全。

   （三）检查专用线路基、护坡及周界围墙，发现问题要及时整改。

   （四）对电力线路、通讯设备进行检查，发现问题及时解决或采取应急措施。

   （五）对办公楼的避雷装置、配电、供水设施、车辆等进行检查，发现问题及时整改。

   （六）做好抢险救灾物资和生活物资的储备。

   （七）加强安全保卫工作和巡逻工作，发现险情，立即向上级报告并组织人员进行抢险。

   四、抢险救灾

   （一）在上班期间，职工或巡逻人员发现灾情应及时向应急领导小组报告，领导小组接到报告后，应立即启动本预案，有关禁令，动员全体干部职工紧急行动起来，积极投入抢险救灾。同时领导小组应及时报告当地政府相关部门和管理局。

   （二）在下班后、双休日、节日期间，值班巡逻人员发现灾情应及时报告应急领导小组，领导小组接到报告后，一方面命令值班领导立即启动抗灾救灾预案，组织在处人员对灾情进行抢险；另一方面立即安排车辆，组织不在单位值班人员赶赴单位，进行抗灾救灾。

   （三）受灾现场指挥人员、救灾人员必须坚守岗位并及时向领导小组汇报灾情，接受指令，协调和指挥抢险救灾工作。

   （四）对压坏的仓库屋面要及时组织修复，使物资受损降至最低限度。

   （五）对突发灾情，在岗人员没有接到相应指令，一定要坚守工作岗位，并根据灾情情况采取相应的抢险保库和自救措施。

   （六）灾情特别严重，抢险救灾力量有限时，应及时向当地有关部门取得联系，争取支援。

   （七）抢险救灾中如遇人员受伤时，应立即进行救护并送就近医院救治。

   （八）加强日常的治安管理和保卫工作。

   五、善后工作

   （一）做好受伤人员和家属的安抚和慰问工作。

   （二）及时动员全体人员恢复生产，做好受损工程的修复。

   （三）做好其它善后处理工作。

   六、奖惩

   （一）参战人员表现突出的由单位给予表彰或向上级请功嘉奖。

   （二）抢险救灾中无故不到场，不服从命令，不听从指挥，临阵脱逃者视情节轻重以予经济、行政处罚，直至追究法律责任。

雪灾应急预案篇3

1.1指挥机构组成

应对低温雨雪冰冻灾害实行各级人民政府行政领导负责制。县政府成立应对低温雨雪冰冻灾害领导小组，组长由县政府分管农业副县长担任，副组长由县政府办公室联系农业副主任担任，有关部门和单位主要负责人为成员。

县应对低温雨雪冰冻灾害领导小组下设办公室，办公室设在县政府应急办，主任由县政府应急办主任担任。

成员单位：县人武部、县政府应急办、县发展和改革局、县经济和商务局、县教育局、县公安局、县民政局、县财政局、县规划和建设局、县交通局、县国土资源局、县农业局、县水务局、县林业局、县卫生局、县环保局、县广播电视局、县粮食局、县旅游局、县畜牧局、县气象局、县武警中队、县盘电公司、县天然气公司、县供排水公司。

各乡镇人民政府相应成立应对低温雨雪冰冻灾害领导小组。

1.2领导小组职责

负责组织领导全县低温雨雪冰冻灾害的防御和救助工作，研究解决抢险救灾工作中的重大问题；督促检查各乡镇、各有关部门的灾害防御和救助工作。

1.3领导小组办公室职责

负责传达县应对低温雨雪冰冻灾害领导小组指示和命令；具体协调处理应对低温雨雪冰冻灾害工作中的有关问题；组织有关部门和专家对低温雨雪冰冻灾害损失及影响进行评估；负责低温雨雪冰冻灾害信息的收集、汇总，起草灾情报告；完成县应对低温雨雪冰冻灾害领导小组交办的其他工作。

1.4领导小组各成员单位职责

县人武部负责组织指挥预备役部队和民兵参加抢险救灾和灾后重建工作，根据灾情和地方需要，协调军队参加抢险救灾工作。

县政府应急办负责综合协调全县抢险救灾资源，会同县财政局做好应急救灾资金的分配、管理和监督，及时传达县应对低温雨雪冰冻灾害领导小组的指示和命令，负责灾情的收集、汇总和上报工作，承担领导小组办公室的日常工作。

县发展和改革局牵头负责灾后恢复与重建的实施工作，协调有关部门，积极争取国家灾后恢复重建项目资金。

县经济和商务局负责救援物资的生产和调运；保证灾区各类粮、油、肉、蛋、菜等重要生活必需品的供应；会同物价部门做好市场的监管和平抑物价工作，维护市场稳定。

县教育局负责校园风险隐患排查，根据避险需要适当调整教学秩序，确保在校人员安全。

县公安局负责维护灾区社会稳定、交通疏导和管制工作。

县民政局负责救援物资组织和储备、受灾群众转移安置、灾后困难群众生活救助和倒损农房恢复重建工作；核查和上报灾情；组织、指导开展救灾捐赠工作。

县财政局负责应急救灾资金的筹集、拨付、管理和监督；协同有关部门向上级财政申请救灾补助资金。

县规划和建设局负责保障城市供气、公交等市政设施正常运行；迅速组织力量打通城市主要交通干道，尽快恢复城市交通。

县交通局负责国、省、县道公路除雪除冰防滑工作；负责向被困在公路上的车辆及人员提供必要的应急救援；负责协助乡镇人民政府及有关部门实施公路应急救援工作。

县国土资源局负责地质灾害的监测和预防，做好紧急避险及抢险救灾预案。

县农业局负责制定和实施农作物低温雨雪冰冻灾害应急预案；及时了解和掌握农作物受灾情况；组织专家对受灾农户给予技术指导和服务；组织农民开展生产自救。

县水务局负责制定和实施水利设施低温雨雪冰冻灾害应急预案，及时抢修城市、农村供水设施，保障城乡生产生活用水需要；负责组织电力企业制定电力系统低温雨雪冰冻灾害应急预案，抢修供电设施，保障电网供区内居民和工农业生产安全用电需要。

县林业局负责制定和实施林木及林业设施低温雨雪冰冻灾害应急预案，及时了解和掌握林业受灾情况，组织专家对受灾林农提供技术指导和服务。

县卫生局负责组织灾区的医疗救援和卫生防疫工作。

县环保局负责做好环境污染的监测工作，尽可能控制灾害对环境造成的污染、破坏等影响。

县广播电视局负责广播、电视等媒体及时播报低温雨雪冰冻灾害预警信息和抗灾救灾工作宣传报道，做好灾区广播、电视系统设施的恢复工作；负责引导社会舆论，指导协调抢险救灾的宣传报道工作。

县粮食局负责向灾区提供基本生活所需粮、油的储运、调配等保障工作。

县旅游局负责组织制定旅游系统防御低温雨雪冰冻灾害应急预案；协调有关部门实施对因灾滞留在景区内的游客和工作人员的救援工作。

县畜牧局负责组织制定和实施畜牧业低温雨雪冰冻灾害应急预案；负责组织因灾被困畜禽的紧急救助工作；采取措施预防动物疫病发生，对因灾死亡畜禽及时进行无害化处理。

县气象局负责低温雨雪冰冻灾害天气的监测、预警、工作；及时向领导小组提供灾害性天气预警信息，为启动和终止应对低温雨雪冰冻灾害预案、组织抢险救灾提供决策依据和建议。

县无管办负责组织制定和实施通信行业低温雨雪灾害应急预案，并指挥协调各通信运营公司对受损通信设施和线路的抢修和恢复工作，确保救灾指挥系统和重要部门的通信畅通。

县武警中队协助开展抢险救援，维护灾区的社会稳定。

县盘电力公司负责电网电力设施、设备的抢险抢修工作；负责保障居民用电及工农业生产安全用电需要。

县供排水公司负责供水管网设施、设备的抢险抢修工作；负责保障居民用水及工农业生产用水需要。

县天然气公司负责供气管网设施、设备的抢险抢修工作；负责保障生产、生活用气需要。

2.1编制目的

为提高全县应对低温雨雪冰冻灾害的综合防御和处置能力，建立健全低温雨雪冰冻灾害紧急救助体系和工作运行机制，迅速、有序、高效地开展防灾救灾工作，最大限度地减少灾害损失，保障人民群众生命财产安全和维护社会稳定，促进我县经济又好又快发展。

2.2编制依据

依据《中华人民共和国突发事件应对法》、《**省应对低温雨雪冰冻灾害预案》、《**县突发公共事件总体应急预案》、**县人民政府办公室《关于做好低温雨雪冰冻灾害防范应对工作的紧急通知》（**府办发电〔2009〕2号）等相关法律法规、政策要求制定本预案。

2.3适用范围

我县行政区域内低温雨雪冰冻灾害的预防与应急准备、预警与信息报告、应急处置与救援、灾后恢复与重建等适用本预案。

2.4工作原则

应对低温雨雪冰冻灾害工作应遵循下列原则：坚持以人为本、科学应对，最大限度地减轻或避免人员伤亡、财产损失；坚持统一领导，分级负责，分工协作，各司其职；坚持防灾与救灾并重、防救结合，落实保障措施，做到有备无患；坚持军地联动，全民动员，充分发挥基层自治组织、社会团体和志愿者的作用，共同完成应对低温雨雪冰冻灾害工作。

2组织指挥体系职责

2.1指挥机构组成

应对低温雨雪冰冻灾害实行各级人民政府行政领导负责制。县政府成立应对低温雨雪冰冻灾害领导小组，组长由县政府分管农业副县长担任，副组长由县政府办公室联系农业副主任担任，有关部门和单位主要负责人为成员。

县应对低温雨雪冰冻灾害领导小组下设办公室，办公室设在县政府应急办，主任由县政府应急办主任担任。

成员单位：县人武部、县政府应急办、县发展和改革局、县经济和商务局、县教育局、县公安局、县民政局、县财政局、县规划和建设局、县交通局、县国土资源局、县农业局、县水务局、县林业局、县卫生局、县环保局、县广播电视局、县粮食局、县旅游局、县畜牧局、县气象局、县武警中队、县盘电公司、县天然气公司、县供排水公司。

各乡镇人民政府相应成立应对低温雨雪冰冻灾害领导小组。

3应急准备

3.1资金准备

各乡镇人民政府要做好应对低温雨雪冰冻灾害的筹资工作，一旦发生低温雨雪冰冻灾害，各有关部门要及时安排和拨付应急救灾资金，确保救灾工作顺利进行。

3.2物资储备

各乡镇人民政府应认真做好救灾物资动态储备和生产能力储备工作，各有关部门、企事业单位和基层组织应当购置和储备除雪除冰专用工具，为全民参加除雪除冰行动提供保障。

3.3预警

县气象部门应建立和完善预警信息系统，按相关规定及时低温雨雪冰冻灾害天气预警信息；新闻媒体、电信运营企业等要按有关要求及时、无偿播报和转发低温雨雪冰冻灾害天气预警信息。

3.4应急队伍

县公安、交通、规划和建设、国土资源、水务、电力、通信、卫生、农业、林业、畜牧等部门要加强应急救援队伍建设，并定期演练，确保抢险救灾工作顺利实施。

4预警级别

Ⅳ级日平均气温已降至3℃或以下，并伴有雨雪天气，且阴冷天气将持续3—5天，可能对交通、农牧业、输电线路、露天设施等造成一定影响和危害。

Ⅲ级日平均气温连续3天降至2℃或以下，有雨雪冰冻天气出现，且阴冷天气将持续3—5天，可能对交通、农牧业、输电线路、露天设施等造成较大影响和危害。

Ⅱ级日平均气温已持续5—10天在2℃或以下，未来3—5天低温寒冷天气仍将继续维持，可能对交通、农牧业、输电线路、露天设施等造成严重影响和危害。

Ⅰ级日平均气温已持续10天以上在2℃或以下，未来3—5天低温寒冷天气仍将继续维持，可能对交通、农牧业、输电线路、露天设施等造成特别严重的影响和危害。

5应急响应

5.1响应原则

低温雨雪冰冻灾害预警信息后，对可能出现的低温雨雪冰冻灾害，坚持属地管理、分级负责、条块结合、各司其职、各负其责的原则；坚持先主后次、先急后缓、先重后轻的原则；坚持政府统一指挥、部门密切配合、军地联合救援的原则，广泛动员社会力量，形成全民共同参与的联动机制。

5.2响应条件

低温雨雪冰冻灾害预警信息后，各乡镇人民政府和各有关部门应当做好充分预防和应对准备工作；低温雨雪冰冻灾害发生后，对灾情可能造成的危害进行分析研判，及时启动预案，采取有效应对措施，全面部署抢险救灾工作。

5.3响应启动

低温雨雪冰冻灾害发生后，各乡镇政府要及时预警信息，下发紧急通知，召开紧急会议，自动启动应急预案，组织指挥抢险救灾工作。各有关部门应按照本预案明确的职责，组织开展抢险救灾工作。

5.4响应终止

低温雨雪冰冻灾害天气结束、灾情和救灾工作稳定后，由领导小组办公室提出建议，领导小组决定终止应急响应。

6灾情报告和评估

6.1灾情的责任报告和评估单位

各乡镇人民政府是低温雨雪冰冻灾害报告的责任单位，县发展和改革、经济和商务、教育、公安、民政、财政、规划和建设、交通、农业、水务、林业、畜牧、卫生、广播电视、粮食、旅游、气象、电力、供水、供气等部门，按行业归口调查、收集、整理、上报灾情评估报告。

6.2灾情报告时限要求

低温雨雪冰冻灾害发生后，各乡镇人民政府及有关部门应立即调查、了解、统计受灾基本情况，将初步灾情迅速报告县政府和有关部门，并跟踪了解和掌握灾情动态，及时续报受灾情况。

6.3灾情报告和总结评估

灾情报告的基本要素包括：时间、地区、范围、强度、人员伤亡情况，农业、畜牧、林业受灾情况，交通、水利、电力、供水、供气、通信等基础设施受损情况及房屋倒塌、损坏情况，地区直接经济损失情况，当地政府组织救灾的基本情况。

救灾工作结束后，各乡镇政府要及时总结、评估灾害损失、救灾工作、经验教训，及时向县政府报告。

7灾后救助与恢复重建

7.1受灾乡镇人民政府和有关部门要尽快对受灾群众、受灾企业等实施有效救助，帮助灾区群众重建家园，恢复生产。

7.2县民政部门要全面启动灾害核查机制，安排民政救济资金，确保受灾群众的基本生活保障。

7.3县教育部门要采取有效措施尽快修复损毁校舍，恢复学校正常教学秩序。

7.4县规划和建设、交通、水务、电力、广播电视等部门要组织作好灾区供电、供水、供气以及交通、通信、广播电视等设施的恢复工作。

7.5县经济和商务等部门要积极组织工业企业抗灾自救，尽快恢复生产。

7.6县粮食、物价等部门要作好粮油及肉、蛋、蔬菜等重要生活必需品市场供应、调控和监测工作，加强市场监管，维护价格基本稳定和正常市场秩序。

7.7县农业、林业、畜牧部门要深入农村指导农民开展生产自救和抢修受损设施；畜牧部门要协调有关部门确保饲草、饲料及时供应，采取有效措施，监测、预防、控制灾区重大动物疫情的发生。

