工商行政管理反垄断思考

随着中国改革开放的深入和加入WTO，中国社会主义市场经济体制的建立和完善对相关经济领域立法提出了更高的要求。中国在市场监管、对外贸易管理等方面的法制建设大大加强，制订众多基本的经济法律，为工商行政管理等行政执法机关依法监管市场提供了比较完备的法律依据。但由于各种原因，作为最重要经济法之一的反垄断法经过多年的研究酝酿却至今尚未出台。中国是否需要反垄断法，曾经一度有过比较激烈的争论。但随着市场经济和开放的发展，法律学界和政府部门以及企业对制定反垄断法的必要性已经没有什么质疑了。在众多争论的条款中，反垄断执法机关的确立和职责成为影响中国反垄断法不能出台的重要因素。

本文意在通过对中国目前市场监管机关的职责、执法体制、执法效果的分析，结合国外反垄断和市场监管的执法机关的运作情况，阐述确立中国反垄断法中的执法机关和执法体制的相关重要问题，论证中国建立以工商行政管理机关为反垄断主要执法机关的执法体制的合理性、合法性和可行性、必要性。

一、市场监管和反不正当竞争执法体制存在的问题

严格地说，虽然我国反不正当竞争执法包括了部分反垄断的内容，但由于反垄断法的缺位和主管机关的不确定，我国反垄断执法体制尚未建立起来，而反不正当竞争执法体制与市场监管执法体制一样也存在诸多问题

（一）执法主体不统一。一是“市场”被不断地分割，执法主体多

元化不断扩大。在执法领域，有的是依行业特点和监管对象的特殊性被分离于工商行政管理之外，如金融、保险市场，药品、烟草等。二是职能交叉、多头执法现象影响市场监管效果。国务院虽然对各部门的职能虽有划定，但还存在一定程度的交叉现象，如打假维权，既有工商，又有物价、公安、质检、食品和药品监督管理部门的职责。在反不正当竞争执法领域，一些部门依据法律、行政法规来介入对一些领域的反不正当竞争工作，如电信、价格等。这种多头执法的现象存在一定和合理性，但如果分工不合理，配合不好，也会影响了法制统一和执法权威。

（二）监管力度有限。

反不正当竞争执法力度不强，市场监管不到位。在激烈的市场竞争中，欺行霸市、虚假广告、制假售假、侵犯商业秘密、价格同盟等各种各样的不正当竞争行为时有出现，有的屡禁不止，而反不正当竞争执法力度普遍较弱，不能满足公平竞争市场环境的需要。从十多年工商行政管理机关查处的不正当竞争案件看，对政府机关或公用企业滥用市场优势地位强制销售商品的行为查处较多，对垄断和限制竞争的案件查处较少。这一方面在于我们市场经济还处在发展阶段，规模经济远未形成，真正能够主导市场走向的大企业还为数不多，另一方面也有执法人员对反不正当竞争法和相关的法规规章掌握不够或认为其操作性差，调查取证困难而存在畏难心理的原因，还有地方保护主义和行业垄断势力的强大，或借口行业管理阻挠工商机关执法的原因。

（三）执法手段和方式落后，不适应新形势需要。目前市场监管的手段最主要是采取行政处罚，执法者习惯于检查、罚扣，并不断要求强化执法手段，执法手段司法化存在司法化的压力。对执法手段和处罚的迷信源于大多数执法机关和行政法者没有意识到行政执法是现代政府管理经济生活的重要法律和行政手段，单纯“依法”行政，缺乏对市场和市场秩序的宏观把握，在具体案件中，以办案数量和罚没金额为主要动力和目标，不注重处罚的适当性、合理性和社会效果，这样的执法已经影响了政府执法的公正性，对市场有时会起到副作用，失去群众对政府以执法手段干预经济的信心。

