刍论人大代表言论免责权的立法完善

为保证各级人大代表依法行使代表的职权，履行代表的义务，发挥代表的作用，我国宪法、代表法、全国人民代表大会组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法等规定了人大代表执行职务的保障制度，其中尤以代表法第四章“代表执行职务的保障”之规定最为集中、系统。在这些保障制度中，人大代表的言论免责权是重要组成部分。一般地，人大代表的言论免责权指的是人大代表为执行职务在人民代表大会和人民代表大会常务委员会的各种会议上的发言和表决，不受法律追究。它对维护人大代表合法权益、推动人大代表主动有效执行职务，起到不少积极的作用。下文，将对现行人大代表言论免责权制度予以深入剖析，着重提出完善相关立法的合理建议。

一、我国对人大代表言论免责权的规定

我国对人大代表言论免责权的规定，始于1982年制定的宪法。在此之前，人大代表并未享有任何言论免责权。1954年宪法在人大代表执行职务保障制度方面，仅于第37条规定：“全国人民代表大会代表，非经全国人民代表大会许可，在全国人民代表大会闭会期间非经全国人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者审判。”这条规定，只规定了全国人民代表大会代表的身体保障权，未规定地方各级人大代表的身体保障权，更没提各级人大代表的言论免责权。此后，1975年宪法删去了1954年宪法对全国人大代表身体保障权的规定，本已残缺不全的人大代表保障权利变得荡然无存。1978年宪法延续了1975年宪法的做法，对人大代表执行职务保障权利不予规定。

1982年宪法首次赋予人大代表以言论免责权，其第75条规定：“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。”在宪法的指引下，代表法第29条规定：“代表在人民代表大会各种会议的发言和表决，不受法律追究。”全国人民代表大会组织法第43条规定：“全国人民代表大会代表、全国人民代表大会常务委员会的组成人员，在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。”地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第34条规定：“地方各级人民代表大会代表、常务委员会组成人员，在人民代表大会和常务委员会会议上的发言和表决，不受法律追究。”这些规定，共同构成我国现行的人大代表言论免责权制度。

二、人大代表言论免责权的重要作用

在1982年宪法首次赋予代表以言论免责权之前，由于代表没有言论免责权，不得不在人民代表大会的各种会议上谨小谨微，不敢大胆发表意见，噤若寒蝉，惟恐以言获罪。在这种情形下，人大代表成了学习最高指示、传达最高指示和中央文件的传声筒，人大代表职权萎缩，人大代表作用难以发挥。

当前，在宪法的指引下，法律明确赋予了各级人大代表言论免责权，这在实践中起着不可或缺的重要作用。一方面，言论免责权可以使各级人大代表在人民代表大会及其常务委员会的各种会议上自由表达意见，不受政府机关、审判机关、法律监督机关等的影响，维护国家权力机关的宪政权威。另一方面，言论免责权可以使人大代表有效抵制原选举单位可能存在的不合理指责或控告。虽然人大代表由选民直接或间接选举产生，受选民或原选举单位的监督，选民或原选举单位有权随时依法罢免自己选出的代表，但这并不意味着人大代表维护和代表的仅仅是选出自己的选民或原选举单位的利益。就全国人大代表来说，他/她虽然是由省、直辖市、自治区等一级的人民代表大会选举产生，并受省、直辖市、自治区等一级的原选举单位的监督，但对于全国人大代表来说，他/她并不仅仅对他/她由以产生的省、直辖市、自治区等地方原选举单位负责，还要或者说主要是对全国的选民负责。作为全国人大代表的他/她在讨论或审议某些全国性的议题或议案时，除了考虑原选举单位的利益外，还应该或者主要地从全国人民的整体和长远利益出发，在综合考虑各种因素的基础上做出自己的决定。在这种情况下，原选举单位可能因人大代表的决定对其不利而对人大代表指责或控告，此时，言论免责权可以为人大代表提供有效的保护。

三、人大代表言论免责权制度的完善

事实证明，现行法律制度中的人大代表言论免责规定能够保障代表排除后顾之忧，畅所欲言，自由表达意见，充分反映人民的意愿。不过，它仍然存在诸多不足。这些不足主要体现在以下五个方面。

