浅谈食盐安全监管

摘要：随着盐业体制改革的不断推进，我国在食盐安全监管、打击食盐违法事件等工作上初见成效。但受长期的专营体制影响，我国食盐市场出现了市场竞争力差、依赖专营盈利，地方发展不均衡、地方市场保护以及食盐违法事件多发等问题，这都将严重的影响到广大人民群众的涉盐安全。因此不断完善、加强盐业体制改革后的食盐安全监管工作就显得尤其重要。本文通过运用公共管理学中的社会规制和市场失灵理论，在一定理论基础上重新探索出一种合理、科学、高效的食盐安全监管模式，这将有助于顺利推进盐业体制改革后食盐安全的监管，对完善我国食盐安全监管理论具有积极的参考意义。

关键词：食盐安全；社会规制；市场失灵；监管

食盐是人类生产和生活的必需品之一，具有社会需求大、消费弹性小、利润空间大等特点，若其质量、安全不达标将直接影响到人们的身体健康。面对当前竞争激烈的盐改环境，倘若政府市场监管措施不到位、监管力度跟不上，都将必然导致在食盐质量、安全等问题上出现漏洞，导致食盐质量安全问题的发生。党的十八大以来,非常重视人民健康安全，曾多次在不同场合强调保障食品、药品安全的重要性，也曾发表了一系列关于保障人民健康安全的重要论述。这些重要论述的共同点都指明了加强食品、药品的安全监管，关系到全国13亿多人“舌尖上的安全”，关系到广大人民群众身体健康和生命安全，各级党委和政府要把食品安全和药品安全作为一项重大政治任务来抓，要严字当头，严谨标准、严格监管、严厉处罚、严肃问责，要坚持源头严防、过程严管、风险严控，完善食品药品安全监管体制，加强统一性、权威性。面对当前我国食品安全问题的严峻形势，如何科学、有效、规范的管控好盐业体制改革背景下的食盐质量安全就显得尤为重要。

1我国食盐安全监管现状

盐业体制改革以来，国务院通过一系列的简政放权、职能优化等手段，不断完善我国食盐安全监督管理组织架构，逐步实现了统一领导、分级管理的多元化管理模式。为进一步规范和完善我国食盐安全监管工作，确保食盐安全监管工作的有序开展，国家及相关部委先后修订了《食品安全法》《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》《食盐专营办法》，制定了《食盐质量安全监督管理办法》等法律法规及规章制度，通过对我国食盐安全监管规范性文件的完善，逐步夯实了盐业体制改革后的食盐安全监管基础，为进一步推进我国食盐安全依法监管的进程提供了有力保障。

2我国食盐安全监管存在的问题

在盐业体制改革前期及盐业体制改革进程中，我国多次出现涉盐安全事件。盐业主管部门通过采取相应措施不断完善、规范我国食盐安全监管工作，食盐安全监管效率也得到了明显的提升。但值得注意的是，盐业体制改革后的食盐安全监管体制仍然存在着不少问题，这都是由盐业体制改革的不充分、体系的不健全所导致的，具体可以概括为以下几个方面：2.1食盐安全监管多属事后监管。所谓事后监管，就是当发生食盐安全事件后才组织开展食盐安全监管工作，以所谓的“快速处置”方式进行食盐安全违法行为惩治工作。不可否定，这种时候的监管方式在食盐安全违法行为处置过程中具有较强的时效性。但是，这种监管方式往往会带来很多的监管弊端：一是食盐安全违法事件屡禁不止，同属性的食盐安全违法事件频繁发生，例如工业盐一再流入食盐市场、高碘食盐频繁流入低碘需求市场等等；二是由于事后监管模式具有非常明显的间歇性，往往给违法者带来时间和空间上的便利，使违法者存在严重的侥幸心理，认为在食盐安全监管处罚前可以大干一番；三是事后监管模式在食盐安全违法处置工作中缺乏处置深度，往往就事论事，没有对食盐安全违法事件进行深挖细研，导致对重点违法情况的打击力度不够。因此，事后监管方式往往难以在食盐安全监管工作中取得重要突破和达到持久的监管效果。2.2食盐安全监管实行分段式监管。在长期食盐专营政策以及盐政管理政企不分的制约和影响，我国的食盐安全监管模式存在一种非常明显的分段式管理，即食药监部门只负责食盐安全监管部分，工信部门（经信部门或其他部门）只负责食盐行政管理部分，公检法部门只负责食盐执法部分，这种分段式管理模式往往给食盐安全监管带来了众多管理弊端、管理盲区和管理漏洞。由于我国当前还没有一个科学、规范的食盐安全监管协调机制，导致各管理部门各自为阵、各扫门前雪，推诿扯皮的现象经常发生，最终导致整个食盐安全监管工作呈现失效乃至失控状态。但事实上，当前的食盐安全监管工作所面临的问题越来越复杂，监管责任归结在某单一部门职权范围内的情形也越来越少。因此，一味的强调分段式监管，将阻碍食盐安全监管的有序进行，食盐安全监管必将是徒劳无获。2.3食盐安全风险预警作用未体现出来。食盐生产企业作为食盐市场的直接参与者，在食盐安全监管工作中往往比食盐安全监管部门更早、更容易的发现食盐安全风险，更有利于从源头上及时控制和避免食盐安全事故的发生。为此，盐业体制改革后，国家对食盐定点生产企业质量管理作出了进一步的规范，GB/T19828-2018《食盐定点生产企业质量管理技术规范》中明确规定了食盐定点生产企业应当建立食品安全管理体系或危害分析与关键控制点（HACCP）管理体系，并完善、有效运行食盐质量安全信息追溯体系。但截至目前，全国99家食盐定点生产企业并不完全都建立了HACCP体系或食品安全管理体系，致使各食盐定点生产企业食盐安全风险预警水平和食盐安全风险处置能力不等，也就导致食盐安全风险预警的作用未能得到充分的体现、发挥出来。