二、借鉴国外反垄断机关设置和运作的经验

（一）国外反垄断机关的简要情况

众所周知，“徒法不足以自行”。法的实现需要社会全体成员的遵守，需要政府组织机关执行，保障法律所规定的公民权利和义务的落实，保障政府管理社会的有效性。制定反垄断法的国家，大多数都特别设立了专门负责执行反垄断法的机关，如美国的联邦贸易委员会，德国的联邦卡特尔局，日本的公正交易委员会，英国的公平贸易局等。这些专门机关由法律规定的专门主管反垄断的行政机关，拥有较为广泛的权力，可以调查垄断及其他各种限制竞争行为，可以搜查、扣押文件资料等证物，有的还可以直接对违法者施以处罚，如罚款、禁止实施限制性协议和进行其他限制性行为等。韩国公平交易法在1986年进行了修改，提高了公平交易委员会的地位，强化了它的权力。公平交易委员会从经济计划院长官的一个审议机关，成为独立的行政机关，接受了原来属于经济计划院长官掌握的各项权力，成为公平交易法的实施主体。

反垄断法的专门执法机关又可以分为两种类型，即纯行政性的机关和具有准司法权的机关。此外还有一些非专门执行反垄断的行政机关，与专门机关之间还存在一种形式上的领导与被领导关系，如法国、德国的经济部长。他们只在法定范围内拥有有限的执行反垄断法的权力，一般情况下不是实际执法者，只具有象征意义。法国经济部长是竞争审议委员会的上级领导，但经济部长不能影响竞争审议委员会在职权范围内的进行调查、审查与裁决活动。德国联邦卡特尔局名义上受经济部长领导，但决议处主席和决议员都是终身公职人员，独立办案，依法可行使立案、调查、扣押、裁决等权力，对他们的裁决，只有州高等法院才能以法定程序予以改变或撤销。

另一种实际承担反垄断法执行职能机关是行业监管机关。这种权力共享型的合作机制是指监管机关与反垄断机关共同执行反垄断法律，这种权力配置主要适用于电信、电力与银行领域的企业合并审查方面。在意大利，银行业的监管机关就承担了执行反垄断法的职能。在意大利的银行业中，行业监管机关——意大利银行负责执行有关银行的协议、优势地位的滥用和银行之间的合并的竞争规则。在美国，对于美国通信委员会（FCC）所监管的电信运营商，美国联邦贸易委员会（FTC）与司法部根据Clayton法第7条有共同管辖权。美国1996年电信法进一步扩大了司法部的权力，废止了原先FCC可以给予地方电话公司合并反垄断审查豁免的权力。尽管美国国会仍然希望在合并审查方面继续发挥FCC的专业特长，但显然不愿意将这种权力只授予FCC。在电力领域，美国联邦电力法并未规定反垄断豁免，对于电力设施之间的合并，反垄断机关与联邦能源管制委员会(FERC)有共同管辖权。

（二）国外反垄断机关的特征

考察主要国家的反垄断法，可以概括出对反垄断执法机关的一些共同特征：

1、平衡性。表现在各国反垄断执法机关的组成由不同党派、不同

专业领域的人士组成，以达到平衡各方利益和立场的目的。这种平衡性由建立机关的反垄断法或其他行政法直接规定的，具有权威性和稳定性。美国联邦贸易委员会采取两党制，总统不能任命任何一党在委员会中占绝对多数，以保证委员会能够作出公平的决议。法律明文规定，同一政党的委员不能超过三名，这就保证了委员会组成在党派上的平衡。法国竞争审议委员会为有十六名委员，其中七名委员由现任或卸任的中央行政法院、审计法院、最高法院成员或其他行政或普通法院的成员担任；四名委员由具经济、或竞争及消费学识经验者选任；五名委员由从事生产业、经销业、手工业、服务业或自由业者担任。因此，“是委员会之组成堪称网络官，学、产、法律、经济、理论、实务之各方专家”。

