领导干部职务任期制亟需配套制度跟进

领导职务任期制是对选任制、委任制领导干部担任某一职务的规定期限和在规定期限内对履行职责的要求进行明确规范的一种制度。党的十六大和十六届四中全会明确指出，要探索建立领导干部职务任期制。近年来，各地在推行任期制方面进行了积极探索，取得了引人注目的成效。但是，党政领导干部职务任期制作为一项重大改革措施，目前发展还不够平衡和规范。因此，进一步推动和完善党政领导干部职务任期制，亟需配套制度的创新和完善。

干部任期时限亟待规范

领导干部任期制的内涵包括任职的时限规定，担任职务期限内应履行的职责、承担的义务，以及期满后因人制宜进行合理安置的有关规定。推行党政领导干部职务任期制的目的，就是以促进干部能下为突破口，建立健全能上能下、能进能出、竞争择优、充满活力的用人机制。

自1978年确立的干部退休制度，解决了党政领导干部“活到老、干到老”的难题，但没有解决“不到退休，决不退职”的难题。而任期制作为干部退休制度的延伸，可以较好地促进党政领导干部更新机制的建立。任期制的推行，给各级领导干部增加了压力，更带来了活力。任期制突破了领导职数、退出机制的瓶颈，消解了领导干部“职业堕性”，促进了干部保持蓬勃朝气，奋发进取。值得注意的是，领导干部职务任期制不但包括最高任职时限，还包括最低任职时限。按规定，没有特殊情况，领导干部必须任期届满，实现任期目标，才能调动或升迁。然而在一些地方特别是基层单位，党政领导干部调动频繁，任期难以届满的问题较为普遍，有的地方甚至出现了“十年五任县长”的怪事。根据《地方人民政府组织法》规定，一届市长任期5年。一般地，经过人民代表选举产生的市长必须干完5年才能接受调整，这是对人民代表权利的尊重，也是实现民主政治的要义。但是据中部某省省委组织部有关同志介绍，近两年来该省90多个县（市、区）中，只有一名县委书记在岗位上干满一届，其他党委一把手在任期内纷纷被调动岗位，任期制执行率只有1%。

干部在任期内变动频繁、任期随意的问题不能得到有效解决，其主要原因是现行任期制的制度和法规及政策还不够配套，难以适应干部制度改革整体推进的要求。

首先，目前，关于领导职务任期制的要求一般还缺乏可操作性的实施细则，这就使领导干部经常被调动成为可能；任期制的适用范围缺乏统一、明确的规定，导致各地在制度的贯彻执行中缺乏依据。例如，选任制干部的任期在法律、法规上都有规定，而委任制干部任期则无明确规定；领导班子成员有任期规定，而内设机构的领导职务则无任期规定。又如，有关任期制的制度有关表述也不严谨，“一般”、“应当”等模糊性规定较多，给制度和法规的贯彻执行留下较大的弹性和漏洞。此外，很多有关任期制的政策和规定还没有上升到法律、规章的高度，约束力不强，难以保证制度和法规的延续性。其次，干部选拔任用制度不完善，没有摆脱“少数人在少数人中选人”的弊端。根据规定，对干部的任用决策，主要依据民主集体中原则，由党委（常委）会集体讨论决定，党委（常委）会成员在用人上具有同等权力。但班子成员之间的这一权力存在很大差异。一把手位置特殊，责任重大，在选人、用人时，其行为的自主性、地位的权威性和作用的决定性较为明显。

再次，在干部任用上，目前还存在着年龄“杠杆”，特别是“年轻化”政策下形成的干部任用上的“标准”。一些地方由于片面理解干部“年轻化”方针，在配备“班子”时自行确立了这样一个“原则”：35岁以上的不再被提拔进入乡镇党政班子，40岁以上的基本上不再被提拔进入县级党政班子。这导致不少干部产生了急功近利的思想，一些有“年龄危机感”的干部，便不惜一切代价寻求频繁调动，以求“进步”。

最后，领导干部任期内变动频繁、任期随意，与当前干部任期制“单轨制运行”不无关系。任期制包括岗位任期、职务任期、职级任期。但是按照现有任期制，往往只是岗位任期“单轨制运行”，即岗位任期结束，职级还继续保留，也就是说到任后的干部仍可担任同级职务。有些地方先后出台了市、县主要领导干部的任期制规定，但对执行任期制的领导干部任期届满又未晋升的，是易地交流、轮岗交流、转任非领导职务，还是自然“下岗”，并无明确规定。同时，实行任期制后，衡量党政领导是否胜任现职，实行岗位任期目标责任制是关键。但从中央到地方，对党政领导干部岗位任期目标至今尚未做出明确统一的政策规定，岗位任期目标由谁提出、如何确定、由谁审批等，都缺乏可操作性的规定，以至于岗位任期责任制流于形式，对任期制干部的考核、晋升、降级、转任、免职等都缺乏有力的依据。领导干部频繁变动的隐患。

领导干部任期内变动频繁，不利于落实科学发展观。

第一，直接影响工作的连续性。从地方工作的实际情况看，新班子就任后需要一个调查研究和熟悉情况的过程，而把工作思路、工作决策变成广大干部群众的实际行动和改革发展的实际成果，更不是短期内能完成的。如果一个领导班子任期内领导成员，特别是主要负责人频繁变动，就很难扎实地做基础性工作，提出符合科学发展观要求和当地实际的工作思路。华西某省一个县自1994年到2002年8年间，调换了5名县委书记、4名县长，这些干部的平均任期不到2年。张书记今年说“发展乡镇企业”，李书记后年说“重点发展蚕桑生产”，王书记隔两年又说“要工业兴县”。书记、县长频繁变动，导致县里的工作重心不断转移，基层干部群众无所适从。结果一个原本资源丰富、交通区位优势明显、人才济济的大县，经济发展反而滞后于周边地区其他条件较差的县。

第二，诱发干部投机心理。现代化建设事业是一个薪火传承的事业。一个地方的发展目标一般都包括近期目标与长远目标，近期目标可以在短时间内完成，而长期目标的实现往往需要几任领导共同努力。领导班子和领导干部任期内频繁变动，会使干部产生不恰当的心理预期，助长他们的浮躁心态和短期行为。

第三，误导干部价值取向。在一些领导干部调动频繁、任期随意的地方，评价干部的标准，不是看其是否履行了任期目标，是否为民众谋取利益，而主要是看他的官位升迁快不快。第四，滋生了用人机制上的不正之风，给那些滥用用人权的受贿卖官者以可乘之机。第五，影响干部制度改革的全面推进。近年来，各地在干部工作中都加大了公开选拔和竞争上岗力度，特别是一些地方实行了基层领导干部公推公选制度。以四川省为例，截至2003年底，该省45%的乡镇开展了公推公选乡镇领导干部工作，公选产生的乡镇领导干部占该省乡镇领导干部总数的18%。如果干部变动频繁、任期过短，一些组织部门的干部担心，这些通过公开选拔、竞争上岗、公推公选产生的领导干部在任期内被调离，不仅违背了改革的初衷，人为地增加了干部工作的成本，降低了干部的责任感，还会造成政府失信于民的不良影响。