通信服务市场范文10篇

通信服务市场范文篇1

关键词：电信服务业世贸组织结构性缺陷政府管制

电信服务业是中国最早施行政府管制体制初步改革的基础设施产业，它为中国政府管制理论的研究提供了许多实证资料。同时，中国电信服务业政府管制体制的改革实践对其他基础设施产业的改革具有积极的推动作用和示范意义。面对“入世”的挑战，纵观中国电信服务业的发展现状，特别是电信市场因政府管制行为不当而存在的严重结构性缺陷，令人担忧。为此，我们应当探寻中国电信服务业政府管制行为与世贸组织《基础电信协议》的差距，遵循市场经济的客观规律，研究缩小和弥补这种差距的对策，为中国电信服务业的体制改革和立法完善提供建议，并为完善其他基础设施产业的政府管制提供借鉴。

一、中国电信服务业及其管制立法的现状

自80年代以来，中国电信服务业经过放松价格管制、打破独家垄断和管制机构改革并产业重组为内容的三阶段改革，突破了原来政企合一、行政性独家垄断的体制框架，初步形成了各类业务在基础网络层次上的数家竞争格局。在固网电信市场，中国电信集团和中国联通两家公司拥有、建设自有的网络并竞争经营国际国内长途和市话业务；在移动通信市场，中国移动通信集团和中国联通两家公司拥有、建设移动通信网络并开展竞争性经营；在国内卫星转发器出租市场，中国通信广播卫星公司、中国东方通信有限责任公司、鑫诺卫星通信公司三家开展竞争性经营；在无线讯呼网络市场，跨省联网无线讯呼公司23家，双向讯呼经营公司6家；在数据和互联网传输市场，中国电信集团、中国移动通信集团、中国联通和中国网通，依托各自的基础网络资源开展竞争性经营；在国内桢中继电信业务市场，吉通公司和中元金融数据公司开展竞争性经营。

尽管如此，中国电信服务业市场业已形成的数网竞争体制还只是一个开端。因为在中国目前任何基础电信服务市场，政府颁发经营许可证数量的多寡与市场竞争局面能否形成并没有必然的联系。例如1994年国务院决定组建中国联通，就已经放发了经营固线通信网和移动通信网的第二块牌照，但是到1998年底中国联通实际仅仅在移动通信市场上成为现实的竞争力量，而且也只占有全国移动通信市场份额的5%。如果增发经营许可证就等于形成竞争性市场，中国也不用在1999-2000年间再次大动干戈，分拆原中国电信了。因此，在各类基础电信服务市场上开展数家竞争，虽然相对于禁止竞争的体制是一个巨大进步，但仅仅提供了实现全面市场竞争体制的可能性。

电信服务业改革的艰难起步还与中国“入世”的历史抉择不期而遇，呈现交叉互动之势。“入世”是中国进一步参与经济全球化的战略选择，与改革开放的总体目标一致，标志着中国对外开放进入新的阶段，“开放”成为该阶段社会主义市场经济的主旋律。90年代以来经济全球化不同于以往历次经济国际化的一个最大特点，是它伴随着全球范围内的经济市场化和放松管制，市场化改革与经济开放成为推动经济全球化迅猛发展的重要驱动力。从这一层面理解，“入世”与电信服务业改革将是双向互动的关系：一方面，“入世”将为改革带来新的机遇与动力；另一方面，深化改革必将为中国更好地参与WTO多边贸易体制活动和在经济全球化过程中趋利避害创造有利条件。但是“入世”将给中国电信服务业带来的巨大挑战也是不容置疑的。

1997年2月达成的《基础电信服务协议》，是在世贸组织《服务贸易总协定》(GATS)范围内第一次由各参加方对基础电信服务业作出的具有法律约束力的承诺，内容涉及电信服务业务的各个领域。各参加方根据本国法律政策和电信发展状况，承诺允许外资进入本国电信服务市场和给予国民待遇并可列明相应的准入条件、要求和限制。

GATS电信服务贸易规则框架由四部分构成①：（1）《服务贸易总协定》框架协议，规定了各成员在所有服务贸易部门（包括电信服务）中应承担的一般义务和具体承诺的义务；（2）乌拉圭回合谈判达成的GATS电信附件，规定了各成员在电信服务贸易方面应承担的基础义务；（3）55个成员1997年达成的基础电信服务协议，即《GATS第四议定书》，规定了这些成员在基础电信服务市场开放中的具体承诺，以及政府应遵守的电信服务管理原则；（4）58个成员达成的关于增值电信业务现状约束的具体承诺，已列入GATS国家具体承诺表。

中国“入世”后，上述规则应成为政府、行业协会在电信服务贸易管理方面的准则。根据这些规则，中国应承担以下义务②：（1）必须履行GATS电信附件规定的基本义务，允许外国服务提供者(包括自然人和法人)进入和使用中国公共电信网及其服务，不得在安装服务、设施配备、收费等方面违反国民待遇和最惠国待遇原则。（2）必须履行与主要WT0成员达成的关于电信业市场准入、国民待遇等方面具体承诺，遵守《GATS第四议定书》中规定的电信业管理的指导原则。主要包括：防止交叉补贴、不正当地获得和使用其他电信经营者信息等不正当竞争行为；以透明的非歧视的条件保证外国电信经营者进入本国公共电信网，与其他电信经营者互联；实现透明的非歧视的普遍服务；公开许可证的授予标准和拒绝理由；管理当局独立，保证与任何电信经营者分离；按照透明的非歧视的原则合理分配电信号码、无线电频率、频段等稀缺资源；公开国际会计结算费率。作为履行上述义务的要求，中国原有的电信垄断经营者利用占有公共电信网的优势阻止其他经营者进入或与之互联的做法将难以维持。（3）必须在电信领域承担《服务贸易总协定》规定的一般义务，主要是最惠国待遇(MFN)和透明度要求。根据MFN要求，中国应立即无条件地将其在基础电信国家承诺表中作出的具体承诺，非歧视地适用于所有其他成员，应给予每一成员的服务及服务提供者不低于具体承诺表所规定标准的待遇。并且在未作出具体承诺的电信领域，中国也必须给予另一成员的服务和服务提供者不低于给予其他国家(包括WTO成员和非成员)类似的服务和服务提供者的待遇。中国还必须符合GATS及电信附件规定的透明度要求，公布影响外国电信服务提供者进入中国市场、进入和使用中国公共电信网及其服务的法规、标准和行政措施。

而中国电信服务业市场与世贸组织开放市场的上述要求很难吻合，其症结在于转型期形成的电信服务业市场存在着诸多结构性缺陷，主要表现为：

1、在中国电信服务市场上虽然存在原中国电信和“联通”两家竞争者，但远未形成“双寡头垄断竞争(Duopoly)”的格局。“双寡头垄断竞争”，指的是同一个电信市场上存在两个各自拥有独立基础网络的营运商并相互竞争的模式。一般而言，第二家营运商占市场份额20%以上，才能称之为“双寡头”。③像1994-1998年间中国电信占全国市场份额99%以上、“联通”占1%不到的格局④，还称不上“双寡头垄断竞争”。尽管电信业经过1999-2000年又一波改革、特别是分拆原中国电信和扶持“联通”之后，电信市场上两个(或两个以上)营运商之间实力天壤之别的局面有所改变，但要达到发达国家和相当一批发展中国家已经超越的“双寡头垄断竞争”标准，还有相当一段路程要走。

2、目前中国电信服务业主要是替代性产品（服务）之间的竞争，而不是同质产品（服务）之间的竞争。一般而言，异质产品（服务）之间不能做到百分之百互相替代，而且有些异质产品（服务）之间还互相依赖，如讯呼和IP对固定和移动通信的依赖，因而其竞争程度低于同质产品（服务）之间的竞争。正因为这样，各国电信改革的首选政策目标是在一切技术上可能的领域形成同质产品（服务）的竞争，仅在技术上一时难以开展同质竞争的领域(如市话市场)，才以异质替代竞争作为向同质竞争发展的过渡。但是，目前中国电信市场上同质竞争的范围还远远小于技术上可能的空间。最突出的是固定通信，虽然政策已经允许“联通”建设、经营固定通信业务，但是如上所述，“联通”由于非技术因素造成的地位和实力微弱，目前在固定通信业务上还不具有足够的竞争能力。

