自治区的立法机制探索

本文作者：宋才发工作单位：中央民族大学法学院

自治区自治条例立法机制是自治区自治条例从社会中产生、形成与监督等带有规律性的模式,即自治区自治条例立法的运行方式或者模式。它主要解决的是自治区自治条例立法的程序性问题,具有主体特定性、程序正当性以及结果确定性等特点。自治区自治条例立法机制的主要内容包括:自治区自治条例立法的准备机制、自治区自治条例立法的形成机制以及自治区自治条例立法的完善机制三个重要环节。

(一)自治区自治条例立法与立法机制的基本含义

立法是由特定的立法行为主体依据一定的职权,运用一定的技术制定、认可和变动法这种特定的社会规范的活动。在学理解释上,立法有/活动说0和/结果说0两个层面的含义。本文在这里采用的是/活动说0,即立法就是指立法者的立法行为。将/机制0引入社会科学研究领域后,机制的本来含义得到了进一步的丰富和拓展,并且在三个层次上予以使用:一是指各个组成要素的相互联系即结构;二是指事物在有规律的运动中发挥作用、效应及其功能;三是指发挥功能的作用过程和作用原理。把三者综合起来,机制就是/带规律性的模式0[1]。立法机制要解决的核心问题是立法的科学与合理性,关键问题是如何以科学的立法方法去指导整个立法活动。

(二)自治区自治条例立法机制的特征cl1987

自治区自治条例立法机制的特征体现在三个方面,一是立法机制发生的主体具有特定性。立法机制发生的主体指立法机制在运行过程中行为活动的主体,其范围的特定性是指在立法机制运行过程中[收稿日期]2008-01-21[基金项目]本文为国家社会科学基金项目(项目批准号:05BMZ007),教育部人文社会科学重点研究基地2004年度重大研究项目(项目批准号:05JJD850009),国家/985工程0二期建设项目(项目批准号:教重办[2004]1号)的研究成果。行为活动主体的范围是特定的。在我国这样一个/一元多级0的立法体制框架下,自治区自治条例的立法主体具有特定性。它由两个层次构成:一是自治区自治条例的制定主体,另一个是自治区自治条例的审批主体。自治区自治条例的制定主体专属于自治区的人民代表大会,自治区自治条例的审批主体属于全国人民代表大会常务委员会。二是立法机制发生的程序具有正当性。立法机制发生的程序设计的正当性是指我国立法程序的设计符合社会主义的立法目的,体现社会主体民主的基本要求[2]。自治区自治条例立法程序设计的正当性主要体现在如下两个方面:(1)自治条例的立法程序必须符合民主原则。这一点不仅是我国民主集中制的政治组织和活动原则的必然延伸,而且是5中华人民共和国立法法6的基本要求。5立法法6第5条规定:/立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,保障人民通过多种途径参与立法活动。0[3]我国自治区自治条例立法程序设计中体现民主原则的关键,就是该程序的设计必须能够便于自治区内各民族人民的广泛参与。(2)自治条例的立法程序必须贯彻区别原则。5立法法6在规定地方性法规、自治条例以及单行条例的一般性立法程序的同时,也规定了地方性法规、自治条例以及单行条例的特殊程序,如法案的撤回程序、立法听证程序等。自治区自治条例作为自治区政府实施自治权的基本依据,是自治区依照当地民族的政治、经济和文化的特点制定的、调整本地方民族关系和与上级国家机关关系的综合性法规。所以,在自治区自治条例的制定中采用听证程序,乃是体现各民族人民的意志,发扬社会主义民主,提高自治区自治条例立法质量的重要措施。三是立法机制发生结果具有确定性。立法机制发生结果具有确定性指立法的结果)))自治区自治条例这一规范性的法律文件具有确定的法律位阶、法律效力。从/自治0角度看,自治区自治条例的法律效力应当是自治区内自治事务的基本法典,具有最高的法律效力,其他一切自治事务方面的法规和规章都不得与之相抵触。再从审批主体和审批内容上看,由于自治区自治条例的审批主体是全国人民代表大会常务委员会,所以有人认为,自治区自治条例在我国法律体系中的地位,属于必须由全国人民代表大会常务委员会审议通过的这一类法律范畴。自治区的自治条例,同国务院提请全国人大审议通过的法律,在我国法律体系中居于同等地位[4]。其实自治区自治立法权与省级普通地方立法权一样,都属于地方立法。尽管法律对其设置了相对严格的审批程序,但决不能因此而任意提升其地方性法规的效力等级。

