税收征管信息化思考

近年来，随着我省国税系统信息化建设的不断推进和深入，信息技术已广泛运用于税收征管工作的各个环节。一方面，它有力地推动了税收征管由粗放式管理向科学化、精细化管理的转变，促进了税收征管业务的规范和工作流程的统一，提高了税收征管质量与效率，优化了纳税服务水平；另一方面，它也使得基层征管人员及各级管理层对征管信息系统的依赖程度日益增大,庞大的信息系统正常运行的有条件性和由此带来的各种潜在风险也相对集中。加之，目前国税机关征管机构的地域分散性、相关应急制度建设的滞后性、部分税务人员应急意识的薄弱，更使得这种征管信息系统本身所固有的各种可能的、突发性的障碍风险对税收征管工作的有序性形成了潜在威胁。有鉴于此，张士龙副局长在2008年度全省征管和信息化会议上要求全省各级国税机关“要认真研究、制定信息系统突发故障后业务处理的应急保障方案，选择试点单位开展模拟信息系统突发情况下的应急业务处理演习，提高处置突发事件的能力”。

一、征管信息系统运行的有条件性和应急管理

CTAIS2.0江苏优化版综合征管系统是支撑我省国税部门税收征管工作运转的基础性业务处理平台，也是各类外挂系统（网上申报系统、电话申报系统、网上认证系统、一窗式票表比对系统、税银库联网系统等）进行信息交换的重要依托。我们认为，征管信息系统的正常运行依赖于外部运行环境、内部运维管理和硬件设备自身的稳定性三大类因素，这三大因素的有条件性就构成了征管系统正常运行的主要风险及其类型。

1、制约征管系统正常运行的外部因素

（1）电力供应和网络连接。由于运营商的原因或雷击等自然灾害造成断网、停电、电信故障，导致系统无法启动运行。

（2）恶意攻击导致系统运行故障。如黑客非法访问和入侵系统，窃取口令、拒绝服务攻击、越权访问，假冒、篡改或删除系统信息等。

（3）网络病毒造成系统运行故障。

2、制约征管系统正常运行的内部因素

（1）系统运维的滞后。相关政策法规调整后，相应系统“补丁”下发及江苏并版的滞后影响系统对部分征管业务的及时处理。

（2）网络技术更新、业务流程的变更等。在进行升级和数据转换时，可能会出现系统运转缓慢甚至死机现象。

（3）内部人员的错误操作。这些错误包括缺乏数据安全和网络安全意识，违反规定在工作机上浏览公共网站，未能按要求及时升级安全软件和及时查、杀毒，部分系统用户的密码设置过于简单、保密性差甚至公开化，使系统面临被“合法”入侵的风险。

3、制约征管系统正常运行的硬件设备自身因素

这主要是指计算机、网络等硬件设备在使用过程中出现的物理故障或由于网络技术自身缺陷造成的软件故障，以及计算机硬件设施提供的处理能力不足（如同一时间内集中的数据查询等大规模的数据请求超过系统的承载能力）导致征管系统出现瘫痪、死机、信息交换迟缓甚至中断等现象。

应该说，上述影响征管系统正常运行的因素是客观存在的，这就意味着我们赖以开展工作的征管信息系统出现突发障碍的可能性也是客观存在的，虽然其发生的概率不高，但决不应该被我们所忽视。

征管系统的故障，往往具有突然性、紧迫性、广泛性、连续性和持久性等特点，通过技术维护消除系统障碍必然需要一定的时间，在这一时间段内，我们的征管工作的有序性会受到冲击，其范围可能是部分地区也可能是全省，其内容可能是部分业务也可能是全部业务，其持续时间可能较短也可能较长。因此，有必要建立应急机制，通过一系列的制度建设，使征管机构在面对系统故障时有高效的组织架构；通过不断完善应急预案，使征管工作在面对系统故障时有可遵循的规范；通过必要的模拟演练，使征管人员在面对系统故障时有充分的心理和技术准备。

建立和运用这个机制的过程可称为税收征管应急管理（简称应急管理），定义为:面向征管信息系统可能或已经出现的突发故障,对税收执法或纳税服务的全过程进行的预先或适时的控制,是税收征收管理和信息化建设对信息系统突发故障的一种响应,是现阶段税收管理在这种突发故障背景下的理论延展。这一概念的内涵在于：应急管理重点是考察信息系统突发障碍对于征收管理的影响,并进行响应。开展应急管理，既是保障税务机关依法履行职责的需要，也是提高服务能力、维护纳税人合法权益的需要，更是税收征管和信息化建设不应或缺的内容。

二、应急管理的原则

应急管理所要规范的是一种特殊情况下的税收征管活动，其根本目标是确保税务机关在暂时失去征管信息系统支撑的情况下能够依法履行职责，并向社会提有效率的纳税服务。据此，它应遵循以下原则：