2、专业性。反垄断法是法律各部门中最具有不确定性的专业，既涉及到法律专业知识，也涉及到经济学、行政学的知识，同时与企业经营和市场运作密切相关。所以，反垄断执法人员具有高度的法律和经济方面的专业性。日本《禁止垄断法》对公正交易委员会组成人员提出了“具有法律或经济学识经验”的要求；美国联邦贸易委员会下设竞争和经济处，竞争处由法学家组成，经济处由经济学家组成；其设立本身就有出于设立更为专业的执行机关以弥补司法部之不足之原因。法国竞争审议委员会的组成，由各方面专业人士组成，在体现了平衡性的同时，体现了专业性的基本要求。

3、独立性（中立性）。独立性表现在反垄断执法机关执行职务时，不受其他机关或首长的干涉；保持高度的中立，不受各种利益集团的干扰；其组成人员的身份受法律保障，无法定事由不能被免职，各国反垄断法和行政法一般对反垄断机关成员从选任、任期和执法程序等方面作出明确规定，以保障其独立权力的行使。美国联邦贸易委员会是美国独立控制委员会中的一员。根据美国行政法，独立控制委员会一般由5至7个委员组成，他们的讨论和决议是集体决议，避免独任制缺点。委员由总统提名，经参议院同意后任命。委员的任期超过总统的任期，一般为5至7年。委员的任期不是同时满期，而是交错满期，总统不可能同时任命几位委员。美国联邦贸易委员会虽然由总统任命，但是要由参议院推荐和批准，所以委员的任命不受任何人把持，除了“工作无效、玩忽职守、污职”等法定原因外，任何人不得任意解除委员的职务。总统对委员会任命虽然有自由决定的权力，对委员的免职没有自由决定的权力，只能按照法律规定的理由才能免除委员的职务。然而，总统对委员会的主席可以自由任命和免职，不受限制。非领导者工作人员受文官制度的支配。美国《联邦贸易委员会法》第1条还规定：“联邦贸易委员会委员不得从事其他实业、休假或其他职业”。这就保证了委员会及其委员在执法时不受利益集团的控制，保持高度的中立。德国在具体执行职务时，联邦卡特尔局是独立的，不受就经济部长的制约。联邦卡特尔局的成员既不能是企业的所有人呀领导人，也不得是企业、卡特尔、经济联合会或企业联合会的董事或监事会成员，彰显其中立性。法国则设计了一种互选制来保证竞争审议委员会的独立性。2000年6月5日颁布的《摩洛哥自由价格与竞争法》第十八条规定，竞争委员会，除主席外，由12名成员组成：6名代表政府部门，3名选自竞争、消费方面的法律、经济专家，3名来自曾经或正从事生产、销售或服务业界。

（二）美欧反垄断执法的现代化发展

1、执法重心有所变化。

20世纪90年代以来，美国的反垄断法执行呈现一些新的特点。一

方面是美国反垄断当局越来越注重调查和制裁国际卡特尔，以维护美国消费者的利益。据统计，美国司法部在1997年和1998年征收的反垄断罚金的90%以上以及1999年征收的全部罚金都是来自国际卡特尔案件，且最大的罚金也是来自外国企业。1997年和1998年美国反垄断刑事案件的一半被告是外国公司。在罚金达到或者超过1000万美元的26家公司中，其中一半公司也是外国公司。2000年司法部反垄断局大约1/3的刑事案件涉及国际卡特尔。另一方面注重高科技领域的限制竞争活动，约束越来越多地出现了滥用知识产权限制竞争的情况，如对微软公司反垄断诉讼。