(三)自治区自治条例立法机制的程序

自治区自治条例立法需要经历一个完整的发展过程,这个完整过程可分为三个具体阶段:第一阶段是自治区自治条例立法准备阶段(又称前立法阶段);第二阶段是自治区自治条例由法案到法的阶段(又称中立法阶段);第三阶段是立法的监督阶段(也称后立法阶段)。这三个阶段结合在一起构成了一个完整的立法活动程序。在5立法法6颁布之前,民族自治地方就地方民族立法及其程序做出专门规定的法规和规章不多,只有1993年5延边朝鲜族自治州人民代表大会制定自治法规的若干规定6,具体规定了自治法规提案、审议、表决、通过等程序。5立法法6的颁布对民族自治地方立法程序的完善发挥了极其重要的作用。5立法法6第68条规定:/地方性法规案、自治条例和单行条例案的提出、审议和表决程序,根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法,参照本法第二章第二节、第三节、第五节的规定,由本级人民代表大会规定。地方性法规草案由负责统一审议的机构提出审议结果的报告和草案修改稿。0[5]这一规定虽然是目前自治区自治条例立法程序重要的法律依据,但它并没有涵盖自治区自治条例立法的全部程序。为了进一步规范地方立法,各自治区根据5立法法6的精神相继制定颁布了本区的立法条例,如2001年1月广西壮族自治区第九届人民代表大会第四次会议通过了5广西壮族自治区立法条例6、2001年2月宁夏回族自治区第八届人民代表大会第四次会议通过了5宁夏回族自治区人民代表大会及其常务委员会立法程序规定6、2001年2月内蒙古自治区第九届人民代表大会第四次会议通过了5内蒙古自治区人民代表大会及其常务委员会立法条例6、2001年5月西藏自治区第七届人民代表大会第四次会议通过5西藏自治区立法条例6、2003年1月5新疆维吾尔自治区人大及其常委会立法条例6。上述自治区的立法条例是对5立法法6中关于自治区自治条例立法规定的具体化和地方化,规定了自治区人民代表大会的立法权限和立法程序,成为自治区自治条例立法最主要、最直接的法律依据。

自治区自治条例的立法准备机制是指为正式制定自治区自治条例提供或者创造条件、奠定基础的一系列活动的总称。立法准备阶段作为自治区自治条例立法活动的第一阶段,与正式法案的形成阶段相比,它的工作属于为正式立法创造条件的过程,它的目的就是为下一个阶段的立法运作做好准备。在自治区自治条例的制定过程中,立法准备甚至起了决定性的作用。实事求是地说,自治区自治条例的命运在立法的准备阶段往往就被决定了。我国对立法问题的研究,整体上存在着对立法准备阶段研究不足和对于立法准备阶段的重大价值认识不够清晰的问题。这种状况也极大地制约了自治区自治条例的立法进程和立法质量。

