论法治信仰对海关贸易的意义和启示

一、法治信仰的内涵

法治思想渊源于古希腊，亚里士多德在《政治学》中对法治的描述已被普遍接受:我们应该注意到邦国虽有良法，要是人民不能全部遵循，仍然不能实现法治。法治应该包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。①法治不仅指物质、技术层面上的良法和良法的普遍推行，更包括意识、精神层面上深厚的法律情感与法治信仰。作为法治的精神意蕴，法治信仰可以理解为社会主体在对法的理性认识的基础上而形成的对法和法治的笃信与奉行。若没有深深铭刻人心的精神与理念，法治只能是无本之木、无源之水，无法真正发挥其应有的作用，实现其应有的价值，诚如卢梭所说:规章只不过是穹窿顶上的拱梁，而唯有慢慢诞生的风尚才最后构成那个穹窿顶上的不可动摇的拱心石。②海关作为国家政策和法律法规的执行者，其执法行为亦需要建立在法治信仰的基石之上，方能真正做到执法公正。海关关员的法治信仰，首先表现为对法治真诚自愿的信服与尊崇，从而将法律作为自己工作须臾不可分离的一部分。此处的法律，绝不是局限于《海关法》和其他海关法规，而应是包括宪法、经济法和行政法等基本法律法规、海关相关行政法规等由高到低各个层级的法律法规。其次表现为对法律发自内心的亲近和认同，从而将一切执法行为自觉置于法律的约束与控制之下。政府具有绝对的守法义务，海关各项执法行为的合法性均囿于法律的权限之内，海关关员应自觉依照法律行使权力，履行职责，不得与法律的具体规定相抵触，在法律没有具体明确规定情况下，则应妥善行使自由裁量权，不得与宪法、法律的精神抵触。

二、法治信仰的培养对提高贸易管制执法水平的意义

海关是国家进出境监督管理机关，贸易管制执法是海关监管工作的一项重要内容，随着对国际贸易安全和便利要求的不断提高，海关在边境保护、保障供应链安全与便利、口岸一体化管理上又承担起新的职能作用，贸易管制的范围更加扩大，执法的复杂性更加增强，执法的风险更加突出，这就对关员的执法水平提出了更高的要求。如果能够将法治信仰转化为自发自觉的依法行政行为，对于不断提高贸易管制执法水平，增强防范风险能力，将有很大助益。法治信仰的树立意味着对法律的高度认同，唯有在此基础上，才能形成自觉积极的执法实践，否则，执法将是一项机械被动的工作任务，毫无生机与活力可言。相对于税收征管、查缉走私等海关工作来说，作为贸易管制执法依据的法律法规和规定涉及部门众多，数量庞大，时效性强，可以说是千头万绪，而且在一定程度上存在规定不明确、执行性不强的现象，更容易令执法关员产生陌生和倦怠。此时，增强关员对海关执法工作的职业认同感、归属感，建立关员对法律的精神、情感与意识，才能使关员在贸易管制执法中积极寻求和思考适当的执法依据，自觉确立和维护法律的至上权威，达到法治之于贸易管制执法的完善融合，在每一个微小的执法行为中体现公平正义。法治信仰的树立意味着积极主动参与执法，在法律实现的过程中，制度设计固然重要，执法者的主观能动性也不可忽视。在积极主动的执法中，不仅法律的具体条款得以遵行，而且法条背后所蕴含的精神得以彰显，所体现的利益得以保障，法律应有的价值转化为执法、守法主体追求的价值，外在要求与内在动机达到一致与契合，法治也得以实践与升华。具体到贸易管制执法，其目的一方面在于维护国家对外贸易秩序，保证本国经济健康发展;另一方面在于最大限度地便利合法贸易，保护行政相对人的合法权益。唯有出于对法律的认同、理解而积极执法，视不同问题对把关与服务进行平衡，解决管得住与通得快之间的矛盾，贸易管制方能发挥应有的功能，实现预期的目标。法治信仰的树立意味着执法者的绝对守法，守法不仅包括遵循实体法，也包括遵循程序法，这就要求关员在贸易管制执法中，使自己的执法行为符合法律的目的、满足法律的实体要求、遵循法律的程序要求。此处，绝对守法不仅是法律作为外在要求施加于执法者得到的结果，更是执法者主动服从法律形成的结果，在这个过程中，执法者深入地理解法律的种种价值，宽容地对待法律的种种约束，自觉将法律作为行使权力的最终依据，自愿将法律作为约束权力的至上权威。对于贸易管制执法来说，由于其复杂性和高风险性，自我约束对于控制自由裁量、防范执法风险的意义就显得更加重要。