1、言论免责权仅适用于人民代表大会和常务委员会会议上的发言和表决。

适用范围的局限性，不利于充分、有效保护人大代表。在人民代表大会和常务委员会会议上发言和表决，仅仅是人大代表执行职务的一种方式。除了会上发言和表决外，代表执行职务的其它行为，例如人大会议中途休息期间对会上事项的讨论，提出各项议案和质询、罢免案，向有关国家机关反映民意，参加对专项问题的调查研究，约见“一府两院”领导人，对有关部门提出批评，回答选民或原选举单位的询问等，亦应得到适当保护，否则势必束缚代表的手脚，限制代表监督职权的行使，影响代表执行职务和发挥代表作用。在这方面，我们是有经验教训的，近年来人大代表因依法履行职务而遭打击报复的事情已经屡屡发生。例如，湖北省一名人大代表因在一次座谈会上提出了取消不合理收费、改善投资环境的建议，其所在地的地税局便以违反国家税收征管法为由，向代表所在的企业下达了“责令限期整改通知书”和“税务行政处罚事项通知书”。又如，武汉市一位区人大代表因举报城管部门乱收费，被数名城管人员强行拦车殴打。再如，辽宁葫芦岛市一位人大代表向市、区两级政府和《人民日报》等中央媒体反映葫芦岛市杨钢地区钼行业中偷税漏税与非法承包等问题，使当地多名官员被采取刑事强制措施，杨钢地区钼行业被停业整顿，但该人大代表却因此被当地公安机关以涉嫌“妨害公务罪”刑事拘留。

可见，将言论免责权仅仅适用于人民代表大会和常务委员会会议上的发言和表决，是不符合保证各级人大代表依法行使代表职权的现实需要的，是一种滞后于社会实践的法律规定。值得欣慰的是，目前，有些地方人大在制定实施代表法的地方性法规中，已对代表法等法律规定的言论免责适用范围予以突破，作出一些有益尝试，如福建省《实施代表法办法》第20条规定：“代表在人民代表大会及其常务委员会组织的各种会议上的发言和表决，不受法律追究。”重庆市《实施代表法办法》第31条规定：“代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决不受法律追究。代表在参加视察、检查、评议、代表小组活动时在有关会议上的发言也不受法律追究。”这些地方性法规中的创新性规定，值得我们重视与深入研究。

2、言论免责权中的“免责”仅指“不受法律追究”。

代表法等法律中的这种“不受法律追究”规定，不能明确回答以下三个问题。其一、代表言论是否受行政法规、地方性法规、部门规章和政府规章的追究？其二、代表言论是否受党纪追究？其三、代表言论是否受行政纪律的追究？

对于第一个问题，一般认为，“法律”的效力高于“行政法规、地方性法规、部门规章和政府规章”的效力，代表言论既然不受效力较高的“法律”追究，则效力较低的“行政法规、地方性法规、部门规章和政府规章”更不得追究。何况，作为一个具有多重含义的概念，“法律”可被扩大解释为全国人大及其常委会制定的法律、国务院制定的行政法规、国务院部委制定的部门规章、地方人大制定的地方性法规、较大的市制定的政府规章等。因此，“不受法律追究”包括不受行政法规、地方性法规、部门规章和政府规章追究。

对于后两个问题，即代表言论是否受党纪、政纪约束的问题，意见分歧较大。有观点认为，代表言论不受法律追究不包括不受其他纪律追究。我们党是有铁的纪律的党，党员必须服从党的指示，若有违背，受党纪处分是应该的。另一种观点认为，不受法律追究包括不受纪律追究。言论免责权的基本精神是保护人大代表在代表大会上自由行使职权，若可以纪律追究代表的发言，就违背言论免责权的宪法精神。笔者认为，如果代表的言论免责权不包括免除党纪、政纪处分的话，宪法和代表法等法律规定的言论免责权制度就毫无实际意义了。宪法既已赋予代表以言论免责权，则代表的言论免责权应得到最严格的保护，任何法律效力低于宪法的规范包括党纪政纪均不得违反宪法规定。

