把依法行政的观念贯穿于整个政府统计工作讲课材料

一、依法行政的定义

依法行政，是指国家行政机关及其工作人员在行使权力、进行管理时，必须依照国家法律、法规和规章的规定来进行。简单地说，就是依法进行各种管理活动或依法办事。具体到我们统计部门来说，依法行政就是依法管统计、依法干统计，就是统计部门和统计人员在统计法和政府三定方案规定的职权范围内，依照统计法和有关法律的规定开展统计调查、统计整理、统计分析和统计管理活动。而不能超越和违反法律的规定。这是由于统计部门作为政府组成部门，其权力来自人民，人民通过法律授予的权力才能行使，否则，便是越权。（在私法领域凡是法律没有禁止的皆可为，在公法领域法无授权不得为）。在这里要强调统计部门在行使权力时，不仅实体要合法而且程序也要合法。如果我们不按照法定的程序开展统计调查，下发的报表没有经过正当程序的审批，那么，调查对象是可以拒绝填报的。那么，统计部门的职权是什么呢？《统计法》第二十条对此作了明确的规定。《统计法》第二十条规定：“国家统计局和地方各级人民政府统计机构的主要职责是：（一）制定统计调查计划，部署和检查全国或者本行政区域内的统计工作；（二）组织国家统计调查、地方统计调查，搜集、整理、提供全国或者本行政区域内的统计资料；（三）对国民经济和社会发展情况进行统计分析，实行统计监督，依照国务院的规定组织国民经济核算；（四）管理和协调各部门制定的统计调查表和统计标准。”这是法律赋予统计部门的权力。那么，调查程序有哪些呢？调查程序在《统计法》和统计方法制度和调查方案中有明确的规定，具体有调查项目如何立项，开展调查前的宣传动员、试点，开展调查的时间及报送程序、要求（经审批）等。

要深入理解依法统计首先要理解我国的法的表现形式，其次，要对行政法基本原则作一了解。

法的表现形式问题实质就是法的效力等级问题。根据宪法和有关法律的规定，我国法律的主要形式有：1、宪法：宪法是我国的根本大法，是国家的总章程，在我国的法律体系中具有最高的法律地位和法律效力，是我国最主要的法律渊源。2、法律：按照法律制定的机关及调整的对象和范围不同，法律可分为基本法律和一般法律。基本法津是由全国人民代表大会制定和修改的、规定和调整国家和社会生活中某一方面带有基本性和全面性的社会关系的法律，如《刑法》、《民法通则》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》等。一般法律是由全国人民代表大会常务委员会制定或修改的，规定和调整除由基本法律调整以外的，涉及国家和社会生活某一方面的关系的法律，如《统计法》、《国家赔偿法》等。法律是依据宪法的原则和规定制定的，其地位低于宪法，但高于其他的法律渊源。3、行政法规：行政法规是最高国家行政机关国务院制定的有关国家行政管理方面的规范性文件。其地位和效力低于宪法和法律。如《统计法实施细则》。4、地方性法规：地方性法规是指省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常委会，在其法定权限内制定的法律规范性文件。地方性法规具有地方性，只在本辖区内有效，其地位和效力低于宪法、法律和行政法规，不得与宪法、法律和行政法规相抵触。如：《江苏省统计管理条例》。5、自治条例和单行条例：自治条例和单行条例是民族自治地方的人民代表大会依照法定的自治权，在其职权范围内制定的带有民族区域自治特点的法律规范性文件。6、行政规章：行政规章是指国务院各部、委和省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民政府为了管理国家行政事务所制定的法律规范性文件。行政规章的效力低于前面五种法的形式，但同样是我国法的渊源之一。如：国家统计局的五个令，《江苏省统计管理奖惩办法》、《南京市统计管理办法》。7、特别行政区法：香港、澳门特别行政区实施的法律包括与基本法不相抵触的原有法律，是我国法的一部分，是我国法的一种特殊形式。8、国际条约：国际条约是两个或者两个以上国家之间规定相互之间权利和义务的各种协定。是我国法的一种形式，对所有国家机关、社会组织和公民都具有法律效力。

