农业开发方式转变经验交流

自1988年国家实施农业综合开发以来，已经走过了二十多个年头。多年来的实践证明，农业综合开发作为国家支持和保护农业发展的一项战略决策，对于保障粮食安全，提高农业竞争力，增加农民收入，发挥着不可替代的重要作用。农业综合开发按项目管理资金的模式，已成为财政支农资金管理的典范，被广泛采用和效仿。随着农业农村经济正在由传统农业向现代农业转变，对农业综合开发工作提出了新的要求和挑战。一是农业发展的主要矛盾已由农产品供给不足转化为在确保粮食等大宗农产品战略安全的前提下，如何保障农产品质量安全，提高农业综合效益。当前，随着农产品供给问题的解决，食品安全问题日显突出。二是现代农业的发展要求建立起现代化的农业产业体系，按现代农业产业发展的要求提升农业产业竞争力，提高农业对先进生产要素特别是先进科学技术、先进物质装备、先进管理技术的吸纳承载能力，变弱质产业为现代高效产业。以产品提升带动农业产业升级，以产业化经营延长农业产业链，以产业链完善带动农业规模化经营，促进农业现代生产方式的发育和形成。三是新型农业产业化组织的兴起，为农业生产组织方式创新奠定了基础，农业生产关系变革已成为农业进一步发展的重要推动力。新型合作组织的兴起，推动了农业经营由粗放经营向集约经营的转变，劳动者技能从生产型向经营型转变，农业生产专业化、产业化程度大大提高。农业综合开发要适应农业发展新形势的要求，在开发方式、扶持对象、项目管理等方面不断创新和丰富新内容，创造新的业绩和辉煌。

一、转变农业综合开发方式，更新开发理念。一是要树立产品、产业开发理念。农业综合开发的最终目标是在提高农业综合生产力的基础上开发出更多更好更能适应从民需要的农产品。在开发目标上要从单纯的资源开发向产品、产业开发转变，延长开发链条，以资源开发为起点向产品、产业开发领域延伸。农业综合开发不仅要关注资源的综合利用，而且更应该关注在资源利用基础上如何壮大农业优势产业，开发出更能满足人民需求的农产品，提高农业的综合竞争力。二是树立多元化开发理念。随着农业产业化经营的深入发展，农业的经营主体呈现多元化趋势，龙头企业、专业合作社等在农业产业开发体系中的作用会越业越突出。农业综合开发必须适应开发主体多元化的趋势，创新开发手段，综合各种生产要素，合理配置资源，发挥最大效益。三是要树立现代农业开发理念。发展现代农业要用现代工业装备农业，用现代科学技术武装农业，用现代组织管理方法经营农业。按照建设现代农业的要求规划设计、组织实施，创新开发模式，使项目区基础设施建设与现代农业发展有机结合，使增产增效与农业农民增收、扩大消费有机结合起来，真正把项目区建设成为现代农业建设的示范区、样板区。

二、完善农业综合开发基本政策，创新开发机制。农业综合开发要紧跟农业发展的新形势，不为研究农业发展的新情况、新问题，拓展农业综合开发领域。土地治理项目要着眼发展现代农业，提高农业基础设施建设的质量标准，拓展项目建设范围，推进项目建设主体多元化，探索农业科技推广的方式和途径，全面提高农业综合开发的水平、质量和效益。当前要尽快完善土地治理项目相关政策。譬如，提高项目建设标准，特别是水利、电力配套工程的标准，相应修改完善资金支出范围和标准；增加项目建设内容，拓展开发领域；增加支持设施农业建设的内容，加大对生态治理支持力度，促进可持续农业发展；科技推广经费的适用范围要进一步拓宽，拓宽扶持范围，推进多元化开发。当前一些新型合作经济组织、龙头企业等在发展农业产业化中的作用日益凸现。农业综合开发应顺应农业发展的这一新趋势，积极扶持龙头企业、农民专业合作社等新型经济组织，鼓励和支持他们作为项目主体承担农业综合开发项目，带动项目建设向基地化、产业化方向发展，以项目主体多元化推进项目建设机制创新，更加直接有效地推进农业增长方式转变。要以强化内部约束机制为目标，加强体制内规章制度建设，形成内部约束与外部监督相互支撑的项目管理机制，提高项目管理科学化、精细化水平。建立自上而下相互支持的农业综合开发项目规划设计体系、项目评价体系，造就一只具有良好专业素质的稳定的农业综合开发队伍，为农业综合开发项目建设提供有效的管理支持。

三、建立财政奖金引导和投入保障机制，拓宽资金渠道。多年来的实践证明，农业综合开发的资金投入机制、项目管理机制在所有支农资金中是使用效果最好、管理最规范的，也是最受基层干部和农民欢迎的。近年来随着国家加大对三农的投入，特别是水利、农业、国土等部门的投入连年大幅增加，无形之中造成农业综合开发在农业投入中的地位下降，朝着逐渐边缘化的趋势发展。重振农业综合开发雄风，亟待建立农业综合开发财政资金投入增长保障机制，通过立法等形式保障农业综合开发投入增长；拓宽农业综合开发资金来源渠道，各级财政每年从土地出让金中提取一定比例用于农业综合开发投入；综合运用财税杠杆和货币政策工具，引导更多信贷资金和社会资金投入农业综合开发；通过财政补助、贷款贴息、以奖代补、先建后补、信贷担保补助等方式，支持竞争力、带动力强的龙头企业将更多的资金用于农业综合开发；探索通过财政贴息形式引导金融资本投入高标准农田建设等农业基础设施建设领域。通过完善投入政策和财政资金引导机制，调动社会各方面增加投入的积极性，充分发挥财政资金“四两所拨千斤”的作用，有效扩大农业综合开发投入规模。

四、创新农业综合开发模式，注入发展活力。农业综合开发应在坚持加强农业基础设施建设的基础上，以建设现代农业为目标，拓宽项目建设内容，创新农业综合开发模式，大力支持特色农业、品牌农业、都市农业、生态农业、社区支持农业（CSA）等新型农业发展业态；拓展支持领域，支持农民专业合作社等新兴经济体参与农业综合开发，推动农业生产标准化、规模化、产业化发展，通过产业开发，催生新的经营主体，推进土地有序流转和适度规模化经营，促进生产经营专业化、标准化、规模化，集约化，提高农业生产和农民的组织化程度；延长农业综合开发链条，推动资源开发向产业、产品开发转变，提高农业综合开发效益。农业综合开发项目建设的目标要着眼于把保障国家粮食安全与为消费者提供绿色、安全的农产品有机结合中起来，把生产和消费有机结合起来，把基础设施建设与生产高质量农产品结合起来，项目设置向农产品质量安全领域延伸，允许在土地治理项目区内同步建设设施农业等设施，允许在已建成项目区内进行以农产品标准化生产基地建设为核心的连续开发，鼓励农民或集体经济组织以土地经营权入股等形式开展大规模土地治理开发，推动土地规模化经营，推动农业生产方式转变。在这方面，国家可选择一些具有战略意义且开发潜力大的大型农业综合开发项目，从项目立项改革、政策制度创新到项目建设、项目管理机制创新的等全方位开展试点，探索农业综合开发新模式。