1、分级分类管理

从纵向看，根据信息系统故障影响的地域范围不同，可将应急响应分为三级，即全省范围为一级，省辖市范围为二级，县（区）范围为三级；从横向看，根据信息系统故障影响的业务事项范围的不同，可将应急响应分为三类，即影响所有业务操作的为一类，影响税收执法和纳税服务的为二类，只影响内部管理事项的为三类。以省辖市级为例，当全市范围内出现信息系统因故障不能支撑其接受纳税人电子申报时，即可由其本级决定启动“二级二类”应急响应，并实施相应预案。

根据国税机关税收业务的特点及征管信息系统的实际，按照故障的可控性、对征管业务的影响程度、持续时间和影响的地域范围等因素，将可能出现的信息系统故障及其影响作科学的分级和分类，有利于各级国税机关“各就各位”开展应急管理，制定不同的预案，提高应急工作的针对性和效率，形成全省完备的应急体系。

2、规范执法

在应急状态下，征管工作暂时失去了信息系统的制约，但税收法制的要求不应降低，制定应急预案应坚持法制原则，实施具体的应急措施应确保规范操作。这里有两层含义，一是面对纳税人的行政执法行为要规范，各类数据的采集要有依据，程序要合法；二是要满足执法监督的需要，对应急状态下由手工处理的征管业务，应制定各种相关的台账和表格，要求逐笔登记，便于系统恢复后的数据补录。

3、服务优先

确保各级国税机关的各项纳税服务措施不因征管信息系统的故障而中断，确保纳税人到国税机关办理各类涉税事项如税务登记、资格认定、税款申报、代开发票、购领发票等不因此而受到影响，是应急管理的主要目标。因此，预案的设置要体现服务优先的原则，一是要将处理涉及纳税人的涉税事项作为预案的主要内容，使应急状态给纳税人造成的影响减至最小；二是要在各基层单位预留必要的表、证、单、票等，确保应急状态下的人工操作可以随时响应；三是要以方便纳税人为主做好应急状态下的办税场所的分布和设置，制定维护办税场所公共秩序的措施，坚决预防可能出现的等待、拥挤带来不良事件。

4、协同高效

以流程为导向的CTAIS2.0江苏优化版将征管活动的各个环节连接成一个有机的整体，当信息系统出现故障时，这种纽带作用将暂时消失，在这种情况下，如何建立各工作部门、各工作环节及各工作人员之间必要的联系，继续保持征管工作的有序进行，是应急机管理所要实现的又一个目标。这就要求在应急状态下，首先要有一个明确的指挥中心；其次，各部门及人员要有新的、不同于常态的职能定位；最后，还要制订详细的业务办理流程。

三、应急管理的主要内容

从全省范围来看，虽然也有部分地区开始涉及这项工作，但仍比较零散，更没有形成全省统一的标准和体系。因此，在全省范围内着手开展应急管理，既是应对潜在风险的现实工作的需要，也是完善我省国税系统征管制度体系的需要。当前，主要应围绕“一案二制”来开展这项工作，即制订应急预案、建立管理体制、形成工作机制。

1、制订科学的应急预案

这里的应急预案，是指各级国税机关针对可能发生的税收征管信息系统突发故障，为迅速、有效、有序地继续履行法定职责、实施税收执法和提供纳税服务而预先制定的方案。它是用以明确在信息系统突发故障的事前、事发、事中、事后的各个进程中，谁来做、怎样做、何时做以及相应的资源和策略等的行动指南。

（1）预案体系的构成。按照分级分类的原则，首先，省局、市局和县（区）局应分别制订各自的预案，以应对不同地域范围内的应急需要；其次，省局、市局和县（区）局应根据信息系统可能的故障对涉税事项影响的不同内容和紧迫性（如是否处于税款申报期）制订不同类型的预案，以适合不同的需要；最后，下级预案要以上级明确的要求和标准为依据，上级预案要以下级预案的内容为基础，从而最终形成适应不同层级、针对不同问题、涵盖所有业务、相互补充、有机协调的应急预案体系。

（2）预案的编制过程。如图所示，我们将预案的编制过程分为三个阶段：

第一阶段:预案的准备

这是编制预案的前期工作阶段:①成立预案编制小组；②收集资料，对影响信息系统正常运行的危险因素进行辨识、分析和评价；③对本级组织的应急能力与资源进行评估；④制定预案编制计划。

第二阶段:预案的编制

主要工作有:①按计划编制预案；②预案的评审及修改；③本级领导批准并报上级机关备案。

第三阶段:预案的演练（实施）与修订

预案编写完后的主要工作有:①宣传；②培训和演练（实施）；③修订和完善。

需要强调的是，管理学界认为，应急管理是一个独立的理论体系，开展这项工作必须要掌握一些关键技术。因而，科学地编制预案，就不能仅仅立足于经验、调研资料和主观想象。应急管理的技术主要有鲁棒计划建模与求解、约束满意决策、对应急系统初始状态的处理、决策支持系统设计等，这里简要介绍鲁棒计划的建模与求解。