7.8县卫生部门要尽快恢复正常医疗卫生工作秩序，同时做好灾后医疗防疫卫生工作。

7.9县环保部门要尽快消除灾害对环境的污染、破坏等影响。

8附则

8.1奖励

8.1.1对有效监测预警、预防和应对、组织指挥、抢险救灾工作中作出突出贡献的单位和个人，按照有关规定给予表彰和奖励。

8.1.2对因参与低温雨雪冰冻灾害抢险救援工作中致病、致残、死亡的人员，按照国家有关规定，给予相应的补助和抚恤。

8.2责任追究

对不按法定程序履行工作职责、不按规定及时预警信息、不及时采取有效应对措施，造成人员伤亡和重大经济损失的单位和有关责任人，依照有关法律法规规章的规定，给予通报批评和行政处分。情节严重的，对其主要责任人、负有责任的主管人员和其他责任人员追究相应的法律责任。

8.3预案管理、解释和实施

8.3.1本预案是县政府指导应对低温雨雪冰冻灾害救灾工作的专项预案，根据实际需要进行修订和完善。

8.3.2乡镇人民政府应制定本行政区域内的应对低温雨雪冰冻灾害专项预案，并报县人民政府备案。

8.3.3有关部门、企事业单位和街道、乡镇、社区、村应当制定应对低温雨雪冰冻灾害工作方案。

雪灾应急预案篇4

关键词：南方雪灾 拉尼娜现象 应急管理

在2008年初，一场罕见的雪灾使南国大地蒙受重大损失，交通受阻、城区停电、民房倒塌等现象。这次冰雪灾害对我国南方地区的影响很大。因灾死亡129人，失踪4人，紧急转移安置166万人；农作物受灾面积1.78亿亩，成灾8764万亩，绝收2536万亩；倒塌房屋48.5万间，损坏房屋168.6万间；因灾直接经济损失1516.5亿元人民币。森林受损面积近2.79亿亩，3万多只国家重点保护野生动物在雪灾中冻死或冻伤；受灾人口已超过1亿。其中湖南、湖北、贵州、广西、江西、安徽、四川7个省份受灾最为严重。暴风雪造成多处铁路、公路、民航交通中断。由于正逢春运期间，大量旅客滞留站场港埠。另外，电力受损、煤炭运输受阻，不少地区用电中断，电信、通讯、供水、取暖均受到不同程度影响，某些重灾区甚至面临断粮危险。而融雪流入海中，对海洋生物亦造成巨大影响。

冰雪灾害的发生原因及救灾处理情况

（一）冰雪灾害的发生原因

这次冰雪灾害的覆盖范围包括浙江、江苏、江西、河南、湖北、湖南、广东、广西、贵州、云南、陕西、甘肃、青海等地。有关冰雪灾害发生的原因，不同的专家有不同的看法，但大体的原因分析是一致的。笔者认为，冰雪灾害发生的原因主要有两方面。WwW.133229.CoM

冰雪灾害气候异常与拉尼娜的关系。中国国家气象部门的专家指出，这次大范围的雨雪过程应归因于与拉尼娜现象有关的大气环流异常：环流自1月起长期经向分布使冷空气活动频繁，同时副热带高压偏强、南支槽活跃，源自南方的暖湿空气与北方的冷空气在长江中下游地区交汇，形成强烈降水。大气环流的稳定使雨雪天气持续，最终酿成雪灾。

大气环流的异常运行。专家指出，处于中高纬度的欧亚地区，高空几个月来形成了一个阻塞高气压，大气环流停留不动，导致北方冷空气连续不断入侵中国。在冷空气来临的同时，来自南亚、东南亚的暖湿空气又源源不断向华南地区输送，冷暖气流在华南、江南一带交汇，导致罕见的长时间、大范围低温雨雪。

（二）雪灾救灾活动反思

灾难发生后，全国上下团结一致抗击冰雪灾害，取得了较好的成绩。但是，北方每年的冰雪比南方这场灾害要大得多，依然可以安然无恙？美国发生冰雪灾害时，为什么损失很小呢？为什么整个救灾过程不够顺利呢？

在救灾过程中，出现安排不当现象。在雪灾初期，湖南正在召开人民代表大会与政治协商会议，该省大部分主要地方官员都在长沙参加会议。两会结束后，进出长沙的交通几乎都被雪灾阻断，导致地方官员无法回到任职地区指挥抗灾。这在某种程度上使得湖南成为了此次受灾最严重的省份。同时，这次雪灾亦暴露了上海市及长三角地区在应付突发事件时未有港澳地区及广东省的经验丰富。在上海，公安人员由于未能控制心急的乘客而与乘客爆发肢体冲突。在救灾过程中，也出现政策不当的现象。国务院曾在上世纪50年代做出规定，南方因为气候比北方温暖，民居内不必安装暖气，但雪灾的受灾地区正是南方地区，导致灾情严重。

从整体来看，出现如此脆弱的局面，主要原因还包括缺失了对灾害的预防意识和应急处置措施，说明我国政府自然灾害应急管理能力有待提高。

进一步完善我国政府自然灾害应急管理的策略

冰雪灾害及其他自然灾害带来巨大的危害，促使我国政府加强对自然灾害的应急管理。与自然灾害的斗争中，尽管我国制定了一系列应对自然灾害的方针政策但是仍然存在很多不足的地方：缺乏专门的应急管理机构，缺乏有效的自然灾害应急管理预案，信息沟通机制不健全，政府应急管理机制不完善等等。

（一）建立专门的应急管理机构

自然灾害的群发性、频发性、多样性，决定了政府必须建立一个专门的自然灾害应急管理机构，以专门应对各类自然灾害。

我国现行的应急管理体制的“特点”之一是政出多门，应急管理工作条块分割，不利于统一指挥和调度。从灾害综合管理的角度看，借鉴国外的经验，我国应建立一个由国务院领导人牵头的处理包括自然灾害在内的各种突发事件的综合协调部门，在该机构下设立专门应对自然灾害的职能部门，如自然灾害局，该职能部门的主要功能分为日常运作和应急管理两个方面。同时，该机构还应该建立重大危机时间会商制度。综合协调部门在平时主要起预警、监控、咨询和业务指导作用，一旦突发公共事件，就转为国家应对突发公共事件的具体指挥与协调机构。

（二）加强自然灾害应急管理预案的建立

应急预案是针对可能的重大事故（件）或灾害，为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动、降低事故损失而预先制定的有关计划或方案。

针对雪灾等自然灾害的特点，在平时加强对自然灾害的监测非常重要，但是由于科学技术水平的限制，某些自然灾害还是无法准确地进行预测，不能避免其发生，那么就必须采取积极措施，一旦自然灾害发生，有关部门则可以根据预案并结合实际情况采取相应的措施对自然灾害进行处置。因此，应当加强自然灾害应急预案建设，以提高自然灾害应急管理能力。

（三）建立有效的信息沟通机制

信息沟通是危机处理的核心，危机产生后，危机所在地政府要立即上报危机事件的最新信息。上报的各种数据要准确，做到及时准确，以便于上级政府决策。同时，搞好信息。危机事件发生后，往往谣言较多，容易造成社会混乱，因此，要建立信息机制，及时向社会公众事件的信息，使广大公众了解真相。重大突发事件的信息由应急管理机构统一确定，新闻办负责具体实施。危机处理中的沟通要处理好政府与公众、政府与新闻媒介、政府部门之间的沟通关系。

（四）完善政府自然灾害应急管理机制

灾害管理应急机制是政府应急管理的重要内容，是减少损失、提高应急能力的重要保证。我国相关方面的应急管理机制未发挥真正作用。真正有效的应急机制是，在自然灾害未发生时要采取措施，尽量避免灾害的发生；对于已经发生的灾害尽早发现，及早应对。同时，相关研究工作应当继续加强，做好自然灾害的监测和预报，进一步完善预警机制，尽可能准确预测自然灾害，采取措施避免其发生。因而，应当进一步完善自然灾害快速反应机制，自然灾害一旦发生，在短时间内立刻采取积极的应急处置措施，科学合理应对自然灾害，尽可能减少其造成损失。

参考文献：

雪灾应急预案篇5

（一）编制目的

保证冰雪灾害应急工作高效、有序进行，全面提高应对冰雪灾害的应急处置能力，最大限度地预防和减轻冰雪灾害的影响，保障人民群众生命财产安全，确保工农业生产和城乡居民生活安全有序。

（二）编制依据

《中华人民共和国突发事件应对法》等法律法规和有关规定。

（三）适用范围

1、本预案所称冰雪灾害，指因低温、冰雹、霜冻等天气而造成的大范围降雪和冰冻灾害，包括其次生、衍生灾害。

2、本预案适用于发生在本县行政区域内冰雪灾害的监测、预警、应急响应和救灾等工作。

（四）基本原则

1、以人为本，预防为主。保障全县冰雪灾害期间正常的生产生活秩序，最大限度地预防和减少冰雪灾害造成的损失。

2、统一指挥，分级负责。各级各部门落实责任，互相配合，形成应急合力，共同做好冰雪灾害应急工作。

3、以科技为先导。依靠科技进步，全面提高冰雪灾害应急工作的现代水平，做到及时发现、预警、响应和处置。

二、应急指挥体系及职责

县人民政府成立*县冰雪灾害应急指挥部，负责全县冰雪灾害的应对处置工作。

（一）应急指挥机构

县冰雪灾害应急指挥部（以下简称指挥部），由县政府常务副县长任指挥长，县政府办副主任任副指挥长，县应急办、交通局、电力局、民政局、城执委、商务局、建设局、安监局、*局、气象局、卫生局、武警支队、消防支队、发改委、教育局、财政局、人事局、国土资源局、水利局、农业局、林业局、环保局、粮食局、物价局、畜牧局、房产局、旅游局、公路局、工商局、中化石油*分公司、中国电信*分公司、*移动*分公司、中国联通*分公司、*火车站主要负责人为成员。

（二）应急指挥机构职责

1、指挥部

负责冰雪灾害监测、预警、应急呼应和处置及救灾等工作的统一领导、指挥和协调，指导开展冰雪灾害应急工作。

2、指挥部办公室

负责传达指挥部工作指令；具体协调处理冰雪灾害应急工作中的有关问题；负责冰雪灾害信息的收集、汇总、分析、会商、评估工作；及时将灾情报告县政府，并向指挥部成员单位通报；制定冰雪灾害应急方案；对灾害损失及影响进行评估；完成指挥部交办的其他工作。

3、指挥部成员单位

交通局确保全县公路畅通；加强客运调度工作，做好因恶劣天气滞留旅客的解释工作，并及时疏散；及时调度抗灾工作用车和抗灾设备；及时做好灾后被毁道路修复工作。

电力局负责输变电设施、线路的安全检查；做好电力线路防冻除冰和送电安全工作；及时抢修被毁电力设施，确保电网安全运行。

民政局负责储备救灾生活物资，指导救灾捐赠等工作，确保灾民正常生活。

城执委及时做好城区道路的扫雪除冰工作，确保城区道路畅通和市容市貌整洁；确保城市出租车正常运营；及时做好市政设施的维修工作。

商务局负责组织生活必需品和成品油的供应；负责保障市场供应应急工作的综合、协调和部门衔接，确保市场的安全和正常运转；及时向被困人员提供生产必需品。

建设局督促建筑施工企业做好安全生产工作，排除安全隐患；确保城区供水、供气正常；协助做好城区道路畅通工作；加强公交车辆调度，确保公交车正常运营；及时调度抗灾工作用车和抗灾设备；及时做好灾后重建工作。

安监局加强全县安全生产监管工作，确保全县电煤生产供应正常。

*局负责做好全县冰雪灾害期间的稳定工作；确保全县道路安全畅通。

气象局负责冰雪灾害天气监测、预报和警报的；及时提供气象服务信息。

卫生局组织调度卫生救援力量参与救灾工作，做好灾区卫生防疫工作。

武警支队组织参与抢险救灾工作，协助*机关维护全县社会治安秩序。

消防支队组织参与抢险救灾工作，负责做好冰雪期间的全县消防工作。

发改委及时上报灾情；做好灾后恢复重建项目的落实和资金使用工作。

教育局做好全县学校的安全工作；加强冰雪灾害应急知识的普及宣传教育；做好因灾受损校舍恢复重建工作。

财政局负责冰雪灾害应急资金保障工作。

人事局负责做好公务员应对冰雪灾害的奖惩工作。

国土资源局加大对地质灾害易发区的监测力度，严防发生冰雪次生、衍生灾害。

水利局负责水利设施的安全工作；做好防灾抗灾相关物资储备工作。

农业局负责农业生产中冰雪灾害的应急处置工作，负责灾后恢复生产。

林业局加强林区防寒救灾工作，负责灾后恢复生产。

环保局加强污染源的监督管理，严防因冰雪灾害引发突发环境事件。

粮食局做好粮食储备工作，保证粮食供应。

物价局加强价格监管，确保物价稳定。

畜牧局指导做好牲畜防寒工作，负责灾后恢复生产。

房产局加强危房监管工作，及时排除安全隐患。

旅游局负责景区、景点的旅游安全工作。

公路局负责公路的安全、畅通工作，及时做好损毁道路的修复工作。

工商局加大市场监管力度，确保市场正常运转。

中化石油*分公司确保正常供应成品油，优先保障指挥部成员单位车辆用油。

中国电信*分公司、*移动*分公司、中国联通*分公司及时抢修被毁通信设施，确保全县通信畅通；及时发送有关信息。

*火车站确保列车畅通和行车安全；及时提供列车运行情况和旅客滞留情况；负责因冰雪灾害滞留旅客的解释和安全转运工作。

三、预防预警机制

（一）预防预警信息

县气象局负责冰雪灾害的监测、信息收集、预报预警和评估等工作

（二）预防预警行动

1、指挥部办公室根据冰雪灾害监测、预报、警报信息，对可能发生的冰雪灾害，立即进行相关工作部署，并上报冰雪灾害应急指挥部。

2、指挥部对冰雪灾害信息进行分析评估，达到预警启动级别的，启动预警命令。

3、有关部门及社会公众应按照冰雪灾害预警信息，积极采取防御措施。

4、指挥部办公室应及时进行督促、检查、指导，确保本预案的顺利实施。

（三）预警级别及

1、按照冰雪灾害的影响范围、严重性和紧急程度，分为一般（IV级）、（较重III级）、严重（II级）和特别严重（I级）四级，依次用蓝色、黄色、橙色、红色表示。

2、IV预警

即将发生或可能发生冰雪天气过程，24小时内可能出现对交通、农业、电力有影响的降雪和结冰，并将造成一定危害和社会影响，由指挥部决定启动IV级预警。

3、III级预警

即将发生或可能发生较大的冰雪天气过程，12小时内可能出现对交通、农业、电力有较大影响的降雪和结冰，并可能造成较大危害和社会影响，由指挥部决定启动III级预警。

4、II级预警

全县即将发生或可能发生重大的冰雪天气过程，6小时内可能出现对交通、农业、电力有重大影响的降雪和结冰，或者已经出现对交通、农业、电力有较大影响的降雪和结冰并可能持续，可能造成较大危害和社会影响，由指挥部决定启动II级预警。