(一)自治区自治条例立法准备机制的功能

立法准备的功能主要体现在如下三个方面:(1)有利于提高自治区自治条例的立法质量。自治区自治条例立法质量的高低,直接关系到自治权在自治区的贯彻落实。近年来,我国5个自治区都以比较积极的态度来拟定自治区自治条例草案,但最终都无法改变或者逃脱胎死腹中的命运。这其中固然有很多复杂的原因,但不容否认的是自治条例本身的确存在质量问题。自治区自治条例立法的理由和重点就是要着力解决本自治区带有地方性和民族性的特殊问题,而解决这个问题的关键就是要认真做好整个自治条例立法的准备工作,特别是要做好立法调研工作,然后在深刻分析这些特点对立法的影响及其在立法中所处地位的基础上,将之转化为相关的法律条文。(2)有助于保障自治区自治条例取得实效。影响自治区自治条例实效的因素很多,但根本因素是自治区自治条例本身存在缺陷。自治区自治条例取得实效的自身因素由两个方面的内容所决定:一是自治区自治条例与实际状况的符合程度;二是自治区自治条例可操作性程度。自治区自治条例不是供人们欣赏的摆设,它最终要在实践中得到贯彻实施,因而自治区自治条例的可操作性是其取得实效的决定性条件,而立法准备阶段的严谨调查和技术运用则是自治区自治条例取得实效的必要保障。(3)有助于促进自治区自治条例价值的实现。法的价值主要是放在作为主体的人与作为客体的法之间的需要和满足关系的坐标中来考察的,自治区自治条例的价值则应当放在5中华人民共和国宪法6和5中华人民共和国民族区域自治法6的大框架下加以考察。根据5宪法6和5民族区域自治法6的总原则和基本精神,自由、秩序、正义三大价值在自治区自治条例中具有其特定的含义和表现。自治区自治条例的秩序价值,应当是自治区自治条例及促进区内各民族之间以及各项社会事务之间有条不紊的状态,又要实现国家与自治区之间纵向社会关系和权力事务之间的稳定协调状态。自治区自治条例的正义价值,主要应当是促进自治区内各民族之间的平等团结和各民族的共同繁荣。从本质上看,法律所追求的这些价值的背后是深刻的利益关系。所以,整个自治区自治条例的制定,也就是区内各民族之间、各阶层之间、各机关之间,以及自治区和中央政府之间的利益配置过程。只有做好了充分的立法准备,才能进行科学的立法预测、编制合理的立法规划、做出正确的立法决策,才能合理地安排各主体之间的利益,有效地实现自治区自治条例的价值。

(二)自治区自治条例立法准备机制的内容

做好自治区自治条例立法预测、立法规划、立法论证、立法听证和立法起草工作,是自治区自治条例立法准备的最重要内容和环节。(1)自治区自治条例立法预测是指运用一定的科学方法和手段,预见自治条例的发展趋势和未来状况。立法预测的目的就是使自治条例立法规划和制定都建立在科学的基础之上,达到应有的社会效果。自治区自治条例立法预测对于自治条例的制定和完善具有积极的导向作用。(2)自治区自治条例立法规划是指自治区自治条例制定主体根据党和国家的民族政策、民族法制以及本自治区的客观情况的基本要求,在一定的时间和范围内,通过一定的程序和一定的技术,编制准备实施自治条例立法的设想和部署。自治区自治条例立法规划的主要内容涉及到如下几个方面:明确自治条例立法的整个进程安排;规定自治条例立法中相关参与主体的数量、权限和职责;明确国家法律和行政法规中有哪些法律条文有必要予以变通,哪些法律条文有必要予以补充,以及如何变通和如何补充。立法规划是自治区自治条例立法具有指导性和指令性的方案,是整个立法工作制度化、科学化和规范化的必要保证,也是防止在自治区自治条例立法过程中出现人治现象的重要措施。(3)自治区自治条例立法论证是指一定的主体对立法运行过程中出现的有关问题提供理论和证明,从而为立法机关的立法提供参考与决策的依据。自治区自治条例的立法论证主要涉及到如下具体内容:自治区自治条例立法的必要性;自治区自治条例立法的可能性;自治区自治条例立法内容的合理性、合法性及其选择;自治区自治条例立法形式的合理性、合法性及其选择;自治区自治条例立法的可行性与操作性等。(4)自治区自治条例立法听证是指立法主体在立法过程中,听取政府官员、专家学者、当事人、利害关系人以及其他人员的意见,从而为立法主体制定规范性文件提供依据和参考的一种制度。这种制度发生在立法主体立法活动的全过程之中,目的是为了通过民主的方式,为立法主体的立法提供依据和参考。采用听证的形式广泛听取意见,乃是保证自治条例立法质量,提高立法的民主性,加速其出台的重要手段。(5)自治区自治条例立法起草是指特定的国家机关、组织和个人拟定自治区自治条例草案的过程。自治区自治条例立法起草起着承上启下的作用,它既是自治区自治条例立法准备的最后一个环节,又是自治区自治条例的立法形成启动的前提。在一定程度上,起草的质量决定着该部法案的命运。自治区自治条例立法起草主要涉及起草主体和起草程序两方面。自治区自治条例法案的起草主体是由多层次人员组成的工作小组,具体包括自治区人民代表大会常委会组成人员、自治区人民代表大会常务委员会主任会议委托的其他部门、团体、专家等。起草程序必须贯彻调查研究的原则,必须采取座谈会、论证、听证等多种方式,广泛听取各方面的意见。要注意克服法案起草中的部门主义倾向,吸收法律专家参与立法以保证立法的质量和社会主义法制的统一性,尤其要注意突出民族自治地方特点,立法条款注意克服原则性规定过强和操作性不够的弊病。