1980年以来，美国执法机关在一定程度上放松了反垄断法的实施，司法部在八十年代提起的民事诉讼案件只有118宗，九十年代93宗，而在七十年代则有243宗。但刑事诉讼则大幅度增加。反托拉斯刑事处罚严厉性的增加伴随着反托拉斯案刑事案件的增加，反映的不是违反反托拉斯法的行为的增加，而是反映出司法部的反托拉斯执法重心在向固定价格转移。这一转移开始于20世纪80年代早期，当时司法部信奉“芝加哥学派”的进路，不再强调排他行为而偏向了共谋行为。因为固定价格案件，无论是刑事还是民事的，往往都是直截了当的。所以司法部在里根-布什时代面对人员和拨款的锐减仍然能够使反托拉斯案件的总数增加，与此同时，私人反托斯诉讼的数量剧烈减少，1980年有1457宗，而1981年为1292宗，1982年更减少到1037宗。克林顿时代，反托拉斯局的人员和拨款得到了大大的增加，但案件数量却减少了，这反映出反托拉斯转向了更为雄心勃勃的民事诉讼，如微软诉讼。克林顿上台后，反托拉斯执法稍有收紧。但在1994年国会选举中惨败后，反托拉斯法的实施又回到了八十年代的宽松状态。2000年布什在施政纲领中声称，美国经济的基础是企业，要扩大私人企业在国民经济中的作用，相应削减公有部门，减少对企业的干预。

2、执法手段的理性化。是否反垄断，垄断的含义和范围如何界定，在美国反垄断法发展的初期对这些问题的规定是笼统的，难以执行的。而随着合理原则等执法原则的确立，执法实践不断明确了反垄断的发展路径。经济学理论左右了立法者和执法者，以致在美国不同历史时期反垄断执法呈现不同特点，同时促进了反垄断执法的发展和成熟，使其更加贴近于促进竞争，提高效率和保护消费者的宗旨。20世纪80年代，随着里根政府将芝加哥学派几个重要人物任命为联邦法院的法官，芝加哥学派的思想在美国反垄断政策中曾经起过重要的作用。因为20世纪70年代至80年代后期反托拉斯经济学研究经历了一个发展高峰，反垄断理论研究发现，垄断现象和反垄断的实践存在诸多复杂性。首先，企业通过自己的竞争力而得到垄断地位的，是市场行为和自由竞争的自然结果。一些大的公司确实在相关市场形成了绝对优势，但不影响他们在创新和生产率增长方面的佳绩。如果政府拆分企业，将影响企业的创新市场的信心，因此，反垄断政策与发展规模经济政策之间存在矛盾，使具体垄断现象的认定遇到困难。其次，垄断在国际竞争中具有特别重要的作用。政府都会对一些关系到国家经济利益和竞争力的重要企业特别考虑，但并不能说这样的兼并行为是不受反垄断法制约。再次，对同一经济现象和经济行为，不同的人不同的利益集团，在理论观点、政策主张和法律界定等方面相去甚远，容易导致旷日持久的争辨和诉讼。四是公共选择理论对反托拉斯法的挑战。认为，政府的管理总是有利生产者，并不能真正服务于公共利益。反托拉斯法反而会导致社会总剩余的减少，产生寻租活动，引起政府腐败，赞成社会资源巨大浪费，等等。上述认识和理论影响了美国在反托拉斯法实施过程中对违法行为的认定。在批准并购案时，不仅是根据市场集中度指标，还兼并后的市场效率。判断垄断的标准不是以企业规模大小来决定的，关健是要看其是否滥用了市场力量。具有市场力量的企业不一定是垄断，只有利用市场力量采取了不正当手段才被判为垄断。在处理高新技术行业垄断案件时，更应考虑行业的特点，慎重处理。例如，计算机行业的软件集成就能方便消费者，降低价格。美国司法部在处理微软案件时就没有根据传统理念，简单地限制软硬件一体化捆绑，而是进一步分析研究这种捆绑是否属于垄断行为。

3、执法方式的改革

2005年5月1日，欧盟制定实施了新的竞争执法制度，赋予了欧共体条例第81条第1款，即禁止与共同市场不相符的限制竞争协议和第3款，即第1款的例外的效力，废除了对限制竞争协议的通知要求，确立了欧盟委员会主导、欧盟委员会与各国竞争当局、共同执法、欧盟法院监督的新体制。欧盟竞争法律制度改革的目标是有效监管和简化管理。欧盟委员会改原来对限制竞争协议的通知和集中豁免制度为直接适用的例外制度，由原来的事前控制转为事后控制，所有成员国的法院和竞争当局都可以适用。这种方法有助于应对今后竞争政策所面临的挑战。2000年9月，欧盟委员会提出了第81条和第82条的实施条例的立法建议。该建议所确立的制度的特点是：更有效地保护竞争，更多的执法者参与执法，调整欧盟委员会的权力；为公司的商业活动提供更公平的机会，包括竞争法的更多适用，欧共体竞争法的统一实施；提供更大程度的法律确定性，降低纯行政性要求。