5、I级预警

全县即将发生或可能发生特大的冰雪天气过程，2小时内可能出现对交通、农业、电力有重大影响的降雪和结冰，或者已经出现对交通、农业、电力有重大影响的降雪和结冰并可能持续，由指挥部决定启动I级预警。

四、应急响应

（一）应急响应级别

1、IV级、III级响应

IV级、III级预警后，指挥部成员单位实行24小时带班值班制度，及时监测冰雪灾害性天气的发展变化情况，做好相应的应急响应工作，并将灾情和救灾工作情况报告指挥部办公室和县有关部门单位。

2、II级、I级响应

II级、I级预警后，指挥部成员单位实行24小时值班制度，按照统一部署，做好抢险工作，并上报灾情和救灾工作情况。

（二）应急响应行动

冰雪灾害发生后，指挥部组织、协调、指挥各成员单位、专业应急队伍及时开展应急处置工作。各岗位应急人员全部到位，实行24小时值班制度。

1、立即组织群众开展自救；有关部门应按各自职责和指挥部的要求，立即到达指定地点做好抢险救灾工作。

2、对生活困难群众进行排查，确保生活困难群众有衣穿、有饭吃、有房住、有病能及时医治；加大对灾区的卫生防疫工作。

3、卫生部门应紧急派遣专业队伍抢救伤员，并组织做好灾区的卫生防疫工作。

4、根据实际需要，有关部门可采取交通管制措施。

5、相关部门应当迅速组织人员，采取有效措施对重点地区、重点人群、重要物资设备进行保护。

6、指挥部可根据需要依法向社会征用物资、交通工具和相关的设施、设备。

（三）信息报送和处理

1、冰雪灾害的监测、预报、预警、灾情等信息由指挥部办公室归口管理，并及时向各相关部门通报，实现信息共享。

2、冰雪灾害信息报送和处理，应当快速、准确、详实。暂时难以准确掌握的信息，可先报告基本情况，然后再及时续报。

（四）应急人员的安全防护

对灾害现场的安全情况进行科学评估，保障现场人员的人身安全，并携带必要的安全防护用具。需要公众参与时，应当告知必要的安全防护知识。

（五）社会力量动员与参与

拓宽社会参与渠道，动员社会力量，组织志愿者和公众参与冰雪灾害应急处置工作。

（六）信息

1、建立新闻发言人制度，按照有关规定，将冰雪灾害及其次生、衍生灾害监测预警、因灾伤亡人员、经济损失、救援情况及时向社会公布。

2、组织新闻单位及时向社会冰雪灾害预警信息，报道应急性处置工作情况。

（七）应急结束

根据冰雪灾害性天气发生、发展趋势信息和灾情发展情况，指挥部决定是否终止应急响应。应急响应终止时，应当及时向上级政府报告。

五、善后工作

（一）善后处置

1、冰雪灾害发生后，灾害发生地要组织民政等有关部门启动自然灾害救助应急预案，依法做好灾民安置工作，保障灾民的基本生活。

2、卫生部门应当做好冰雪灾害现场的消毒与疫情监控的组织和指导工作。

3、指挥部办公室应当组织相关部门及时调查、统计冰雪灾害事件的影响范围和受灾程度，评估、核实冰雪灾害造成的损失情况，形成书面材料向指挥部报告，并按规定向社会公布。

（二）社会救助

民政部门负责接受并安排社会各界的捐赠。

（三）灾害保险

各保险机构依法做好灾区有关保险理赔和给付工作。

（四）冰雪灾害评估

1、指挥部办公室负责组织冰雪灾害评估。

2、冰雪灾害评估结果应当及时报告指挥部和上级政府。

六、应急保障

（一）资金保障

根据冰雪灾害应急工作需要，安排必要的专项资金。

（二）通信保障

电信运营企业负责保障应急通信畅通。应急救援现场应配备紧急通讯系统，为现场应急救援工作提供保障。

（三）装备保障

指挥部成员单位应做好冰雪灾害应急救援必需的物料、器材、工具等物资储备工作。

（四）应急队伍保障

全县要建立专业化与社会化相结合的应急救援队伍，努力提高应急救援工作能力。

（五）交通运输电力保障

*交警、交通、城管、电力等部门按照职责做好全县交通、运输、电力保障工作。

（六）医疗卫生保障

卫生部门开展应急救援工作，红十字会等社会团体积极配合专业医疗队伍参与卫生救护工作。

（七）技术储备与保障

指挥部成员单位应当建立冰雪灾害专家库，为应急处置工作提供技术支持。

七、监督管理

（一）宣传、培训和演练

1、开展冰雪灾害预防与应急、自救与互救等相关知识的公益宣传工作。

2、指挥部成员单位应当有组织、有计划地对本单位应急工作人员进行培训，并组织应急演练。

（二）奖励与责任

凡有下列情形之一的，有关部门要根据情节轻重，按有关规定给予直接责任人员和主管人员行政处分，构成犯罪的应依法追究刑事责任：不按规定报告灾情或虚报、瞒报、谎报灾情，造成严重后果的；拒不履行本预案规定的应急处置职责，造成严重后果的。

雪灾应急预案篇6

[关键词]突发公共事件;政府;管理

前言

2008年春节前夕，一场大范围的雨雪横扫半个中国，南方大部分地区和西北地区东部出现了建国以来罕见的持续大范围低温、雨雪和冰冻的极端天气。面对罕见雪灾，党和国家最高领导人亲赴灾区视察和指挥，空军和几个大军区全面“应战”，大批军、警出动;同时国务院应急管理办公室发出紧急通知，要求各地做好强降温降雪天气的防范应对工作，最大程度减少灾害造成的损失。这次雪灾不仅给中国经济社会造成巨大的损失，也暴露出政府部门在危机管理中存在的一些问题，应该引起高度重视，政府应对突发公共事件的管理能力有待于进一步的提高。

一、突发公共事件及其界定

近年来无论是发达国家，还是发展中国家，各种突发事件层出不穷，不仅给各国人民生命财产和经济发展造成重大损失，而且有的还危害到国家安全和社会稳定。因此，如何科学(教学案例，试卷，课件，教案)应对、妥善处理，是当今世界各国政府必须面对的问题，对政府管理提出了挑战，考验着政府应急管理能力。据统计，我国每年因自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等突发事件造成的非正常死亡超过20万人，伤残超过200万人，经济损失超过6000亿元人民币。

所谓突发公共事件，是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。突发公共事件对经济发展和社会稳定具有很大的负面影响，不仅给社会生产和公共利益造成巨大损失，对生态和人类生存环境产生破坏，同时也会严重威胁人民的生命财产安全，以致引发社会动荡和公共危机。

从不同的角度，按照不同的依据，突发事件可以分为不同的类型。按照《国家突发公共事件总体应急预案》，根据突发事件的发生过程、性质和机理，突发公共事件主要分为自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件四类。自然灾害是由于自然现象的异常变化作用于人类社会，从而造成人员伤亡、财产损失、社会秩序混乱，影响和阻碍社会经济发展的事件。2008年1月，我国出现罕见的持续低温、雨雪、冰冻的自然灾害对交通运输、电力设施、农业生产及人民生活造成严重影响，直接经济损失达1111亿元。自然灾害作为突发公共事件的一类，常常会给人们带来生命和财产损失，应当采取措施积极应对，以尽可能降低其造成的危害。

二、雪灾暴露存在的问题

(一)当前我国的应急体制并不乐观

2003年的SARS使我国面临着一场空前的危机，自此之后中国开始加速突发公共事件的应急机制建设，各级政府制定了有关自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的应急预案。2007年11月1日，国家突发事件应对法正式实施，明确我国要建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。但此次雪灾所暴露出的问题表明，目前的应急体制并不乐观，如果说“九八抗洪”，中国面对单一事件时尚可应付，此次面对复杂事件，我们的应急体制，包括治理模式都有值得反思之处。比如说灾情发生后，相关应急预案似乎没有及时启动，不少应急管理机构在灾情出现几十个小时后还不能掌握基本情况，灾害现场的公共服务十分有限。而五个关于自然灾害救助的国家应急专项预案中，又不包括雪灾。这次雪灾之所以造成如此大的问题，除了雪灾超出常规外，还包括遇到春运，两者叠加就把消极影响扩大了。目前，不论是国家层面还是地方层面或者是部门的各类应急预案，都只针对特定突发事件，而“复合性突发事件”很容易扩大突发事件所造成的消极影响。尽管是低级别的突发事件，如果两种以上同时发生，可能就会导致预警级别的提高。目前的预案是分级的，部级预案的启动要涉及两个以上的省份，地域上划清楚了，但严重性是容易交叉的。比如：是不是省级应急预案到了一级预警状态，才足以启动部级四级预警响应机制，这都没明文规定。

(二)地方政府应对雪灾这一突发公共事件的经验不足，缺乏防范意识

地方政府没能对大雪成灾有预期，加上部门分割，在具体的实施和协作中又会出现很多问题。此次雪灾突袭南方，而南方只有应对暴雨、台风的经验，以致一些地方对百年不遇的大雪有些措手不及，加上雪灾适逢春运，使交通和电力的困境倍增。纵观各个车站的情景，部分地方的局势可以用高危来形容，广州等地车站还数度出现几乎失控的局面，这至少在一定程度上反映出民众缺乏相对自觉的纪律性，同时也暴露出组织方面的缺陷。由于我国的各级自然灾害的预案中，并没有雪灾专项预案，不少南方地区的政府部门，在观念上认为防寒是北方地区需要考虑的事情，再加上最近几年“暖冬”之说开始流行，似乎冬天真得不会冷了一样。在这样一种指导意识下，在制定当地生产计划、安排当地群众生活的时候，自然就很少会考虑“防寒”问题。而近年的冬天，却一反常态露出了它寒冬的本来面目。这对从防范意识上就准备不足的政府部门来说，更不用说采取具体的防寒措施了。因此，我们可以看到，面对持续十多天的冰雪天气，各地政府部门采取的都是临时的“应急措施”，而不是常规措施。

(三)从抗击雪灾来看，突发事件应对法发挥的作用不大

此次雪灾中，现行的应急预案制度以及突发事件应对法所确立的应急体制应有的组织、协调和防范作用，并没有完全发挥出来，真正的应急工作还是依靠目前高度统一和一元化的党政领导体制来完成。当然，突发性事件发生时，无论是否有预案，都需要依靠强有力的行政管理机制来加以保障。中国现有的一元化的党政决策体制和中央地方关系，很适合救灾。比如这一体制整合力量及时、有效，容易解决矛盾。但是，在此次救灾中，法律和预案只起到一些补充细化的作用，给人有点“两张皮”的感觉。从法律角

度看，政府总理到哪里，实际上，具体的法律就可以在那里发挥作用。总理到现场，实际上已经是国家层面的一级响应了。不过，也要总结经验教训，能让省级政府更好地分担，不要轻易启动部级预案。

(四)信息建设有待进一步规范

在信息的规范上缺乏统一的信息标准，有的地区专业部门按照各自行业的应急机制建立信息系统，但是对该系统平台技术和业务系统数据格式标准不一，加上各部门之间通讯网络和数据传输网络缺乏联动机制，因而加大了实现信息的联动和技术的共享的难度。和2003年的SARS相比，信息建设上已有长足进步，但也出现一些问题。比如新华社记者到某省某部门采访被认为是“添乱”，而2008年1月25日京珠高速公路之所以出现严重大堵车，也与各方通车信息混乱有关，致使许多不知情的车辆进入湖南后无法出去。

(五)政府应对突发事件的管理缺乏有效的协调机制

此次发生在南方各省的自然灾害表明，我国现行的以部门为龙头的突发事件应对组织机制存在很大问题。雪灾应该由应急办管，但各级政府下属的专门应急办公室只是一种协调性机构，还不能真正具有统一组织、指挥和协调各种突发事件应对工作。在很多情况下，危机的处理需要社会各个部门通力协作，但是社会各部门在面对突发公共事件时还不能进行有机的结合，缺乏有效的内部协调机制，应对工作中存在以部门职能为中心的部门主义倾向，缺少单一的应急指挥组织管理系统。而公共服务部门的垂直管理体系造成政府各职能部门条块分割、权责不明晰，相互间协调不够，沟通不畅。气象部门和电力部门缺乏有效沟通，气象信息未能对电力设施的建设和运行起到应有的指导作用。在可能对电网运行稳定性造成影响的气象条件中，风、冰与最高最低气温为主要因素。然而，气象台没有覆冰的专门数据——“冰”不是一项独立的气象参数。

(六)缺乏明确的问责机制

在中国现行的政府体制下，由于相关单位的职能没有划分清楚，许多事务管理上条块分割严重，责权利关系没能理顺。谁负责、对谁负责的问题没有以法律或制度形式加以明确，激励机制和惩罚机制错位。遇到突发公共事件，事发地政府的主管部门需要同时向其所隶属的本级政府和上级政府主管部门报告。在现有的绩效考核体系下，事发地政府的主管部门在上报时不得不再三权衡自己的利弊得失。一些地方政府往往是尽量“捂盖子”，“报喜不报忧”，“多报喜少报忧”，揣摩领导意图讨领导喜好。遇重大突发性危机事件，往往是有利益各部门拼命抢，有责任却相互推或往上推，对危机事件处理分析浮皮潦草。

三、提高政府应对突发公共事件能力的对策

突发事件对人民生命健康和财产安全、正常生活生产带来严重威胁。加强对突发公共事件的管理，是关系国家经济社会发展全局和人民群众生命财产安全的大事，是全面落实科学(教学案例，试卷，课件，教案)发展观、构建社会主义和谐社会的重要内容，是各级政府坚持以人为本、执政为民、全面履行政府职能的重要体现。

