财务管理经验交流

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*省位于我国中部，农业人口占全*省总人口的65%，农业产值占社会总产值的15.2%，主要农产品如水稻、棉花、油菜、淡水产品、生猪等均居全国前列，其中油菜籽连续12年、淡水产品连续13年居全国第一位，是个典型的农业大*省。

近些年来，为了进一步巩固农业基础地位，提升产业发展功能，各级始终坚持贯彻“工业反哺农业，城市支持农村”和“多予、少取、放活”的方针，积极调整支出结构，大力支持现代农业发展，财政支农投入呈现较好的态势。

财政支农总额屡破历史。2005年—2007年，我*省中央、*省财政支农投入分别突破15亿元（16.6亿元）、20亿元（24.3亿元）和30亿元（32.9亿元）的关口，其中*省级财政支农投入分别达到10.6亿元、17.9亿元和21.4亿元，财政支农投入力度前所未有。

财政支农领域逐步拓展。近些年来，围绕新农村和现代农业建设，财政支农投入逐步由产中投入向产前产后延伸，由注重产量向立足品牌转化、由注重产业自身发展向产业内外协调发展转变，由注重经济效益向社会、经济、生态综合效益并重拓展，由注重单纯物质增长向注重可持续发展转变，由注重体系建设向面向农村、惠及农民发展，让最广大的农民群众切实享受到公共财政的阳光雨露。

财政支农特点更加鲜明。直接补贴与间接补贴相结合，由注重对流通环节补贴转向大幅度增加对农民的直接补贴；生产补贴与生活补贴相结合，由对农业生产的直接投入转向重大技术推广补贴与农民收入补贴相结合；专项补贴与综合补贴相结合，由以粮食为主向保障主要农产品供给拓展，由直接灾害救助转向政策性保险与灾后救助相结合，由产销脱节的支持政策向生产、流通和供应全程调控转变。

财政支农效果初步显现。农业综合生产能力逐步增强，主要农产品产量持续增长，全*省粮食连续三年增长超过5亿公斤以上，畜禽产品大幅度提高。农民收入扭转多年低迷徘徊局面，连续三年增长幅度超过5%，是改革开放后出现的又一个高速增长期。农业科技推广应用加快，初步构筑起以政府为主导的“以钱养事”公益性服务体系、以农民为主导的农村合作组织服务体系、以市场为主导的经营型农技服务体系，农业农村经营体制开始转型，催生出一批种养加一体化，产供销一条龙的新型农业经营模式，传统农业正在向现代农业的转变。

一、主要做法

为了争取财政支农资金，加强专项资金项目管理，我*省作了一定的探索。

1、制定规划争项目。为了探索建立以事权定财权的新型财政支农资金争取机制，我们整合系统力量，邀请相关科研部门，开展了*省优势特色农产品基地建设、农业板块基地建设、优质稻发展、畜牧、水产大县创建、绿色食品发展、马铃薯发展等规划的调查研究与编制工作，得到*省委、*省政府领导和相关部门的认同，以*省委办公厅或者政府办公厅文件下发各地，在全*省上下进一步形成共识，形成一定的工作氛围。对于规划涉及的财政支农项目与资金等，由于前期工作比较扎实，一般会在*省长办公会议形成的专题纪要中得到明确，*省财政依据办公会议纪要精神，在下年度中会将相关事项列入*省级预算或者在年中进行追加。通过主攻规划这个突破口，开创了我*省调研成果政策化，政策成果项目化，项目成果预算化的新格局。

2、讲究程序重规范。从今年开始，我*省对*省级财政支农专项，参照部门预算的管理方式，实行“两上两下”的管理程序。首先，由部门根据*省委、*省政府年度工作的重点，结合事业发展的实际需要，提出需要*省级财力统一安排的支农专项需求，上报*省政府，即“一上”；其次，*省政府根据*省级财力状况，统筹考虑部门申报立项的科学性和必要性，按照轻重缓急的原则，下达部门年度支农专项控制数，即“一下”；第三，部门根据下达的控制数，细化项目，量化支出，编制详细的专项申报方案，即“二上”；最后，经*省财政部门组织的专家评审，报*省政府批复下达执行，即“二下”。