3完善我国食盐安全监管的对策及建议

在专营垄断突出和市场化竞争机制尚未形成的食盐经营模式下，我国的食盐市场逐步将出现市场失灵现象。一旦食盐市场失灵现象出现，必将直接影响到食盐安全监管成效。近几年，我国政府部门在食品安全监管工作上作出了一定的成绩，但从近几次食盐安全问题的发生看出，我国对食盐安全监管工作还存在着多部门管理、部门权责不清和差异化管理的情况。尽管在国家机构改革和盐业体制改革过渡期间，国家对食盐安全监管部门的职责作出了进一步的明确，但仍需要在今后的工作中对其进一步的深入和细化。3.1完善食盐安全监管法律法规。针对我国食盐安全管理工作在盐业体制改革前及盐业体制改革过渡期间所暴露出来的问题，应从以下方面对我国食盐安全监管法律法规作进一步的健全和完善：一是在立法形式上创新，在《中华人民共和国食品安全法》的基础上，由全国人大常委会基于食盐安全全过程监管层面，制定一部针对性强、独立统一的食盐特有管理性法律法规，并针对食用盐（含畜牧用盐）、工业用盐以及其他用盐的特性及管理要求分别进行规范和约束，从而构建一个系统、规范的盐产品市场。二是在立法设计上，食盐管理立法中按照权利与义务相对等，效率与正义相统一的原则，对食盐管理存在的行政许可、执法程序、违法责任、强制措施等内容进行具体的规范，为食盐安全管理工作提供必要的法律依据，为食盐生产经营活动提出具体的行为约束规范，达到食盐安全管理各项工作有法可依，有章可循的最终目的。三是在规范确定食盐管理边界上，应在完善、修订食盐管理法规的同时，从管理实际、管理程序上规范的界定食盐及其管理过程中的相关法律术语、管理过程及其管理范围，确保食盐安全管理过程无漏洞、无缺项。四是建立食盐安全监管常态化执法，全面提高食盐安全执法力度。进一步加强对《食品安全法》《食品安全法实施条例》《食盐专营办法》《食盐质量安全监督管理办法》《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》等涉及食盐安全的相关法律法规的执行落实，使国家制定食盐安全法律法规的目的得以真正的实现，同时，还要在今后的食盐安全监督管理上开创一种全新的常态化执法工作方式，着力转变食盐安全事后监管的方式，做到定期监管与不定期监管相结合，使得食盐安全监管真正的落到实处。3.2理清食盐管理体系，构建长效的食盐安全监管体制。随着盐业体制市场化改革的推进、国家食品安全监管长效机制的完善，盐业管理不仅仅局限于盐业行政主管部门的管理职责，它还将涉及到食盐安全监管、食盐市场调节、涉盐违法处置等环节，这些职责都需要各行业行政管理部门的全力支持和配合，因此，理清食盐管理体系，构建长效的食盐安全监管体制就显得尤其重要。一是成立专业的食盐安全管理部门，组建形成以食盐安全管理部门为管理主体，盐业行政主管、公检法、价格管理、卫生疾控等部门配合的食盐安全监管工作协调处置机构，制定食盐安全联合管理制度，规范、完善食盐安全监管工作流程，约束各协调配合部门的管理责任，有效的解决目前食盐安全管理工作中一些相关管理部门出现的不作为或乱作为的问题，这样将有利于盐业体制经营市场化改革的全面推进和食盐安全监管的效率有力提高。二是建立一支食盐安全管理专业素质过硬、纪律作风优良，并于盐业体制改革后食盐安全监管工作特点和要求相适应的食盐安全职业化监管队伍将有助于推动我国食盐安全监管工作科学化、制度化、规范化、高效化的执法水平，不断增强我国食盐安全监管的统一性，专业性和权威性，让食盐安全监管工作逐步走向精准化、规范化和高效化。