3、电信消费者的选择权利向大都市倾斜。目前移动通信的市场消费能力集中在大都市，而中小城市、小城镇和农村地区主要还是靠传统固定通信。这是中国经济发展不平衡在电信市场上的表现，短期内不可能根本改变。因此，以移动通信市场为中心的数网竞争体制，以及由此带来的消费者选择度增加、价格下降、服务质量提高等效益，主要或首先由大都市的居民和企业分享。1999-2000年电信业又一波改革之后，在中小城市、小城镇和农村地区，固定通信市场仍基本没有同质产品（服务）竞争对手，异质替代竞争也很薄弱。于是，国内各地区之间电信服务水平的差距，将会因电信市场数网竞争体制分布失衡而加大。

4、目前中国电信服务业改革的范围局限于原邮电部门管辖的“公网市场”，而没有包括全部电信资源。计划经济时代“重复建设”所遗留的部门通信专网资源十分可观，已提供了开展数网竞争的物质条件。但各部门通信专网仍处在互不联通、分割管理的状态，使数网竞争缺乏体制条件。此外，广电宽带网络和部门专网资源也是中小城市、小城镇和农村地区在固定通信市场上较快形成同质产品（服务）竞争的有利条件，但是，至今为止电信业体制改革并没有对全部电信网络资源作通盘考虑，造成了通信资源的闲置浪费。

5、中国电信服务业现有体制框架是不同国家改革模式的拼凑。1994年成立“联通”，是以英国1981年电信改革为范本，即由政府组建第二家综合电信营运商，率先形成“双寡头垄断竞争”，然后逐步向市场增发各类电信牌照，从而转向全面竞争体制。①1999-2000年分拆原中国电信，则是参考美国1982年分拆贝尔系统的经验。美国当时是运用《反托拉斯法》将电信运营商分拆为长话公司和市话公司，禁止混业经营。②但是，在按分业经营原则拆分原中国电信的同时，仍允许“联通”混业经营，为其将来取得垄断优势创造了条件。这表明我国现行电信体制框架缺乏内在一致性，并给未来电信市场管制带来复杂的影响。

6、目前中国各电信服务企业在市场开放程度、公司化重组力度、国际合作与竞争实力、人力资本结构以及经营管理水平等微观方面差距甚大。以率先在境外上市的中国移动通信(香港)为例，其公司化重组力度尽管在国内电信企业中首屈一指，但由于采用所谓“剥离优质资产上市”的“红筹模式”，展示给投资人的“上市公司”与真正拥有控制权的母公司之间的体制差别仍很大。而整体上，中国电信服务市场仍以传统国有企业经营模式为主导，且中小城市、小城镇和农村地区的电信服务市场中官商一体、行政垄断、设租寻租的陈规陋习尤为严重。上述格局即使在中国“入世”后也不能很快改观。因为按照中国与美国及欧盟达成的协议，外国电信运营商将沿着“北京上海广州——其他14个省会都市——全国”的梯度逐步进入中国电信服务市场，且在2005年和2006年前分别不能进入北京、上海、广州和其他14个大都市以外的中国移动通信和固定电话市场③。因此，目前被电信服务市场红火景气掩盖着的微观结构的脆弱与失衡，必将成为中国电信服务业未来发展的严重制约。

中国电信服务市场体制的上述结构性缺陷，还与电信服务业务增长的不平衡交织在一起。目前中国电信和互联网用户的绝对数已居世界前列，至2000年6月30日止，全国固话用户1.28亿户，移动用户6000万户，互联网用户1690万户，分别为世界第二大固话网、第三大移动网和第三大互联网。④但是，中国实际完成的年度通信流量与电信网络现有规模还不成比例。根据国际电信联盟2000年公布的资料，1998年中国每部电话平均每月拨打国际长途1.63分钟，不到当年世界平均水平(8.39分钟)的1/5。⑤1999年中国国内长途通话累计达194亿次和585亿分钟，以同年全国电话用户数计算，每位电话用户每月平均使用国内长途10.5次和31.8分钟。⑥加上国际长途，估计1999年全国平均每位电话用户每月长途通话时间不超过35分钟，据此推断，中国电信服务业的财务状况不容乐观。因为在注入巨额投资之后，较低的通信流量必将导致较高的单位通信成本。其结果，电信服务消费的实际费用不会因为舆论或行政的压力而真正大幅度下降；而居高难下的通信费用反过来又将抑制通信业务流量的进一步增长。中国连续多年电信网络规模的增长速度大大超过电信业务流量的增长，“红火”的外延式高速增长遮盖着“热装冷用”商务模式的脆弱基础，一旦网络规模的增长速度减缓，庞大电信投资的财务脆弱性就会水落石出。至于中国人均拥有电信线路以及人均通信流量方面的落后，更是一个不争的事实。1999年中国电话主线普及率为每百人8.64线，比1998年世界平均水平(每百人14.26线)低40%；其中，乡村地区固线的主线普及率只达到每百人3.93线，全国尚有21%的行政村没有最基本的电信设施。①以上引1998年全国国际通话流量和1999年全国国内长途通信流量计，中国人均每月分别完成国际长途通信0.12分钟，国内长途通信4.1分钟。笔者认为，人均电信能力和电信消费水平才是衡量一国电信业发展程度的中心指标，因为这一指标不但真正代表了电信市场本身的“厚度”，而且反映了运用现代信息技术武装整个国民经济的范围和深度。我们必须看到，虽然中国已经成为电信网络规模方面的世界大国或强国，但从人均电信能力和电信消费水平的角度看，中国至今还是一个相当落后的国家。因此，在继续扩大中国电信网络总规模的同时，迅速增加电信业务流量并逐步提高人均电信消费水平，应该成为电信服务业发展的战略目标。

此外，在电信服务业管制立法方面，中国从80年代开始改革电信服务业管制体制，为规范电信服务市场相继出台了一系列有关电信服务业管制的法规、规章，包括《中华人民共和国电信条例》、《边境通信管理暂行规定》、《从事放开经营电信业务审批管理暂行办法》、《电信服务标准（试行）》、《电信服务标准·通信质量指标（试行）》、《电信设备进网审批管理办法》、《电信网间互联管理暂行规定》、《电信网码号资源管理暂行办法》、《对公用通信网上在用电话自动计费器加强监督管理工作的实施细则》、《各项放开经营的电信业务的界定》、《进口局用通信设备进网实施质量认证管理暂行办法》、《申办放开经营电信业务的主要程序》、《通信建设项目招标投标管理暂行规定》、《互联网信息服务管理办法》等，涉及电信业务放开、电信市场管制、国际联网管理、网络及信息安全等许多领域。这些立法在促进市场竞争、规制管制者行为、保护用户利益等方面发挥了积极作用，为电信服务业的初步改革提供了法律保障。但是这一阶段立法的局限性也十分明显，具体表现为：（1）体系不完整。以电信管制法体系的完备程度来衡量，中国电信服务业管制立法仍处于起步阶段，缺乏完善的立法体系和明确的立法目标，带有明显“头痛医头、脚痛医脚”的特征，上文所述“中国电信服务业现有体制框架是不同国家改革模式的拼凑”，即是适证。（2）效力等级低。目前电信服务业立法的主要形式是效力等级较低的部门规章、地方规章，极少行政法规，迄今还没有一部由国家立法机关制定的电信管制基本法——《电信法》。（3）部门立法。现行法规、规章都是由原邮电部或信息产业部系统制定，且立法程序封闭，与其制定内部工作规程相差无几。由于部门立法受部门利益所左右，同时缺乏公开听证程序给管制相对人以充分表达意见的机会，很难保证所制定法规、规章的公正性和中立性。