自治区自治条例立法形成机制是指在自治区自治条例立法过程中必须遵循的法定步骤和特定程式。立法形成机制是立法民主化、科学化和制度化的组织保证。自治区自治条例立法属于地方性立法,所以立法形成机制具有地方性立法程序的一般特征。鉴于自治区自治条例立法属于特殊区域的特殊立法,因而立法形成机制又呈现出不同于一般地方立法的特点。这项制度的基本内容包括自治区自治条例立法案的提出机制、审议机制、表决通过及公布机制。

(一)完善自治区自治条例立法案的提出机制

根据5个自治区立法条例的规定,自治区人民代表大会主席团、常务委员会、人民政府、高级人民法院、人民检察院、人民代表大会专门委员会,可以向自治区人民代表大会提出地方性法规案,由主席团决定列入会议议程。据此,自治区自治条例立法议案,应该由自治区人大常委会向自治区人民代表大会提出,由主席团决定是否列入会议议程。在自治区人民代表大会闭会期间,向自治区人民代表大会提出的自治条例议案,可以先向常务委员会提出,经常务委员会依照法定程序审议后,再决定提请自治区人民代表大会审议,由常务委员会或者提案人向大会全体会议作说明。自治区自治条例立法案,事关我国民族政策和民族法律在民族地区的贯彻实施和民族区域自治权的行使,它体现了自治区内各族人民的利益和意志。所以,自治区自治条例立法案的提出主体理应具有广泛性。特别是随着市场经济的发展和西部大开发战略的实施,民族自治地方不仅利益主体更加多元化,而且利益内容更加复杂化,自治条例立法应当为各个不同利益集团提供合适的意志表达渠道和表达程序,为立法奠定更为广泛的社会基础。但目前我国民族自治地方立法案的提出主体,通常只有权力机关和行政机关有提案权,这与我们国家的社会性质显然不符。/从我国的国家性质以及发挥社会主义民主制度的优越性的角度来讲,我国也应规定一定人数的公民可以向国家立法机关提出法律草案。0[6]今后,在自治区自治条例立法中,应当逐步扩大自治区自治条例的立法提案权主体范围,发挥地方立法先行的优势,以促进民族自治地方立法的民主性和科学性。