三、工商行政管理机关成为反垄断执法机关的合理性和可行性

有学者总结了理论界界关于设立我局反垄断执法机关的不同建议和观点：有所谓工商行政管理部门说，人民法院加人民检察院说，独立专门机关说等。学者们的意见大多数倾向于建立专门的反垄断机关，受全国人大或国务院直接领导，保障其独立性和权威性。而在去年商务部提请国务院审议的《反垄断法》（草案），则明确拟定商务部成立反垄断执法机关。对此，国家工商行政管理总局等单位明确提出了反对意见。笔者建议，将国家工商行政管理总局确定为反垄断主管机关，辅之以特定行业的监管机关。这样，比较于其他机关或新的专门机关，具有更充分的法律基础和执法经验，更合适，也更经济实际。具体观点和理由如下

（一）工商行政管理机关拥有成为反垄断执法机关的法律基础。现有的法律法规赋予了工商行政管理机关反垄断的职能和权力，比其他机关更直接，更充分。根据国务院办公厅2001年8月的经国务院批准的《国家工商行政管理总局职能配置内设机关和人员编制规定》，国家工商行政管理总局的主要职责之一是，“依法组织监督市场竞争行为，查处垄断、不正当竞争、走私贩私、传销和变相传销等经济违法行为。”2002年]国务院将国家工商行政管理局调整为中华人民共和国国家工商行政管理总局，升格为正部级。国家工商行政管理总局是国务院主管市场监督管理和有关行政执法工作的直属机关，并将原由国家质量技术监督局承担的流通领域商品质量监督管理的职能，划归国家工商行政管理总局。这些说明国务院对工商行政管理机关承担更重要的市场监管责任的期望。在我国没有统一的行政组织法和行政编制法的情况下，国务院的“三定”方案实际上发挥了组织法的作用，也体现了国家在特定管理领域的基本政策，其他的法律、法规应与之保持一致。而商务部的“三定”方案中，我们看到的表述是这样的：“规范市场运行、流通秩序和打破市场垄断、地区封锁的政策”，很明显，商务部的职责主要是制定市场政策，不同于具体管制某一市场行为的行政执法机关。《反不正当竞争法》第3条规定，县级以上人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查；法律、行政法规规定由其他部门监督检查的，依照其规定。由于当时立法背景下，市场经济体制刚刚开始建立，垄断行为的表现还不充分，对垄断的认识也存在较大的分歧，因此，该法中的不正当竞争行为包括的垄断行为有限，工商机关的执法范围自然受限。另一方面，虽然《价格法》、《招标投标法》、〈电信条例〉分别对价格卡特尔、串通招标投标、电信企业限制竞争行为等确定了其他机关，但这种对特定行业、特定企业和特定形式的反垄断行为，符合反不正当竞争法的，国外也有参照。从本质上看，这些毕竟是作为例外规定，是整个反垄断和反不正当竞争法律制度的特殊情况。而相关的特定领域的执法机关与工商行政管理机关的主导地位是不矛盾的。以特例否定工商行政管理机关作为反垄断和反不正当竞争的主管部门缺乏有说服力的法律依据。至于这种例外的规定是否合理，是否、使反垄断执法体制更有效则另当别论。