行政法的基本原则就是行政法治原则，包括行政合法性原则和行政合理性原则。行政合法性原则是指行政权力的设立、行使，必须要依据法律、符合法律要求，不能与法律相抵触。它是行政法治原则的核心原则。行政合法性原则包括实体合法和程序合法两个方面的内容。实体法是指规定行政主体在行政管理活动中的权利与义务关系的行政法律规范。程序法则通常是为保证行政程序公正，没有偏私，从而保障实体权利得以实现的法律规范。行政程序合法包含三方面的内容：1）、任何人不能成为审理自己案件的法官，公职人员在处理与自己有利害关系的事务时应予以回避。2）、行政机关在裁决行政纠纷时不能偏听偏信，应当给予当事人同等的辩论机会。3）、做出对当事人不利的决定时，应预先通知当事人并给其发表意见的机会。其内涵：（1）职权法定，授权行政；（2）于法有据，越权无效；（3）行政授权与行政委托必须在法律授权和委托的范围内行使行政权力。这里所讲的“法律”是广义上的法律。

行政合理性原则是指在法律规定的范围内，凡法律没有详细规定的，行政机关在处理具体事件时，可以根据其合理的判断，决定作为或不作为，以及如何作为，但这种决定应符合法律精神和公平正义原则。行政合理性原则中的“理”是指体现全社会共同遵守的行为准则的法理。行政合理性原则也正是基于自由裁量权而产生的。所谓自由裁量权是指行政机关在法律规范明示或默示的范围内，基于行政目的，在合理判断的基础上决定作出或不作出某种行为，以及如何作为的权力。法律虽然赋予行政机关以自由裁量权，但为了防止这一权力的滥用，法律同时必须加强对行政自由裁量权的控制。行政合理性原则的内涵为：（1）行政行为的动机应符合法律目的；（2）行政行为应建立在正当考虑的基础上；（3）行政权力的内容应当合乎情理、公平、适度、具有可行性；（4）违反合理性原则也要承担法律责任。

下面我将依据有关的法律精神，从调查、整理、等环节对统计部门依法统计的问题进行讲解。

二、依法调查的问题

（一）调查要有法律依据

作为上级布置的统计调查和正常的年定报制度，这是上级统计部门经过法定程序审批的，我们只要按要求做就可以了。地方要开展统计调查，必须要按照统计法的规定去做。一是调查主体要合法，有的协会只能开展民间调查，除非受行政机关的委托，才能搞强制性调查。即使行政机关除统计局外，也必须开展与自己的职责相一致的统计调查。二是调查的客体即调查的内容要合法，不能利用统计调查窃取国家秘密，不能利用统计调查损害社会公共利益或者进行欺诈活动。三是调查的程序要合法。要告知调查对象等。

（二）调查项目要按照法定程序进行审批

调查的合法性首先体现在统计调查的立项上，具体的要求在统计法上是有规定的。地方统计局有权根据当地党政领导的需求开展统计调查。问题是要经过法定程序审批或备案。当然在批调查项目时要本着减轻基层负担、提高现有统计资料利用率的精神，根据国家统计局《统计调查项目审批管理规定》规定，在审批调查项目时要遵循下列原则：1、统计调查项目的立项必须有充分的依据，符合既定的职能分工范围，并有明确的调查目的和资料用户。2、统计调查项目必须兼顾需要与可能（如统计老鼠的数量问题等），充分考虑基层调查人员与被调查者的承受能力，调查项目必须有相应的经费保障。3、统计调查方法要科学合理，讲求调查方法的经济效率。4、各项统计调查内容要简明扼要，防止重复、繁琐、矛盾。5、政府统计调查与部门统计调查要合理分工。6、重大统计调查项目必须经过研究论证和试点。7、统计分类、统计单位、计量单位和数据格式等必须符合国家标准或国家统计局和部门的统一规定。在实际工作中我们发现有的统计局在布置统计调查时很随意，画一张表，就布置下去了，指标解释、上报要求都没有，也没有表号。这样的表调查对象照样可以拒绝报送，假如对这样的表，调查对象在填报时随意报数据，统计部门也无权处理，因为本身此种表就是违法的，对行政机关的违法行为，调查对象当然可以抵制的。

