税收政策调研报告

近年来，“三农”问题受到全社会的高度关注。要改变我国农业凋敝和农村落后的现状，让农民富裕起来，途径之一就是要大力推进农业产业化经营。龙头企业外联市场，内联基地与农户，具有开拓市场、技术创新、引导和组织基地生产与农户经营的重要功能。发展农业龙头企业有利于农业增效、农民增收，也是农村发展的切入口。发展农业龙头企业，不仅能提高农产品的市场占有率，而且能通过农产品的深加工，提升农业资源和农产品附加值，提高农业规模效益和农民收入水平，是加快推进工业结构调整的现实需要，具有重大的现实意义。

一、南通市农业龙头企业基本情况

我市现在共有农业龙头企业19户，其中：部级重点龙头企业4户，重点农产品批发市场1户，省级重点龙头企业14户。这些龙头企业主要分布在我市北部三县（市）——海安县、如东县和如皋市，三地均有部级别的重点龙头企业。经我们实地调查，有的企业已经发展到相当的规模，发展形势令人欣喜。如我市海安县鑫缘丝绸集团公司已初步形成了栽桑养蚕、蚕茧收购、加工、缫丝、织绸、服装、服饰、家纺产品“一条龙”，现有13家子公司，22家分公司和82家茧收购站。该公司在蚕茧基地面积、带动农民户数、拥有名牌产品数量，以及免检产品数量等方面，均居全国同行业第一，正在申报全国“驰名商标”。集团公司拥有资产总额5.56亿元，2005年实现销售收入达10.28亿元人民币，出口创汇3458万美元，是全国丝绸工业“十强”企业，已经形成了颇具规模、在国内有较大影响的茧丝绸特色产业群，整个产业群年产值30亿元，年上缴税费超亿元，较好地解决了11.4万农户增收和5万农民就业的问题。据统计，截至2006年3季度，我市农业龙头企业主营业务销售收入达19.2亿元，其中部级的龙头企业实现销售收入5.4亿元，重点农产品批发市场实现产品年交易额达10亿元，其他14家省级重点龙头企业实现销售年收入13.8亿元。同期，龙头企业完成增值税税收为1381万元，企业所得税为95万元；享受企业所得税税收优惠为8231万元，增值税税收优惠为4005万元，税收优惠政策带动效应明显。

二、主要税收优惠政策对农业龙头企业影响分析

部级重点农业龙头企业，享受的税收政策主要有：财税字[1997]49号《关于国有农口企事业单位征收企业所得税问题的通知》及国税发[2001]124号《关于明确农业产业化国家重点龙头企业所得税征免问题的通知》规定，从企业被认定年度起，对企业从事种植业、养殖业、农林产品初加工取得的所得，免征企业所得税。除此之外，龙头企业还享受一般农业企业依条件享受的增值税优惠，主要有农业生产者销售农业产品免征增值税以及生产资料产品增值税免征或先征后返的税收优惠。但省市级重点龙头企业并不享受企业所得税优惠。

经调查，农口企业普遍反映，农业龙头企业认定标准过高，与地方经济发展水平不相适应。比如在农业龙头企业本身条件上，加工、流通企业的总资产规模，东部地区在1亿元以上；固定资产规模方面，东部地区在5000万元以上；年销售收入方面，东部地区在1.5亿元以上，以上条件，鲜少有农业企业达到条件。同时要求，企业的总资产报酬率应高于同期银行贷款利率，企业应保证不亏损等条件。而事实上，农业本来就是弱势与微利产业，门槛过高导致绝大多数企业被拒之门外，这与中央支持“三农”的力度要求是不相称的。另外，在企业认定与审批方面，程序较为复杂，最终要农业部、发改委等联席委员会审批，要花费企业的一定精力、财力和时间。此外，自2005年以来，没有再认定新的部级的农业龙头企业。

现行税制对龙头企业发展的局限性，表现在以下几个方面：

一是税政目标不明确，针对性不强。从上述例举的税政措施来看，并没有从农业龙头企业本身的特殊性考虑，对龙头企业在“三农”经济和社会发展中的地位缺乏应有的关照。在具体税收政策制定上，没有完全从龙头企业的实际出发，没有充分服从服务于中央“三农”政策导向。如农产品的初加工与深加工税收政策差异极小，一定程度上导致了农产品深、精加工企业廖廖无几，更谈不上发展壮大；由于农产品无法充分增值，农民增收（增产却伤农）就受到限制。因为按现行增值税政策，企业税负较重，即便企业为零利润，也须负担1.5%左右的“增值税”。