（二）工商行政管理机关的性质和定位适合反垄断执法。国务院给国家工商行政管理总局的定位是主管市场监督管理和有关行政执法工作的直属机关。这样的机关类似于美国的管制机关，专司特定领域的市场监管执法工作。相比其他更专业的领域，国家工商总局最类似于美国联邦贸易委员会。长期以来，我国在计划经济体制下，行政管理权没有细分，制定政策和行政执法的分工不明确，而大多数政府机关处在制定政策、分配资源的层面，专门的行政执法为数不多。因此，行政执法的专业性没有得到应有的重视，行政执法人员也没有作为单独的序列管理。而在市场经济是益发达的形势下，适应政府职能转变和各部门分工明确的要求，行政执法机关的独立和专业性应特别强调，否则就无法体现法律的专业性和执法的公正权威性。工商行政管理机关从一开始就是市场管理和行政执法的专门机关，具有先天的执法优势，比较其他政府职能部门和执法部门更具有专业性，即使这种专业性还远远没有发挥出来。

（三）工商机关拥有查处反垄断和反不正当竞争案件较为丰富的经验，是其他行政机关无法比拟。反不正当竞争法实施十多年来，作为主要的执法机关，各级工商机关克服困难，努力探索，查处了大量的反不正当竞争和限制竞争案件。虽然反不正当竞争的案件总体上在工商机关查办的案件中比例不大，而且反垄断和限制竞争的案件从数量到种类上都较少，但相关的行政执法不断突破，取得了一定的社会效益。广东省工商局对1993至2004年十年来全省系统反不正当竞争执法情况进行了广泛深入的调研，数据显示：十年反不正当竞争案件总数为4971宗，在1994年仅为23宗，而在2001年突破为645宗，2002年为1582宗，2003年1543宗。这些案件中，限制竞争案件为104宗，其中供水、供电、电信、供气公用企业或依法具有独占地位的企业滥用市场优势地位实施强制交易案件85宗，占大多数，政府及其所属部门滥用权力案件3宗。可以看出，近年办案数量的大幅度增加，反垄断执法在反不正当竞争的框架内也有相当的进展。这些成绩证明了工商机关查处反垄断行为的能力，也说明了反垄断工作的复杂性和艰巨性。

（四）工商机关执法方面的不足可以克服和改进。一些学者以工商机关查办不正当竞争案件较少而对工商机关的执法能力质疑，进而否定反垄断的能力，笔者认为，这样的想法要辨证地看才能纠正可能对将来执法工作不适当的猜想。反不正当竞争执法相对较弱，原因有多方面。一方面，对反不正当竞争的查处，因为执法人员素质不高、对此类案件不熟悉等原因，工商机关的确在反不正当竞争执法上还没有完全发挥应有的作用；但另一方面，也要看到反不正当竞争法本身具有相当大的不确定性，执法手段缺乏强制力，不易被执法人员掌握和运用。而反垄断执法者面对的违法者与一般的小商小贩不同，不是政府或其部门，就是垄断企业，有的置执法于不顾。与这样的违法者打交道，难度可想而知，不难理解反不正当竞争法没有赋予执法机关对政府限制竞争的直接处罚权的规定，在现行行政司法体制没有根本改革前，只能用上级机关纠正下级机关的违法行为，这完全不是换一个专门的新的机关就可以改变这种执法体制的问题。因此，以这些原因否定工商机关的能力而寄希望所谓的专门的反垄断执法机关就可以解决这些问题的观点和想法是不切实际的。