3、加强制度强法治。为了逐步形成以制度管权，按制度办事的法治作风，近些年来，我们围绕规范资金运行，突出资金绩效这个主题，会同财政部门，狠抓了制度建设，到目前，已联合修订下达了劳动力转移培训资金管理办法、绿色食品专项资金管理办法、测土配方施肥专项资金管理办法、水稻良种补贴专项资金管理办法、农机购机补贴专项资金管理办法、动物疫苗采购专项资金管理办法等10多个，基本上一个专项都有一个制度。制度中明确规定了财政支农项目的申报、评审与下达等具体流程，明确规定了专项资金的使用范围、支付方式以及需要达到的目的，明确规定了项目实施与监管的责任主体以及*省、县市、乡镇、村组各级应该承担的责任。财政支农专项制度正在向系统化、规范化、科学化的方向发展。

4、资金分配讲科学。对不同类别、性质的支农专项，积极引入多种分配元素，对资金分配的对象、依据、标准等进行合理的量化，变随意性较大的主观分配为客观性较强的科学分配，具体做法是：公式法，对国家直接给农民的补助类资金，如水稻良种补贴、油菜良种补贴、小麦良种补贴等资金，基本按照种植面积乘以补贴标准的方法测算，将补贴资金通过“一折通”等形式，直接补给农民；评估法，对生产类补贴资金，我们往往根据农业综合和专业发展规划，在对项目竞争能力（包括项目建设的条件、地方的组织协调能力等），项目实施的经济效益、社会效益等进行综合预评估后、按照择优选定的原则，确定项目与补助标准。如测土配方施肥补助项目、农机购机补贴、农业板块基地项目等；因素法，对动植物病虫防治与农业救灾类应急资金，往往根据植物病虫发生面积、发生程度、动物疫病发生区域、感染疫病牲畜（禽类）数量、每头（只）需要疫苗标准等因素，测算资金分配方案，减少人为干扰，增加了资金分配的科学性；目标法，对完成特定任务类资金，往往根据承担的任务数量、承担任务的繁重程度等，以目标任务为指导，合理测算与分配资金，如对绿色食品开发、水产大县建设、畜牧养殖小区奖励等，始终坚持资金与任务挂钩、坚持资金与目标挂钩，明晰了资金使用用途，增强了资金使用的责任。

5、创新机制求突破。试行“以钱养事”的新机制，安排部分财政资金，专项用于购买公益性服务；试行“以奖代补”新机制，对政府提倡的公益性事业，按照工作任务与目标，对完成单位以奖励的方式，安排财政专项给予支持；推行民办公助制。对农村公益型基础设施、如田间小型水利工程、泵站等，按照自愿原则，由直接受惠的农民承办承建，*省财政根据用材量，给予一定支助。试行财政贴息制。对粮油精深加工龙头企业，按照年贷款量以及加工转化能力，设立专项贷款贴息资金；推行财政信贷引导制。成立“*省农业产业化信用担保股份公司”，2006年开展业务的第一年，就为全*省25家龙头企业提供贷款担保，保贷总额达4.8亿元，在*省中小企业担保机构的融资担保额中位居第一。

6、盘大蛋糕讲整合。部*省间纵向整合，以中央投入为引导，通过捆绑使用的方式，增大项目的投入规模，增强项目的落实力度，提高项目的示范效益，放大中央投入的带动效应。系统内横向整合，以核心项目（技术）为主线，对支农项目在功能、投向、区域分布上进行归并、调整，实现项目资金结构性整合。资本间跨类整合，对不同性质类别资金，包括财政资金、金融资金、工商资本、民间资本、国外资本等，尝试按照项目特定用途，进行整合。风险上跨行整合，为切实提高农业产业抵御自然风险的能力，不再局限于依靠农业部门自已的力量，以推进农业政策性保险为契机，积极开展与金融部门的合作，充分借助金融行业风险防范的手段和机制，尝试建立合作共担的农业风险防范整合机制。

7、绩效考评求探索。为改变多年来农业专项资金直接分配多、绩效考评少、定性指标多、定量指标少、单一指标多、综合指标少的状况，从2005年开始，我们选择部分专项（如动物疫病防治、种子质量检验检测）试行绩效评价。主要做法是，在保留并完善传统专项资金效益评价中的定性标准的同时，参考基本建设项目和预算管理评价体系，尝试设立一套较为完整的考核评价指标，力求这些指标能够从资金效率、建设质量、管理水平、持续能力、社会影响等多方面比较全面地反映农业专项资金的使用情况。在此基础上，组织相关领域的专家和财政、审计、业务部门的人员，共同对照绩效考核指标，采取现场考察与书面审查相结合的方式，综合打分，给出比较科学的量化评价，为探索支农专项的进退机制积累了一定经验。