(一)完善对突发事件管理的各级应急预案，明确各级政府权责

我国对突发公共事件应急管理的制度框架基本建成，但还需要进一步细化。要完善各级应急预案关于自然灾害的救助体系。鉴于特定突发事件可能遇到其他情况最后演变为复合性突发事件，尽可能考虑到所有可能发生的情况，制定专项的应急管理预案。要把法律规定变成日常制度，该储备的储备，该演习的演习，使应急工作常规化，让政府和公众坦然应对突发事件。中央政府统一负责各种紧急事务的协调管理，制定应急管理政策规划，建立预警和信息报告制度。强化政府的统一协调、资源整合能力;省级政府及有关部门的主要职责是对地方政府应急管理提供指导和帮助，组建常设的综合性的应急协调机构，直接处置全省范围的重大突发事件;市、县、乡镇各级政府负有直接处置本地突发事件的责任，应明确规定其实施应急处置的权限。由于突发事件应急管理的重点是在大中城市，人口、建筑、交通比较集中，突发事件易发多发。因此，大中城市政府都应当建立一个实战性的应急管理中心，主要由公安、医疗、民政、市政、新闻等有关部门组成，统一应对本地各类突发事件，直接预防和处置各种紧急事务，以提高城市政府全面应对、快速反应的能力。

(二)改革现行突发事件应对组织体制，各部门协同应对，快速反应

我国目前正在推进的“大部委制改革”思路，很适合改革现行突发事件应对组织体制的要求。可考虑成立集中统一管理突发事件应对工作的具有大部委性质的“应急管理委员会”(或“应急部”)，克服目前在突发事件应对组织体制领域过于分散、制度化水平低的弊端。由于机构改革的复杂性，可以将各级应急办公室或机构改为实体性的应急指挥机构，统一行使各项应急指挥职权，一旦有灾，不论发生在何时、何地，依靠统一集中的应急指挥系统立即投入应急救灾活动，第一时间内将突发事件控制在萌芽状态，提高应急工作效率。各地区各部门要树立大局意识、责任意识，不仅要加强本地区本部门的应急管理，落实好自己负责的专项预案，还要按照总体应急预案的要求，做好纵向和横向的协同配合工作。健全应对突发公共事件的组织体系，明确各方面职责，确保一旦有事，能够有效组织，快速反应，高效运转，临危不乱。

(三)严格政府公共危机管理的责任追究制度

在应对重大突发性公共事件中，各级政府要建立政府官员承担与职权相应的政治(教学案例，试卷，课件，教案)责任、行政责任制度。当政府公务人员不能履行或背弃责任时，必须受到相应的行政惩处，触犯国家法律的要按照法律规定追究相应的法律责任。对重大公共危机事件瞒报、缓报、谎报的要追究相关主要领导的责任，在应对公共危机过程中出现的、失职、渎职等行为，要追究相关人员的法律责任。还要不断健全和完善各级党委、政府和领导干部在应对危机与处理突发事件中的法律责任，使官员问责制在我国日趋完善。

(四)完善信息应急管理系统，进行信息沟通机制的改革

随着社会的发展和民众主体意识的增强，国内民众乃至国外人士对“知情权”的诉求正迅速提高，良好的信息沟通机制可以保证信息准确、及时地传递，以便政府快速制定突发事件应对的政策。突发事件的本身带有急速和不确定性，只有政府完善信息应急管理系统，才能把信息扭曲的情形大大减少，有助于使尽

可能的信息量能够被社会各方面吸收和利用，弥补某一个部门、地方因为误判信息而导致的错误决策。在突发事件的管理中，信息往往是决定性的因素，对于灾情汇集、灾情研究、求援指挥都是不可或缺的。事件一旦发生，政府部门应迅速率先事件的过程，以防小道消息满天飞而混淆视听，政府要重视和发挥媒体在突发事件管理中的积极作用，与媒体作深入的沟通、协调和合作，使媒体在政府的正确引导下充分介入到突发事件中，保持适度的新闻自由，让公众了解事件真相。要运用信息网络技术，实现各部门信息及时沟通以及整个社会资源的协同运作。

(五)加强突发事件应急管理的素质教育。提高社会公众的突发事件应对能力

雪灾应急预案篇7

中国特色的应急管理体系建设发展脉络2002 年，党的十六大提出全党同志一定要增强忧患意识、居安思危：“……面对很不安宁的世界，面对艰巨繁重的任务，全党同志一定要增强忧患意识、居安思危，清醒地看到日趋激烈的国际竞争带来的严峻挑战，清醒地看到前进道路上的困难和风险……”。① 这为加强应急管理工作奠定了思想基础。而2003 年爆发的“非典”危机给中国应对突发事件的能力带来巨大挑战的同时，更促使新一届政府下定决心，在全国范围内全面加强和推动应急管理工作。

在取得了抗击“非典”的胜利之后，中国应急管理体系建设工作也随之起步，这项

系统工程可以总结为按“每年一个台阶”的发展脉络在进行。②

1. 2003 年：中国政府全面加强应急管理工作的起步之年

2003 年7月28 日，全国防治非典工作会议总结了抗击非典的经验教训， ③ 在此基础上， 同年召开的党的十六届三中全会明确提出：“……要建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力”④。自此，中国政府全面加强应急管理的工作开始逐步展开。

国务院办公厅按照党中央和国务院的战略部署，及时对全国的应急管理工作进行了调查摸底，对全国应急管理的法律、法规、体制和应急预案等情况进行了初步调研。并于同年11 月成立了应急预案工作小组，重点推动突发性公共事件应急预案编制工作和应急体制、机制、法制的建设工作（简称“一案三制”工作）。

2. 2004 年：中国应急预案的编制年

国务院办公厅将制订出完善的公共突发事件应急预案作为2004 年政府工作的一项重要任务，并多次召开会议研究部署相关工作。当时的工作重点在于明确应急预案的范围， 把握基本要素，围绕体制、机制、法制三个方面来开展工作。在此基础上，国务院办公厅分别于4月6日和5月22 日印发了《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》和《省（区、市）人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》。

2004 年，国家总体应急预案和专项、部门预案的编制工作取得重大进展，国务院领导还分别主持召开专项应急预案审核会，审阅了105 件专项和部门预案。与此同时，各省（区、市）和各有关部门的应急预案编制工作也全面启动。

与此同时，十六届四中全会进一步明确提出：要“建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，提高保障公共安全和处置突发事件的能力。”① 这为后续进一步推动“一案三制”工作奠定了基础。

3. 2005 年：“一案三制”工作全面推进之年

2005 年3月，十届人大三次会议审议通过的《政府工作报告》提出：“……我们组织制订了国家突发公共事件总体应急预案，以及应对自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等方面的105 个专项和部门应急预案；各省（区、市）也完成了省级总体应急预案的编制工作。建设法治政府，全面履行政府职能，取得突破性进展。”② 4月17 日，国务院印发《国家突发公共事件总体应急预案》③。5月至6月，应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类25 件专项应急预案，80 件部门预案也陆续④。此外，在法制建设方面，国务院还陆续颁布了多部行政法规，应对突发事件的综合性法律的制订工作也取得重大进展。”⑤

为了推动“一案三制”工作的全面开展，7月召开的全国应急管理工作第一次会议指出：加强应急管理工作要遵循的原则包括健全体制、明确责任；居安思危、预防为主；强化法制、依靠科技；协同应对、快速反应；加强基层、全民参与。① 随后，各地、各部门认真贯彻会议精神，加强应急管理工作。同年召开的十六届五中全会强调：“建立健全社会预警体系和应急救援、社会动员机制，提高处置突发性事件能力。”②

4. 2006 年：全面加强应急能力建设之年

首先，十届人大四次会议审议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一

个五年规划纲要》将公共安全建设列为专节（第四十一章）。应急管理工作首次被列入

国家经济社会发展规划。

其次，国家对应急管理工作的指导更加具体：6月15 日国务院的《关于全面加

强应急管理工作的意见》以及7月7日～8 日召开的第二次全国应急管理工作会议分别要求

在“十一五”期间，建成覆盖各地区、各行业、各单位的应急预案体系；健全分类管理、

分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制；构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、

运转高效的应急管理机制；完善应急管理法律法规；建设突发公共事件预警预报信息系

统和专业化、社会化相结合的应急管理保障体系，形成政府主导、部门协调、军地结合、

全社会共同参与的应急管理工作格局。

再次，应急管理工作步入正规化、系统化的轨道。一是国务院应急管理办公室及各

省（区、市）政府应急管理机构相继成立③ ，为推动应急管理工作奠定了组织基础。二是“全社会共同参与的应急管理工作格局”逐步形成，这包括：军队系统应急体系建设和对地

方的支援进一步加强④；充分发挥专家在应急管理工作中的重要作用⑤；应急管理培训和面

向全社会的科普宣教工作普遍开展⑥；重点加强了企业应急管理工作⑦；各地各部门及企事业单位不断完善各项应急预案并开展了应急演练。

最后，十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，对“一案三制”建设提出了更加明确的要求，这是我国在构建社会主和谐社会进程中加强应急体系建设的纲领性文件。另外，诸如《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》、《安全生产“十一五”规划》、《国家综合减灾“十一五”规划》、《国家防震减灾规划》、《全国山洪灾害防治规划》、《地质灾害防治规划》、《全国森林防火中长期发展规划》、《气象防灾减灾规划》、《三峡地区地质灾害防治规划》、《七大流域防洪规划》等相关规划，均对应急管理建设的内容提出了更加明确的要求和指南，这些都为应急管理工作向纵深推进奠定了扎实的基础。

5. 2007 年：应急管理工作向纵深推进、夯实基础之年

这具体表现为：其一，全国基层应急管理工作座谈会指出，要建立起“横向到边、纵向到底”的应急预案体系；建立健全基层应急管理组织体系，将应急管理工作纳入干部政绩考核体系；建设“政府统筹协调、群众广泛参与、防范严密到位、处置快捷高效”的基层应急管理工作体制；深入开展科普宣教和应急演练活动，建立专兼结合的基层综合应急队伍；尽快制定完善相关法规

其二，8月30 日《中华人民共和国突发事件应对法》，并于11 月1日正式实施， 标志着应急管理工作在规范化、制度化和法制化的道路上迈出了重大步伐。

其三，国家应急平台体系关键技术研究与应用示范等重点项目列入“十一五”国家科技支撑计划，并全面启动。

其四，灾害监测网络日趋完善，预警系统建设不断加强，覆盖省、市、县、乡四级全国突发公共卫生事件网络直报系统进一步健全，灾后恢复重建能力明显加强。

在应急管理工作不断夯实基础的前提下，党的十七大提出要进一步完善突发事件应急管理机制， ① 为后继工作的开展进一步明确了重点与方向。

建设有中国特色的应急管理体系：以“一案三制”为核心 在2003 年6月17 日召开的加强公共卫生建设，促进经济与社会协调发展的专家座谈会上，引用恩格斯的名言“一个聪明的民族，从灾难中学到的东西会比平时多得多”， 来强调要善于总结经验，吸取教训，更加重视公共卫生建设，更加重视提高应对突发事件的能力， 更加重视对社会的管理，更加重视经济社会的协调发展。随后，中国全面加强应急管理体系建设的工作开始起步，其核心内容被概括为“一案三制”，即应急预案、应急管理体制、应急管理机制和法制。自2003 年6月以来， 在党的历次代表大会、中央的纲领性文件以及政府工作报告中， 党中央、国务院都对应急管理工作提出了具体的战略要求和工作部署。

2003 年“非典”事件之后，党和国家高度重视应急管理体系建设，以“一案三制”为代表的应急管理工作取得了显著进展：（ 一）我国已形成从国家总体预案到专项预案、部门预案、地方政府及部门预案、企事业单位预案和重大活动预案的应急预案体系，而且在突

注① 2007 年10 月15 日～21 日，中共十七次全国代表大会通过《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》。

发事件应对过程中发挥了重要作用。（二）应急管理工作体系步入正规化、系统化的轨道。

首先，国务院应急管理办公室及各省（区、市）政府应急管理机构相继成立。① 目前，我国政府应急管理的三大组织机构包括突发公共事件应急委员会、应急管理办公室以及各类

专项突发公共事件管理机构，其中以应急委员会的地位最重要。这与抗击“非典”前我国主要采取“以部门为主，综合协调不足”的模式相比，呈现出常设性、综合性和专业性的特点② ，较之先前有了很大进步，也为推动应急管理工作奠定了组织基础。其次，“全社会共同参与的应急管理工作格局”逐步形成，这包括：军队系统应急体系建设和对地方的支援进一步加强③；充分发挥专家在应急管理工作中的重要作用④ ；应急管理“进社区、进农村、进企业、进学校”的基层应急管理工作计划的制定与实施等。（三）在法制建设方面，2007 年11 月1日，《突发事件应对法》正式颁布并实施。（四）针对系统、科学的应急管理机制体系研究也有了一定进展，但还需要进一步按照中国国情制定相应规则和规程，真正形成“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”的应急管理机制，实现社会预警、社会动员、快速反应、应急处置的整体联动，有效应对各类突发事件。⑤

这些工作的开展，帮助提高了各级领导干部乃至全社会对应急管理工作的重视和突

发公共事件的应对意识，增强了整个国家应对各种突发公共事件的能力，同时也降低了各种灾害给人民生命财产带来的损失。但是，2008 年1月份以来发生的各种突发事件及威胁，尤其是1～2 月份的冰冻雨雪灾害、5月份的汶川地震以及8～9 月份的奥运安保工作， 都向国家和地方的应急管理体系提出了严峻的挑战。在党和国家坚强有力的领导下，我们成功地应对了这些重大灾害和安全威胁，但同时，中国当前应急管理体系中的一些不足和薄弱环节也开始暴露出来。

2008 年6月，在经历南方雪灾和汶川地震后，党中央、国务院深入总结了我国应急

管理的成就和经验，查找存在的问题，提出进一步加强应急管理的方针政策。总书记10 月8日在党中央、国务院召开的全国抗震救灾总结表彰大会上指出：“要进一步加强应急管理能力建设，大力提高处置突发公共事件能力。要认真总结抗震救灾的成功经验，形成综合配套的应急管理法律法规和政策措施，建立健全集中领导、统一指挥、反应灵敏、运转高效的工作机制，提高各级党委和政府应对突发事件的能力。要大力建设专业化与社会化相结合的应急救援队伍，健全保障有力的应急物资储备和救援体系， 长效规范的应急保障资金投入和拨付制度，快捷有序的防疫防护和医疗救治措施，及时准确的信息、舆论引导、舆情分析系统，管理完善的对口支援、社会捐赠、志愿服务等社会动员机制，符合国情的巨灾保险和再保险体系。通过全方位推进应急管理体制和方式建设，显著提高应急管理能力，最大限度地减少突发公共事件造成的危害，最大限度地保障人民生命财产安全”。我国应急管理体系建设再一次站到了历史的新起点上。因此，有必要在认清中国国情，合理借鉴发达国家管理经验的基础上，对转型期中国应急管理体系建设工作有更加完整与清晰的认识，从而为政府提高应对突发公共事件的能力建设提供保障与依据。下面我们就来详细谈一谈“一案三制”问题。①