二是税收政策手段单一，支持力度小。我国关于龙头企业的有关税收规定仅仅局限于企业所得税方面，并且只提供了降低税率和减免税方式，无法适应不同情况的农业龙头企业的发展诉求；并且税收优惠的程度也有限。目前规定，只有国家重点龙头企业,而且必须是从事种植业、养殖业、农林产品初加工取得的所得，才能享受免征所得税优惠，除此之外的农产品，以及产品的深精加工等，都不能享受到税收优惠。省市级的重点龙头企业并无特殊所得税税收优惠政策。针对农业龙头企业的税收优惠只有所得税，而当前大部分农业龙头企业为亏损，或利润微不足道，所得税政策大抵只是水中月，企业无法真实享受实际税收优惠。由于政策效应不明显，对企业发展并无大的推动，也无法真正取得带动地方农业产业的作用。如我市农业龙头企业，不论是部级的，还是省市级的，能够享受所得税政策的优惠税额有限，增值税也几乎为零。

需要指出，由于农业龙头企业本身的税收优惠政策不多，部分农业龙头企业就存在着利用其他身份，享受其他身份（如中外合资）可享受的如国产设备投资抵免等税收优惠。其他未能享受其他身份税收优惠的部分企业，在市场竞争中则劣势明显，对企业发展存在影响。

据调查，我省农业龙头企业远赶不上山东等农业强省的支农、培育力度，我省的龙头企业无论在企业规模，还是在企业数量、产品开发、市场占有、品牌知名度方面，都有很大的差距。地方政府应从财政、基金、费用优惠以及运用“参股”等多层次与形式来培育发展农业企业。

三是农产品加工企业增值税税负过高。目前农产品收购环节增值税进项抵扣率为13%，而销售环节增值税率为17%，二者“高征低扣”相差4%左右，再加上农产品加工企业基本为劳动密集型企业，毛利一般在10%左右，本身风险很大；劳动工资占销售额一般为25-35%，而劳动工资不能抵扣进项税额；产品简易加工多，利润很少。据调查，农业企业在这一环节的实际税负要高于一般工业企业2倍。因此，有的农副产品加工企业尽量以出口业务为主，以出口退税来弥补税负过重的现实。

四是行政管理责任部分转移，企业难以承担。当前，税务机关的征管力量有限，为保证农副产品收购环节不出问题，出台了规范收购环节开具发票的很多具体规定，而企业只能做到不虚开，其他规定实际上很难做到。基层税务机关也普遍感觉为难，一方面不想教条地执行政策，但又不能违反规定；另一方面如果严格执行政策，结果必然导致农业龙头企业对农业企业可以享受的增值税优惠都无法享受或大量增加企业收购费用，如鑫源丝绸公司在生产经营旺季时间需要200多人开具票据凭证。

实践中发现，现在农产品收购凭证管理中存在以下主要问题：（一）农副产品收购凭证的真实性很难鉴定，集中体现在身份证号码可以随意编写；地址、姓名可以随便编造；是真收购还是假收购，查核时费工费时费力，工作量巨大，再加上收购凭证是由纳税人自购自开自行计算，无法做到适时适地监控。（二）对象上难以区分，由于收购环节多、品种多、范围广、不定时、季节性强等特点，收购凭证使用的对象应是农业生产者个人，现在存在着通过中介人、农民经纪人，或商贩来完成收购，或以虚设的聘请手续，作雇佣工处理，把中间人收购化为本厂派员收购。农民经纪人问题已经成为税务机关日常管理中的难题。（三）产品数量上难把关，由于各企业的管理水平有差距，单位耗料没有统一标准，耗损也不一样，很难如实盘点。（四）收购价格上难以核实，由于收购质量的不同，价格有高低，市场有变化，难以控制。（五）收购凭证开具方面不规范，农业产品生产经营单位销售农业产品，销售单位不开销售发票，购买单位开具农业产品“收购发票”，作为进项税额抵扣。（六）税收检查方面难取证，收购环节面对的是“千家万户”，是否存在虚开、代开、多开、扩开，都需要有原始的证据，单靠笔录、询问，证据上不过关，难以定案处理。