8、聚合力量强管理。为了加强对支农资金的有效监管，我们调动方方面面的力量，坚持长期监管与专项检查相结合、内部检查与外部审计相结合、行业管理与社会监督相结合、过程管理与结果管理相结合，一是充分利用网络平台，逐步完善电子政务系统，开通政务公开网络，对板块建设、血吸虫疫区“一建三改”、劳动力转移培训等专项资金的分配原则、测算依据、分配领域、使用绩效等全部纳入政务公开范畴，上网公示，接受社会监督。对良种补贴、粮食直补、购机补贴、农村沼气建设等直接涉农惠农资金，全部纳入村务公开范畴，对补贴标准、补贴对象、补贴额度、补贴时间等进行张榜公布，接受群众监督。二是选择部分项目，推行网上公开管理。如为了增强劳动力转移培训的透明度，专门设立了*省阳光工程网，对受训学员、受训时间、所学专业、补助资金到位、转移就业等情况全部上网，确保农民群众随时可以上网查询。三是对支农专项资金严把“三关”。即严把计划申报关根据年初工作安排，农财两厅协商一致，共同行文，统一上报；严把项目论证关对于上报项目，一律聘请专家进行评估，按照评分情况，择优选项；严把资金落实关以填制项目建设进度表等形式，建立资金落实信息反馈机制，确保资金落实到位。四是在加强日常监督检查的同时，采取抽查、专项检查、与有关部门联合检查、以及委托中介机构进行检查等各种方式，加强对支农项目资金事前、事中和事后的督管，强化资金使用的问责制，不断提高监管水平。

二、存在问题

1、财政支农投入总量不足

一是与农业事业发展的旺盛需求比不足，当前，农产品总量供给压力加大，农业比较效益下降，农业支持保护体系不够健全，务农劳动力整体素质结构性下降，农业国际竞争风险明显加大等关系到农业健康持续发展的诸多方面都需要更多的财政投入支持。二是与国家财力支持的能力比不足，2007年，中央财政支农资金达4318亿元，相比2002年增长122%，占全国财政总支出的比重只有8.69%，远低于1980年12%、1990年9.98%和2001年9.94%的比例。同年，我*省财政涉农资金达122.04亿元，仅占全*省财政总支出的9.7%，而且在全*省涉农投入中，直接用于农业的财政支农投入仅有21.4亿元，不到1/5的比重。三是与发达农业国家的成功经验比不足，以近年来增长最快最多的支农补贴资金为例，我国农业补贴总额占农业生产总值的比重不到10%，而美国和欧盟对本国农业的补贴（2002年前后）就已分别占到农业生产总值的50%和60%，日本更是高达76.7%。

2、财政支农政策效益退化

财政支农投资的激励效应退化突出表现在两个方面：一是惠农政策的实际执行情况与政策设计初衷有出入。如良种补贴，政策设计是特惠制，经过几年的执行，实际上变成了普惠制，原本用来鼓励农民购买良种，提高优质品种种植面积的资金，演化成了按照种植面积平均分配的补贴，农民买不买良种、用不用良种都可以按面积得到相应的补贴，良种补贴政策对农民在推广良种方面的激励作用正在逐渐弱化。二是农民对惠农政策的敏感度逐步降低，积极响应的热情正在下降。究其原因，首先是补贴标准与农民的投入成本比太低，以良种补贴为例，据统计，2007年我*省黄冈市共发放良种补贴5858.1万元，人平10.65元，仅占农民粮食物化投入平均总成本的5.91%，占农民人均纯收入的比重平均为0.4%左右。其次是补贴收入的增加赶不上农资价格上涨的幅度。以我*省咸宁市农资行情为例，2008年3月，咸宁市主要农资价格大幅上涨，碳铵每吨698元，上涨130元，同比上涨26%；尿素每吨2012元，上涨194元，同比上涨10.6%；磷肥每吨713元，上涨240元，同比上涨53.3%；复合肥每吨1783元，上涨372元，同比上涨30.2%，农民得到的政策补贴实际上变相流入了农资等上游部门。