在上述立法文件中值得一提的是，2000年9月20日国务院第三十一次常务会议审议并通过了《中华人民共和国电信条例》（以下简称《条例》）。《条例》于2000年9月25日以国务院第291号令公布实施，成为我国第一部有关电信业的综合性行政法规。虽然信息产业部官员盛赞《条例》的正式颁布是中国电信业具有历史意义的里程碑，标志着电信业的改革与发展进入了一个新的历史阶段，②且《条例》在改革管制制度方面确实取得了明显的突破，但仔细审读不难发现，在规制管制者等关键问题上《条例》仍存在明显不足。例如价格听证的程序尚不清晰，特许经营权和稀缺电信资源使用权的拍卖程序也未提及，关于管制机构及其官员行政违法行为认定和处罚方面的规定过于简单和笼统等。如果考虑到信息产业部及其下属的地方各电信管理机构的领导和行政人员大都来源于原邮电部和中国电信，而新中国电信和中国移动等“嫡系部队”的“老板”们又来源于原邮电部和信息产业部的现实，这些行政程序上的不足，就有可能导致其他被称为“电信专网”的基础电信设施运营商③以及各类电信增值业务④的提供商们，在获得经营许可和网间互联权利时处于相对不利的地位；同时垄断性电信服务价格和网络元素租用费的确定还可能继续维持目前的“暗箱操作”机制。

面对“入世”的挑战，立足于中国电信服务业及其管制立法的现状，我们不能奢求带有明显结构性缺陷的电信市场体制会自动升级为全面、充分竞争的市场体制。为克服中国电信服务业市场现存的结构性缺陷和管制立法的滞后状况，必须在管制体制改革上做出符合市场竞争要求的战略选择。

二、中国电信服务业政府管制改革的战略选择

有的研究认为，中国电信服务业政府管制改革的当务之急是强化管制，加大政府干预的力度。⑤与此相反，笔者认为在市场存在结构性缺陷的现实条件下，参考其他国家电信管制改革的经验，中国电信服务业应逐步扩大市场竞争的范围和程度，相应减少政府管制，采取放松管制和改善管制相结合的改革战略。

一般认为，“市场失灵”的存在是政府管制的依据。但是，关于管制必要性的种种理论，忽略了政府的管制权力也是一种垄断力量的事实。对经济垄断施加行政垄断，未必能够扩大竞争度。如果政府管制不能够自觉地时刻代表“社会利益”，那么，谁来管制“管制者”，如何减少管制过程中的“设租和寻租”行为？如果不幸形成斯蒂格勒所说的管制者成为被管制垄断商的“俘虏”①，消费者和潜在竞争者如何寻求救济？如果技术和经济条件的变化已经瓦解了“自然垄断”的基础，而管制的既得利益者仍然维持过时的管制体系，使管制本身成为市场竞争的障碍时，又该如何？更值得注意的是，管制行为非常有可能“上瘾”，以致“对一项不当管制的解决办法通常就是增加更多的管制”②，如果管制者陷于“日益完备的管制体系”不能自拔，市场如何解除不当和过度管制的重负？因此，我们不能停留在复述“市场失灵”理论并热衷于照搬“完备的管制体系”，必须正视政府失灵、政府非理性行为和寻租现象的大量存在，全面注意70年代率先在学术文献中讨论、而后席卷全球的“放松管制(Deregulation)”、“管制改革(RegulatoryReform)”和“无管制(Non-regulation)”的理论和实践。③

该理论的代表之一是八十年代早期在经济学界出现的“可竞争性理论”，它为自然垄断性行业的政府管制提供了新的理论依据。美国著名新福利经济学家鲍莫尔在1981年12月29日就任美国经济学会主席的演说中，首次阐述了可竞争性市场理论（TheoryofContestableMarkets）,④后又与帕恩查（Panzar）、韦利格（Willig）合著出版了《可竞争市场与产业结构理论》一书，从而使该理论系统化。⑤这一理论引起了学术界的广泛争论，对政府管制体制的改革实践影响深远。可竞争性理论认为，产业市场中不必存在大量的企业，只要具有潜在的竞争压力，即存在一个没有进出壁垒的市场结构，就能带来良好的企业行为和市场绩效。其代表人物认为，市场集中度只是一个次要的市场结构指标，关键要看构成进出壁垒的沉淀成本的状况。在进出无壁垒的市场条件下，潜在的进入压力能够产生如同存在现实的竞争对手的效果。即使市场中只有少数几个大企业，潜在进入压力也会迫使这些企业公平竞争，而不可能滥用垄断地位。可竞争性理论还指出，进出无市场壁垒可以同规模经济并存。这样就为政府管制提供了新的思路。为了克服由于规模经济原因形成的自然垄断可能产生的不利影响，政府可以根据可竞争性理论的要求制定相应的管制政策或规章，尽可能地保持潜在的竞争压力，以此来约束在位企业的行为。力求达到能够在保持规模经济的同时，又较好地克服垄断弊端。⑥

笔者认为，可竞争性市场理论对政府管制政策的影响是不可低估的。如果现实世界符合该理论的假设条件，则完全可以依靠潜在竞争的力量实现社会资源的最优配置和经济效率的极大化，换言之，政府管制将变得多余。但在现实世界中，电信服务业内原有企业完全有可能在新企业形成经营规模之前做出降价等反应，企业退出市场时也必然会产生沉淀成本等。尽管可竞争性市场理论的假设条件与现实不一致，使得政府管制仍然必要，但是既要实现电信企业的规模经济又要消除电信服务业垄断经营的弊端，既要克服市场失灵的缺陷又要减少政府失灵的危害，可竞争性理论还是为各国政府管制政策的制定提供了新的重要思路。

纵观世界各国电信服务业管制改革的实践，政府管制的重点已从直接规制企业行为——如价格管制等，转变为对市场结构的调整——降低市场壁垒和导入竞争机制，以增强企业竞争实力，在开放的国际电信服务市场中抢占先机。如美国《1996年电信法》实施以来，联邦通讯委员会（FCC）取消了电信服务业和有线电视业之间，以及长途电话和地方市话之间业务相互禁入的限制，以保持电信服务业的潜在可进入性，形成潜在竞争压力。对于国际电信运营商对美国电信服务市场的渗透，也不再持排斥态度，以此对本国运营商形成更大的压力。另一方面，对于风起云涌的电信服务业兼并收购浪潮，FCC并不过多加以阻挠。本来按照美国反垄断的相关法律，Worldcom收购MCI、SBC和Ameritech的合并等一系列数额巨大的兼并计划，对美国电信服务业市场集中度的影响早就达到FCC应该加以干预的程度。但在保持潜在竞争的条件下，大企业的行为既然会受到约束，不会对美国的社会总福利造成损害，那么允许美国电信服务企业整合得更加强大，使其更利于在国际电信服务市场中的竞争，又何乐而不为呢？至于FCC为实现促进市场竞争的政策目标，从1984年强令拆解AT＆T到1996年后批准接二连三的合并等，这些前后看似矛盾的管制行为内在逻辑的统一性，也就显而易见了。①

除了应当借鉴世界电信服务业管制理论和实践的新发展，立足于中国现行市场经济体制脱胎于传统计划经济模式的现实，状态依赖和路径相关的方法论提示我们，中国也尤其应当警惕“管制崇拜”的陷阱。原来高度政企合一、国家几乎控制全部经济资源和经济活动的“传统”，在至今为止的改革中没有、也不可能完全中止，政府的行政权力和长官意志仍在经济生活中居于主导地位，加之转型期民主和法治基础薄弱，“完备的管制体系”很容易成为滥用行政权力的栖身之所，市场竞争非但得不到保障，反而受到抑制。