(二)完善自治区自治条例立法案的审议机制

立法议案一旦列入自治区人民代表大会会议议程,大会在听取提案人的说明后,就进入了由各代表团进行审议的阶段。具体做法是:由自治区人民代表大会法制委员会根据各代表团的审议意见,对自治区自治条例立法议案进行统一审议,向主席团提出审议结果的报告和法规草案修改稿,经主席团审议通过后,印发给会议全体成员。对重要的不同意见,在审议结果报告中予以说明。在审议时,主席团常务主席可以召开各代表团团长会议,就自治区自治条例立法议案中重大问题听取各代表团的审议意见,也可以就自治区自治条例立法议案中的重大的专门性问题,召集代表团推选的有关代表进行讨论,并将讨论的情况和意见向主席团报告。自治区自治条例立法议案在审议中有重大问题需要进一步研究的,经主席团提出,由大会全体会议决定,授权常务委员会根据代表的意见进一步审议并做出决定,并将决定情况根据代表的意见进一步审议,提出修改方案,提请自治区人民代表大会下次会议审议决定。目前,在我国地方立法审议中仍存在较多问题,如有的地方仍实行一次会议审议通过的制度,这样立法的步子虽然较快,但难于保证质量。立法听证制度和法规审议中辩论机制还没有建立,地方立法统一审议制度还没有完全实施等。上述现象在我国5个自治区普遍存在,健全地方立法审议机制是完善自治区自治条例立法的重要保证之一。具体来说就是要做到如下几点:(1)要在自治区自治条例立法中贯彻/二审0或者/三审0制。自治区自治条例立法是一件十分严肃的事情,它的草案起码应当两次审议通过,对于草案中矛盾突出、争议较大、两次审议仍然不能通过的,应当提请三审表决通过。实在不能通过的,则应当撤回议案或者予以搁置,不再提请审议。(2)进一步规范自治区自治条例立法案的审议内容规则。对自治条例立法案的审议,初审应当侧重于讨论法规案形式的合法性问题;二审讨论法规案的规定是否与5宪法6、5民族区域自治法6及其他法律法规的原则相违背,以及法规案的内容是否充分反映了民族特征和民族发展的实际需要。(3)建立审议中的立法听证制度。目前我国地方权力机关及其有关委员会论证和审查法规草案,主要采取召开立法座谈会和书面征求有关单位意见和组织意见的方式,与立法听证制度相比,这种审查方式较随意和缺乏广泛的参与度,广大公众也难于主动参与立法活动。在这些形式之外,建立立法审议中的听证制度十分必要。这种制度贯穿于立法的整个过程之中,它虽然会耗费较高的成本,但是为了保证立法质量,建立这种制度还是值得的。(4)建立法规审议中的辩论制度。在法规案的审议中,目前辩论制度还没有很好的推行,特别是对同一问题出现多种不同意见时,审议者之间如没有较多交锋,就很难得出鲜明、正确的结论或者形成代表多数人的观点,或者会出现自治条例审议中的/逆向选择0,使错误意见得以采纳,而正确意见却被忽略。(5)实行统一审议。5立法法6在规定全国人大及其常委会立法实行统一审议之外,还将全国人大及其常委会的经验扩展到地方。但目前在我国自治区立法文件中并没有规定有关统一审议的问题。特别是在自治条例立法审议中,是否适用统一审议仍然存在着不同的看法。笔者认为,自治条例立法应当实行统一审议制度,这样做不仅有利于我国社会主义法制的统一和正确贯彻立法指导思想,而且有利于防止民族自治立法中的部门利益偏向,更好地遵循立法程序和完善立法技术。