鲁棒性(robustness,健壮性)指控制系统在一定(结构,大小)的参数摄动下,维持某些性能的特性,它是在异常和危险情况下系统生存的关键。由于税收管理也可被视为一个控制系统,因而尽管鲁棒性一词来源于工程技术领域,但将其扩展到税收管理领域仍有益处。鲁棒计划包含两个层次的含义,一是在突发事件发生之前所制订的各项计划和决策都应充分考虑环境的不确定性,制订具有健壮性的计划与决策,包括制订应急预案；二是突发事件发生之后,采取的措施应能适应一定参数的变动范围,采取的措施应尽可能在较大的参数波动范围内有效。鲁棒计划的关键在于如何确定目标或约束函数，使最终得到的方案在参数扰动情况下满足稳定性的要求。这里涉及到很多半结构、非结构性、非线性等问题,需要设计相应的算法进行模型求解。

（3）预案的主要内容

应急预案实际上是标准化的反应程序，以使应急工作能迅速、有序地按照计划和最有效的步骤进行，它至少应包括以下内容要素：①监测：通过危险辨识，采用技术和管理手段掌握信息系统运行状态，对事故发生的可能性进行预测；②响应：发生事故后，明确响应的原则、主体和程序，明确指挥协调、紧急处置的程序、部门和内容；③处置：一旦发生事故，具有应急处理的方法，能快速响应，履行法定职责，提供纳税服务；④保障：是指为保障应急处置的顺利进行而采取的各种保证措施，包括足够的办税人力、符合规范要求的办税文书及单证、必要的办税场所、秩序维护办法、通讯与信息、社会沟通、技术支撑以及其他保障。⑤善后：是指应急状态结束后，为使征管工作恢复常态所采取的一系列行动，包括文书归档，向信息系统补录数据等。

2、建立高效的应急管理体制

根据税收征管的属地原则和征管信息系统的“省级数据集中”这一特点，应急管理以“省局主导、各级共管、综合协调、分工负责”的体制为宜。

（1）省、市、县局是管理主体。首先，省、市、县局分别是本行政区域内应急工作的主体，各自制订相关的制度、预案、决定进入应急工作状态并对应急工作的后果负责。在这里，省局应承担主导作用，制定全省统一的标准、要求，切实推动此项工作的开展；其次，下级局的应急管理必须以上级局的标准和要求为依据，上级局要将下级局的应急管理视为本级的有机组成部分；最后，应急状态的进入由本级决定，但应及时报告上级局，上级局应从技术、物资和人力等方面给予支持。

（2）征管部门综合协调。各级征管部门在应急管理中要承担综合协调任务，一是要建立应急管理制度、制订应急预案、组织开展应急演练；二是在应急状态下要协助领导落实预案，适时掌握和控制预案执行效果，确保征管工作有序进行；三是应急状态结束后，负责督促文档的归集和系统数据的补充录入。

（3）各个部门分工协作。在应急管理工作中，各部门都应树立责任意识，税政部门要明确应急状态下的税收业务工作标准；计统部门要提供应急状态下需要手工填写的表、证、单、书；宣传部门要做好与社会舆论的沟通；其他还有做好应急状态下的人力调配，将应急管理列为日常干部教育培训的内容等等。

3、形成严密的工作机制

应急管理工作机制，就是要规范在信息系统突发故障的发生、发展、结束等整个过程中，应急工作的组织和各部门相互协作的工作方式。形成应急工作机制应从以下几个方面入手：

（1）建立制度体系。这些制度的内容要涵盖应急工作的组织指挥、应急状态启动和结束的审批程序、信息系统突发故障的报告、应急工作进展情况的通报、应急业务的指导、监督和检查等应急管理的全过程。

（2）加大考核力度。应将应急管理列入各级各部门、特别是各级领导干部的岗位职责加以考核。对应急管理工作开展的好的地区要给予表彰，并及时总结经验、加以推广。对不按要求开展应急管理，特别是在应急状态下组织不力、造成严重后果的，要追究责任。

（3）开展预案演练。国务院信息化工作办公室出台的《重要信息系统灾难恢复指南》中明确,“应急演练就是用于训练人员和提高灾难恢复能力的活动”。国税系统开展应急预案演练,目的就在于确保各级各部门充分熟悉和了解应急工作的策略、组织结构、人员角色及流程,同时验证其正确性和有效性,发现潜在的问题,持续完善和优化,进而提高全系统的应急处理能力。演练方案要有针对性,应该详细地描述应急演练的背景、目标、时间、参演人员、范围、演练计划、流程、演练对正常业务的影响及风险分析等内容。演练的过程应包括：模拟某类信息系统故障、应急指令、应急人员及物资到位、实施应急预案、系统恢复指令、按预案向系统回录数据、验证业务处理与数据的正确性、演练结束。

开展应急管理，制定科学的预案是核心，建立健全管理体制是关键，形成严密的工作机制是保障。对我省国税系统而言，虽然这项工作是税收信息化发展到一定阶段后出现的新课题，但只要我们思想重视、措施得当、落实到位，它就一定会逐渐形成、发展和完善起来。