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阐述海事行政处罚风险点

1前言

随着我国法制体系的建立健全、公民普法意识的增强,海事行政执法作为主管机关的重要监管手段,在凸显重要性的同时,也面临着越来越高的要求。这不仅仅是“对与错”、“是与否”的问题,而是需要在依法履职的同时,认真思考风险点并予以防范,在执法上加倍注意“主体合法、事实清楚、证据确凿、依据正确、定性准确、处罚适当、程序合规”这七大要素,更好地履行海事“正规化”建设要求。

2典型案例分析

近一段时间来,多个海事法规陆续生效。新版《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》和《中华人民共和国内河海事行政处罚规定》自2015年7月1日起实施,但随着船舶港务费取消、《海上交通安全法》和《内河交通安全管理条例》的修订,处罚规定必将再次调整。海事诉讼方面,最高人民法院《关于海事诉讼管辖问题的规定》于2016年3月1日正式实施,进一步明确了海事法院管辖区域、行政案件管辖和海事海商纠纷管辖权异议案件审理等内容。海事行政处罚作为一项重要的海事行政执法活动,在民众法制意识逐渐提高的同时,也需要提升自身防渎职侵权能力。典型案例1:“浙舟XXX”轮2000年11月30日在长江口灯船附近海域沉没,上海海事局事故调查认定船长操纵不当,施救及临危指挥不力,导致该轮沉没,构成重大事故,负全部责任,违反了《海上交通安全法》第九条规定。依据《水上安全监督行政处罚规定》(备注:当时适用),决定给予船长吊销适任证书的行政处罚。该船长起诉至上海海事法院,经审理判决上海海事局撤销行政处罚决定。案例审判过程:此案例中,海事法院采信的主张有两项,一是船长未履行法定职责,隐瞒船舶配员不足的缺陷,未如实办理船舶签证,对管理船舶负有不可推卸的责任;二是上海海事局具有作出行政处罚的执法主体资格。但由于上海海事局未告知其诉权和起诉期限,法院未采纳超起诉期限的申辩理由;未依法在举行听证会7日前通知原告,上海海事局召开听证会程序违反法律规定;法规规定应并处两种处罚方式,错误使用减轻处罚规定,仅处以吊销适任证书而未罚款。典型案例2:渔船“桂北渔XX”轮2013年9月14日在北部湾雷州企水港对开水域被他船刮碰导致翻沉,有人员伤亡,肇事船不知所踪。后经湛江徐闻海事局调查、勘验认定“某某88”轮为肇事船舶,完成海事调查报告,出具水上交通肇事船舶认定书和水上交通事故调查结论书。徐闻海事局对肇事方作出7000元的行政处罚。肇事船东先后起诉至广州海事法院和广东省高院,均判决徐闻海事局胜诉。案例审判过程:此案例中,法院对海事调查权限、调查程序、证据、事故分析及处罚适用法律依据等进行了详尽的审查。肇事船东提出的徐闻海事局是否有权调查涉案事故、“某某88”轮是否航经事发水域、认定违法行为的证据是否充足等质疑,徐闻海事局拿出了AIS历史轨迹证据、两船残余油漆红外光谱图和成分比对结果等完整证据链材料,获得了法院支持,并认为行政处罚决定证据确凿、适用法律正确、程序合法,判决徐闻海事局胜诉。