首先来说一说应急预案的问题

预案即预先制定的行动方案， 是指根据国家和地方的法律、法规和各项规章制度， 综合本部门、本单位的历史经验、实践积累以及当时当地特殊的地域、政治、民族、民俗等实际情况， 针对各种突发事件类型而事先制订的一套能切实迅速、有效、有序地解决问题的行动计划或方案。编制应急预案的主要作用和功效是“防患于未然”，“以确定性应对不确定性，化不确定性的突发事件为确定性的常规事件， 转应急管理为常规管理”。按照不同的责任主体， 中国的应急预案体系设计可划分为国家总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案以及大型集会活动应急预案等六个层次。

应急预案是应急管理的重要基础， 也是中国应急管理体系建设的首要工作。2003 年11 月，国务院办公厅成立应急预案工作小组。2004 年则是中国应急预案编制之年。编制、修订应急预案， 建立健全各种预警和应急机制， 成为2004 年政府工作的一项重要任务。2004 年4月6日和5月22 日， 国务院办公厅分别印发《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》和《省（区、市）人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》。2005 年1月26 日，国务院召开常务会议， 审议并原则通过了《国家突发公共事件总体应急预案》。2005 年2月25 日， 国务委员兼国务院秘书长华建敏受国务院总理委托， 向十届全国人大常委会第十四次会议报告应急预案编制工作， 并表示：全国应急预案框架体系已初步形成。2005 年4月17 日， 国务院印发《国家突发公共事件总体应急预案》。2005 年5月至6月， 应对自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件和社会安全事件的四大类、25 件专项应急预案、80 件部门预案也陆续对社会。截至2005 年年底， 全国应急预案编制工作已基本完成， 包括国家总体应急预案、25 件专项应急预案、80 件部门应急预案， 共计106 件， 基本覆盖了中国经常发生的突发事件的主要方面， 其中大多数都是根据经济社会发展变化和客观形势的要求新制定的。此外， 地方总体应急预案的编制工作也陆续完成， 许多市、区（县）也制定了应急预案， 全国应急预案框架体系初步建立。据统计， 截至2007 年11 月， 全国已制订各级各类应急预案130 多万件， 所有的省一级政府、97. 9% 的市级政府、92. 8% 的县级政府都已经编制了总体应急预案， 同时还因地制宜地编制了大量专项及部门应急预案， 全国“纵向到底、横向到边”的应急预案体系基本形成。同时， 按照国家的统一规划和要求， 到2008 年年底， 所有街道社区、乡镇及有条件的行政村和各类企事业单位都要基本完成应急预案编制工作。

其次来谈一谈应急管理体制的问题

应急管理体制主要是指应急管理机构的组织形式， 即综合性应急管理组织、各专项应

急管理组织以及各地区、各部门的应急管理组织各自的法律地位、相互间的权力分配关系及其组织形式等。应急管理体制是一个由横向机构和纵向机构、政府机构与社会组织相结合的复杂系统， 主要包括应急管理的领导指挥机构、专项应急指挥机构、日常办事机构、工作机构、地方机构及专家组等不同层次。健全应急管理体制必须有强有力的应急管理组织体系作保障， 应急管理体制的建立健全有利于为突发事件应对工作提供强有力的组织保证。

中国传统的应急管理体制是一种建立在政治动员基础上的平战转换体制和部门分割

型体制， 存在着临时性、模糊性、协调不畅等问题。受制于责权利的影响， 中国的应急管

理长期缺乏综合性协调机构， 群龙治水、上下不畅， 资源无法有效整合， 不仅导致各种设备

和人力资源重复投入和大量闲置， 也使得在突发事件发生时各地区各部门职责不明， 甚至互相推诿， 可能由此失去最佳的抢险救灾时机。战胜“非典”之后， 我国的应急管理体制建设， 在充分利用现有政府行政管理机构资源的情况下， 一个依托于政府办公厅（室）的应急办发挥枢纽作用， 协调若干个议生命卫士抗疫英雄事协调机构和联席会议制度的综合协调型应急管理新体制初步确立。2006 年6月15 日出台的国务院关于全面加强应急管理工作的意见！提出， 要健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制， 落实党委领导下的行政领导责任制， 加强应急管理机构和应急救援队伍建设。2007 年8月30 日， 十届全国人大常委会第二十九次会议通过的《突发事件应对法》明确规定，国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。在此之前，国务院办公厅已经于2006 年4月设置国务院应急管理办公室（国务院总值班室）， 承担国务院应急管理的日常工作和国务院总值班工作， 履行值守应急、信息汇总和综合协调职能， 发挥运转枢纽作用。根据规定， 中国把突发事件主要分为四大类， 并规定了相应的牵头部门： 第一类为自然灾害， 主要由民政部、水利部、地震局等牵头管理； 第二类为事故灾难， 由国家安全生产监督管理总局等牵头管理； 第三类为突发公共卫生事件， 由卫生部牵头管理； 第四类为社会安全事件， 由公安部牵头负责。最后， 由国务院办公厅总协调。

针对不同类型、不同领域的突发事件， 各部门、各地方也纷纷设立专门的应急管理机构， 完善应急管理体制。例如， 国家防汛抗旱、抗震减灾、森林防火、灾害救助、安全生产、公共卫生、通讯、公安、反恐怖、反劫机等专业机构的专业应急指挥与协调机构也进一步完善， 军队系统应急管理的组织体系也得到了加强。目前， 31 个省区市和5个计划单列市相继成立了应急管理领导机构， 组建或明确了办事机构。例如， 北京成立了市突发公共事件应急委员会， 统一领导全市突发事件应对工作， 下设办公室（应急指挥中心）， 作为日常办事机构。据统计， 在目前全国30 个省（区、市）级应急办中， 有正厅级机构7个， 副厅级13 个， 正处级10 个。在城市应急管理体制建设方面， 根据不同的需求状况和城市规模， 南宁、北京、上海、广州、重庆等分别建立集权、、授权、网络等不同模式的应急管理体制。统计表明， 截止到2007 年年底， 所有的省级政府和市级政府、92% 的县级政府都已成立或明确了应急管理领导机构； 所有的省级政府和96% 的市级政府、81% 的县级政府成立或明确了应急管理办事机构。总的来看， 中国目前正在建设的新型综合协调型应急管理体制，是建立在法治基础上的平战结合、常态管理与非常态管理相结合的保障型体制，具有综合性、常规化和制度化等特征， 有利于克服政治动员所导致的初期反应慢、成本高等问题。

接着来说一说应急管理机制的问题

应急管理机制是指突发事件发生、发展和变化的全过程中各种制度化、程序化的应急管理方法与措施。从实质内涵来看， 应急管理机制是一组以相关法律、法规和部门规章为依据的政府应急管理工作流程。从外在形式来看， 应急管理机制体现了应急管理的各项具体职能。从工作重心来看， 应急管理机制侧重于突发事件事前、事发、事中和事后的整个过程中， 各部门如何更好地组织和协调各方面的资源和能力来有效防范与处置突发事件。应急管理机制以应急管理的全过程为主线， 涵盖事前、事发、事中和事后各个时间段， 包括预防准备、监测预警、应急处置、善后恢复等多个环节。具体来看， 应急管理机制主要包括预防准备、监测预警、信息报告、决策指挥、危机沟通、社会动员、恢复重建、调查评估、应急保障等内容。

2006 年7月，《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》指出，要构建“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制”。自2003 年以来， 党中央、国务院和中央军委了很多有关监测预警、信息报告、决策指挥、信息、调查评估、恢复重建等具体应急管理机制建设的文件。例如， 在监测与预警方面，国家加强了气象、地震、水文、海洋、地质灾害、森林火灾、农林病虫害、煤矿瓦斯等灾害预测预警系统的构建； 在风险评估方面，2007 年9月18 日，国务院办公厅发出关于开展重大基础设施安全隐患排查工作的通知； 在信息报告方面， 2007 年12 月30 日， 国务院办公厅印发《关于突发公共事件信息报告情况通报办法（试行）的通知》； 在信息方面，2004 年2月11 日， 国务院召开第39 次常务会议，原则通过《关于改进和加强国内突发事件新闻工作的实施意见》； 在军地协同方面，2005 年6月7日，国务院、中央军委公布《军队参加抢险救灾条例》，6 月20 日， 国务院办公厅发出《国务院中央军委关于〈军队参加抢险救灾条例〉实行中有关问题的通知》， 2006 年9月20 日，国务院办公厅、中央军委办公厅联合发出《关于加强自然灾害信息军地共享机制建设的通知》。

最后来谈一谈应急管理法制的问题

应急管理法制是指在突发事件引起的公共紧急情况下如何处理国家权力之间、国家权力与公民权利之间以及公民权利之间的各种社会关系的法律规范和原则的总和。应急管理法制是一个国家在非常规状态下实行法治的基础， 是一个国家实施应急管理行为的依据， 也是一个国家法律体系和法律学科体系的重要组成部分。应急管理法制的主要任务是， 明确紧急状态下的特殊行政程序的规范， 对紧急状态下行政越权和滥用权力进行监督并对权利救济做出具体规定， 从而使应急管理逐步走向规范化、制度化和法制化的轨道。

中国近几年应急管理工作最突出的特点是， 在深入总结群众实践经验的基础上， 制订了各级各类应急预案， 形成了应急管理体制与机制， 并且最终上升为一系列的法律、法规和规章， 使突发事件应对工作基本上做到有章可循、有法可依。用法律来规范应急管理行为， 是2003 年“非典”危机带来的重要教训。长期以来， 中国应急管理法制存在的主要问题是部门立法颇多， 统一法规欠缺， 使应急管理法制的部门化色彩浓厚。据统计， 在2007 年11 月1日《突发事件应对法》施行之前， 中国已制定涉及突发事件应对的法律35 件、行政法规37 件。但这些法律法规只适用于特定领域突发事件的应对工作， 部门性强， 不具广泛的指导意义。在“非典”疫情爆发初期， 原有立法提供的法制资源严重不足， 导致政府反应速度慢、信息不畅、协调不力、低效无序、无法可依。

2003 年5月9日， 国务院总理正式签署国务院令， 2003 年5月12 日正式颁布《突发公共卫生事件应急条例》。这部法规从开始起草到国务院常务会议审议一共只用了20 天时间， 是新中国成立以来出台速度最快的一部法规。这一条例的出台， 标志着中国卫生应急处理工作进入法制化轨道， 卫生应急处理机制进一步完善。

2003 年11 月， 清华大学公共管理学院和上海市法制办分别接受国务院法制办委托， 着手起草《紧急状态法》立法草案。2004 年3月， 十届全国人大二次会议通过宪法修正案， 将现行宪法中规定的“”修改为“进入紧急状态”， 确立了中国的紧急状态制度， 为《紧急状态法》立法提供了宪法依据。2006 年5月31 日， 第138 次国务院常务会议专题讨论并原则通过《突发事件应对法（草案）》。2006 年6月24 日， 十届全国人大常委会第二十二次会议首次审议了《突发事件应对法》。2007 年8月30 日， 十届全国人大常委会第二十九次会议审议通过《突发事件应对法》， 这是新中国第一部应对各类突发事件的综合性法律。这部自2007 年11 月1日起正式施行的应急管理法律， 被称为“非常时期的小宪法”、“龙头法”和“兜底法”， 它的施行标志着中国规范应对各类突发事件共同行为的基本法律制度已确立， 为有效实施应急管理提供了更加完备的法律依据和法制保障。据统计， 党的十六大以来的5年间， 国务院制定了《突发公共卫生事件应急条例》、《重大动物疫情应急条例》等应对自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件和社会安全事件的单行法律和行政法规达60 多部。另外，全国人大常委会分别组织修订了《传染病防治法》、《动物防疫法》等法律。北京等一些地方也根据各自的特点， 出台了相关的地方应急管理法规和规章。总的来看， 中国目前已基本建立了以宪法为依据、以《突发事件应对法》为核心、以相关单项法律法规为配套的应急管理法律体系， 应急管理工作也逐渐进入了制度化、规范化、法制化的轨道。

中国特色的应急管理体系中存在的问题 我国在过去几年围绕着“一案三制”为核心而建立起来的应急管理体系在多次巨灾的应对行动中发挥了重要作用。然而，也暴露出一些不足和薄弱环节。多次巨灾启示我们：在当今社会，重大突发公共事件的形成与演变是一个复杂的系统，导致应急管理工作较之以前具有更强的复杂性、艰巨性、严重性和放大性。具体表现在：一是孕灾环境、多种致灾因子和不同的承灾体的相互作用、相互影响，多种因素、多个条件的复合叠加，导致复杂多变、综合性强的突发公共事件；二是效率与公平、自由与安全、威胁度与成本等各种矛盾冲突，造成应急管理过程中应对目标的多元化选择；三是在道德规范、利益博弈、资源分配等制约因子的影响下，要求在应急管理过程中建立多部门、多领域、多地区和军地的会商联动机制。因此，有必要对多次巨灾应对工作的经验与教训进行认真的总结，指导将来的工作、避免更大的损失。下面我们结合2008 年的大雪灾案例，来深入地探讨这些问题。①

案 例

2008 大雪灾――巨灾的演变及应急体系的应对过程

自2008 年1月上旬开始，影响中国的大气环流发生突变，使得大部分地区由晴暖天气转为低温、多雨雪天气。而且这样的大气环流形势稳定少变，先后在黄河及其以南地区接连出现了四次明显的天气过程，即发生在1月10～16 日、18～22 日、25～29 日和31 日～2 月2日，此次低温、雨雪、冰冻天气呈现出四个显著特点：（1）影响范围广，涉及19 个省（区、市）②；（2）持续时间长③；（3）强度大④；（4）多种灾害并发⑤。整个事件经历了一个“雪景”―“雪多”―“雪灾”―“雪难”的过程。

1.灾难初见端倪

2008 年1月8日，中国气象局已经预报到“……10 日开始西北地区东南部，西南地区东部，华南大部，江南大部，黄淮、江淮自西向东、自北向南将有一次明显的小到中雨（雪）过程。”后继就一直有持续的相关预报。10 日，中国华中地区普降首场大雪。同日，气象局联合交通部了“全国主要公路气象预报”，并于11 日早晨6点了“暴雪橙色警报”。