（五）只要来源于法律，工商行政管理机关作为反垄断机关的权威性就可以保障。很多学者认为工商行政管理机关地位不高，缺乏权威性，不足以承担反垄断的重任，因而提出了建立新的专门机关，隶属于全国人大或国务院直接领导，等等主张。这些观点不但经不起推敲，不符合实际和国外经验，也流露出权大于法的意识，应予纠正。首先，法治社会，法律面前人人平等的前提下，行政机关管理经济社会事务的权力来源于法律，法律地位因特定的行政关系中的角色不同而权利义务不同，也不决定于级别、职务、社会地位的高低等其他因素。因此，无论反垄断执法机关是什么级别，只要它的职权来源于法律就具有权威性。其次，在未来的反垄断执法机关只能是行政机关，即使可以设置为准司法机关，也一定是国务院领导下的机关。在最高权力机关——全国人大下设反垄断机关的想法，不符合宪法确认的国家权力分工的原则和行政管理体制的统一，根本不可行。再次，考察各国反垄断机关的性质和地位，基本上都是市场管制的专门机关之一，在政府体系内，其地位一般不会高于制定国家经济社会政策和分配资源的政府各部，有的还在经济部或部长的领导下作为一个具体执法机关发挥专门领域管制制的作用。行政执法肯定服从于国家的整体政治经济和社会政策。因此，从整体地位讲，各职能部的地位高于具体执法机关，但不能说管制机关管理的事项不重要。政府各部门因职权分工的内容不同、领域不同并不具有直接可比性。反垄断机关的权威性来源于法律，不是根据其级别确定。因此，借口国家工商行政管理总局只是一般的部级单位，对其他部门难以约束，因而不适合作为反垄断执法机关的观点，违背了权力分工的组织法原则，明显带来权大于法印象。

（六）其它有利条件。一是以工商行政管理机关为反垄断机关，不必须增加新的机关和过多的人员，节约行政成本。另设新的行政机关的考虑不是没有一点道理，但在我国建立有限责任政府，控制机关的大背景下，设立一个并非全新职能的机关，难度很大，也不必要，反而会增大行政管理的成本，也会因不同执法机关的职能交叉而浪费行政资源。《反垄断法》（草案）也没有考越设立新机关。二是可以利有现在的工商行政管理机关的人力资源和体制优势。工商机关数十万人员，存在一些人员素质较低，缺乏专业知识的现象是历史原因造成的，而且机关这种现象是普遍存在。但在数十万官员中，有识有志有专业知识的官员大有人在，完全可以通过人力资源的调配、培训、招聘，组成专业性强的反垄断执法队伍。同时必须对专业性有清醒的认识，不是建立新的机关就会把所有的法律和经济的权威都纳入行政机关，这是不现实的不可能的。在美国，一流的法学家在高校、司法机关，一流的经济学家在高校、研究机关和银行等大企业。这此单位的专业性强于行政机关。因此，受过法律和经济专业较高层次训练的人员进入反垄断执法机关应该足以适应专业性的要求。更细的专业要求和技术性的知识可以借用其他研究机关。三、决定执法能力不仅取决于人员的素质，也取决于人员的组织结构。工商行政管理机关实行省级以下垂直领导，为排除地方干扰，加大执法力度提供了组织保障。这种体制正是学者们喜欢的模式。当然，反垄断执法机关的层次不必象现在这样多。

四、建立以工商行政管理机关为主导的行政执法体制的保障措施

（一）法律确立行政执法主体以工商行政管理机关为主，其他行业监管部门为辅。与一般的执法不同，执法权要上收，即根据垄断和限制竞争行为的特点，参照现在反不正当竞争执法和其他重要领域行政执法的成功经验，以国家工商行政管理总局和各省市以及较大市的工商行政管理机关为执法主体。

（二）法律确定执法权力。

（三）改革内部运行程序和模式。

（四）改进行政执法方式，针对不同类型的垄断行为采用不同的管理方式。从广义的讲，目前工商机关的执法方式因具体事项的不同而有所区别，一种是行政许可，即对企业和个体户申请工商登记的核准，另一种是狭义上的行政执法，即查处各类违法行为。反垄断法因为管制的事项不同，也有上述两种方式，即对企业合并的事先审批和对其他反垄断行为的处理。对违法行为的处理应即包括现行法律规定的行政处罚、涉嫌犯罪案件移送司法机关等，也应包括和解、发行政建议、行政指导等“软”方法。

（五）提升执法人员的素质，借用相关专业机构的力量。

（六）加强与司法机关的联系。涉嫌犯罪案件在不改变现有的行政司法体制的前提下，完善移送制度。