（三）调查表不仅要实质内容合法还要形式合法

调查表实质内容合法是指：调查项目批准以后要制定相应的调查表。制定统计调查表必须附有说明书，说明调查目的、内容、对象、时间以及指标含义、计算方法、分类目录和统计编码等。其中，分类目录和统计编码，必须执行国家标准，没有国家标准的按照有关规定执行。形式合法是指：经批准的统计调查表，必须在调查表的右上角标明制表机关、表号、批准或者备案机关、批准文号，左下角标明填报截止日期。形式上的要求，是便于调查对象区分强制性调查和非强制性调查的标志，也是判别行政机关开展的调查是合法的还是非法的标志，是调查对象行使正当拒绝权的前提。否则，根据《行政复议法》第六条的规定“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”，统计调查可申请行政复议。也可根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：（七）认为行政机关违法要求履行义务的”提起行政诉讼。

（四）调查事项要通过一定的方式告知调查对象

政府文件只有公布，才能生效。开展统计调查也是如此。因为《统计法》规定“国家机关、社会团体、企业事业组织和个体工商户等统计调查对象，必须依照本法和国家规定，如实提供统计资料，不得虚报、瞒报、拒报、迟报，不得伪造、篡改”，这仅仅是在统计机构和调查对象之间产生一个抽象的法律关系，要由抽象的法律关系变成具体的法律关系，必须通过一定的行为或事件。统计机构开展具体统计调查就是一个行为，通过这个行为在统计部门和调查对象之间产生了一个具体的法律关系。因此，调查事项要通过一定的方式告知调查对象，否则，形成不了具体的统计法律关系，统计活动的法律保障作用便不能发挥。《南京市统计管理办法》规定：“调查组织调查前，应当将调查项目的名称、目的、范围、对象和调查方式、实施的期间等内容予以公告，并明确统计调查人员的调查权限、职责和方法。”最主要的是要让调查对象知晓在本次调查中自己的权利、义务和法律责任，知晓指标的内涵和外延，报送时间、上报地点等。当然，告知的方式有多种。

1、可通过召开统计调查工作会议的方式来公告。但必须要有签到单等来证明，在签到单上还要注明附件材料。这种方式比较常用。

2、可邮寄送达，并要保存回执。

3、可连同报表上门送达。

4、可登报（当然是主流报刊媒体）公告，这是标准方式。

5、其他方式，如在网络上公告、在电视等媒体上公告等。

（五）要依法调整与调查对象的关系

1、要广泛开展统计法的宣传活动，增强调查对象的统计法律意识，特别是要加强统计调查对象权利、义务和法律责任等方面的宣传。

2、要有证据意识，巧妙取证。“事实”是一个“实际已发生”的概念，而证据既是一个“实际已发生”概念又是一个“制度安排”的概念。“制度安排”就是你将来去做什么的时候要注意制度上的要求，或者说都要留有凭据，这样社会活动就会有条不紊，纠纷就会不断减少，交易成本就会不断下降。A、签到单就是书证；B、基本情况表在执法中具有重要作用，可以明确该单位的统计负责人。C、录音电话等也可留取证据。D、催报通知书等。

3、要克服嫌麻烦怕执法的思想，坚持严格执法，当然我也不反对有情操作。

4、要有一套规范化的方法（程序）

第一、关于拒报

（1）、对于明确表示拒报统计资料的，可以通过录音的方式取证；

（2）、对故意不参加统计任务布置会的，一般采取上门送达的方式，同时可带上统计执法检查通知书。先送调查通知和相应的表格，如顺利送达就不再发检查通知书，如不顺利就发检查通知书，同时按规定出示检查证，并进行现场取证，请其履行统计调查的义务，也可视情况发查询书，对查询书不按期如实答复的可依法进行处罚。