第一轮的雨雪天气已经带来了一些影响，造成一些地方的交通受阻、旅客滞留问题。但是，由于当时春运还没有正式开始；每年南方部分地区都会发生低温雨雪冰冻天气，但持续时间较短、影响范围较小；同时，限于当前天气预报技术水平，对一周以后的天气难以作出肯定的预报；因此，在第一场低温雨雪冰冻天气出现后，并没有对后面可能出现的灾害有足够的估计。

2.自然灾害向巨灾的演变

1月17 日，中国气象局提供的春运气象服务预报显示：“1月18～21 日，我国中东部大部地区将出现一次今年入冬以来范围最大、持续时间较长的雨雪天气过程……雨雪天气将给交通运输带来极大不便。”

根据第一轮雨雪天气情况，迫于春运的压力开始显现，国务院有关部门和地方政府开始采取相关应对措施：18 日，全国铁路提早进入春运状态；19 日，铁道部向各铁路局特急通知，启动应急预案，全面做好迎战暴风雪的工作；同日，交通部成立了暴风雨雪天气应急处置临时工作机构，并要求各有关地区的交通部门成立相应的工作机构， 加风雨雪天气的应急处置的组织领导工作。20 日，铁道部春运办再次通告各铁路局全力加强售票组织，做好旅客输送工作。

1月21 日，国务院应急办发出《关于做好防范应对强降雪天气的通知》① ，对各地政府应急管理机构提出6点具体工作要求，使得此次灾难的应对最终被提高到国家层面。但是，第一、二场连续低温冰冻雨雪天气的累计效应已经开始产生叠加效应，影响已经超过自然灾害本身，各种次生、衍生灾害开始产生：（1）部分地区电力供应显现危机，开始大面积、长时间停电；（2）铁路、公路、航空运输告急，大规模旅客滞留、受阻， 交通拥堵局面急剧恶化；（3）南方电厂发电用煤告急，越来越多地区的民众生活受到寒冷、停电、停水、食品供应紧张、房屋倒塌等影响。

3.党中央国务院迅速启动巨灾应对机制

1月25 日，部分地区出现新一轮降雪天气，同时郴州电网突然瘫痪，进一步加剧了紧张局势。27 日下午6点左右，中央气象台将暴雪警报升级至红色，同日，国务院召开全国煤电油运保障工作电视电话会议，国务院应急办随即发出《关于进一步做好雨雪天气交通保障的紧急通知》。此时，在党中央、国务院领导下的一场大规模的全面动员，迎战冰雪灾害的抢险救灾行动才真正拉开序幕。

1月28 日，国务院煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心成立。中共中央政治局、中共

中央政治局常委会分别在1月29 日和2月3日召开会议，专题研究雨雪冰冻灾情，部署做好保障群众生产生活工作，并强调要千方百计“保交通、保供电、保民生”。30 日，胡锦

涛主席指示，要求各有关部队全力支持灾区抗灾救灾。

1月27 日至2月8日间，中央领导多次分赴受灾地区和有关部门慰问抢险抗灾军民，

指导抗灾救灾工作。2月2日至14 日间，国务院煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心第1 号至第19 号公告。

2月10 日，主席指示，要求部队继续支持受灾地区搞好恢复重建工作。截至到11 日，全军和武警部队已累计出动官兵64.3 万人次、民兵预备役人员186.7 万人次，投入抗灾救灾。15 日，国务院发出《国务院批转煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心关于抢险抗灾工作及灾后重建安排报告的通知》。《通知》指出：抗击低温雨雪冰冻灾害斗争取得了重大的阶段性胜利，目前由应急抢险抗灾转入全面恢复重建阶段，要奋力夺取抗灾救灾斗争的全面胜利。

经历了2008 年的冰冻雨雪灾害后，在年初召开的中共第十七届中央委员会第二次全体会议指出：“当前，要切实做好生产自救和灾后重建工作，……要认真总结这场抗灾救灾斗争的经验，更好地应对各种可能发生的重大自然灾害和突发事件，更好地走科学发展道路，更好地推进现代化建设。”通过总结此次灾害的应对过程，可以对我国应急管理体系建设还存在的问题进行分析。我们发现存在的问题主要表现在① ：

1.预案体系上：急需实现向完备性、预见性、可操作性和无缝衔接的战略转移

注① 此处关于应急管理体系存在的问题，转载自：闪淳昌、周玲：《从SARS 到大雪灾：中国应急管理体系建设的发展脉络及经验反思》，《甘肃社会科学》，2008 年第5期，第40～44 页。

几年来，我国已形成从国家总体预案到专项预案、部门预案、地方政府及部门预案、企事业单位预案和重大活动预案的应急预案体系，而且确实发挥了重要作用。但后继多次灾害的应对过程也凸显出这个体系还存在着一些问题，以2008 年的冰冻雨雪灾害为例， 可发现存在的薄弱环节有：

（1）对类似于雨雪冰冻灾害这种从单灾种演变成多灾种、从自然灾害次生出其他灾害类型的巨灾系统，缺乏“预见性”和相应专项应急预案，出现了预案体系中的“盲点”。因此，当国家气象局于1月8日第一次发出“暴雪橙色预警”时，并没有引起各相关部门的足够重视。

（2）相关预案之间缺乏高效衔接，各部门、各地区以及各条块之间缺乏有效、及时的沟通。尽管现有的预案系统中，国家有关专项预案和有关部门预案中都有防范应对雨雪、冰冻等内容。① 但是，由于缺乏应对冰雪灾害经验，此次灾害超出了省级人民政府的处置能力且波及十九个省（区、市）。另外江南地区有些省在专注“两会”，没有及时请求人民和武警部队予以支持与协助，加上国家总体应急预案启动的时间也有点晚等种种问题，导致预案间、条块间缺乏高效互动。

（3）我国的国情是“高风险的城市，不设防的农村”，应急预案真正进社区、进学校、进厂矿、进农村、进每一个基层单位还有很大差距，必须在全国建立健全一个“横向到边、纵向到底”的全方位应急预案体系，大力提高基层应对灾害的能力。

2.应急体制上：急需健全应急管理机构和应急管理组织体系的建设

自国务院应急管理办公室（国务院总值班室）设置以来，我国地方各级政府都陆续成立突发公共事件应急管理机构，这与抗击SARS 前我国主要采取“以部门为主，综合协调不足”的模式相比，呈现出常设性、综合性和专业性的特点② ，较之先前有了很大进步。但此次雪灾仍给这个组织体系提出了新的挑战：

（1）目前国务院应急办和省级人民政府应急办的规格、职权，以及不完善的市县人民政府应急管理机构都不能完全满足应对特大型突发公共事件的需求，甚至导致在应急管理过程中的职责“缺位”。国务院煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心在这次抗灾救灾中发挥了非常重要的作用，但今后在应对巨灾中如何做到应急与预防、常态与非常态有机结合，还值得进一步研究。在今后的应急组织体系建设中，要健全处置巨灾的应急指挥机构，将“临时”行为转化为“常规化”规定动作，真正实现“平战结合”，提高应对突发公共事件的效率。

（2）专业处置队伍建设有待进一步加强。从此次应急过程来看，江南各省缺乏应对冰雪灾害的思想准备和经验，特别是相应的基础设施和救援装备极不适应，而且没有专业的处置队伍。因此，在将来的建设中，地方政府要舍得投资，加强应急能力和基础设施、设备以及专业救援队伍及其装备的建设。

（3）各级领导干部的忧患意识和科学决策能力有待进一步提高。科学决策不仅要体现在突发事件的应对过程中，更要体现在恢复重建过程等整个应急管理过程中。要采取有效的措施，对干部进行必要的培训，并在实践中不断总结经验，使其意识能力得到提高。

（4）要积极发挥企事业单位、社会团体和志愿者组织的作用，真正实现“全社会共同参与的应急管理工作格局”。

3.应急机制上：急需真正形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的机制

有一种普遍的观点就是：中国的应急体系虽然在“预见”灾难这一问题上稍显滞后， 但是一旦有了“集体决策”、“领导批示”之后，强大的号召力和动员力迅速显现，因此解决突发事件“应急能力”的效果与强度是其他国家很难相比的。尽管这是事实，但是在面对科学处置危机，应对突发事件必须兼顾成本与效率等相关指标的检验时，这种应急能力也受到了巨大考验。比如：

（1）预警机制不健全。气象预报不等于预警，更不等于灾害预报，由于没有建立气象灾害的预评估和多部门的会商机制，最终导致对这次灾难的预见性不足。

（2）有关条条、块块和条块之间，特别是在灾害初期，缺乏有效的协同配合与联动。

（3）我国适应市场经济的巨灾保险制度没能与国际接轨，还不健全。

（4）在巨灾初期，没能及时建立起统一的权威的信息渠道并加大对多种媒体的管理力度，使得有些信息不够准确、全面、客观。比如对广州火车站大量滞留旅客是走是留的导引上就存在协调不够、信息不对称的问题，甚至某些报道还带来了负面效应等。必须不断提高信息的及时性、准确性、全面性、客观性和权威性。

需要指出的是，这些暴露出的问题是我们实践中的问题。返观在大洋彼岸的美国， 他们在不断修改完善美国的应急管理系统中就提出：“9.11 事件、2004 年和2005 年的台风袭击让我们认识到致力于改进全国范围内的应急管理、事故应对能力和协作机制的迫切性和必要性。”① 美国每次调整应急机构的重点都是致力于政府内部机构和跨政府组织之间的协调配合，致力于健全应急管理全过程的程序。这对于我国的应急处理很有启发意义。

我们要改进这些问题的主要决定因素在于，要建立一整套系统、科学的应急管理机制体系。这就要在改善目前应急管理体制架构的基础上，针对社会管理、预测预警、信息传递、应急决策与指挥、应急响应、公众沟通、社会动员、应急保障、恢复重建、评估与奖惩、国际合作等相关机制，尤其是协调机制进行深入研究，按照中国国情制定出相应规则和规程，从而真正形成“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”的应急管理机制，最终实现社会预警、社会动员、快速反应、应急处置的整体联动，以有效地应对各类突发事件。

4.应急法制上：急需深入宣传贯彻《突发事件应对法》并加强可操作性

雪灾应急预案篇8

全国上下经过长达一个月的顽强拼搏，已经取得了抢险抗灾工作具有关键意义的阶段性胜利，最困难的时刻已经过去。

这一阶段性的胜利来之不易。面对这场罕见的雨雪冰冻灾害，我们团结一致、众志成城，投入了大量的人力物力，更有人献出了宝贵的生命。

严冬已经过去，春天正在来临。

同时也要看到，这场不期而至的灾难，让我们清晰地意识到，在应对复杂、多项并发的罕见自然灾害能力方面，尚有改进余地。

暴雪压不跨一个民族的脊梁，胜利见证了一个民族的力量。

回望，为了前行。

截至2月24日，灾害波及湖南、贵州等二十个省市区，受灾人口超过一亿，因灾造成的直接经济损失更达1516亿元之巨。面对这场前所未见的大雪，我们从中间思考到了什么？

应急体系五年磨剑

我国应急机制的从无到有，源于2003年的非典风暴。

非典过后，中央和地方政府大力加强了应急能力的建设。特别是在应对传染病方面，各级政府增加了公共卫生特别是对传染病的预警和预防的开支，能力大大改观。在2003年后出现的禽流感和其他传染病，政府都基本能迅速和沉着应对。

我国全面加强应急管理工作，就是从2003年国务院办公厅成立应急预案工作小组，部署全国应急预案体系建设、抓好“一案三制”工作开始的。所谓“一案”，就是突发事件应急预案；所谓“三制”，就是应急管理工作的体制、机制和法制。

2004年，又重点推进全国应急预案编制工作。先后在北京和郑州召开了国务院有关部门和部分省及大城市应急预案编制工作会议，会后印发了制定、修订应急预案的框架指南，指导各地各部门编制应急预案。

最重要的是，2005年重点推进了预案落实和组织落实工作。国务院陆续印发了国家总体预案和专项预案。这些方案包括全国应急方案、专项和部门方案、以及省级应急方案。这些应急预备方案是基于我国国情、总结实践经验、吸收借鉴国外成熟做法、听取各方面意见的基础上形成的。同年，第一次全国应急管理工作会议召开，对全面落实“一案三制”进行了部署，并成立了国务院应急管理办公室。中国应急体系初步建立。

从具体内容看，2005年建立的国家应急框架体系针对的是自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等方面的突发危机，自然灾害被放在首位。

2006年，在深入推进全国“一案三制”建设的同时，重点抓了应急管理进企业工作。国务院出台了《关于全面加强应急管理工作的意见》；召开了第二次全国应急管理工作会议；成立了国务院应急管理专家组。在南京召开的中央企业应急管理暨预案编制工作现场会，对推进企业应急管理工作进行了部署。

2007年，重点推进应急体系建设和应急管理进基层工作。国务院印发实施《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》；在浙江诸暨召开全国基层应急管理工作座谈会，对应急管理“进社区、进乡村、进基层单位”进行了部署；11月又召开全国贯彻实施《突发事件应对法》电视电话会议，对依法全面加强应急管理工作提出了明确要求。

雪压之下尚显不足

应该说，总体上看，五年来我国已经基本完成了对应急管理工作在各个层面的安排和部署。政府也一直强调：要形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制；提高防止和处置突发事件的能力，是履行职能和构建和谐社会的重要任务。

但是和发达国家相比，我们在应对灾害的经验和能力储备上，确实还存在着差距。

我国虽然制定了一整套预案，但面对此次雪灾引发的多项危机，如铁路中断、公路堵塞、飞机转降、电力中断、食品运输供应受阻同时爆发和相互联动，考虑依然不足。单一的危机相对好处理，但多项危机同时发生，危机的后果无疑会更严重，影响面也会更大。

中国气象局局长郑国光坦言，对此次连续发生四场低温雨雪冰冻天气过程，没有事先料到，对后面可能出现的灾害也缺乏足够的估计。

而且此次雪灾适逢春运，交通和电力的困境倍增。连续暴风雪造成的陆空交通与电力供应的严重后果，没有足够的准备是难以应付的。

此外，如何从平时就对国民进行应急教育？面对无序而庞大的人群，如何采取迅速的疏散措施？如何进行有效的救助？此次雪灾都给了我们警示。

纵观灾时各个车站的情景，部分地区局势非常严峻，广州等站甚至数度几乎失控。这至少反映了国民缺少足够的应急教育。无序的人群，只会严重影响各种救援行动的展开，加重灾难的危害。

日本尽管在二战后期受到美国猛烈的轰炸，但民众高度的纪律性和细致的组织工作，大幅减低了自身伤亡。在美国，对国民的应急教育也是应急管理部门的重要职责，并广泛普及。大量普及性读物得以出版，既有国家层面的，也有各州、市编印的，甚至还有大量社区编制的资料，既有针对成人儿童的，也有针对特殊人群的。

