乡镇管理体制改革调研报告

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农业增效、农民增收、农村繁荣的“三农”问题，依然是我国改革发展和实现全面小康的难点所在，是全党面临的一项重大的政治任务。当初的农村改革为城市改革创造了重要依据，农村的发展撑起了共和国的大厦；今天当整个经济社会发展了，我们决不能忘掉农村!只有农村生产力的再次大发展，才能为整个国民经济又好又快发展奠定更加坚实的基础。要实现全面小康，要构建和谐社会，农民小康、农村和谐则是关键所在。

一、“三农”问题的难点

第一，农业同时受“两个规律”制约，既是受自然规律制约的经济生产，又是受经济规律制约的自然生产，长期缺乏资金、技术投入和装备，又缺乏科学的指导和管理，由最弱势的群体经营着天下第一难的产业，再加上价值规律背离，效益几乎回报无几。

第二，家庭联产承包责任制所形成的千家万户小生产，面对着千变万化的大市场，由于农民的组织化程度很低，又缺乏市场中介，农村商品流通渠道不畅。再加之有本事、有知识、有体力的青壮年农民大都进了城务工从商，留守的多是“*”部队(妇女、儿童、老年人)，农业“现代化”进程步履维艰。

第三，农村长期投入不足，交通落后、信息相对闭塞，农业科技严重缺乏；农村金融发展滞后，社会化服务缺失，农业产业化路途漫漫；农民“盼的是致富，缺的是技术，苦的是没有门路，最需要的是服务”，然而，村里“腿短”、县里太远、乡镇无权。

“三农”堪谓“三难”，“三难”难在“三弱”，最需要的是加大投入、强化指导、搞好服务；更由于它是共和国的根基，因而被列为全党工作的重中之重。十六大以来，中央又连续出台了几个“一号文件”，提出“把增加农民收入作为全党工作的重中之重”、“提高农业综合生产能力”、“健全农业社会化服务体系”、“发展现代农业”等等，都是非常英明和正确的。但是，如何实现、怎样落实呢？“桥”和“船”在哪里？客观现实的突出问题是：农村经济尽管在缓慢增长，然而农业的经营成本也在不断加大，城乡居民之间已经很悬殊的收入差距仍在持续拉大!

要建设社会主义新农村，“生产发展”则是一切美好愿景的重要前提和基础。与当初“第一步”农村改革相比，究竟进一步促进农村发展繁荣的活力何在、动力何来呢？如果说农村“第一步”改革是“放”，“第二步”改革是“免”，“第三步”改革是“建”的话，那么建什么、怎么建？这才是问题的根本。

二、体制存在大障碍

《地方各级人民政府组织法》明确规定，乡镇一级政府与县级政府有着几乎同样的经济社会管理职能，然而这个与“三农”问题密切相关的体制问题，在一些地方却长期没能得到解决。具体表现为：

第一，“”改为乡镇人民政府，只是换了牌子、刻了章子，一切还是过去的老样子。乡镇只有“三个镇长、三个兵”，“有大脑、缺四肢，有任务、没手段，有责任、无权力，许多事情想得很好，但实现不了”。乡镇政府形同虚设。

第二，乡镇虽然设有“七站、八所”，机构部门不少(据调查乡28个、镇33个)，但通通都是县直部门的“派出机构”，就像设在乡镇的一个个“大使馆”，“乡镇看得见、但管不着；县上管得着、却看不见”。这种条块分割的行政管理体制，形成了一个工作“怪圈”：部门扯皮——乡镇告状——县级领导出面协调。看似大家很忙，“扯皮”才显“水平”。

第三，乡镇财政普遍未建立，仍然吃的是县级财政的“大锅饭”，再加上自然经济条件的差异，对乡镇的许多工作无从考量。乡镇作为我国最基层一级政权，权责不统一，工作既无压力、又无动力，更乏活力。有人说我们的乡镇工作，基本上是“扯皮”工作、是“估计”经济。乡镇的同志说：“我们的工作只能是一靠感情、二靠典型，要振兴一方经济谈何容易!”

第四，乡镇人大几乎成了“聋子耳朵”，监督作用普遍难以发挥。乡镇政府一无财政、二无部门，很难作《工作报告》；看上去乡镇的机构多多、人员冗冗，但实际上却是“一盘散沙”，基本形不成工作合力。于是，组织农民实施产业化经营难，协调服务民营经济发展难，建立农业社会化服务体系难，推进农村城镇化进程难……“难”在乡镇很难发挥其综合服务作用。

三、找准乡镇管理体制改革着力点

一是完善乡镇职能。在一个县域之内，各乡镇的情况差异是很大的。将县直部门设在乡镇的机构尽可能地下放给乡镇管理，使乡镇政府“生出四肢”来，不仅可以健全和强化乡镇管理服务“三农”的职能，而且还能有效精简县级机构臃肿问题。实行“分类指导、分层决策”，这是用科学发展观解决“三农”问题的需要，更是实现乡域经济社会又好又快发展的客观要求。重视、关心、支持“三农”，最有益的方法莫过于直接服务“三农”；统筹城乡发展，更在于加快解决“三农”难题。否则就可能成为文件“三农”、会议“三农”和口号“三农”。行政机构改革一直是一个难题：一方面是有人无事做，一方面是有事无人做。通过乡镇机构管理体制改革，将“人、财、物”三权下放，可以“精简上层、充实基层”，达到“放权给乡镇、服务到农村”的目的。

二是建立乡镇财政。如果说县级是处在城乡的“结合部”，那么乡镇则完全是面向“三农”的。必须清醒地看到目前乡镇一级之所以难以发挥作用的根源和实质所在，正是由于权责不相一致，财权事权不统一。既然大家知道“权力就是责任”，为什么不给其权力，却希望它担当责任呢?“有一级政权，就应当有一级财政”。因此乡镇职能作用的发挥，仅仅下放人权、事权还是不够的，还必须将财权也一起放下去，使之名副其实。乡镇财政的建立，破掉了吃县级财政的“大锅饭”，变压力为动力，不仅能有效推动乡域经济发展，而且对考核乡镇工作实绩非常必要，可以形成一种竞争和激励机制，促使其全力以赴服务“三农”。在山东、广东，这种体制的作用已非常明显。

三是适度改乡设镇。农村城镇化是我们的发展目标，我国人口众多，都拥进城市很不现实，何况农业也要现代化。到山东、广东，我们不难发现那里的镇比乡多、市比县多，这是现代化进程的一个标志。农村经济不够繁荣与乡多镇少不无关系，而现在的镇大都是计划经济历史上遗留下来的。随着农村市场经济的发展，特别是交通条件的大幅度改善，原来的经济和市场格局已经开始发生新的变化。县域面积一般都在几百、上千平方公里，在这样大的范围内，以县城为半径来服务“三农”，是很难看到我们所希望的农村经济的繁荣景象的，还必须形成市场的网络格局。因此，在条件和时机成熟的地方改乡设镇非常必要，有利于增强辐射、带动和服务“三农”的功能。

“三农”问题直接关系到2/3的人民群众的生活，撼动着共和国的根基，影响着整个国民经济发展，决不是个小问题，也不是一般经济问题，而是个严肃的政治问题。“中央政策是原则，地方贯彻讲结合”，科学的本义就在于要充分认识现实、运用规律，“制天命而用之”。统筹城乡、以城带乡、以工补农等，都是扶助“三农”的有效之策。医治体弱患者，创造良好的外部生存环境或“打针输液吃补药”都是十分必要的，但是一定要与提高自身机能、增强内在活力结合起来，标本兼治，方能见其成效。