这种问题在中国电信服务业已有体现。政企分离后的各电信公司凭借其已有的法定垄断地位损害消费者利益的行为，并未因政府强化管制而加以收敛。究其原因，并不是管制多与少的问题，而是管制适当与不当的问题。就电信服务业的现状而言，对电信服务业价格、质量和市场准入等管制的必要性应当不容质疑，但是需要管制与需要什么样的管制才能实现管制的初衷，不能混为一谈。在电信服务市场存在结构性缺陷、有效竞争不足的条件下，只强调管制的范围和力度，将难以奏效。因为在有限和失衡的竞争体制下，不当管制不但不能有效解决市场上原有的利益矛盾，反而很可能形成新旧既得利益胶着的局面，导致政府管制在诸多问题上左右为难、进退失据。具体表现为以下几个方面：

1、公平竞争。市场竞争的公平性体现为比赛规则的公平，它不要求起点相同，更不保证比赛结果的一致。从操作层面，要求管制者对市场竞争的公平性负责，管制者自身的独立性和对所有竞争者一视同仁，是保证公平的必要前提。中国电信服务业的管制者刚刚从“裁判”“球员”一体的系统中分离出来，与被管制者有着千丝万缕的联系。加之目前电信运营商还是清一色的国有企业，政府身兼所有者和管制者的双重角色，而电信服务业的资产重组基本依照行政命令“划拨”。在此基础上，规则的公平性极易受到其他利益诉求的干扰。在主要靠管制者“看得见的手”分配机会和资源的现实约束下，电信运营商对自身市场竞争实力的投资，远没有对管制者寻租的回报来得高。因此，“个别谈判”造成的市场规则方面的不平衡会自我复制，演变成越来越模糊、复杂的不平衡竞争体系。

2、电信费率。欧美的经验显示，即使在“双寡头垄断竞争”的市场中，经过管制当局根据成本定价原则决定的电信服务费率，仍然包含了过高的垄断利润。②例如，在美国移动通信市场的“双寡头垄断竞争”时期，移动通信的直接成本每分钟约为8美分，加上扩容成本为10-12美分，而核定的收费却为40-50美分；直到市场上进入4-5家竞争者时，由原双寡头与管制者共同控制超额利润的局面才开始改变，因为总有竞争者为争夺市场份额而降价。③中国目前的电信市场尚未达到“双寡头垄断竞争”标准，消费者和舆论界指望政府加强管制就可以降低电信资费，这只能是一厢情愿。与其指望加强价格管制来大幅度降低电信资费，不如以激烈的市场竞争来解决服务提供商追求“成本最小化”的动力不足问题。

3、互联互通。有学者认为只要管制部门坚持“互联互通、公平接入”原则，目前中国电信服务市场的竞争框架就可以奠定进一步发展的制度基础，既不需要确立“双寡头垄断竞争”标准，也不需要继续增加多个竞争者，更不需要完全开放电信市场。④但是，所谓互联互通、公平接入，本身就必须以“数网并存、数网竞争”的竞争体制为前提。没有一个大体对称的数网竞争框架，试图依赖行政管制实现“不平衡竞争”条件下的互联互通和公平接入，就会将问题转化为如何科学确定入网价格的水平。具有较大市场权力(marketpower)⑤的垄断运营商可以提出使竞争对手无法接受的入网价格，来限制竞争者利用自己拥有的电信网络。这种价格一样可以是“合理的”，因为其中包括了形成网络服务能力的“全部投资”①成本的分摊。

4、服务质量。电信服务的连续性和整体性决定了最终使用者获得的通信服务质量，不但是所有基础性和中间环节服务产品的质量合成，而且要识别每个服务环节对最终产品质量的影响非常困难。例如要识别令顾客不满意的电话语音质量究竟是由电信公司的哪一处“零部件”造成的，就不是一件容易的事情(Alchian,1995)②。因此，如果采用禁止行业纵向整合的管制政策，而中间服务的市场竞争又不充分，则电信服务业的服务质量管制就会成为一个非常棘手的问题。美国1982年肢解AT&T并实行禁止行业纵向整合的管制政策，负面效果之一就是电信服务质量因为各专业电话供应商的投机行为而令管制者头痛，因为厂商都难以识别的“零部件”质量，FCC作为政府管制部门就更无能为力。③因此，美国在新技术可以趋利避害之后，于1996年改革原有管制模式，通过交叉进入，鼓励全方位服务(Full-service)和纵向整合竞争。中国目前的电信服务市场，只有“联通”可以提供全方位服务，但它在许多领域的服务能力尚待提高，而其他运营商分业禁入。就控制电信服务质量而言，中国电信服务业现有体制将面临比独家全方位垄断、双寡头垄断竞争和有效竞争模式都更为严重的挑战。

5、投资者预期。中国电信服务业的发展需要巨大投资，因此，保持电信服务市场对国内外投资人的吸引力，是实现电信服务业持续发展的重要条件。除了电信服务业本身的市场潜力，政策和制度的稳定性对于投资人保持良好的预期也极为重要。经验表明，在电信服务市场基本竞争框架建立之前，部分选择性地向国内外投资人开放投资机会，往往使政府先前作出的承诺难以兑现，从而引起预期紊乱，对吸引投资产生负面效果。例如，中国电信(香港)在境外上市时，国内移动通信市场由中国电信独家垄断，而“对市场的垄断地位”正是许多红筹项目的热卖点。但随着政府扶持“联通”和鼓励竞争的政策调整，中国电信(香港)境外投资人的所谓“搁浅成本(Strandedcost)”就大幅上升。④因此，只有政府首先明确电信服务市场竞争框架建立的过程、阶段性目标和时间表，使投资人清楚地预期市场前景，才能实现合理的风险自担。此外，为保护投资人的合法权益，政府管制部门应该承担“不断修订承诺”的责任，赔偿投资人搁浅成本上升的相应损失。如新加坡和香港政府为开展国际电信服务竞争，向提前交出独家国际电信业务经营许可权的运营商支付了巨额赔偿金。⑤

6、管制者激励。在中国现行行政管制模式主导的电信服务市场中，虽然企业和消费者分别追求利润和消费者剩余最大化的目标不变，但立法者和管制者却毋须追求选票的最大化。在政企不分的情况下，政府所追求的目标与其所属的企业几乎是一致的,即效用和租金的最大化；即便政企不情愿地分离，但由于父爱情结的惯性，仍有可能出现“政企同盟”，由此导致管制过程难以付诸广泛的公共谈判，最终导致分散的消费者利益集团和弱小的企业利益集团长期成为管制博弈的输家。中国电信服务业无论在独家垄断时期，还是在引入竞争机制之后所表现出的产业绩效，都为管制者的激励错位提供了生动的佐证。由于原邮电部和信息产业部明显偏袒中国电信及其分拆后的“嫡系部队”，使得有限范围内的市场竞争一直缺乏正式规则，导致新进入者得不到可信的承诺，并屡遭歧视和搓揉；而广大消费者和用户也被迫长期承受过高费用和低劣服务。另一方面，既得利益集团则极力阻碍公平竞争之市场博弈规则的建立，以至于中国电信服务业市场竞争框架的建构举步维艰。

对上述问题的分析表明，真正要辩论的内容不是市场管制的存废，而是应在什么基础实施有效的管制，怎样保证沿着逐步增加市场竞争的方向来调整管制模式。笔者认为，在解除了独家垄断之后，应该通过实施放松管制和改善管制相结合的改革战略，使中国电信服务市场尽快形成最基本的、可操作的数网竞争框架，然后逐步扩大市场竞争的范围和深度。在市场竞争的基本结构确立之前，单纯依靠强化行政管制，不但不足以校正市场的结构性缺陷，反而容易导致管制被歪曲、管制负担过重、甚至管制本身成为进一步建立电信服务市场竞争框架的障碍。与此形成鲜明对比的是，英国立足现有数网竞争格局，放松行政管制，从单一依靠政府专业部门管制，逐步转向减少政府专业部门监管，增加行业自我管制、消费者的选择权利以及其他政府部门的配套管制。特别是英国电信管理局（OFTEL）作为电信服务业的专业管制部门，制定计划逐年减少本部门财政预算，将年度预算从1998(1999年的1279万英镑，减为1999(2000年的1263万英镑，2000(2001年的1201万英镑和2001(2002年的1197万英镑。①权威行业管制机构不但向社会公开预算，而且承诺逐年递减本部门管制预算，表明立基于合理的市场竞争体制，政府可以逐步减少管制的范围和程度；相反，在市场存在结构性缺陷的条件下，政府即使想从市场后撤也无法脱身。OFTEL的做法值得目前众口一词强调“加强监管”的中国电信管制部门反思和借鉴。