像纽约等国际性大城市，还制作了大量不同语种的宣传资料，供国际人士学习之用。此外，美国大学至小学都有专门的应急或危机处理培训，还有互联网教学，通过测试者可获得资格证书。

现代化软肋凸显

这次雪灾影响之巨，从一个侧面也反应出现代化社会的脆弱性。

现代化社会要求高度集中的供水供电。电是社会和经济运行的总开关，电供应不上，便迅速陷入全面瘫痪。现代社会的脆弱性，正如这次雪灾的多米诺骨牌效应显示的：大雪压断电缆导致电网中断，电气化列车因此无法开行，又使电厂急需的煤炭无法运抵，人员、物资流通受阻，正常生活秩序陷入混乱。公路和机场的冰封，使铁路的困境更加凸显。交通依赖电力，电力又依赖能源，能源又依赖交通，而经济又依赖上述三者的循环。

我国的现代化建设如今已取得了举世瞩目的成绩。然而现代化社会运行大系统的脆弱性，需要引起我们特别警惕和思考。在高度现代化的今日中国，预防灾害必须充分预计到现代化设备的脆弱性和现代化设施失灵后的严重后果，找出应对措施。

在军事专家的眼里，在这次暴风雪中尚且无法保全暴露在外、延绵千里的电网，更加承受不了军事打击。他们建议在未来的国家现代化建设中，应更多地从战争预防的角度审视一下。比如，在城市布局上，多建地下工程。考虑到未来我国电力系统有可能受到点穴打击，军事专家建议把某些电厂建在地下，通过地下传输电力。

但进一步思考，即使再坚固的设备，如果只有一个供应点，要为方圆百里服务，任何一个环节失误，都会全线崩溃。

其实不管是在企业界，还是军事领域，要在处处危机、变动不已的环境中规避风险、长期生存下去，“分散化”都是上上之策。美国在军队建设方面提出的“系统集成”、“小型化”、“多能化”等一系列新理论应该也是这一策略的体现。因为只有“系统化”、“小型化”、“多能化”才能真正实现分散化。

同样的道理，在抗灾防灾方面，如果能够让基础设备“系统化”、“小型化”、“多能化”，独立性更强，机动性更高，从而做到真正分散化。整个现代化运行的系统抗打击能力就必然大幅度提高。

此外，我国经济发展不平衡，东南方经济发达但能源缺乏，不得不依赖西北的能源供应。战时交通运输设施一旦遭遇空袭等打击导致中断，则东南方经济就会像这次雪灾一样面临停止运转的威胁，从而影响整个中国的经济和社会稳定。军事专家因而呼吁战略性调整南方的能源结构，发展多重能源，如核能、沿海风能、太阳能等。这也正是分散化策略的体现。

换一种角度来看，灾难一直都是科技、体制突破的催化剂。适逢政府大力倡导解放思想、鼓励创新，如果我们能够突破旧有思维，在基础设施建设方面有所创新，不仅对抗灾，对新农村建设的普及也会产生极大的促进。祸兮福兮，往往并不是绝对的。

心理危机不再儿戏

这次雪灾不同以往之处还在于来临之时，恰逢全国人民盼望欢聚的春节。面对突发雪灾，归心似箭的人民，承受着巨大的心理压力，焦急、抱怨、焦躁、悲观甚或恐慌。它考验的不仅仅是我国的应急能力，也考验着我国民众的心理承受能力。

心理学中有一个概念，就是抗逆力或者心理弹性。它指的是个人面对生活逆境、创伤、悲剧、威胁及其他生活重大压力时，要具有一种良好的适应能力。显然，暴风雪是一个突发的复杂事件，正在返家路上的人出现紧张、恐惧、沮丧等情绪是正常的。

可喜的是，从中央到各省，领导频繁深入灾区，到一线指挥抗灾，鼓舞民众的信心。政府的种种关怀之举，赢得了人们的认可。抗灾一线工作人员长期直接与民众相接触，他们的表现对受灾民众心理影响更为持久。

而另一方面，身处抗击暴风雪一线的工作人员，常常连续多日缺乏休息。严重的生理疲劳，高强度、高压力的体力劳动，未知的风险，以及大量的情感付出（安抚旅客），使得这些员工很可能出现工作倦怠的症状。在此情况下，很容易表现出烦躁、抑郁、过敏、紧张等症状，如果得不到适当休息和心理安抚，就有可能诱发生理疾病，甚至导致安全事故。

如果双方无法及时沟通，以致产生不理解甚至误会，往往会使情况恶化。这次雪灾过程中，这样的例子并非没有，见诸报道的便有数起。其中，1月28日从厦门开往重庆的K336次列车由于在江西、湖南段共滞留了14多个小时，列车出现严重断水的情况。10号车厢的一名男性乘客突然精神失常，在车厢内抛撒人民币。

笔者也看到一个亲历雪灾的网友在自己的博客上抱怨：“热线电话一点点儿的暖人心话都不会说。”

中科院时勘教授在《抗击雪灾的社会心理援助》一文中写到“心理援助不足是我们抗击雪灾的缺陷之一”，并建议政府对于那些无助的普通百姓，一方面要向他们客观宣传抗击雪灾的进展，提高他们的信心；另一方面，让滞留旅客学会理性地面对灾害，提高自身的心理适应能力。

随着抗击雪灾转入恢复重建阶段，我们的交通、电力和农业等正在“康复”。但是，经历过雪灾的民众和抗灾人员的心理状态，往往不会同步恢复。据专家介绍，每次自然灾害或重大事件发生后，有过灾难经历或者经过重大事件的人群中普遍存在心理问题。一些受灾群众的心理障碍由于长期得不到纾缓，容易产生严重的心理危机，对受灾群体以后的生活都会产生严重影响。

让爱心更有力量

尽管雪灾巨大，数十年未遇，但在政府的组织带领之下，始终没有大的骚乱发生，社会基本安定。各级各地政府部门在抗灾救灾中的巨大作用显而易见。但我们也要看到，在政府的强大凸显时，民间的力量还需要进一步动员起来。

在物质充裕的年代，面对灾难，人们最需要的往往不是物质，而是细致的关爱。随着社会的进步，人心应该更加博大，善举更加广泛。

大年三十，河北唐山13位农民开着自费租来的车，汇入到全国支援湖南抗灾的队伍中。他们的义举感动湖湘，感动了每个听说了这个故事的人；广州团市委召集春运义工时，办公室电话几乎被打爆，八个报名QQ群也很快满座。

但这些善举，还没有形成能够自动应对危机、高度组织化的力量。“我们现在不缺爱心，也不缺物资，缺的是怎样让爱心更有力量。”

在一些现场，捐赠物资很多都顶到了天花板，但都成包成包的没开封，而就在这些捐赠物资旁边，很多妇女和老人都盖着单薄的床单席地而眠。如果有更多的民间组织能够及时在除雪、救助群众、筹集运输物资、给受困群众提供心理咨询等方面发挥作用，政府的压力肯定可以大大减轻。

在西方发达国家，危机应对体系是由以政府组织为主力和主导、以社会民间组织为辅助两大部分组成的。而民间组织由于机构小、分布广、机制灵活、反应敏捷，总能及时发现被政府遗漏的角落，从而涵盖到所有需要被帮助的人。

1995年日本大阪、神户发生大地震，政府应急措施缓慢，但是大批来自日本各地的民间组织和志愿者已经到达了现场并开始组织资源、运输物资、展开救助，起到政府部门难以起到的作用。2004年底的印度洋大海啸过后，全球民间组织承担了三分之一的援助资金和实际工作，成为救灾不可缺少的力量。2007年夏天两名中国学生在莱茵河支流划艇遇难，德国海陆空全部出动去寻找，而参与寻找的许多消防队员都是志愿人员。

而在“强政府―弱社会”模式之下，只有自上而下的政府，而缺乏自左向右的民间横线，因而难以让救灾工作全面而又细致。我国民间组织的孱弱，有着复杂的原因。既有历史的原因，也离不开当前的背景：我国与国际接轨的时间还很短，与现代化生活和生产相适应的政府转型和社会组织建设还处在起步过程，同时也有自身发展阶段的局限、人才的局限。

随着趋势日益明显，全球气候变暖已经对人类生存构成了威胁。气候变化引起的各种自然灾害、疾病等严重问题，呈直线上升状况。大面积非正常性气候灾害随时都可能袭击世界任何角落。

对此，世界各个国家都在出台各种措施，国际民间组织也在发挥越来越大的作用。我们在寄望于政府力量抗灾救灾的同时，也必须加快建立健全各类社会自助组织，提升整个社会对危机的应对能力。

党的十七大将“完善社会管理”作为社会建设的重要任务提了出来。“社会建设与人民幸福安康息息相关。必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理”。

经过这场雪灾，我们需要认识到，在加快经济社会建设的进程中，需要尽快形成健全的、由政府和社会共同应对危机的机制和体系，将危机的危害降到更低程度。民间组织能不能发展，能不能在关键时刻发挥作用，还有赖于我们每一个人，有赖于政策，有赖于社会的发展进程。

雪灾，远未结束

这场百年不遇的灾害，似乎正慢慢成为一段往事。但事实上，如何巩固胜利的成果，如何把灾害对国民经济社会的负面影响降至最低限度，争取抗灾的全面胜利，是一项挑战更大、需要付出更大努力的艰巨任务。

由于此次低温雨雪冰冻灾害持续时间长，涉及省份多，影响程度深，随着气温回升，融雪还将可能引发次生和衍生灾害，进而会给人民的生命财产造成新的更大损失。

所谓次生灾害是指由原生灾害诱导出来的灾害，具有隐蔽性、突发性的特点，如疫病等。衍生灾害是指由于人们缺乏对原生灾害的了解，或受某些社会因素和心理影响等，造成的盲目避灾损失，以及人心浮动等一系列社会问题引起的灾害。

对原生灾难，由于其显而易见，人们往往能做到有效防范、积极应对。但对隐蔽的、突发的次生衍生灾害，却常常会重视不够、疏于防范。更有一些人会抱着侥幸心理、有麻痹思想，不将次生衍生灾害纳入正常工作范围内。由于这些因素的作用，灾害范围往往会进一步扩大，灾害损失会进一步增加。

中国疾病预防控制中心主任王宇提醒说，高速路、火车站等滞留点人员高度密集，通风、卫生、饮食、取暖等条件差，冬春季呼吸道传染病如麻疹、流脑、腮腺炎等的发生几率将大幅度增加。这些传染病的爆发要经过一个潜伏和传播的过程，时间一般是两三周。虽然暂不会集中发生，但目前却是传染的高峰期，应采取措施加以预防。同时，两三周后，这些滞留人员已分赴各地，有可能导致一些地方出现集中爆发的情况。

有关地质专家分析，南方大部分地区持续雨雪均超过半个月，当前最易发生地质灾害的主要是三类区域：一是曾爆破山体的建筑工地，包括工用、民用建筑和已建、在建公路边坡。二是未列入省、市地质灾害重点防治点的地质灾害易发区域。三是高山地区为避让地质灾害在山下新建的搬迁安置点。这些安置点大多是新开辟的宅基地，地基沉降时间不长，易发生新的地质灾害。

此外，因持续冷冻天气导致大面积停电，煤矿、化工等企业容易发生安全事故。长时间雨雪天气还引发车祸和加油站、工棚、菜场等公共建筑物倒塌等安全事故。大量使用融雪剂，产生大面积的水污染、土壤污染等环境污染，还可能会产生食品安全污染，甚至引发

疫病。

通常而言，如果防范不及时有效，由原生灾害引起的次生衍生灾害，会形成灾害链。在一定的条件下，多种灾害还会同时发生，由灾害链放大成灾害群。一旦形成灾害群，抗灾救灾的难度会成倍增加，灾害损失也会成倍放大。救灾工作的长期性、艰巨性和复杂性，其根本原因正在于此。

雪灾应急预案篇9

【关键词】网络新闻 突发自然灾害 应急管理

不同的突发自然灾害带来的灾难各不相同，但都会造成人员伤亡、财产经济损失或者环境破坏等现实的危害。以报道灾难性事件为主要特征的灾难性新闻，因其具有突然性、震撼性、负向性和社会性而备受社会各界关注①。在突发自然灾害新闻报道的内容中，政府对灾害的发生概率、范围、危害程度等情况的认知对公众而言具有权威性和可靠性，政府所做出的救灾行为也是大众关注的重点，因此这两种内容在新闻报道中占有很大的比例。对突发事件新闻而言，网络新闻报道因其具有快速、多面化、多渠道、多媒体、互动等特点，在灾难性事件报道中具有比传统媒体更大的优势。因此本文以网络新闻为主要信息来源，整理出三个案例，对比分析政府对突发自然灾害的危机认知与应对行为。

案例介绍

在2005年制定的《国家突发公共事件总体应急预案》中规定，自然灾害包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等。本文选取了三个自然灾害案例：2007年淮河全流域洪水蒙洼蓄洪区、2008年汶川地震唐家山堰塞湖、2008年初南方十几个省市大范围雪灾，这三个案例发生年份相近，持续时间相似，具有较高的可比性，在危机类型和危害程度方面也有较强的代表性。在案例所涉及的事实方面，主要来自网络媒体的新闻报道，经过总结和整理，按照《国家自然灾害救助应急预案》对灾害应对活动的划分，案例分为这几个方面：

【案例1】：2007年淮河全流域洪水蒙洼蓄洪区

1、应急准备

物质准备：修筑堤坝，设置蓄洪区，准备完善

防灾宣传：对洪水灾害有长期的宣传，公众对危机各方面情况了解较多

2、预警预报与信息管理

监测：通过各级站点，利用卫星云图、天气雷达信息等最新接收及处理技术，及时获取足量、准确的信息。

预警：严密监测发展情况，在第一时间上报情况，引起高度重视。

事前研究：对蒙洼蓄洪区有充分的针对性研究，形成结论：国务院批复的《淮河防御洪水方案》中规定，当王家坝达到29.3米分洪水位，且水位持续上涨，根据水雨情和工程情况，适时启用蒙洼蓄洪区。