3海事行政处罚有效实施风险点和注意事项

从上述典型案例可以看出,海事法院在对于行政处罚案件诉讼的审理和判决中,并不局限于单独的结论,而是就全过程进行梳理,海事管理机构如果在任意一个环节中有所疏漏或错误,将在行政诉讼中处于被动局面,甚至可能因为一个小问题招致全盘否定。从日常的海事行政处罚来看,主要应当注意以下几个方面内容:一是主体资格。《行政处罚法》第十五条至十九条、《海上交通安全法》第三条、《内河交通安全管理条例》第四条、《海上海事行政处罚规定》第六十三至六十八条等均明确了海事行政处罚案件的管辖主体为海事管理机构,但需要注意的是,对非正式机构设置下的派出机构、未经授予管辖权或管辖权不明(有争议)的部门,不得擅自以自己名义进行行政处罚。如果在不具备主体资格的情况下,实施行政处罚,不仅不当,严重的话还涉嫌渎职、失职。以往也在其他地方出现过个别海事局没有执法资格的人员参与调查乃至具体的行政处罚活动,这种越权执法行为,也是需要严肃对待并且严厉禁止的。被处罚的主体资格也应符合要求,例如对当事船员的处罚,不宜扩大至非当事船员;对施工作业单位应采取措施的不应仅针对施工船舶和船员。二是事实认定。实施行政处罚前,必须深入细致地分析客观事实,例如认定某船配员不足,但实际上船舶配员齐全,这种情况下对船舶的处罚属于事实认定严重不清楚。实施海事行政处罚的前期工作是调查,发现并调查违章事实如果存在很大的随意性,对于一些较复杂的违法案件,不能正确把握住违法主体和事实,将可能会左右最终的调查结论。少数情况下,仅由当事人陈述或者旁人口述而不寻求更多的客观事实,可能会导致事实认定缺乏有效支持,导致事实不清。还应当注意的是,要对事实形成过程进行推理,尽可能避免当事人隐瞒事实真相或者提供虚假信息。三是证据采纳。证据是海事行政处罚的关键,调取的证据材料应尽可能准确,且并不是越多越好,事实上,与案件无关的证据材料再多也是无用的。根据《海上海事行政处罚规定》第97条规定,书证应尽可能是原件,在提供原件困难时可提供与原件核对无误的复印件。许多执法人员在调查取证过程中往往忽略了要求当事人在书证复印件上签注“与原件核对无误”的字样,导致降低了该书证的证明力。此外,不能过于依赖询问笔录,笔录并非是实施处罚的必要条件,单凭笔录定案是错误的,但是如果没有询问笔录,在其他证据足够充分的条件下,依然可以采纳其他证据并作为认定依据。书证、物证、笔录、勘验记录、鉴定意见等如果形成完整证据链,则能更好地辅助处罚执行。四是法规依据。首先应注意不能生搬硬套法条规定,例如《内河海事行政处罚规定》对“持失效的检验证书”应责令停止航行或者作业,这种情况下不能单纯看常规的检验证书,而如船舶持有内河临时证书也是符合要求的。其次,尽管《内河海事行政处罚规定》第四十三条仅明确适用和程序适用《海上海事行政处罚规定》中的相关规定,并非可以直接引用其他相关规定。再者,法规应用不能模棱两可,对于不能完全符合处罚规定的行为,不能简单作“有罪推断”,也尽量不要模糊化处理,对有司法解释或者修订意见的应仔细分析。五是事件定性。海上和内河海事行政处罚规定均将违法行为划分为9类,分别是违反安全营运、检验和登记、船员管理、航行停泊和作业、危险货物载运、遇难救助、通航安全保障(打捞)、污染水域环境、事故调查处理等管理秩序,对违法行为的归类务必要准确。对违法行为的定性还在于其严重程度,处罚规定中对表述为“拒不纠正”、“情节严重”等的违法行为可采取进一步措施并提升处罚要求。值得注意的是,部分事件的定性还需要看违法行为本身是否存在主观故意,因为这也会直接影响到处罚的适用性。六是处罚当否。处罚必须要掌握一个度。一方面不能不痛不痒;另一方面也不能让人不能承受,在达到教育效果的前提下,有效依法实施处罚。在实施海事行政处罚中,关键要把握两点:一是不要超出法定的范围和幅度;二是在法定的范围和幅度内不要畸轻畸重,显失公正。教育与处罚相结合、监管与服务相结合,对依据不足且危害性小的,教育代替处罚是最好选择。法律本身的条款设定,赋予了海事自由裁量权,但切忌滥用,而应当依据《常见海事违法行为行政处罚裁量基准》执行。此外,应深入理解行政处罚法第24条规定的“一事不再罚”要求,对不属“一事”的可以再罚。除在处罚中也要保障当事人陈述权利,还应注意到在典型案例1中在实施减轻处罚时对处罚规定并用处罚条款的运用,避免执法错误。七是程序环节。处罚规定中明确了简易程序和一般程序的要求,应严格遵循。简易程序的运用、权利的告知、处罚的决定、文书的送达、处罚的执行等方面遇到问题,如果不能很好地处理,也会导致问题。从典型案例1的法院审理过程也可以看出,未告知当事人诉权和起诉期限、召开听证程序未及时通知等也是作为处罚中的重大问题,成为了海事法院判决的依据。行政处罚程序是必须遵循的步骤、方式、时限、顺序,简易程序不等于没有程序。表明身份、说明理由、制作笔录、制作当场行政处罚决定书以及告知复议和诉讼的权利等,这些最低限度的程序还是需要的、不可省略的。而且,即使符合简易程序的条件,但如当事人提出异议,就应按一般程序处理,以保障当事人的权利。

作者:杜缘缘 单位:南通海事局

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