3、现行法律缺乏对代表不享有言论免责权的例外情况作出规定。

代表在会议上可以充分发表意见，可以就某些问题进行质询，可以提出批评、意见，但不得进行诬陷、诽谤，代表法等法律应对代表在会议上的发言给予必要的限制。言论免责权“并不是指议场内所有违纪乱行的言论、行动都受免责权的保障，特别是明显跟议事内容无关，纯属私人性肢体冲突或诽谤，则不在免责范围内。”具体而言，如果代表利用职务之便，在人民代表大会或人民代表大会常务委员会会议上发表言论时故意对他人进行人身攻击，诬陷或诽谤他人，则不应享有言论免责权，理由主要有三。其一、对他人进行人身攻击，诬陷或诽谤他人，与言论免责权立法目的相背，无助于保障代表依法行使职权，无助于发挥代表作用。法律赋予代表以言论免责权，旨在保证人民代表大会正常发挥作用、保障人大代表依法行使职权，因此，并非代表所有的言论均可免责，只有为了达到言论免责权的上述立法目的的言论才能免责。其二、诬陷或诽谤他人，与宪法中保护人格尊严不受侵犯的精神不符。其三、他山之石，可以攻玉。国外关于议员言论免责权的有关规定，可供我们参考借鉴。在代表（议员）不享有言论免责权的例外情况上，乌克兰宪法第80条规定：“乌克兰人民代表不对议会及其机构中的投票结果或发言承担法律责任，侮辱或诽谤的责任除外。”亚美尼亚宪法第66条第2款规定：“议员不得因议员行为，包括在国民会议发表的意见而遭到迫害和被追究责任，如果此种意见不包含有诽谤和诽谤内容的话。”《联邦德国基本法》第46条规定：“任何时候都不允许对议员因其在联邦议院或其所在的某一委员会中参加投票或发表言论而进行司法追究或职务上的迫害，也不允许在联邦议院以外令其承担责任。但这不适用于诽谤性的侮辱。”

4、现行法律未明确规定言论免责权的时间效力。

代表的言论免责权源于其代表资格，在其执行代表职务期间当然有效，但是，一旦代表不再是代表，其先前为执行代表职务的发言和表决，是否仍不受法律追究？这一问题，现行代表法等法律没有作出明确规定。笔者认为，为杜绝有关单位或个人对代表的发言和表决进行事后追究，防止有关单位或个人对代表卸任后进行打击报复，代表法应明确规定言论免责权及于代表卸任后，即卸任代表对先前为执行代表职权而进行的发言和表决仍然享有免责权。

5、现行法律未规定人大代表在其言论免责权遭到侵犯时的救济方式。

代表法等法律均未规定代表在其言论免责权受侵犯时的救济方式，此种法律规定欠缺，导致产生了不少疑惑。例如，其一、如果人民代表大会自身、人民代表大会主席团或人民代表大会常务委员会对代表在人民代表大会和常务委员会各种会议上的发言和表决进行追究，则该代表应如何寻求法律救济？是向人民代表大会申诉还是向法院起诉？如可向人民代表大会申诉，则该向哪级人民代表大会提出？如可向法院起诉，则该向哪级法院起诉？其二、如果代表所在单位、所在党派或团体，对代表在人民代表大会和常务委员会各种会议上的发言和表决进行追究，代表又该如何寻求法律救济？此种情形下的法律救济方式是否与第一种情形下的法律救济方式相同？其三、侵犯代表言论免责权的单位或个人，应该承担什么样的法律责任？如何承担？其四、言论免责权受侵犯的代表寻求法律救济是否存在时效问题，即自言论免责权被侵犯之日起经过一定期间不寻求法律救济，则一定期间后提出的救济申请不再被支持？诸如此类问题，在当前的法律框架下难以找到确定的答案。笔者认为，虽然代表因言论免责权遭到侵犯而寻求法律救济的个案并不多，但代表法应缜密周全，应针对各种可能情况作出有效调整规定。

四、结语

有实务工作者指出，我国的代表保障制度是不完整的，还存在着巨大的“缺口”，这部“代表权利的保障书”，也还是一部不完全的保障书。在这种不完整的代表保障制度中，如前所述，言论免责权的相关规定更是存在诸多不足。这种立法现状，不利于充分发挥代表作用，不利于保证代表依法行使职权。有鉴于此，从长远着眼，我们应努力推动修改完善代表法等法律的相关规定；从近期而言，我们可尝试在地方性法规中对完善代表言论免责权作出一些创新性规定。