食盐专营制度思考

最近，由于极少数盐业管理部门出现违反食盐专营的举措，引发一些媒体对食盐专营制度本身的质疑，有的甚至认为应当全盘否定食盐专营，为此本文就食盐专营制度作一初浅探讨，不成熟之处，求教大家。

一、我国食盐专营政策出台的背景

盐是关系国计民生的特殊商品，历朝历代都实行专卖制度，当然，历史上《盐铁论》及其专卖制度，是因为税收原因而为国家垄断，目的是增强封建王朝的经济实力。而我国今天对食盐实行专营的目的是全民食用合格碘盐，彻底消除碘缺乏病，以维护人民群众的根本利益，提高中华民族素质，促进社会文明进步。

我国是世界上碘缺乏病最严重的国家之一，缺碘地区多、面积广，生活在缺碘地区的人口约有4亿多，占世界病区人口的近一半。缺碘除了会患上俗称“大脖子病”的甲状腺肿大症外，更大的危害是造成新生儿脑损伤和婴幼儿智力低下，碘缺乏儿童的智商要比正常儿童平均低10-15个百分点。碘缺乏病在我国已流行了数千年，消除碘缺乏病危害，既是公共卫生问题，也是一项政治任务，各方面专家反复论证后认为，以专营方式在食盐中强制性加碘是消除碘缺乏病最安全、经济、有效的手段，为此我国政府做出了政治承诺，到*0年基本消除碘缺乏病。

如果我们运用逻辑学中的三段论来论证食盐专营，就很清楚：消除碘缺乏病，食用碘盐是根本措施；食盐专营是合格碘盐正常供应的制度保障，有了食盐专营的法律制度，才能确保碘盐市场不被劣质盐、非碘盐、工业盐冲击，保证人们吃上合格的碘盐，因此，食盐专营是消除碘缺乏病的制度保证。

我国政府对食盐管理历来非常重视，进入九十年代以来，国务院于1990年3月，了《盐业管理条例》，确定了食用盐、国家储备盐，由国家实行统一分配调拨，食盐的批发业务由各级盐业公司统一经营。1994年10月，国务院颁布《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》，明确了为消除碘缺乏危害，采取长期供应加碘食盐为主的综合防治措施。为了迅速有效地实施这一方案，国务院1994年决定实行食盐专营政策。1996年，国务院《食盐专营办法》正式出台，明确地将食盐生产和运销归入专营。三部行政法规的出台，明确了国家对食盐实行专营管理，对除两碱工业盐以外的工业盐（即小工业盐）实行计划管理。各省区市制订和完善了地方配套法规、规章，最高人民检察院还颁布实施了《关于办理非法经营食盐刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，这些法规、规章和司法解释共同架构了我国盐业管理的法律制度体系。

二、我国食盐专营取得的巨大成就

实行食盐专营政策以来，通过采取对食盐实行统一计划、统一管理、统一价格等有力措施，使我国在保证碘盐供应，消除碘缺乏病等工作方面取得非常显著成绩。正如国家盐业行政主管部门、国家发改委工业司副司长兼盐业管理办公室负责人贺燕丽同志《在全国整顿和规范食盐市场秩序工作会议上的讲话》上总结的：理顺了专营管理体制，形成了覆盖全国城乡的食盐专营网络，实施了食盐专营的“三证”管理，落实了食盐产销国家指令性计划和价格政策，依法加强了食盐市场监管，保证了食盐市场管理和供应的基本稳定，全国食盐市场秩序明显好转，食盐计划完成率、碘盐覆盖率、居民碘盐食用率进一步提高，基本实现了消除碘缺乏危害阶段性目标。