3、财政支农投入机制不活

一是按照有关农业投资管理条例，公共财政对民营企业、个体企业的投资以及进入的领域还有诸多限制，只有国有事业单位独享公共财政的“恩惠”，其他经济主体在支农投资上没能得到真正意义上的“国民待遇”。二是财政支农投资实行以奖代补、建后再补、财政贴息、财政担保方式等虽有探索，但在运行机制、管理方式等方面还有许多需要完善的地方，绩效考评、资金拨付、产权分割、收益回报等办法还须进一步健全和完善。三是事权划分不清，中央与地方、*省级与县市、国家与个人在财政支农投资的领域、环节、重点、方式等方面划分不很清楚，一些需要地方和个人承担的事务国家却包办了，一些需要国家、*省承担的事务却“缺位”了，财政支农投资的“点睛”作用未能得到很好体现。

4、财政支农项目监管不够

一是支农项目监管的效用不到位，由于大部分财政支农项目的检查结果不与后续的支农项目安排挂钩，导致很多支农项目检查出了问题，仅就事论事的解决了问题，始终无法从根本上防范类似问题的一再发生。二是支农项目监管的方式不到位，目前，对支农项目的建设效益主要采取的是事后监督的形式，这种被动的监管方式往往也能查出项目建设的问题，但“生米已成熟饭”，整改的难度和成本相当高。三是支农项目监管的手段不到位。在信息化的环境下，我们对支农项目的建设信息还较多地停留于人工搜集、整理、分析、上报的阶段，现代化的电子信息手段应用不是十分广泛，整个项目信息的反馈周期经常滞后于项目监管的需要，影响项目监管的及时性和有效性。

5、财政支农投入考评困难

一是评价指标难以确定，尤其是对政治、社会、经济与生态效益都具备的项目，应该突出哪些指标、应该确定多大的权重，不好把握。二是评价标准难以确定。有一些在农业领域综合效益非常好的项目，放到其他领域并不突出甚至较差，农业项目评价标准应该放在什么水平下，以什么为参照，也需要明确。三是农业项目评价周期难以确定。有些项目周期很短，有些项目周期很长，对周期的评价指标还没有形成规范等等。

三、几点建议

1、保持财政支农投入快速增长的良好势头

一是加大新增支农政策的出台力度，如增加农业机械作业补贴政策，重点对对农机大户、种粮大户的规模化机械化作业给予补贴，提高农业机械作业效率，培育农机作业服务市场；增加农用燃油补贴，降低作业成本，减轻农民负担，调动农民购机用机开展农田作业的积极性；增加优质油菜统一供种补贴。借鉴小麦良种补贴的做法，开展补贴资金与优质油菜良种挂钩试点，调动农民种植优质油菜的积极性，推动主推优质油菜品种连片规模种植。二是加大新兴支农领域的投入力度，对关系到农业可持续发展，代表现代农业发展方向的领域应当给予重点支持。如动植病重大疫病防控体系建设、市场预警体系建设、农民组织化合作、农业标准化生产、农产品质量安全监测管理体系建设、农业高新技术创新、现代新型农民培育、循环农业开发等。三是提高支农立项的科学性，在项目设置上，忌多忌乱，力求整合。围绕七大体系、九大行动以及21个优势农产品建设规划，对项目建设目标、主体功能、支持环节、投入领域等雷同的支农专项，要跨越行业和部门界限，进行全方位整合。

2、扭转财政支农政策激励效应逐步退化的趋势

现行的财政支农政策得到了广大农民的积极拥护，极大地调动了农民从事农业（特别是粮食）生产的积极性，要保持现行支农政策效应的持久释放，维护农民积极性的稳定持续。首先，必须使更多的支农政策法制化。建议根据现阶段我国农业发展和财力状况，按照先易后难的原则，先考虑制定一些单项的补贴办法或条例，随着各方面条件的不断成熟，逐步形成统一规范的农业补贴法规，将我们的支农惠农政策通过法律的形式固定下来，打消广大农民对政策变化的顾虑，帮助他们树立长期投身现代农业建设的信心。其次，逐步扩大补贴政策的范围，从实际需要来看,粮棉作物享受了补贴，特色经济作物也需要享受补贴；农产品给了补贴，畜产品、水产品应当也享受补贴政策；农民获得补贴支持，渔民也应该得到补贴支持。因此，在扩大小麦、棉花等粮棉作物的良种补贴面积有同时，可以适时启动花生、马铃薯等优势经济作物的良种补贴；在不断扩大种植业补贴范围的同时，加快对畜牧、水产养殖业的政策覆盖；在逐步加大对农民直接补贴力度的同时，从大农业的角度出发，适当考虑将牧民、渔民纳入直接补贴的范围。第三，切实提高补贴政策的标准，在财力增长可能的范围内，不应贪多求全，应该集中有限资源，切实提高现有补贴政策标准，如将早稻、晚稻补贴标准提高到与中稻一致，将农机购机补贴标准提高至能够激励农民购置大、中型机械的水平，将农村劳动力转移培训的补助标准提高到能够满足农民学习掌握一技之长的水平。使补贴标准更加符合农业生产的实际，更加符合农民切身的需要，更能实现补贴政策设计初衷。