三、中国电信服务业政府管制改革的法律对策

面对“入世”的挑战，立足于中国电信服务业的发展现状，不应当延续以强化行政管制为主的改革思路，而应当以构建数网竞争框架为目标，走放松和改善管制的改革道路。其具体对策有如下三方面：

（一）重构管制体制

政府管制体制的核心内容是政府和企业的关系。因此，重构电信服务业政府管制的首要任务是调整管制部门与企业的关系。以电信、电力、铁路、民航等为代表的中国基础设施产业一直施行典型的政企合一管制体制，作为管制者的行业主管部门与企业之间政企不分甚至政企一体化的问题十分严重。因此，重构管制体制的目标应是建立一个超越部门利益、与企业无行政隶属或产权关系的中立性国家管制机构，即政府应当从电信服务业的垄断经营者转变为竞争性经营的组织者、维护者，破除管制机构与被管制企业之间的利益纽带，使管制机构能够依法超然地行使正当的市场管制职能。

国务院在1998年政府机构改革中，将原邮电部与原电子工业部合并为信息产业部，力图在一定程度上减少原邮电部与原中国电信政企不分的弊端。在改革过程中，过去的政府管理部门逐步从所有者、管理者、经营者过渡到市场的管制者，具有行业管理职能和市场准入管制职能，其表现出的最大特点是行政管制者同时又是行业的主管部门，甚至是原有企业的老板。由于中国缺乏监管管制者的条件，管制者的产生与公开投票机制互相分开，管制者不用追求选票的最大化，它追求的目标几乎和企业一样，即部门利益最大化。因此，它在制定规则时很容易偏向原来管辖的企业。管制者与企业之间这种在“父子关系”基础上形成的天然利益同盟，对正在建立过程中的政府管制及其效果的消极影响是致命的。既是行政部门又兼行业主管的管制者，不可能站在中立的立场上平等对待所有的市场参与者，而且这种政企同盟一旦形成，便完全有可能在立法和执法过程中藐视消费者和新进入企业集团，置他们的合法权益于不顾。由于中国目前的政治法律制度还无法打破这种政企同盟，管制者在滥用其行政职权的同时，使得受管制产业的资源配置效率惊人的低下。因此，改革电信服务业政府管理体制，实现政企分离的任务至此还远未完成。鉴于在信息产业部内部实行政企分离的方法即使不是完全不可行，也会十分困难；即使形式上分离了，实质上仍可能藕断丝连的现实困境②，有的学者主张由国务院责令国家计委、经贸委、体改办等机构牵头，组建新的“国家电信管理委员会”，作为政府的电信业管理机构，接管信息产业部的行业管理职能③；也有学者建议在原信息产业部政务司、国家无线电管理委员会等具有电信管制职能机构的基础上，组建新的电信管制机构，冠之以“国家电信管制局”或其他类似的名称，原省（直辖市、自治区）、市、县的电信管理局也相应改造为“国家电信管制局”的派出机构，形成一个垂直领导的管制体系，对全国电信服务业施行公平、有效地管制④。

尽管这些制度设计有其现实的合理性和可操作性，但面对“入世”的挑战，要兑现“管理当局独立，保证与任何电信经营者分离”的“入世”承诺，在“政资不分”的背景下幻想以整体性替换的行政机构改革方案克服长期困扰电信服务业健康发展的“政企不分”问题，无异于隔靴搔痒。由于新的管制机构仍旧无法摆脱对自身所有者权益最大化的追求，从根本上将难以实现对不同所有制的电信企业一视同仁，客观、公正地规制电信服务市场竞争的改革初衷。因此，笔者建议，应当按照国有资产所有者职能与行政管理者职能相分离的原则，首先建立电信服务业专职国家投资机构，由其接管原由信息产业部支配的全部经营性国有资产，授权其直接代表国家进行投资和享有出资所有者权益。该机构既不是行政机关，也不同于从事商品生产和服务提供的工商企业，而是以国有资产投资为专门职能的特殊企业法人，其接受国有资产所有者（政府）的委托，在授权范围内向电信企业投资，其投入企业的资产构成企业的国家股，①相应的投资收益也将作为国有资产的增值额直接上缴国家财政。作为投资者，该机构对其投入企业的国有资产享有投资者所有权（股东权），它在受资企业中的地位与其在受资企业中所持资本份额相对应，即分别处于惟一股东（又称全资股东）、控股股东或者非控股股东（又称参股股东）的地位。②其次，“政资分离”后的信息产业部，应当按照公开、公平、公正的原则改组现有机构。改组后的国家电信管制机构应借鉴国外经验，吸收一定数量的经济学家、法学家参与，力求保持人员组成上的超脱性与中立性。该管制机构的主要职能应包括：根据电信服务业的特点，以《电信法》为准则，制定具体的管制法规；审核电信经营者的资格，根据电信服务业不同领域的需求规模，分别发放相应数量的电信业务经营许可证；根据信息传输和网络安全的要求，参照国际通用标准，制定电信服务业相关技术标准；调解和仲裁电信服务企业之间的纠纷；监督和制裁电信企业的垄断行为与不正当竞争行为，等等。为便于实施管制，该管制机构可下设政策法规制定、通信网络管制、经营许可证管制、消费者事务管制、企业公平交易管制、通信技术管制、价格管制、法律咨询、行政事务、国际事务等部门。③此外，中国电信以外的“联通”、“铁通”、“电通”等电信企业的政府主管部门，也应当按照上述重构模式将基于经营性国有资产而享有的行政管理权能，转变为专职国家投资机构的投资者权益，从整体上建构电信服务业相关政府部门的国有资产所有者职能与社会经济管理者职能相分离的总格局，进而在政府管制层面为电信服务业市场主体之间的平等、有效竞争提供体制保障。

在理顺政企关系的同时，为适应电信服务市场竞争自由化的要求，还应当对立基于“政治国家——市民社会”二元框架的传统电信行政管制体制进行变革，探寻多元化和多层次的新型管制模式。根据“政府——社会中间层——市场”的三元框架④，笔者认为，可以从政府和民间两个层次来构建新型的管制机构体系：

1、政府管理层。它由中央和地方电信服务管理机构所组成，既不能拥有企业和接受企业挂靠，也不应直接介入企业经营。中央电信服务管理机构的主要职责是：发放电信营业许可证；制定行业规章和技术标准；制订电信服务事业发展规划；分配和管理稀缺通信资源；指导和协调网路互联和网路营运；裁决电信纠纷；指导地方电信服务管理；代表国家参与国际电信合作等。地方电信服务管理机构按照中央电信服务管理机构的授权，负责某些二类、三类业务许可证的发放和管理，并负有监督、调处纠纷和查处违法行为等职责。这种分层模式的典型代表首推美国，美国除了成立中央一级电信管制机构FCC外，在各州还成立了州公益事业委员会（PUC），共同管制美国的电信服务业。根据分工，FCC负责管制州际和国际电信服务业务，而PUC处理州内电信服务业务。实践中，在州际和州内问题难以准确界定时，如稀缺资源的管制，遵循“联邦优先”原则，并已使之合法化。美国《1996年电信法》在这方面的具体体现是，取消了州内PUC限制市场进入的权力，授权FCC管理普遍服务等。⑤此外，加拿大电信管制机构（CRTC）的组织体系与美国也差不多，但不同层次的职能划分不尽相同。⑥