(三)完善自治区自治条例立法案的表决通过及公布机制

自治区自治条例立法草案修改稿经各代表团审议,由法制委员会根据各代表团的审议意见进行修改,提出地方性法规草案表决稿,由主席团提请大会全体会议表决,再由全体代表的过半数通过。自治区人民代表大会通过的自治区自治条例,报全国人民代表大会常务委员会批准后,由自治区人民代表大会常务委员会公告予以公布。法案只有经过表决并获得法定数量以上的赞同、肯定、同意才能通过。自治区自治条例表决通过后,只有经过一定的法定程序予以正式公布并宣布施行日期才能正式生效。目前在我国民族地方立法中,这两个程序实际上都存在着严重缺陷,极不利于自治区自治条例立法质量的提高。制度是发扬立法民主、准确反映表决主体的真实意志、体现民主决策的基础,5个自治区的立法表决和公布程序必须进一步规范。(1)由于自治区自治条例特殊的地方性、民族性、自治性以及复杂性特征,立法表决程序也应当有其必要的特殊性。在自治区自治条例立法审议中,应当明确规定出席会议的法定人数,提高自治立法的民主性。(2)建立审议中的个别条款单独表决制度。立法机关表决自治区自治条例法案时,通常的表决方式是全体出席会议成员的过半数通过。但是,如果有的代表对法规草案中的个别条款或者少数条款持有不同的意见或者根本不同意,在整体表决的情况下,这部分代表的意见就难得到反映,最终影响法规的通过或者不通过。所以,在自治区自治条例立法中必须建立个别条款中的单独表决制度,即由表决者对法案先逐条、逐节、逐章进行逐步表决,最后再对法案进行整体表决。这不仅可以使立法讨论的结果明确,而且还可以真实地反映表决人员对法案的态度,有利于促进立法的民主化,增强法规内容的科学性、合理性。(3)完善自治区自治条例的公布制度。我国5个自治区自治条例虽然至今还无一进入公布程序。但是,考察我国5个自治区的立法条例便可知悉,民族自治地方的地方性法规和自治条例、单行条例的公布程序还存在较多问题。譬如,在法规通过之后公布之前,存在法制工作委员会或者立法机构对法规文本再进行文字修改,以及立法技术审查等有害于法规审议表决程序的做法;有的法规公告日期与法规公布日期、法规公布日期与法规生效日期之间的关系没有处理好,在实践中,法规的公布日期往往比法规的日期要迟一定的时日,所以地方性法规和自治条例、单行条例所谓的/自之日起生效0就成了一纸空文,法规的生效日期便无法确定,这种做法应予以改变。同时,在法规公布日与实施日之间也应该有一个缓冲区,否则不利于执法部门及利害关系人做好充分的准备。