据卫生部1995、1997、1999、*2年组织的四次全国消除碘缺乏病病情监测结果显示，全民食用碘盐覆盖率从1995年的52.4%提高到*2年的95.2%，合格碘盐食用率从1995年的39.9%上升到*2年的88.8%，分别比1995年提高15%和48%。8-10岁儿童甲状腺肿大率从1995年的20.4%下降到*2年的5.8%，接近消除碘缺乏病的标准。1990年初期，中国有超过7亿人口生活在缺碘地区，而十年后的今天，受缺碘威胁的中国人已减少到6000万人左右，这一成果在过去10年里有效保护了1.33亿新生儿不致因缺碘造成大脑损害，基本实现了我国消除碘缺乏病的阶段目标和全民普及碘盐供应目标。卫生部第四次监测结果表明，我国人群碘营养状况更趋合理，采取食盐加碘为主的防治策略，是彻底解决威胁我国达数千年之久的、以影响婴幼儿脑发育为主要危害的碘缺乏病这一公共卫生问题的最佳干预措施。此成就受到了国际组织的高度评价，被誉为“世界的典范”，“里程碑性的成就”，联合国儿基会分别授予彭佩云同志、卫生部和中国盐业总公司“全球儿童事业贡献奖”，并将我国取得的经验向其他国家推广。联合国儿童基金会顾问、美国疾病预防控制中心专家叶雷说：“目前在发展中国家当中，能够确保国民摄入足够碘的国家只有七八个，中国在这方面取得的成就值得其他国家借鉴”。联合国秘书长安南给在北京召开的持续消除碘缺乏病国际会议的致辞中说，----共同探讨通过普及加碘盐来消灭碘缺乏病这一造成世界各地许多人智力迟钝的罪魁祸首，中国取得了很大进展，是一个非常突出的例子。许多第三世界国家开始向我国学习、取经，学习我国在消除碘缺乏病，保证加碘食盐供应方面的先进经验和多年来我国为了保证碘盐供应所采取的食盐流通管理体制方面的经验与做法。

三、当前食盐专营存在的问题

实行食盐实行专营制度，符合广大人民群众的根本利益，收到了明显的成效，取得了很大的成就。但也应看到，任何一项制度，都会存在利弊，关键是看这项制度实施时利大还是弊大，比如建国初期实施社会主义计划经济，在当时是利大于弊，但进入九十年代后，是弊大于利，因此就转而实施社会主义市场经济。纵观食盐专营中的存在问题，笔者认为既有执行中的问题，也有制度本身的问题，但主要是执行上的，制度本身的副作用也有，不是关键。

一是思想认识上。少数专营企业一味追求企业效益最大化，忘记了自身作为专营企业的社会责任，如中央电视台《焦点访谈》曝光的，河北“黄骅事件”、甘肃“宁县事件”和甘肃“临夏事件”，就是典型，它严重损害食盐专营形象。

二是观念作风上。长期的专营管理，与外界相对隔绝，市场竞争对盐业企业的影响力相对减弱，造成不少专营企业“盐圩子”思想，眼睛只看到圈子内，看不到圈子外，保守、守旧，无压力、少动力，得过且过、安于现状。也有少数专营企业存在“官商”意识，衙门作风，由于各地区一般只有一个盐业批发企业垄断经营，无竞争对象，有舍我无人的做派。

三是行业管理上。行业管理较为薄弱，未形成上中下游一体化的管理模式，条块分割，宏观调控乏力，导致产能过大、产销失衡、生产过剩，使私盐来源多元化，对食盐专营产生较大负面影响。

四是自身素质上。由于周边环境，领导人素质等诸多原因，有的地区专营网络体系未建立，有的食盐市场秩序不规范，有的盐业队伍素质参差不齐。

五是盐业法规上。现行盐业法规是计划经济时期制订的，有些部分已不适应市场经济，需对盐业法规进行必要的废止、修改与完善。有的部分还要上升为法律。如*1年翁维权等36名全国人大代表提出：“导致非法加工、销售私盐的原因是多方面的，但法制不健全，至今国家尚无一部有关盐业产销的法律，是一个重要原因。因此，建议制定《食盐专营法》，依法管理食盐的生产和经营，保障国家财政收入，维护消费者权益”。