2、民间管理层。主要是指独立于政府与市场主体，为政府干预市场、市场影响政府和市场主体之间相互联系起中介作用，协助政府管理电信服务市场的民间组织。国外这类民间组织（行业协会、委员会、联合会、联盟、论坛等）已有不少，如澳大利亚电信用户申诉委员会（TIO），它成立于1993年，不以营利为目的，起初的服务是处理居民和小企业对电信公司的申诉，由于能独立、公正、迅速地解决电信服务纠纷，得到用户和社会的认可，1997年后所有的电信运营者和服务提供者都成为了它的成员，1998－1999年度只有不到四分之一的公司被起诉。⑦由此可见，这样的中介机构在协助政府实施行业管理方面，既保护了用户利益，又促进了电信服务质量的提高，使用户与电信公司更为融洽。因此，建议我国也设立这种组织，赋予其为监督电信运营商、维护电信服务业公平竞争、保护电信用户而对成员自律、维护和组织并与相关利益者交涉的职责。

（二）制定管制基本法

中国从80年代开始改革电信管制体制，至今还没有颁布规制电信管制的基本法——《电信法》。目前电信业立法的主要形式是效力等级较低的规范性文件，如部门规章。由于部门立法受部门利益所左右，很难保证所制定法规的公正性和中立性。同时，现行立法还带有明显的“头痛医头、脚痛医脚”的特征，使电信管制体制改革缺乏一个明确的改革目标，上文所述“中国电信服务业现有体制框架是不同国家改革模式的拼凑”，即是适证。

现在各方对于《电信法》的出台均寄予厚望，但是必须看到，在电信改革的范围和目标、电信资源的配置和管理、电信市场准入的门槛和方式等关键问题没有解决之前，草率通过一个部门立法色彩浓厚的《电信法》，不但不利于消除现有电信市场的结构性缺陷，而且可能使既得利益硬化、未来支付更昂贵的调整成本。譬如中国《航空法》通过了许多年，航空市场还是乱像丛生、管制进退失据，并没有出现预期的所谓规范发展的局面。①

因此，必须重新审视《电信法》的性质、立法宗旨、基本原则、管制内容、体系结构以及制定程序等内容，进行科学、合理的设计与安排。

1、电信法的性质。电信法，从广义上说，指国家制定的规范电信行业及电信市场的各种法律规则的总和，其中包括制度性规则和技术性规则两大类。狭义的电信法指的是前一类，其任务是确立电信行业及电信市场运行的基本制度框架和基本行为规范。而后者的任务则是就电信行业及电信市场运行中的各种特殊问题，依据制度性规则，提供具体的、技术性的行为规范。②在立法体例上，可以将两类规则合为一体，也可以将二者分开。从中国的国情看，应以分开为宜。具体说，就是由全国人大制定旨在确立电信服务业及其市场运行的基本制度框架和基本行为规范的电信法，并授权国务院以及法律规定的国家电信管理机构制定具体的技术性规范。

2、电信法的立法宗旨。在中国，电信法的制定应当适应社会主义市场经济的要求，适应电信体制改革和电信服务业发展的需要，适应社会公众和各行业对电信服务和信息资源的需求。制定电信法应当从社会整体利益出发，而不仅仅局限于某些集团、企业或者个人的既得利益；电信法所体现的应当是包括行政管理机关在内的全社会一体遵行的国家意志，而不是个别行政管理机关的部门意志。因此，该立法宗旨应当突出分配管理通信资源的效率性、维护市场竞争和用户权益的公平性、保障网络服务与信息传输的安全性。

3、电信法的基本原则。（1）有效竞争原则。公平竞争是电信市场的基本秩序要求。为此，电信法应当同现行的《反不正当竞争法》和将要制定的《反垄断法》相衔接，针对各种以不正当手段获取或保有市场份额，或者以不正当手段排挤或歧视市场参与者的行为，做出禁止性规定。（2）管理有序原则。维护管理秩序的目的在于合理地规范电信市场参与者的行为，公平地维护其合法权益，并贯彻国家产业政策和电信服务业发展规划。实现管理秩序的必要条件，一是完善的管理规章，二是管理机关的廉洁和效率，三是被管理者知法守法。其中一个重要的内容，就是明确电信管理机关的职责、权限和电信经营者在遵守管理秩序方面的义务。（3）网路共享原则。为实现电信网路的有效利用和避免重复建设，网路的使用应贯彻有偿共享的原则，即获得市场准入者当然地获得有偿使用所有公共电信网路的许可。国内外的经验证明，规定网路运营者在条件许可的范围内满足其他电信运营者入网、互联要求的法定义务，是建立公平、高效的电信市场的关键。（4）保护消费者原则。电信经营者有义务向用户提供价格合理的优质服务；否则，用户有权投诉和请求损害赔偿。电信经营者应当遵守法律和行业规章确定的服务标准；对于不符合标准的行为，管理部门有权查处。电信经营者必须随时向用户公开其服务收费的标准和办法，并接受有关管理部门的监督；违反该义务损害消费者权益的，应当向消费者支付经济赔偿；对于情节严重的故意行为，可处以惩罚性损害赔偿和行政罚款。

4、电信法的体系结构。参考国外相关立法体例③，建议中国《电信法》采用如下体系结构进行编排：

第一章总则。含电信法的立法宗旨、基本原则、适用范围等。

第二章国家电信管理部门。含国家和地方电信管理机构的设置、职责、权限、组成、机构、议决程序。

第三章电信业务运营。含各类电信业务经营范围，基本电信业务的质量标准与资费标准,增值性电信业务的申请、审批，经营许可证，业务运营中服务提供方与用户的服务合同关系。

第四章无线电管制。含无线电管制的目的、原则以及管制的具体方式。

第五章电信设备。含广播与有线电视、电信基础设施、电信终端设备的技术体制、标准和通信行业的相关标准及业务规定。

第六章网络互联。含网络接入的申请、登记、审核，接入单位、法人、个人用户应具备的条件，入网审批，接入单位的入网责任，IP地址的申请、分配与管理，域名注册的申请、变更、注销及争议裁定。

第七章电信设施安全与数据保护。含电信设施的刑法保护和行政法保护；政府部门，电信运营者的责任，公民的义务；地上、地下、水下、海底通信设施，无线通信电波传输等的保护；其他工程与电信设施的关系。

第八章普遍服务义务。含普遍服务的目标，电信管理部门普遍服务的职责，公众电信运营者的普遍服务义务。

第九章用户权利保护。含用户自由使用电信服务和通信秘密不受侵犯的权利，电信资费的标准及监督，电信服务质量的监督，政府保护用户权利的职责。

第十章电信纠纷处理。含解决纠纷的机构、程序、效力，以及当事人的诉权。

第十一章法律责任。含违反《电信法》及电信行政法规等应承担的行政责任、民事责任或刑事责任。

第十二章附则。规定本法的生效时间。

此外，为了淡化部门立法色彩，建议全国人大常委会委托由有关政府部门和社会团体以及法学、技术、经济专家组成的专门机构起草，然后广泛听取电信用户、经营者等利益相关各方的意见，通过论证会、辩论会等形式吸取合理化建议，最后由全国人大或其常委会颁布。

（三）优化管制规则

1、普遍服务管制。普遍服务是指“任何人在任何地点都能以承担得起的价格享受电信业务，而且业务质量和资费标准一视同仁。”①为弥补中国电信服务市场“电信消费者的选择权利向大都市倾斜”的结构性缺陷，在管制中必须贯彻“普遍服务”的理念。借鉴国外电信服务管制的经验，可以采取以下做法：（1）许可证中的附加条款。作为许可证发放的条件，电信运营者必须向农村和偏远地区提供普遍服务；（2）附加额外的网间接续费。新运营者在与原有运营者之间互联互通时，必须支付额外费用，这些费用的部分或全部用来向农村地区提供普遍服务；（3）普遍服务基金。该基金由电信运营者缴纳、由电信管制部门管理，专用于支持普遍服务。允许电信运营者在交纳普遍服务基金与直接提供普遍服务之间进行选择。（4）普遍服务的委托和指定。当原有运营者不能或不愿向农村或未受服务的区域提供普遍服务时，这种服务应委托给其它运营者，或由电信管制机构指定其它运营者来实施，接受委托或指定的运营者可从普遍服务基金得到补偿。