三、对进一步树立法治信仰、提高贸易管制执法水平的建议

一直以来，海关不断健全贸易管制法律法规体系，持续开展贸易管制执法培训，贸易管制执法理念与执法水平都有很大提高。但同时也要看到，发挥法治信仰的作用并非一蹴而就的过程，需要从贸易管制各个环节进行长期的努力。法律情感的建立非由外部强加，外部引导固然可以起到一定作用，执法者的自我养成仍是根本途径。相对于立法来说，执法处于相对被动的地位，但并非完全无所作为，若能推进科学民主立法，由执法关员积极参与立法，实现立法和执法的良性互动，无疑可以增强关员对法律的信任和信仰。具体来看，贸易管制的执法依据涉及部门广泛、层级众多，包括海关法律、与海关执法相关的法律、海关行政法规、与海关执法相关的行政法规、海关规章、海关公告和23年以前海关总署制发的其他规范性文件，根据制定者可划分为两类，一类由全国人大及其常委会或国务院制定，一类由海关制定或国务院各部门与海关联合制定。对于前者而言，海关应当总结在执行过程中发现的空白之处、滞后之处或抵触之处，将执行情况反馈给相关立法部门，主动参与到国家贸易管制法律法规的制定过程中去，从而确保其系统性、协调性和可操作性，从根本上解决相关法律法规的不完善给海关贸易管制带来的困惑。对于后者而言，这类规章和规范性文件往往注重各项政策在海关贸易管制执法中的落实，在制定之前就可以征询执法关员的合理化建议，制定过程中更是可以通过征求意见稿的形式先行公布，通过几上几下的反复斟酌，贴合贸易管制执法实践。如此，对于执法关员来说，贸易管制执法依据中体现了他们的思想，其正义性和科学性得到他们的认同，也就奠定了一体遵循的基础。法在发挥其作用的过程中能够保护和增进的价值有很多，诸如正义、自由、平等、秩序、效率等等，而这些价值亦有冲突之处，因而对于执法者来说，执法过程也是一个在各种价值形态之间折衷平衡的过程，这不仅需要法律的安排，也需要执法者的努力。具体到贸易管制执法，其依据涉及政治、经济、文化、安全、卫生、环境保护等众多领域，所需进出口许可证件众多，由于法律的抽象性与相对滞后性，不可能对所有情况进行明确界定，H2系统也不能实现对全部商品的审证信息提示，仍然依靠接单、审单关员的人工把关，这更需要执法关员树立坚定的法治信仰，进行积极的利益平衡，既不能因为监管疏忽而给国家利益带来损害，也不能因为效能低下而给企业合法权益带来损失。举例来说，在对两用物项和技术进出口的管制中，出口经营者知道或者应当知道其拟出口的物项和技术存在被用于大规模杀伤性武器及其运载工具风险的，无论该物项和技术是否列入管理目录，都应当申请出口许可，海关有权对进出口经营者进口或者出口的商品是否属于两用物项和技术提出质疑，此时在有效监管和便利贸易之间，更多需要考虑的是国家的安全利益，执法关员只有在把握这一点的基础上，才能积极行使海关质疑权，主动与相关部门联系，确定进出口商品是否为涉证商品。总之，制度设计不可能尽善尽美，只有通过源于法律信仰的主动积极考量，才能摆脱机械地照搬法条，弥补制度的不足之处，真正做到把关与服务的平衡，实现贸易管制执法的法律效果和社会效果的统一。规范的执法过程，不仅应符合法律明确规定的程序，也应符合不成文的执法程序基本原则，包括公开原则、公正公平原则、参与原则、效率原则等等。具体到贸易管制执法，其争议之处多在实体问题，执法程序和业务流程往往具体明确，但在遵循程序的基本原则方面，仍要依靠执法关员源于法治信仰的自律，才能充分克服行政权力的扩张性，保护行政相对人的程序权益，彰显法治的程序价值。例如根据相关法规和操作规程规定，现场接单关员应结合监管方式和商品编码核验相关随附单证是否齐全、有效;如果发现进出口货物的收发货人违反国家进出口管理规定，进出口国家限制进出口的货物，向海关申报时不能提交许可证件的，或者进出口属于自动进出口许可管理的货物，向海关申报时不能提交自动许可证明的，进出口货物不予放行;但是如果随附单证不齐全或无效，且未发现有走私违规嫌疑的，应当要求申报人补齐所缺单证或重新提供正确单证后再予受理。在要求申报人补齐或重新提供单证的过程中，本着公平公正原则和效率原则，应该做到及时全面告知，也就是立即一次性告知企业所缺所有单证，从而使行政相对人能尽早提供全部正确单证，在实现对进出口贸易有效管制的同时，最大程度地避免港口费用的增加和货物的自然损耗给行政相对人带来不必要的损失。海关执法风险和廉政风险产生的内因主要源于执法者，只有执法者真正树立起坚定的法治理念，才能在执法活动中时刻保持清醒的头脑，正确认识手中权力的来源，遵守行使权力的规则。①将法律至上、权利本位、程序正当、公正合理、诚实信用等社会主义法治理念贯彻到执法工作中去，形成有效化解和防范风险的内在驱动力。对于日益复杂的贸易管制执法来说，风险同样不可避免，甚至可以说风险程度很高，而在法治信仰的引领之下，相信执法关员能够本着从源头上降低执法风险的出发点，积极约束自身的执法行为，深入反思存在的执法漏洞，不断提高执法的规范性，从源头上积极防范风险，推进贸易管制执法在更扎实的基础上不断发展。而且，由于贸易管制政策调整频繁，更需要执法关员增强敏感性和预见性，拓宽视野，立足全局，发现政策调整和形势变化带来的新问题、新风险，主动思考，及早应对，从而更好地发挥海关在国家宏观经济调控中的作用。法律必须被信仰，否则它将形同虚设。②执行贸易管制法律法规，提高贸易管制执法水平，其基础在于法治信仰的内化。当执法关员将法律的要求内化为执法的驱动力，并自觉将执法行为置于法律的约束与控制之下，摆脱机械被动，走向积极主动，贸易管制执法水平无疑会跃上更高的层面。

本文作者:魏佳佳杨波工作单位:南京海关隶属金陵海关