3、应急响应

响应启动：淮河流域6月29日开始出现强降水，国家防总7月3日启动IV级响应；7月5日启动III级响应；7月9日启动II级响应，7月10日启动最高级I级响应。

应急处置：专家会商得出精确结论，一次性正确决策，7月10日11时05分国家防总副总指挥、水利部部长陈雷宣布蒙洼分洪调度命令。②

救援与执行：国家防汛抗旱总指挥部负责指挥，受灾时通讯联络保持畅通，乡村组织健全，村、乡、镇政府组织灾民有序撤离。

慰问灾民：7月13日，国务院总理前去蒙洼蓄洪区慰问群众。③

【案例2】：2008年汶川地震唐家山堰塞湖

1、应急准备

物质准备：几乎没有

防灾宣传：公众事前对堰塞湖几乎没有任何了解

2、预警预报与信息管理

监测：自然情况恶劣，基础设施损坏严重，无法在第一时间获得现场的第一手资料，难以实时监测情况的变化。

预警：中国科学院对地观测中心的科研人员，发现了唐家山堰塞湖，立即上报，得到重视④。

事前研究：仅对堰塞湖形成过程、解决办法及其危害有一般性认识，并无针对此地的解决方案。

3、应急响应

响应启动：我国首次启动国家I级救灾应急响应。

应急处置：专家讨论得出一次结论并实施工程后，并没有达到预期效果，进行二次修正决策。

救援与执行：国务院抗震救灾总指挥部负责指挥，受灾时通讯不畅难以获得及时的信息，撤离时部分公众有急躁情绪，有较高权威性的绵阳市委书记亲自进行安抚。

慰问灾民：6月5日，国务院总理实地考察、研究堰塞湖涨水及工程排险办法⑤。

【案例3】：2008年初南方十几个省市大范围雪灾

1、应急准备

物质准备：缺少必要物质准备，融雪剂和化雪用的工业用盐储备不足⑥。

防灾宣传：南方地区政府和公众对雪灾的危机意识、救灾知识、自救方式、营救能力等方面十分薄弱。

2、预警预报与信息管理

监测：气象预测系统只能准确预测未来一周内的天气状况，未能预测到雪灾持续时间长达1个月之久。

预警：雪灾预报未能引起各方的高度警惕，对天气预报缺乏危机敏感度,预警机制启动相对迟缓。

事前研究：中国南部地区发生雪灾的次数较少，相关研究不受重视，但也有宝鸡秦岭山区利用现代科学技术提高抗击冰雪灾害能力的成功案例⑦。

3、应急响应

响应启动：1月12日降雪开始；安徽省1月22日启动省级IV级救灾应急响应；1月26日启动省级III级方案；1月27日启动部级四级救灾应急响应；1月28日启动省级II级响应；1月29日夜启动部级II级响应。

应急处置：救灾整体工作积极有效，但仍有决策不统一，如临近省份调度不周导致京珠高速公路湖南段和衡枣高速公路严重大堵车的情况⑧。

救援与执行：国务院煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心负责指挥，但交通严重受阻，救灾行动计划实施困难，缺乏专业大型抗冰除冰机械，人工作业效率低。

慰问灾民：国务院总理去长沙、广州等地视察，亲临火车站考察工作⑨。

案例分析

1、事前准备

案例1中具有充分的事前准备，使政府在灾害到来的时候，可以使用有效的资源，从容应对，在很短的时间内做出正确决策，对危机进行处置，尽量减少危机造成的人民生命、财产损失，将危机造成的损失最小化。

案例2中堰塞湖灾害以往发生的次数很少，影响也较小，所以几乎没有任何物质的准备，当危机发生时，只有在发生灾害的第一时间组织起对堰塞湖有着一定的研究有关专家，并且调派各行动部队，提高反应速度。

案例3则由于存在思想上的不重视，导致原本有条件可以进行的物质准备却做得不充分，并且没有将已有的抗灾技术推广开来，导致应对灾害局面时的被动。

2、危机认知

案例1中的淮河流域洪水灾害，由国家防汛抗旱总指挥部负责。在过去的时间里，淮河流域不同程度的洪水灾害发生次数较为频繁，政府在灾害应急救援中积累了具有针对性的较为丰富的经验，依据对灾害发展情况的准确监测和预测，及时并不断提升与事实相符合的救灾响应等级，对危机危害程度认识准确，其认知危害程度等于实际危害程度。

案例2中的汶川地震的危害程度巨大，由国务院抗震救灾总指挥部负责。在过去的时间里，四川地区发生如此剧烈地震的次数极少，但在此次应急救灾中政府的认知危害程度正确、及时，在第一时间启动国家I级救灾应急响应，这也是我国最高级的响应等级，其认知危害程度等于实际危害程度。

案例3的中国南方各省份雪灾，是由民政部减灾委员会统一负责。由于事先预测灾害危害程度不足，在灾害发生初期，仅启动了部级IV级救灾应急响应，并且启动不够及时，距离灾害萌芽阶段即降雪开始已有15天，比省级IV级别的救灾应急响应启动也晚了5天，其在危机应对时，认知危害程度小于实际危害程度。当雪灾进一步发展，更多的次生灾害显现出来之后，才认识到正确的灾害危害程度，将国家救灾应急响应等级从IV级提升到II级，这种跳跃性的提升，虽然在一定程度上弥补了对灾害危害程度的认识不足，但灾害的危害已经形成，为之后的救灾工作造成了更多的困难。

3、信息获取与传播

在案例1中，由于事先准备较为充分，可以采用各种先进的技术手段将收集来的较为全面的数据进行汇集、处理、分析，形成有利于决策的信息，并且通过完善的组织结构，将信息在最短时间内传递给需要的专家或者决策者，将专家会商意见及时提交给决策者。同时，由于在危机前对公众进行了行之有效的防灾知识宣传，且大众传播渠道与受灾群众中的人际传播渠道都保持完整，功能健全，可以很好的将危机信息传播给公众，公众的恐慌程度很低。

而案例2中，在基础设施全部被破坏的情况下，很难足量、准确、及时的获取到决策所需的信息，因此需要在决策时留出存在一定变数的可能，根据危机发展情况具体分析当前情势。将灾情的客观情况以及自救知识等传递给受灾公众，可以有助于形成正确的危机状态认知，而在通讯设施也被破坏的情况下，将危机信息传递给受灾群众则需要克服更大的困难。

在案例3中，灾害的严重程度和广度要求政府进行跨部门、跨行业、跨地区危机应对，由于很多信息是人工进行收集整理，非常容易出现隐瞒信息现象。而信息在跨省之前共享不畅造成的大堵车，说明我国在统筹协调避险抗灾方面还需进一步加强，以保证信息的公开、透明和全面。

4、决策与执行

在案例1中的决策为程序性决策，即决策者对所要决策的问题有法可依，有章可循，有先例可参考，但决定使用蓄洪区会损失该地方区域的利益，此时决策者必须能够顾全大局，做出正确的决策，此时由国家防总副总指挥、水利部部长宣布开启闸门，正是因为政府对危机状态的认知以及决策者的专业性和权威性都会影响到公众对决策的理解和信服程度，进而影响决策的执行。

在案例2中的决策为非程序性决策，需要根据事实情况，考虑众多变化的因素，不断调整决策，这其中可能出现错误与反复，这就要求危机应对组织具有更强的沟通、协调、执行能力和面对公众良好的危机传播能力。因此撤离绵阳市人民群众的决策需要具有较高权威性的绵阳市委书记宣布，并对受灾群众进行安抚。

在案例3中，各地区决策的不统一给救灾工作造成了很大的困难。只有同时具有正确的危机认知和物质基础的保障，才能使正确的决策得以有力的执行。国务院总理亲临现场起到三重作用：（1）亲临一线、靠前指挥的决策者；（2）促进各部门之间合作的协调者；（3）激发公众的勇气和信心的鼓舞者。

结语

结合以上案例的分析可以看出，在网络新闻报道中，政府对突发自然灾害的危机认知非常重要，只有正确的危机认知才能做出正确的应对行为。对于突发型灾难，如案例2，在很短的时间内形成的灾害，较为容易引起政府的重视，正确认知到其危害程度；而对于积累型灾难，如案例1和案例3，在事发初期并没有危险，而随着雨量或雪量等的积累危险性不断增加，灾难在无声无息中慢慢形成，则更需要对危机状态形成正确的认知，错误的危机认知可能会导致两种后果：如案例3中忽视危机的严重性，准备不足，应对不力造成更大的危害；而将危机的危害程度过于扩大化，则会浪费资源且有可能造成不必要的恐慌，在真正的危机到来时不能快速灵敏地做出反应。■

参考文献

①张平宇，《灾难性新闻的报道原则》[J].《中国记者》，2001（9）

②新华网news.省略/lo-

cal/2007-07/11/content_6356677.htm

③新华网news.省略/po-

litics/2007-07/14/content_6375354.html

④中新网省略/gn/

news/2008/07-05/1302943.shtml

⑤新华网sc.省略/

content/2008-06/06/content_13477105_1.html

⑥中国建设报mohurd.省略/

dfxx/200802/t20080213_163764.html

⑦新京报news.省略/opinion/

200802/0209_23_395779.shtml

⑧新华网news.省略/ne-

wscenter/2008-01/27/content_7502366.html

⑨人民网politics.省略/

GB/30178/6863376.html

雪灾应急预案篇10

Abstract: Skiing is a physical course requiring highly quality and skills of learners and response capabilities . At the same time, the sport's age section chief is wide: long or less time learners, large age span. For the large number of ski learners, it is not easy to carry out individual education. Because of various factors, snow and ice eduction such asskiing has some risk. This article will briefly discuss contingency plans and security systems of juvenile ski education.

关键词：青少年；滑雪教学；应急预案；安全保障体系

Key words: adolescent; ski teaching; emergency plan; security system

中图分类号：G86 文献标识码：A文章编号：1006-4311（2011）03-0249-01

1应急预案的内容结构与安全保障体系

1.1 突发事件的分类和界定标准。本预案所称突发事件，是指在学校冰雪体育教学与训练活动时突然发生的运动损伤、意外伤害、公共卫生、社会安全等重大灾难事件。

运动损伤：在冰雪体育教学活动中造成人体组织或器官在解剖上的破坏或生理功能上的紊乱，称为运动损伤。

意外伤害：是指因自然灾害而引起的突发事件：雪暴、地震、风灾对人体造成的伤害。或突然发生的事件对人体造成的损伤，包括物理、化学和生物因素，它分为非致命损伤和意外死亡。

公共卫生：是指重大的传染性疾病、突发性疫情、群体性食物中毒等。

社会安全：是指人为因素而引起的突发事件：火灾、交通事故、建筑质量等，以及重大治安案件和其他事件。

1.2 组织机构和职责分工。①设定指挥室和领导小组。领导小组，由冰雪体育教学与训练基地所在地点的“单位法人负总责”，统一领导学校冰雪体育教学与训练突发事件的应急处理工作，在处理突发事件时行使决策指挥职能，并对应急处理程序进行督察和指导。②设专门的办公室。其主要职责是应对突发事件，协调有关部门做好备灾救灾工作；负责与应对突发事件相关职能部门联系，指导不同类型突发事件管理事务；协调有关科室掌握突发事件预警信息，负责收集和传递突发事件基础信息，掌握危险源、危险场所和地点、危险人物等基础信息，建立应急管理信息运转流程，及时掌握和统计、分析信息，为领导提供突发事件管理的决策依据。③突发事件应急处理专家技术指导小组。其主要职责是应对突发事件，实施相应的救援行动；对可能发生的突发事件进行预测分析，制定应对突发事件的战略规划和应急计划；突发事件发生后，视不同种类的突发事件，根据实际需要临时增加与本类型突发事件相关的职能部门的力量，是应对突发危机事件的主要行动力量。④突发事件应急处理监督组。其主要职责是负责突发事件应对工作的监察和督办工作，落实责任制情况，调查处理有关责任事件和追究有关责任人的失职、渎职等问题；承担本系统安全管理监察职能，负责应对突发事件人、财、物的储备、调动、协调与保障；负责突发事件发生后社会宣传和新闻单位接待工作，包括防灾救灾宣传、组织志愿者队伍等事宜；确定依法应对紧急事态的法治原则，解决突发事件处置中法律纠纷等问题。

1.3 应对重大突发事件的运行机制。一旦发生重大突发事件，教学与训练基地所在省市教育职能部门、各类各级学校重大突发事件应急领导小组要立即行使核心领导、指挥协调职责，迅速启动突发事件应急预案，并在第一时间内及时向上级主管部门报告。

领导小组办公室具体行使突发事件协调和救助职能，包括组织有关专家进行灾害分析，给领导做科学决策的依据；协调公安、消防、交通、卫生防疫和疾病控制、安全生产及紧急抢险部门，实施紧急救助联合行动；协调突发事件后勤保障工作；做好媒体报道和宣传工作等。

应急指挥中心作为指挥中枢，设立24小时联系电话。应急状态期间，各单位必须保证通讯网络24小时畅通。

2安全救护的原则与保障

2.1 高校冰雪体育教学与训练安全救护的原则。诊断抢救应及时准确，情况通报应全面到位，事故报告应认真核实，是学校冰雪体育教学与训练突发事件安全救护的三大原则。

2.2 高校冰雪体育教学与训练中的安全保障。积极贯彻和落实以人为本、居安思危、预防为主、减少伤害的主动预防保障策略和措施。根据学生年龄特点、认知能力和法律行为能力，设计和完善有关学校冰雪体育教学与训练中突发事件安全保护的相关制度和措施，强化学生的自我保护意识教育和自我保护训练，以抗拒风险和减少不安全因素。

冰雪体育教学与训练突发事件的物质保障。在学校组织冰雪体育教学与训练过程中，作为组织实施者应有考虑周详的安全措施，作好缜密完整的训练计划和充分的物质准备。有关应急预案一旦启动，必须确保各种信息渠道通畅；急救物资特别是医疗救护物资要及时到位；提供一定的交通工具和交通线路；通过各种渠道和方式充分利用多种资源落实安全和急救措施，以保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动，降低事故损失，减少伤亡事故，以保证应急预案的实施和急救工作的顺利进行。

3教学到位和学者自觉性是滑雪运动中安全的根本

3.1 教学上必须做到详细解说。

3.2 学员们应该具备一些滑雪的基本常识：①视力不好的滑雪者，别戴隐形眼镜滑雪，因为跌倒后隐形眼镜如果掉落，找回来的可能性几乎不存在。尽量配戴有边框的由树酯镜片制造的眼镜，即使万一受到撞击也不易碎裂。②不怕摔就怕撞是雪场上的一句老话。的确，意外的冲撞很危险，如果眼看就要撞到人、树或者其他障碍物，最安全的办法就是自己摔到，摔倒后不要随意挣扎，尽量迅速降低重心向后坐。一般情况下，可以举手和双臂，屈身，任其向下滑动，要避免头号部朝下，更要避免翻滚。③如果要进行高山滑雪，那么在滑雪之前应该首先仔细了解滑雪道的高度、宽度、长度、坡度以及走向。由于高山滑雪是一项处于高速运动中的体育项目，看来很远的地方一眨眼就到了眼前，滑雪者不事先了解滑雪道的状况，滑行中一旦出现意外情况，根本就来不及做出反应，这一点对初学者尤其重要。④另外，需要清楚地滑雪索道的开放时间，在无工作人员看守时切勿乘坐，以免发生不必要的意外。

参考文献：