六是依法经营上。最近一些媒体上报道的个别制盐企业“进贡”争取食盐产销计划指标，盐业公司索取回扣（运费补贴、仓储补贴、回笼货款奖励、调销奖和超调奖等），食盐专营扩大化，还有极个别盐业企业负责人贪污案等少数盐业企业经营中存在的问题或违反食盐专营的做法，说明了不少盐业企业法制意识薄弱，专营水平不高。

上述问题，是客观存在的，绝大多数是制度执行中的问题，盐业部门已开展自查与整顿工作，同时，为规范食盐经营行为，国家质检总局将颁布实施《食盐定点生产企业管理质量技术规范》国家标准，但我们不应将其混淆为食盐专营制度的弊端。少数盐业部门存在这样或那样的问题，是事实，但我们得学会用辩证法一分为二看问题，分清是主流与支流，多数与少数的关系，如片面夸大，无限上纲，则是典型的以偏盖全，“一叶障目、不见泰山”，这就好比我们共产党内存在腐败现象，也查处了不少高官，但你能就此“改革”，否定共产党的领导，要求实行多党制吗？答案当然是不行！

四、搞好食盐专营的一点认识

十多年的食盐专营历史表明，这一制度带来的好处远大于它的弊端，当然食盐专营是一项艰巨复杂的系统工程，专营也只是一种制度保障，并不是解决具体问题的办法，在专营中存在的问题，必须在坚持专营制度的前提下，在专营体制的框架内，正视、重视并采取相应对策加以解决。

一、正确处理食盐专营与市场经济关系。在市场经济条件下，特别是在我国加入世贸组织后，仍对食盐实行专营，从本质上说，与市场经济是相矛盾的。党的十六届三中全会要求，加快建设全国统一市场，废止妨碍公平竞争、设置行政壁垒、排斥外地产品和服务的各种分割市场的规定，打破行业垄断和地区封锁。因此在市场经济条件下搞好食盐专营，决不是计划管理商品的延续或重复，专营作为政府干预贸易的一种特殊经营方式，只能是转轨时期的一种过渡现象，需要适应新时期市场经济的大环境，专营也不排除市场手段，也必须树立竞争意识，引入竞争机制。当前推行的促进食盐流通现代化改革，就是顺应了改革开放的新形势，遵循市场经济原则，达到降低成本、裁汰冗员，减少过多的流通环节，提高经营效率之目的，从而最大限度地克服专营带来的弊病，进一步巩固和完善专营机制，更好地维护食盐专营。“通过食盐流通现代化的改革，实现食盐产销一体化，构建全国统一的高效、快捷、紧密联系生产与消费的完整的、扁平的营销网络，减少食盐批发环节，扩大食盐直接配送，提高服务质量和水平”（中盐集团高管林家桦语）。从而形成由一个或几个大公司支配全国食盐和工业盐的生产、经营，像美国、法国和英国等发达国家那样，最终实现由行政垄断向企业垄断的转变。

二、正确处理食盐专营和市场管理关系。树立依法治盐、依法行政的理念，盐政执法人员，一方面要树立依法行政的观念，自身要依法办事，如质量要符合标准，工业盐不得作为食盐出售等，自觉维护食盐专营；另一方面要树立依法治盐的理念，按照盐业法规开展盐业市场管理，认真履行盐政职责，保证食盐安全，保障人民群众吃上合格碘盐，持续消除碘缺乏危害。

三、正确处理政府和专营机构的关系。食盐专营属于国家垄断性经营，普及碘盐供应是一种政府行为，而政府不能直接从事经营活动，盐业法规规定由各级盐业公司负责食盐的经营任务。专营在当前我国就是政企合一，政企分开的问题，应从有利于消除碘缺乏病，有利于保证食盐专营制度落实来考虑。正如国家发改委在人民日报上发表的《食盐专营利国利民》一文所述，对盐业管理体制，不宜政企截然分开，其理由第一可以大大减少政府的编制，第二可以大大减少政府的财政支出，第三可以使盐政执法与盐业销售的利益统一起来。因为盐属于低值笨重物品，私盐的罚没收入很难弥补其执法开支的不足，实践证明，这样处理政企关系是食盐专营行之有效的办法。广东省盐业政企分开后，*4年监测结果显示，由于非碘盐冲销严重，导致合格碘盐食用率下跌至83.23%，为近4年来最低，就是例证。

