行政构编制管理调研报告

2007年5月1日，我国第一部机构编制管理法规国务院486号令正式实施，中央关于机构编制管理的一系列规范性文件也相继出台，机构编制管理终于做到了有法可依，逐步由“人治”向“法治”进行转变。我市机构编制管理工作通过多年努力，已初步建立起了一套行之有效的管理模式和运行体制。但随着改革的不断深入，一些问题和矛盾也在逐步呈现。今年5月以来，市委编办在全面推进国务院486号令的同时，针对机构编制管理中存在的问题，组织人员对全市40余个行政、事业单位进行了深入调研。结合调研情况，现将我市行政事业单位机构编制管理工作面临的主要困难及建议综述如下。

一、面临的主要困难

（1）各部门对机构编制工作的重要性认识不够。机构编制管理的目的在于转变职能、精简机构编制、提高队伍素质、改善人员结构、提高工作效率。而目前的现实情况是，一些部门和单位片面强调自身利益，不顾实际工作需要，以工作任务重、人员少、困难多为理由，在增设机构、增加人员编制、提高机构规格等方面大做文章。过去的多年，编制管理部门反复呼吁要加快机构编制立法步伐，用法律手段来管理机构编制。国务院486号令正式实施后，各部门设机构、增编制、升格的呼声仍很强烈，有法不依现象严重。为辩明真伪，了解事实，我们通过暗访的形式进行了核查，发现不少单位人浮于事，却仍要求增编进人，报告写得满天飞。由于部门对机构编制工作的认识不足，拿机构编制当儿戏，能要到的削尖脑袋拼命去要，认为编制越多越好，很容易造成机构编制随意增长现象。

（2）各方面对机构编制工作干扰太多。机构如何设置，编制配备多少，不以人的意志为转移，而应以社会需要为准则。但实际上，机构编制管理受到方方面面的干扰。一方面是来自上级业务主管部门的干扰。在机构设置上，自上而下应该是“倒金字塔”式，上下级之间不可能完全一样，但有些部门总以工作重要为由，或以“达标”为要挟，以资金审批、给设备、给项目为“诱饵”，要求下级增加或设置与之相对应的机构，使下级机构编制部门无所适从。上级业务主管部门“条条”干预，给编制管理部门贯彻落实机构编制政策带来了极大的干扰和困难。例如，上级计生部门对计划生育工作的考核中，明确规定乡镇人口和计划生育服务所应定为全额拨款单位，不然则予以扣分。历年来，为配合各单位应付上级检查，编制部门不得不违心替各单位泡制应检资料。另一方面是来自领导的干扰。有的领导分管哪项工作，就强调哪项工作重要，要求在机构设置和编制配备上予以特别重视。有的甚至直接给编制部门打招呼，若不按要求办理，便说编制部门不重视该项工作。且喜欢横向攀比，说某县区设立了该机构，资兴为何不设？某县区定了若干编制，资兴为何不定？各地情况各异，自然做不到千篇一律、不差毫厘。来自以上各方面的干扰，给机构编制管理部门带来极大的压力，也严重影响了机构编制部门按正常思路去工作。

（3）处罚机制不健全，机构编制监控乏力。历年来，中、省、市各级虽然制定了一系列机构编制监督管理办法，但是具体的责任追究措施却不够明确，管理缺乏权威，监控缺乏力度。加之体制上的制约，使机构编制监督工作处于“雷声大，雨点稀”的尴尬局面。“有令不行，有禁不止”，条例、文件再多，没有强制性的措施去维护它的权威性和严肃性，到头来，仍是一纸空文。比如，按照新的机构编制管理规定，不能再新设承担行政职能的事业单位，党政机关不能再增加地方事业编制。条例、文件虽已明文规定，各部门却仍我行我素，以“工作需要”为由，置上级规定于不顾。由于缺乏刚性的处罚措施，对人员混编混岗、互相借用、聘请临时工、乱挂牌子等问题，编制部门纵然查出来了，也无可奈何。处罚机制的软弱无力，使得各部门更加漠视机构编制法律、法规。

（4）人员结构不合理，专业人才断层。就我市目前的情况来看，各单位普遍存在人才缺乏的问题，人员专业不对口的矛盾比较普遍，教育、卫生事业单位这一问题尤其突出。从人员总量上来说，我市的教师、医生都不缺乏，但由于人员整体素质偏低，不能适应教育、卫生事业发展的需要，加上本土优秀人才的大量流失，人才紧缺现象越来越严重。人员臃肿与人才匮缺的矛盾已成为一对不容忽视的尖锐矛盾。再如市花鼓剧团，演员年龄偏大，角色缺乏，近年来一直没有充实新生力量，专业人才十分紧缺。机关单位也同样存在人员结构不合理的问题。有的单位看上去人多，能做事的却廖廖无几，尤其是编制不多但副职领导干部较多的单位，办事人员少得可怜，九羊十牧，极不合理。有事的跑断腿，没事的磨烂嘴，苦乐不均现象严重，造成“缺编”的假象。目前不少部门所反映的人员偏紧的问题，其实并不是人员编制太少的原因，而是人员结构不合理，骨干型人才太少的问题。