第二、关于迟报

对于调查对象的每次迟报行为，统计机构都要发《统计资料迟报行为告知书》，其内容为：“你单位——（报表）应于——年——月——日上报，实际上报时间为——年——月——日，已违反统计制度的规定，超过法定的报送统计资料的时间，构成了迟报统计资料的行为。这是你单位发生的第——次迟报统计资料行为，依据国家统计局国统办字（1994）50号文件的解释，屡次迟报统计资料行为系指具有上报统计资料义务的单位和个人已有迟报统计资料的记录，在三年内再次迟报的行为。《中华人民共和国统计法》第二十七条规定，凡统计调查对象屡次迟报统计资料的，由县级以上人民政府统计机构令改正，予以通报批评；情节较重的，可以对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。企业事业组织个体工商户由县级以上人民政府统计机构予以警告，并可以处以罚款。希望你单位查明原因，有效进行整改，杜绝迟报现象的再次发生。”发告知书的目的一是核实情况，加强沟通，二是留取证据，以便执法，三是解决问题，杜绝再犯。

第三，关于虚报、瞒报统计资料

要依法定程序进行处理，统计法和行政处罚法等都有具体规定，不再叙述。

（六）、当前存在的主要问题

上述工作要求是检验依法行政的试金石。依法行政就是有法必依，执法必严，违法必究。否则就是行政不作为或滥作为。

1、迟报不管，长此以往，大量时间花再催报上，统计执法一开始可能是增加工作量，但是，走上正规后，可提高工作效率。

2、拒报或不报的，不采取措施，自己胡乱的估报，这是违反统计法的，是行政滥作为的表现。

3、虚报、瞒报不作审核或评估，听之任之，造成数据质量不高或严重错误。

4、基层报表不全，填报不规范。

三、依法整理的问题

这虽是内部的事，但统计法既是管理法，也是控制统计行政权力的法。统计部门必须严格带头守法。

（一）依法汇总

这里的原则要求体现在统计法立法宗旨上，具体要求体现在统计方法制度上。

1、对基层报表要进行审核，通过逻辑审核、技术审核发现问题，进行查询调整。以解决错录、漏录等技术性差错。

2、对于限下资料，要按照抽样调查的规则进行处理，对于样本资料要进行认真评估，当前要重点解决瞒报问题。

3、统计部门不能为了讨好领导或迫与压力而伪造篡改统计资料。这是一条底线。

（二）依法建帐和保管

《南京市统计管理办法》第三十条规定：“国家机关、社会团体、企事业单位必须建立原始统计记录（包括磁盘等物理介质），建立、健全统计资料的审核、上报、交接、归档和保密制度”；第三十一条规定：“国家机关、社会团体、事业单位、街道办事处、村（居）民委员会应当建立同本单位业务相适应的统计台帐。统计机构或者统计人员应当定期整理统计台帐。统计台帐由各单位保存，保存期一般不得少于15年。”第三十二条规定：“任何单位和个人不得篡改、隐匿或者在规定的保存期限内销毁原始统计记录和统计台帐。”

四、依法公布统计资料

1、对属于统计调查对象的私人和家庭单项调查资料、商业秘密的，未经统计调查对象同意，不得泄露。

2、要依法加强对综合性统计资料公布的管理。《中华人民共和国统计法实施细则》第二十条规定：“国家建立健全统计资料定期公布制度。国家统计局统计调查取得的统计数据，由国家统计局公布。国务院有关部门统计调查取得的统计数据，由国务院有关部门公布；其中，与国家统计局统计调查取得的统计数据有重复、交叉的，应当在同国家统计局协商后，由国务院有关部门公布。国务院有关部门公布统计数据，应当自公布之日起10日内报国家统计局备案。县级以上地方各级人民政府统计机构和有关部门公布其统计调查取得的地方统计数据，比照前款规定执行”。

3、凡能公布的统计资料必须公布，这是政务公开的要求。

五、其他依法统计的内容

1、依法管理统计调查、统计报表和统计标准。

2、依法管理统计机构和统计人员，或者说依法加强统计队伍建设。尤其要对统计人员从业资格进行管理。

3、依法管理统计调查单位。名录库的管理。

4、依法管理统计信息市场。如对涉外统计调查的管理；对利用统计调查损害社会公共利益或者进行欺诈活动行为的处理。等等。

5、依法加强统计信息网络建设和统计基础工作规范化建设。

6、依法实行统计监督。

7、依法参与考核。