四、正确处理食盐专营与小工盐统一经营关系。专营企业要避免食盐专营扩大化，依法专营，该专营的专营，不该专营的绝不能随意专营。对小工业盐实行统一经营，由于小工业用盐企业量大、面广、企业规模小，管理难度相对较大。且由于工业盐在外观上与食盐无法区别，为防止小工业盐冲销食盐市场，仍按现行的政策规定，由各级盐业公司统一经营。同时盐业部门也要未雨绸缪，在小工业盐放开前，提前制订应对之策，力求把小工业盐纳入规范化的流通渠道，最大限度地避免小工业盐流入食盐市场，以确保食盐专营不受影响。

五、正确处理法规宣传和盐政执法关系。通过行之有效的宣传，提高民众的盐业法制和科学补碘意识，使之具备了较强的健康意识和自我保护意识，对市场上的非碘盐与碘盐，有一个正确的取舍，能够自觉选择食用碘盐，形成成熟的消费者群体。充分认识到消除碘缺乏病的长期性和艰巨性，环境缺碘的不可逆转，决定了推行食盐加碘防治碘缺乏病的措施不是权宜之计，如果停止食用碘盐半年左右，碘缺乏病又会死灰复燃，卷土重来，重新危害人类。与此同时，加大行政干预力度，搞好统一执法与联合执法，形成“政府领导、部门配合、社会参与”的大盐政管理工作格局，通过有效的市场管理，保证合格碘盐供应，保证专营任务完成。

六、正确处理食盐专营和放开经营关系。对社会普通关心的食盐专营开放的时间表，目前尚无确切消息，针对近期出现的“取消食盐专营”的传言，国家盐业行政主管部门---发改委计划司的有关负责人表示，取消食盐专营不符合当前国家政策，不符合广大人民群众的根本利益，食盐专营制度短期内不会改变，但需要进一步改进和完善，重点是加强市场监管和加快食盐流通的现代化改革。针对小工业盐放开的言论，发改委工业司轻纺处负责人明确表态，“小工业盐与执法、监管环境息息相关，一旦放开，将给食盐监管带来很大困难，国家有关方面暂时不会放开小工业盐”。发改委宏观经济研究院食盐专营课题组在专题调研文章《食盐专营利国利民》一文中全面阐述，近期取消食盐专营的条件尚不具备，取消食盐专营必须以完善的社会主义市场经济体制为前提，就全国总体情况来看，应具备三个基本条件：一是成熟的经营主体。二是成熟的消费者群体。三是有效的市场管理。政府的管理能力强大到足以取消食盐专营仍能保证合格碘盐供应，即使将来从全国范围基本具备了取消食盐专营的条件，我国广大的经济落后、交通不便地区，特别是少数民族聚集地区，还应作特殊考虑。再比如，与此相类似的是，我国烟草业也同样实行垄断性专营制度，它集中代表了国家和消费者的根本利益，目的是为了消费者的健康和满足特殊需求。事实上，改革只能减少垄断的程度，并不能彻底打破垄断，并不是所有的垄断性行业都是最腐败的领域，也不是只要是垄断就必须改革，坚决打破。因此，食盐经营市场化问题事关十三亿人民的公共健康，在事关全民族健康的问题上，没有万全之策，不可轻言放开。

综上所述，我们只有全面比较食盐专营所带来的利与弊，才能在关系亿万人民健康的重大问题上真正代表全国人民的根本利益，从而作出正确的选择。一句话，国情决定国策，食盐专营是一项长期任务。