同时，职业化的食盐安全监管队伍将确保食盐安全监督管理工作的顺利开展，它为食盐安全监管工作提供了人才保障，也是消除在食盐安全监管工作存在的专业性、技术性、科学性问题的重要措施。3.3建立食盐安全预警监测机制。安全预警机制是一种有效防范安全事故发生的一种特有的手段，通过安全预警机制的建立，将有效的化解各种安全风险和危机，将竭尽全力的把潜在的风险、危机消灭在萌芽状态。因此，建立食盐安全预警监测机制是我国食盐安全监管工作的首要任务。首先，通过食盐安全预警监测机制对食盐安全进行监测，收集全面、科学、完整的食盐安全预警信息，将为应对食盐安全事件提供强有力的基础支撑。其次，通过建立有效的、权威的食盐安全预警监测机制，它能够及时发现食盐安全市场及监管过程中存在的问题，及时的弥补监管过程中的不足，为全面提升食盐安全事件的应急处理能力奠定理论基础。最后，通过建立食盐安全预警监测机制，将有助于全面分析食盐安全监管信息，为健全、完善食盐安全监管制度提供有力的保障。3.4完善食盐安全信用体系建设，推行食盐安全“黑名单”制度。企业信用是维护市场经济秩序的基本保障，企业没有信用，那么就没有和谐的市场秩序，市场经济也就不可能得到健康、良好的发展。党的十六大报告指出“整顿和规范市场经济秩序，建立健全现代市场的社会信用体系，是我国经济建设和经济体制改革进程中的重要内容”。在市场经济高速发展的时代，食盐安全的状况将直接关系到广大人民群众的身体健康和安全，直接影响着我国市场经济于社会的协调发展。盐业体制改革后，我国食盐市场秩序的凌乱局面还没有全面的扭转，制假售假等违法行为仍然存在，食盐安全事故时有发生，其主要原因就是食盐生产经营企业信用的缺失。推行食盐安全“黑名单”制度是我国构建食盐安全信用体系的重要举措之一，所谓食盐安全“黑名单”制度是由全国盐业主管部门通过联合人民法院、银行等机构共同建立起的一种对于食盐安全主体责任缺失的行为对外公布及惩罚制度，通过并轨最高人民法院的全国失信被执行人名单信息系统，届时向各行业以及社会信用体系成员单位推送其违法限制行为，以达到促使全社会共同对食盐安全主体责任缺失行为人实施联合信用惩戒的目的。通过完善推进食盐安全“黑名单”制度，更好的促进食盐生产、经营企业完善、提升其食盐安全主体意识、规则意识。3.5强化消费者食盐安全防范意识。消费者作为食盐流通环节的最后一个节点，也是食盐安全最后一道防线的守卫者，因此，消费者在食盐安全防范过程中起到非常重要的作用。但从历来的食盐安全事件来看，消费者往往疏忽了其食盐安全自我防范意识，导致自身利益、身体健康受到侵犯，这就要求食盐安全监管部门要加强对消费者食盐安全消费意识引导，强化消费者食盐安全防范意识，维护食盐安全消费市场。

4结束语

食盐安全监管是我国盐业主管部门采取多种手段对食盐的生产、流通等环节进行监督管理，从而保证食盐安全消费，但在我国长期的食盐专营制度的影响和制约下，在盐业体制改革前、盐业体制改革过渡期间，我国的食盐安全监管工作中存在诸多的问题。随着政府机构改革和盐业体制改革的深入推进，这就要求在今后的食盐安全监管机制中，要不断优化食盐安全监管制度规范，积极转变发挥政府监管职能，建立健全食盐安全监管机制，进一步理清食盐安全监管职责，优化管理流程，在食盐生产、经营企业和社会公众的配合与努力下，为营造和谐稳定的食盐安全消费环境创造条件，从而高效的完成食盐安全监管使命。

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作者:何劲 李宏伟 盛梦莹 单位:1.云南省盐业有限公司 2.云南大学政府管理学院