2、电信资源管制。电信资源一般指号码、无线电频率、Internet域名、卫星轨道及各种管线资源，属于公共资源，其管制应遵循公正性、效率性及公益性原则。管制者应当客观、透明和无歧视地分配和管理电信资源，保证不同电信网和电信业务使用者的平等和简单接入，不偏袒任何一方。目前中国电信资源的分配权主要掌握在经营电信业务、且与其他公司竞争的原中国电信手中，难以保证资源分配的公正性。并且原中国电信按部门或系统来分配电信资源的做法，也有悖于效率原则，因为许多潜在的更能有效使用这些资源的企业被排除在外。如果不能公正、有效地分配资源，社会公益的实现更无从谈起。这也是中国电信服务市场“不对称寡头竞争”、“替代性产品（服务）竞争”等结构性缺陷的症结所在。

电信资源管制的优化，关键是要体现电信资源的公共性，公正分配电信资源。为此美国设立了独立于政府和企业的FCC，由其负责电信资源的分配。②在中国应当改变电信资源由具有行政垄断性的中国电信分配的局面，设立不具有企业性质和特殊部门利益的公共机构，来行使电信资源分配权。不仅如此，还应当改变电信资源无偿使用的状况，在优先满足军队、政府机构、广播电视业务需求的同时，像土地等公共资源一样实行有偿使用制度，采取公开招标的方式向电信运营商有偿出让，其制度设计中应体现资源性质的差异和保证有效的舆论监督。

3、互联互通管制。电信网路互联互通对维护网路的整体性，充分实现网路的经济和社会效益具有决定作用。为克服目前“公网”与“专网”分立、大量网路资源闲置浪费的市场缺陷，必须对网路互联互通实行统一管制，为确立数网竞争的格局提供法律保障。互联互通管制的具体形式应当由《电信法》规定，所有网路运营者都有义务与其它运营者进行互联，且在各个技术可行点实现互联。为此，在互联互通管制中应当突出以下几个方面的要求：（1）统一互联标准。中央电信管理机构制定的网路进入和两网互联技术规范在全国范围内统一适用。要求入网方应当保证自己的网路、设备和装置符合国家规定的技术体制和质量标准，并且不影响被要求方的网路、设施正常运行。否则，被要求方有权拒绝。（2）按成本定价。即互联费的确定要以成本为基础。目前世界上还没有形成统一的成本标准，有的依据全分配成本，有的依据边际成本，有的依据长期平均增量成本。为培育数网竞争的体制框架，建议近期内政府以成本为基础制订联网价格时，选择边际成本作为主要依据，对新入网企业则不应当要求其承担通信网络的固定投资费用。①（3）无差别对待。即对不同运营者提供互联服务，在收费、技术条件和服务质量等方面应一视同仁。当运营者既向互联者又向自己的最终用户提供服务时，其向互联者提供服务的各种条件不得高于自己的最终用户。（4）扶持市场新进入者。要求原有运营者向新进入者提供设备共享、平等接入和非绑定计价网费等条件。

4、价格管制。电信服务市场的价格可分为：用户消费最终电信服务的价格和普通运营者与主导运营者联网的价格。价格管制应当以防止出现垄断定价，保障运营者公平地运用价格杠杆开展有效竞争为宗旨。为实现此宗旨，应当加强以下几个方面的管制：（1）价格水平的管制。坚持以成本为基础兼顾运营者合理收益的定价原则。（2）价格体系或结构②的管制。应当顺应国际电信服务市场出现的市话与长话费率的差距逐步缩小；初装费日益降低，通话费略有提高；非高峰期相对高峰期的价格折扣逐步加大的趋势③，调整中国的价格体系和结构。（3）价格日常变动的管制。主要是制定价格调整的规范，批准新的价格标准，对异常情况④的处理。（4）调解、仲裁价格纠纷，特别是网络互联费纠纷。

5、市场准入管制。

在现阶段，各国对电信服务市场准入管制的主要手段是实施许可证制度。该制度内容非常广泛，包括许可证数量的选择，许可证发放的具体程序，许可证的转让、变更、撤销以及许可证发放后的行政监管等。有关外资进入的管理也涵盖其中。为了实现中国电信服务市场有效竞争的目标模式，必须对上述内容加强管制：（1）许可证数量的选择。首先，由于电信服务业不同领域的技术特性和经济规模适宜不同的竞争程度，应分别制定进入条件。公共网经营领域的进入条件应十分严格，但除了涉及企业国籍的条件外，进入条件不应涉及与经营成本、效率和质量无关的方面；网络基本服务领域的进入也应适当控制，其中至少应包括技术能力、资金和管理能力方面的条件；电信增值服务业务的进入条件则可以相对放宽。其次，在电信服务业开放竞争的初期，对基本业务的许可证数量都应该加以控制。但随着市场开放程度的深入和经营范围的扩大，许可证的数量控制应逐渐放松，并且从发展趋势分析，许可证的发放数量最终将不再由政府决定，而由市场和竞争来选择。（2）许可证发放的程序。应根据电信服务业不同业务领域的产业组织目标和进入条件，采取不同形式。在公共网领域，宜采用定向招标方式；在基本业务领域，宜采用公开招标方式；在增值业务领域，宜采用一般工商注册、电信管制机构备案的方式。⑤具体发放程序至少应包括申请、资格审查和授予等内容，如在审查时需要检查申请者是否能够保证国家和公共安全，是否具有经济、技术能力，是否符合《电信法》和相关法规等。相关的程序性规定应在《电信法》的制定中加以充分体现，并公之于众，接受监督。（3）对外资进入的管制。对外资进入的管制与电信市场的开放程度密切相关。中国电信服务业引进外资最重要的前提还是国内市场数网竞争格局的形成。因为离开了竞争性市场框架，无论民族企业还是外资公司，都可能危害电信用户。为此，对外资进入的管制必须与加快形成中国电信服务市场的竞争结构联系起来通盘考虑。如前文所述，按照中国与美国及欧盟达成的协议，外国电信运营商将沿着“北京上海广州——其他14个省会都市——全国”的梯度逐步进入中国电信服务市场，可能加剧电信服务市场固有的不平衡竞争。同时外资进入中国电信服务业的方式选择，也会对民族电信企业参与全球化市场竞争产生影响，因此，建议政府在坚持开放的原则下，调整外资进入的优先顺序及方式，具体包括：第一，优先开放外资对内地有线电视网络和部门专网改造的投资，前提是完成政企分开、公司化重组；第二，优先开放对“联通”和“网通”的外资参股；第三，在倾斜扶持“联通”、“网通”的前提下，开放外资参股中国电信集团和中国移动通信集团的分业和综合经营；第四，在新兴电信服务市场和租线业务市场，优先开放外资控股或独资经营；第五，在所有电信增值业务市场，提前开放外资控股或独资经营。