（5）历年来改革探索中出现的失误，造成机构编制管理上新的问题。近年来，我市陆续进行了一系列改革。如城市管理结合执法体制改革，改革目的是想将涉及城市管理执法的各个队伍综合起来，以避免执法交叉、职能重叠的问题。但在实际运作当中，环卫、园林、市政、规划等部门的综合执法职能又没有与城市管理执法实现真正意义上的“综合执法”。原东江开放开发区城管中队并入市城管综合执法大队后，经费、人员及管理形式没有理顺，开发区与建设局两家至今仍在扯皮，影响了工作的正常开展。又如市广播电视宽带网络中心，原为事业单位身份，后改为企业，且招工涌进了大批人员，如今又恢复为事业单位。近年来招工进入的人员身份如何确认，又成为编制、人事部门一道难解的题。再如“农产品质量检验检测中心”，成立的目的是想将分散在各部门的农产品质量检验检测职能归并起来。但机构运行不久后，因部门利益之争，市畜牧局又强烈要求将畜牧一块的检测职能仍划归本局。合并不久又要求分开，如此反复，既不严肃，又造成不少新的问题。

二、建议及对策

（1）严格执行机构编制法律、法规，进一步提高各部门对机构编制管理工作的认识。《国务院486号令》和一系列法律、法规的颁布实施，为加强机构编制管理工作搭建了一个崭新的平台，以法律的形式将机构编制相对固定下来，减少了人为因素的干扰。但实践证明，仅靠红头文件来管理机构编制，显然力度不够。要真正做到“有法必依”，就必须增强机构编制管理的权威性和约束力。凡属机构编制事宜，先对照条例和法规进行衡量，以机构编制管理条例和法规为“尚方宝剑”，符合条例要求能够办理的酌情办理，违反条例规定不能办理的坚决不办。可设可不设的机构坚决不设，可增可不增的编制坚决不增，真正做到以条例和法规为准绳，严格按照条例和法规来办事。此举将给编制部门造成极大压力，各单位矛盾的焦点都将集中到编办，因此，需要各级领导的大力支持和理解。

（2）继续强化对机构编制的监督管理，切实加大对机构编制违规行为的查处力度。没有监督的管理不是科学的管理，要维护机构编制的严肃性和权威性，就必须加大机构编制监督检查力度。近年来，上级对于违反机构编制纪律的行为也作了不少惩处性规定，但是，各级文件大都是原则性规定，操作起来比较困难，落到实处的少。因此，要加大对违规现象的处理，就需要制定一个较为详细的处罚办法。机构编制部门会同纪检监察、组织、人事等部门，定期不定期对各单位机构编制政策执行情况进行检查或抽查，发现问题直接处理，不能手软。该批评的批评，该整改的整改，问题严重的，纪检、组织部门要对主要负责人予以严肃处理。绝不能光打雷，不下雨，或轻描淡写地处理。

（3）积极探索总量控制、有增有减的动态管理机制。立足市情实际，逐步建立运用弹性调控手段用好用活现有机构编制的动态管理机制，做到控制总量、盘活存量、有增有减、动态调整。对确需加强的工作，采取机构撤一建一或对原有机构更名、加挂牌子，人员编制在本单位、本系统内部调余补缺的办法；对事业发展较快、急需用人的单位，实行编、人、财“捆绑式”流动；对职能弱化的部门，封死上限，逐步核减其人员编制。在现有的基础上，对各部门和单位的人员编制和结构重新梳理核定，提高存量使用效率，正确处理好“堵”与“疏”、“管”与“理”的关系。

（4）加强各部门间的协调配合，建立一整套科学合理的编制、人员约束机制。机构编制管理仅靠编制部门一家的力量是远远不够的，还需要组织、人事、财政、纪检监察以及劳动和社会保障等多个部门的通力协作，也需要其他各部门、各单位的共同参与，建立起上下左右相互协调、相互配合的联动运作机制。要将管机构编制与管进人结合起来。目前在进人关口上，各部门按职责分工，干部由组织、人事部门管，退伍军人由民政部门管。这种体制实际上尤如“铁路警察，各管一段”，很容易造成超编进人。因此，要杜绝超编进人，编制部门不能只管编制，还要监管进人入口关。各部门、各单位是否还有余编，还能不能进人，进什么岗位上的人，由编制部门把头关，具体进什么样的人，配什么干部，应按职责分工，分别由组织、人事等部门确定。全市统一印制《机关事业单位缺编进人计划卡》，机关、事业单位补充人员时，包括组织任命、人员调配、政策性安置、录用、聘用人员，必须先到机构编制部门领取统一印制的《机关事业单位缺编进人计划卡》，由编制部门审定确有余编，再到组织、人事部门办理人事计划调配审批手续，财政部门则按编制部门审核的编制数核拨经费。唯有各部门互相配合、齐抓共管，才能真正实现编制、人员的规范化管理。

（5）排除多方干扰，逐步解决好超编人员问题。调整超编人员工作涉及方方面面，甚至影响个人切身利益，势必会遇到一定的阻力和干扰。但超编问题若长期得不到解决，单位编制则起不到真正的规范约束作用，影响工作开展。机关事业单位超编是由各种原因造成，建议采取以下几个办法进行解决：对编制不足造成超编的单位，应在认真调研的基础上制定科学合理的定编标准，根据定编标准进行据实测算，该补充编制的进行增补；对人为因素造成超编的，要加强监督检查力度，逐步予以调整解决；对退居二线后不再正常上班的老领导，建议继续实行提前离岗制度，以腾出编制安排单位需要的人员。积极推行满编单位先出后进，出一进一，超编单位只出不进或“出二进一”的管理办法。唯有对超编问题逐步予以规范，方能真正发挥编制龙头作用。