以上政策管理规定与中央解决三农问题“多予、少取、放活”的方针有一定的出入，特别是增值税纳税人的发票管理规定，与农业产业化的进程的要求不尽相符，一定程度上束缚了加工企业特别是龙头企业的发展。实际上，从事农副产品流通的风险极高，运输、存储不易，市场变化快，利润微，但是对企业的可持续生产和发展，对解决农民“物贱伤农”损失却有很大的意义。

五是农业龙头企业认定管理与税收管理相脱节。税务机关和农业龙头企业认定管理部门沟通较少，税务机关只负责征收，缺乏与认定管理部门的信息沟通，实际处于一种“各扫门前雪”的状态，管理很难到位。农业龙头企业由政府的农业局、发展和改革委员会等多部门管理，税务机关必须和多个部门打交道，不能通过某一个部门掌握全面的信息。

三、支持农业龙头企业发展税收方面的建议

支持发展农业龙头企业必须加强政策倾斜，优化服务，强化部门协作，才能实现农民增收、农业增效、农村发展。我们对支持农业龙头企业发展政策方面的建议如下：

1、降低农业龙头企业标准

降低农业龙头企业标准、降低准入门槛，能够有力地推进农业产业化大发展。如降低部级重点龙头企业标准，对加工、流通企业总资产规模、固定资产规模、年销售收入适当降低。同时建议对龙头企业的审批权力下放至省级，并进一步简化优化审批程序，方便企业申请，减少企业申请成本和精力。

2、适当放宽农业龙头企业税收优惠面

可以考虑将企业所得税优惠实施放宽至省级重点龙头企业，主要由地方财政负担。从国际视野看，美国、欧盟都对农业有相当多种、形式多样的补贴；从地区比较看，山东等农业强省早年就有支持农业发展的地方系列政策。江苏省近年来的经济社会发展，为支持农业、反哺农业提供了有力的财政基础。

二是建议对从事种植业、养殖业、农林产品初加工取得的所得免征所得税优惠放宽至深加工企业，乃至更为广泛的与农（林）业有关的行业，进一步扩大优惠范围。当前，我国农（林）业产品深加工程度很低，不到两成。加工业落后直接导致的是农民增产并不增收，不符合“新农村建设”的安排。现在支持农业加工业发展并不需要承担多大的财政支出，但效果事半功倍。我们应该像支持集成电路等国家高新技术产业那样支持农业产业化发展。

三是应制定有利于农业龙头企业发展的增值税方面的政策安排，如龙头企业直接向农户收购并进行加工、销售的农产品，依简易征收税率减半计征增值税，超税负的部分由企业所在地同级财政（或国家财政）补贴；新办农业龙头企业进行初级加工依法缴纳的增值税地方留成部分，地方政府可以先征后返等。

四是鼓励重点龙头企业加快技术创新，提高市场竞争力。如提高企业研究开发新产品、新技术、新工艺所发生的各项费用在企业所得税前加成扣除的幅度，政策可比照高新技术企业所得税政策，如各项费用增长幅度在10％以上的企业，可再按实际发生额抵扣应税所得额；建议对龙头企业取得的财政补贴，凡用于技术进步、扩大再生产、新品研发、环境保护等方面可实行免税优惠。

3、加强税收管理与服务

涉农龙头企业大多势单力薄，抗风险能力不高。农业产业化普遍推广“公司+农户”模式，龙头企业发展不好，连累的就是农民，因此需要政府主导建立社会化服务体系。企业现在反映比较强烈的是税务收购发票管理方面的问题。我们通过调研，倾向性意见是在农产品流通环节，可以直接免税；在农产品加工环节，可以实行核定征税的政策。流通环节免税是因为：一来可以从根本上去除目前农产品流通环节存在的虚开发票、经纪人征管难题等税收问题，同时减少管理成本；并且中间流通环节和农民手中的免税粮在对象上是一致的。同时，流通体制改革是提高农民收入重要的一环，给予政策支持也是应该的。加工环节采取核定征税管理是因为：一来加工环节相对于流通环节而言更为集中，且某类型的加工企业，“原料”相对固定；同时加工环节的成本利润关系相对易于控制和计算。而且这样确定政策以后，税务机关可通过加强农民经纪人等环节的管理，加强发票与凭证代开的管理等方法，做好农产品流通中的税收管理与服务工作。

4、加强部门协作与沟通

应加强龙头企业认定信息与税收信息的交互，建立健全定期协调会议制度、情况通报制度、联合检查制度等工作制度，加强工作沟通，密切协作，确保农业龙头企业税收优惠政策及时执行到位。