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税收法制存在问题及建议

【摘要】税收对国家经济调控起着重要作用,健全税收法制是税收施行的基本要求。本文从税收法制建设存在的问题进行探讨,提出对税收法制完善的几点建议。

【关键词】税收;税收法制;问题

1概述

税收法定主义起源于英国1215年的《自由大宪章》,确立于近代资产阶级革命时期,之后随着各国民主宪政的发展,税收法定主义逐步成为各国税法的基本原则。税收法定主义最早进入我国是作为西方国家税法的四大基本原则之一,通过国内众多学者对其深入研究,结合我国实际情况去其糟粕、取其精华,在二十世纪九十年代基本确立了我国税收基本原则。

2当前我国税收法治建设中存在的问题

改革开放以前,我国税收法治建设严重滞后,税收法定主义无从体现。改革开放后,随着民主法治进程的加快,我国逐步建立起一套较为完整的税法体系,税收法定主义原则有了一定程度的体现,但是,由于诸多原因,其效力与效益均深受局限,在实践中引发许多问题。2.1我国《宪法》中未明确规定税收法定主义。西方的税收法定主义来源于“无代表,则无课税”的议会政治,它不仅促进了宪法的诞生,而且其本身亦是宪法原则之一。“各国宪法在确立税收法定主义时,大都从征税主体的征税权与纳税主体的纳税义务两方面加以规定,并强调征税权的行使必须在法律规定的范围内,确定征纳双方的权利义务必须以法律规定的税法构成要素为依据,任何主体行使权力或履行义务均不得超越法律规定,从而使当代通行的税收法定主义具有了宪法原则的位阶。”税收法定主义的实质是国家要依照法律征税,公民要依照法律纳税,公民依法律纳税的义务与政府依法律征税的权责是“一体两面”的关系。我国宪法第56条仅强调“公民的纳税义务要依照法律产生和履行”,并未说明更为重要的“征税主体应依照法律的规定征税”。因此,我国宪法没能全面体现税收法定主义的精神,这不能不说是我国宪法的缺失。2.2以税收行政法规为主的立法结构不够合理。课税要素法定原则要求课税要素必须而且只能由立法机关在法律(狭义)中加以规定,并依此确定纳税人的纳税义务。科学合理的税收立法体系,应以税收法律为主,以税收行政立法为辅。当前,我国的税收立法体制是一种“共享”模式:国家立法机关享有税收法律的制定权;国务院享有税收行政法规的制定;国务院涉税职能部门(财政部、国家税务总局、海关总署)享有税收部门规章的制定权;省、自治区、直辖市人民代表大会及其常委会享有地方性税收法规的制定权。按《立法法》的精神,税收法律、法规、规章同属我国税法规范的表现形式,其有权机关的立法解释、司法解释、行政解释都具有法律效力。然而,现行16个税种的22项税收立法,属于法律的仅有2项,其他均为行政法规和行政规章。由此可见,国家立法机关远未居于税收立法的主导地位,由立法机关制定的税收法律并不多,主要为《企业所得税法》、《个人所得税法》和《税收征收管理法》三个法律,而真正关系绝大多数纳税义务人权利义务的税法规范,却体现在由国务院颁布的一系列暂行条例之中,这样,行政机关成了规定课税要素的重要主体,行政法规成了税收法律规范的主要表现形式。这种不合理的税收立法结构与课税要素法定主义原则无疑大相径庭。同时,税法作为国家政治经济生活中一个重要的部门法,如果长期以暂行条例或规定等形式停留在“试行”阶段,不能及时升格为法律,就会影响税收法定主义原则的实现,对我国社会主义市场经济建设亦会产生滞后效应和不良影响。

3推进税收法制建设的建议

理性地考察我国的税收立法与税收执法实践,可以看到,税收法定主义缺失严重。主要表现在:税收法定主义未能得到《宪法》的确认;税收立法以行政法规为主,立法结构不够合理;税务行政执法存在一定的随意性等。我们的最终目的不是为了评价与批评过去,而是注意从中总结教训,把握税收法制建设的内在规律,进而推进税收法治的进程。3.1在全社会树立税收法定主义的理念。应该说“法治”对于过去的中国人来说,是非常陌生的。因此,在全社会树立税收法定主义的理念,对于正在逐步走向“法治”的中国来说,至关重要。我们不仅要培养造就一大批牢固地树立了税收法定主义观念的税收教育工作者、法学家、经济学家、相关的税收立法工作者、税收执法工作者,而且还要着力提高公民的法治意识,在全社会确立税收法定主义理念,这是一个基础性的系统工程。3.2坚持民主科学立法的价值取向。只有建立在科学与民主基础上的税收立法,才能成为良法,才能得到社会和公民的认同和普遍的遵从。坚持民主、科学立法的价值取向要解决三个方面的问题:1)立法者的代表性。税收立法的过程并非是一个探索终极真理的过程,实质上是各阶层利益的协调过程。税收立法必须考虑社会中所有成员的利益。从现行的立法情况看,税收方面的法律起草工作大都由国务院专门部门——财政部或国家税务总局进行,税收立法不可避免地带有部门的利益倾向。在税收立法中,要高度重视专家的作用。一方面税法具有很强的专业技术性,有税收、法律专家参与立法,能够保证所立之法的科学性和合理性;另一方面,专家学者参与立法,能够保持中立的立场,做到公正、不偏不倚。在美国,参众两院负责税收立法方面工作的国会税务联合委员会配有一个由律师、会计师、经济学家等各方面专家组成的总人数达70人的工作班子。在我国,要使专家学者参与税收立法成为立法中的一项制度,专家学者参与税收立法工作的范围也要进一步拓展,特别是在税收行政法规与行政规章的制定上更应有相当数量的专家学者参加,并对专家学者参与立法制定明确的程序和具体要求。2)公民对税收立法的参与。税收立法特别是重大的税收立法,都应征求公众的意见,要实施税收立法的公开制度。将重大的税收立法的各个阶段及其阶段性成果向社会公开,立法机关在立法过程中要公布议程,发表记录,准许旁听,以便于民众的参与与监督。在向民众公开起草的法律草稿时,对税收立法的背景文件也要一并予以公布,对税收立法进行社会讨论,从根本上改变公众对税收立法普遍漠不关心的状况;实行必要的立法听证制度。

参考文献

[1]刘国.税收法定主义的宪法阐释[J].华东政法大学学报,2014,(03):88-95.

作者:陈欣 单位:重庆理工大学

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