3、不断完善财政支农投入运作机制

一是要借鉴基本建设项目管理上的一些成功做法，规范支农项目的管理流程。如建立项目信息制度，按照年度预算，及时投资信息，统一受理项目申报，聘请专家对申报项目的立项条件、立项依据、建设目标、综合效益、实施能力等进行评估，择优选择项目。对选定的项目要完善项目审批制，行业主管部门初审、综合部门终审的程序必须到位。在项目实施结束时，积极开展项目验收，确保项目实施的时效性和完整性。二是完善补贴政策的运作程序，提高惠农政策的执行效果。如可以开展水稻良种补贴与优质稻良种挂钩试点。即现有对农民的以现金形式发放的水稻良种补贴政策不变，另外拿出资金，借鉴小麦良种补贴的做法，开展补贴资金与优质稻良种挂钩试点。尝试建立农机购置补贴小额信贷制度，提供长期购机优惠贷款，发挥政策调控功能，加快农业机械装备结构调整的步伐。三是适当考虑支农项目的后续投入，降低支农项目的落实难度。目前，我们的多数支农项目是一次性投入，但是对于像农作物病虫害预警监测体系、农产品质量检测体系、农业环境保护监测体系等支农项目，后续项目的运行需要对高精仪器设备进行维护，需要培训技术人员提高运行能力，这些运行费用在项目存续期间，数量也不小，单凭项目单位自行解决，十分困难。因此，我们建议对重大支农项目的后续运行安排适当的补贴资金，提高支农投入的执行质量。

4、逐步强化支农项目的执行监管

针对财政支农专项点多、面广、资金量较少等特点，在加强监管中，首先，要构建以计财部门统一协调，职能部门具体负责的监管体制，有分有合，各负其责。计财部门根据有关政策，拟定项目年度检查方案，确定重点检查事项，统一要求检查报告，分析汇总项目执行情况。日常监管以行业主管部门为主，并以联席会议形式，及时沟通项目建设、资金管理、财务核算等情况。其次，要建立信息通报制度，对于重大问题要及时披露，限期整改，增强项目承担单位的责任感。第三，要采取多种检查形式，既可以交叉检查，也可以重点抽查，既可以部门为主，也可以适当聘请中介服务组织参与，达到以查促建，以查促改的目的。第四，要开展交流活动，引导项目单位到外面取经，不断提高项目建设管理水平。

5、积极开展项目绩效评价创新探索

考虑到农业产业的公共性与弱质性、自然属性与经济属性、生产的时段性与周期性等特点，对于支农专项资金绩效评价不能仅限于经济效益，还要考虑政治效益、社会效益与生态效应，不能简单与其他行业进行比较，还要考虑农业比较效益的特点，不能局限于当前，还要考虑到长远等等。在项目绩效考评过程中，首先要实地调研，了解项目性质、项目特点等，明确绩效评价的侧重点。其次，要引入不同类型的专家，合理确定考评指标，既要设置定性指标，也要设置定量指标，既有管理过程的考核指标，也有管理结果的考核指标，确保考核指标的完整性、科学性。第三，按照重要性原则，合理确定指标权重，进行量化考评。第四，分析项目的成败原因。如果因为条件不具备或者技术不成熟等客观原因导致项目根本不必要、也不可能执行，就要建议项目退出公共财政扶持范围，重新调整财政专项设置，如果因为资金不足导致项目难以发挥应有效益，就要考虑追加调整预算，充分发挥财政资金的边际效益，如果完全是人为因素，造成项目延误或失败，就要分门别类进行处罚，奖优罚劣，逐步建立项目进退的动态管理机制。