自治区自治条例立法监督机制具有十分重要的意义。民族自治地方立法监督是特定的国家机关对民族自治地方立法活动的监督。就自治区自治条例而言,立法监督主要是全国人民代表大会对自治区自治条例的监督。立法主体多元化和地方立法权限的进一步扩大,加剧了立法中的矛盾和冲突。解决这些矛盾和冲突,重要一环就是加强对立法的监督。对自治区自治条例进行有效的立法监督,对于维护国家法制统一、提高民族自治区立法质量具有特殊的意义。(1)有利于保障国家法制的统一性。其作用具体表现在:预防因为立法程序和立法内容不科学而导致违法或者不当立法的产生,起到防患于未然的作用;监督和纠正不科学的立法程序和立法内容,增加立法的可行性,使损失得到弥补或者降至最低限度;可以逐步发现立法活动中的错误,有助于认真总结经验教训,探索地方立法活动规律,改进地方立法方法,加强地方立法质量管理;可以有效的对立法机关和立法人员的立法行为及其效果做出公正的评价,并以此为基础确定立法责任和奖优罚劣机制,保证立法活动的科学、健康、有序进行。(2)有利于提高立法质量。自治区自治立法是一项复杂的系统工程,需要站在全局利益的高度考虑问题,超出地方和局部利益的局限,立法者不仅需要有较高的民族区域自治法知识以及较高的法律意识,而且应该具有较好的立法知识和立法技术。在我国目前地方立法人员素质普遍不太高的情况下,自治区自治条例的立法监督对于克服因上述原因导致的立法局限性,提高自治立法质量有着重要的现实意义。(3)有利于保障立法的民主性。立法监督的存在与否与民主的状况直接相关,没有民主便没有立法监督,没有立法监督也表明没有完备的民主制度。作为国家权力重要组成部分的地方立法权,其行使应当受到有效的监督和制约,这是由我国社会主义根本政治制度决定的,它是建设社会主义民主政治和社会主义政治文明,按照人民意志办事的重要体现。自治区自治条例立法监督的内容取决于国家法律监督的目的以及自治区自治条例在整个法律体系中的地位。自治区自治条例和整个民族自治地方立法一样,是为了贯彻国家的民族政策和法律,保证自治权在自治区内的有效运行。它可以依照当地民族的特点,对法律和行政法规的规定做出变通规定,但不得违背法律或者行政法规的基本原则,不得对5宪法6和5民族区域自治法6的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定做出变通规定。因此,自治区自治条例立法监督的内容涉及到:(1)合法性审查。对地方立法进行合法性审查是指地方立法是否符合宪法、法律、行政法规等上位法的规定进行实质性和程序性的审查,其法定标准就是/不抵触原则0。具体包括立法权限是否合法,即对立法主体的立法资格进行审查,凡无权或者越权立法的均属无效立法;立法内容是否合法,即审查自治区自治条例立法内容是否符合国家立法目的、原则、精神和价值要求,凡是超越地方立法权限的内容,违背5宪法6和5民族区域自治法6的法律规定,以及法律、行政法规的基本精神的立法条款均属无效条款;立法程序是否合法,程序是现代法治的重要标志,立法是社会主义法制的基本环节,如其立法违背法定的立法程序,则应当予以纠正或者属于无效立法。(2)合理性审查。合理性审查是对自治区自治条例立法的科学性、客观性、公正性和适度性的审查。审查的重点包括立法动机是否合理,即审查立法动机是否是善意的,是否在总体上维护国家利益、社会利益,是否维护民族平等、民族团结和各民族的共同繁荣,是否维护我国的民族区域自治制度,否则应当予以纠正;立法的现实根据是否合理,民族立法的现实根据就是民族和民族自治地方的自身特点,自治区自治条例的条款如果脱离民族和地方实际情况而不具有显著的民族性和地方性,便没有立法的必要;立法是否符合公正性的价值要求,根据法的公正性原理,立法必须能够有效地协调民族自治地方各阶层和各民族的利益关系,不能够歧视自治区自治民族的利益,也不能够歧视自治区非自治民族的利益;立法技术是否合理,自治区自治条例如果是简单的重复和转抄,如果在立法技术上、程序上不合理,也会成为立法审查的对象之一。从广义上看,立法监督有如下5种形式,即批准、备案、变更、撤销、违宪审查。自治区自治条例立法监督也涉及到这几个方面:(1)批准是特定的国家机关对自治区自治条例合法性和合理性进行审查和监督的一种方式。我国的批准制度主要有两种情形,一是自治条例和单行条例必须报全国人民代表大会常委会和省、自治区、直辖市人民代表大会常委会批准;二是省会市、较大市以及经济特区的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规,必须报省、自治区省、自治区人民代表大会常委会批准。自治区自治条例立法必须经过全国人民代表大会常委会的批准方可生效。(2)批准的效力。目前关于批准的效力问题仍然有很大的争议,争议主要集中在自治区自治条例经审批之后,是否就具有法律效力的问题上。/批准0只是外部特定的国家机关进行法律监督的方式之一,是审查和认可的过程,并不是在创制法律。所以,对自治区自治条例批准监督,并没改变其自身作为一级地方性法规的法律效力。(3)批准制度的改革。我国5个自治区一直未能出台自治条例,近年来已引起了法学界的广泛关注。有学者将其原因归结在民族自治地方自治条例的立法监督程序上,有很多学者认为5个自治区自治条例未能出台的原因在于严格的批准程序。所以,应当将批准程序改为备案程序。笔者认为,这种矫枉过正的做法并不一定有利于我国法制的统一。立足于维护这一制度,然后在此基础上探索出一个可行的完善方案,才是解决这一问题的正确途径和办法。我们同样认为,尽快依法做出全国人民代表大会常务委员会关于自治区自治条例的审批程序和强制性审批期限的规定,才是完善这项制度的关键。