6、终端设备管制。一般而言，终端设备的管制是指依据电信法、产品质量法、用户权益保护法及电信终端设备管理机构制定的法规，对终端设备的管理机构、检测机构、检测程序、检测标准等进行授权或管理。为保证国内电信服务网络的互联互通，不能听任企业自行选择设备的技术类型和标准，必须对终端设备加强以下几方面的管制：（1）审批管理机构的授权。目前世界上对电信终端设备的审批管理机构主要有三种形式：一是由国家认证机构进行最终决定，如美国FCC对无线发射机的审批等；二是由国家认证机构指定的实验室进行合格鉴定，如日本就是通过第三方机构--日本终端设备认证协会（JATE）对终端设备进行审批的；三是由制造商自我批准，即允许制造商自己批准所生产的设备是否符合技术规定，国家认证机构可以（或不必）要求认可的（或主管的）实验室对设备进行测试。如欧盟对于电磁兼容性（EMC）的鉴定就属于这种方式。笔者建议我国在现有经济、技术条件下，仍旧采用第一种形式。（2）终端设备的入网审批。对终端设备实行严格的入网审批制度，以立法的形式明确规定未通过指定机构检测的设备不得入网，但同时对于通过指定机构检测合格的设备，电信运营商不得拒绝其入网，且经检测机构检验合格的设备无需再经过运营商的二次发证。（3）对检测机构的管理。应由入网审批管理部门对检测机构设施监督管理，管理形式主要应包括资格认定和授权。入网审批管理部门按照法定标准，在鉴定检测机构实验室检验能力合格的基础上，给予检测机构相应的资格认定和授权。检验机构资格的授予应根据不同业务领域的技术开发周期，规定相应的有效期，期满后由检验机构提出申请，经入网审批管理部门依法重新鉴定合格后重新予以授权。（4）终端设备技术标准的制订。终端设备技术标准包括电信网络中信息的发送、传输、接收标准以及网路之间设备接口的技术标准等，十分复杂。因此，对终端设备技术标准管制的细节可以不在《电信法》中规定，但应规定一个制定技术标准的程序。鉴于美国、日本、欧盟的标准制定体系都向全社会开放的经验①，建议我国制定技术标准时，首先也应广泛听取电信制造商、服务商以及相关科研机构等各方的意见，再由官方权威机构制定，最后经主管部门批准、颁发，并保证其强制性执行。

①赵维田著，《世贸组织（WTO）的法律制度》，吉林人民出版社2000年版，第384-389页。

②赵维田著，《世贸组织（WTO）的法律制度》，吉林人民出版社2000年版，第384-389页。

③中国社会科学院经济文化研究中心主编：《三网合一——中国电讯产业发展战略研究》，中国审计出版社2000年版，第362页。

④陈小洪：《中国电信业：政策、产业组织的变化及若干建立》，《管理世界》1999年第1期。

①中国社会科学院经济文化研究中心主编：《三网合一——中国电讯产业发展战略研究》，中国审计出版社2000年版，第361-364页。

②云涛：《从美国电信解体过程看我国电信发展》，《中国经营报》2000年1月25日。

③余永定郑秉文主编：《中国“入世”研究报告：进入WTO的中国产业》，中国文献出版社2000年版，第441页。

④中国社会科学院经济文化研究中心主编：《三网合一——中国电讯产业发展战略研究》，中国审计出版社2000年版，第256页。

⑤国际电信联盟：《世界电信指标》，2000年5月。

⑥1999年全国邮政电信发展情况，《中国计算机报》，2000年5月16日。

①1999年全国邮政电信发展情况，《中国计算机报》，2000年5月16日。

②信息产业部政策法规司司长刘彩：《专家谈〈中华人民共和国电信条例〉》，《光明日报》2000年10月18日。

③如：广电网、铁路网、电力网、“网通”以及“联通”等。

④增值业务主要是指无线寻呼，计算机通讯，数据通讯，图像通讯等业务。这一业务领域的经济规模较低，应实行充分竞争。

⑤蔡祥：《电信管制的困惑及其思考》，《通信世界》2000年第6期。

①斯蒂格勒著：《产业组织和政府管制》，上海三联出版社1989年版，第145页。

②Alchian.A.A.1995."VerticalIntergrationandRegulationintheTeleoneIndustry",ManagerialandDecisionEconomics,Vol.16,Number4:323.

③Armstrong,Mark,SimonCowanandJohnVickers.1998.RegulatoryReform:EconomicAnalysisandBritishExperience.TheMITpress.

BeesleyM.E.1997.Privatization,RegulationandDeregulation.Routledge.

Ryan,J.Daniel.1997."TheEvolvingTelecommunicationsEnvironmentinJapan",inRyan,J.Daniel.ed.1997.PrivatizationandCompetitioninTelecommunications,PraegerPress.

④Baumol，W.J.，1982，“ContestableMarkets：AnUprisingintheTheoryofIndustryStructure，”AmericanEconomicReview72：PP.1-15.转引自：王俊豪主笔：《中国政府管制体制改革研究》，经济科学出版社1999年版，第81页。

⑤Baumol，W.J.，J.PanzarandR.D.Willig，1982，ContestableMarketsandtheTheoryfoIndustrySttucture，NewYork：HarcourtBraceJovanovich.转引自：王俊豪主笔：《中国政府管制体制改革研究》，经济科学出版社1999年版，第81页。

⑥《电信非对称管制问题研究报告》，/20001228/file/1226_6.htm，2001年5月21日下载。

①《美国将继续放松电信管制》，/news/other/2001/0412-6.htm，2001年5月21日下载。

②CrandallW.RobertandLeonardWaverman.1995.TalkisCheap:ThePromiseofRegulatoryReforminNorthAmericanTelecommunications.TheBrookingsInstitution.

BeesleyM.E.1997.Privatization,RegulationandDeregulation.Routledge.

Armstrong,Mark,SimonCowanandJohnVickers.1998.RegulatoryReform:EconomicAnalysisandBritishExperience.TheMITpress.

③CrandallW.RobertandLeonardWaverman.1995.TalkisCheap:ThePromiseofRegulatoryReforminNorthAmericanTelecommunications.TheBrookingsInstitution.

④冯兴元：《电讯行业的管制和垄断要不得》，www.china-/fwsq/fxy.asp，2000年5月21日下载。

⑤市场权力意味着企业对市场价格具有影响力，通常由企业占有的市场份额决定的。在美国，超过70%的市场份额就被看作具有对市场的垄断权力，许多法院甚至采取如下的立场，把占有50%市场份额的公司看作“发现垄断的先决条件”。参见：Cameron,DuncanandMarkGlick.1996."MarketShareandMarketPowerinMergerandMonopolizationCases",ManagerialandDecisionEconomics,Vol.17:193.

①包括错误的、失败的或管理不善的全部投资。

②Alchian.A.A.1995."VerticalIntergrationandRegulationintheTeleoneIndustry",ManagerialandDecisionEconomics,Vol.16,Number4:323.

③对于1982年美国法院判决原BellSystem解体一案的批评和重新思考，参见Arrow,K.J,D.W.CarltonandH.S.Sider.1995."TheCompetitiveEffectsofLing-of-BusinessRestrictioninTelecommunication",ManagerialandDecisionEconomics,Vol.16,Number4:301-322.

Higgins,R.S.1995."TheCostandBenefitsoftheAT&TAntitrustSettlement:AnOverview",ManagerialandDecisionEconomics,Vol.16,Number4:275-282.

TeminP.1995."TheMFJ:AnImperfectSulution",ManagerialandDecisionEconomics,Vol.16,Number4:283-290.

④黄福建：《中国加入世界贸易组织对香港电讯业的影响》，/dx/dx-04.htm，2001年5月10日下载。

⑤丁开盛：《国外电信公司竞争战略的探讨》，/chinaqyj/cjfx/20001012401236.shtml，2001年5月24日下载。

①英国电信管制机关(Oftel)1999年5月发表的《关于1999/2000年电信市场管理计划》。转引自：周其仁：《再论数网竞争》，《IT经理世界》2000年第3期。

②张维迎盛洪：《从电信业看中国的反垄断问题》，《经济研究参考》，2001年第48期。

③张维迎盛洪：《从电信业看中国的反垄断问题》，《经济研究参考》，2001年第48期。

④王俊豪主笔：《中国政府管制体制改革研究》，经济科学出版社1999年版，第171页。

①王全兴范士英著：《企业国有资产法》，湖北科学技术出版社1999年版，第77页。

②王全兴范士英著：《企业国有资产法》，湖北科学技术出版社1999年版，第78页。

③王俊豪主笔：《中国政府管制体制改革研究》，经济科学出版社1999年版，第171页。

④王全兴管斌：《社会中间层主体研究》，漆多俊主编《经济法论丛》第5卷，中国方正出版社2001年版。

⑤《美国1996年电信法要点》，/paper/cc17/tel_paper_cc17_1999-7/tel_paper_cc17_1999-7_page55.htm，2001年5月10日下载。

⑥《电信市场开放后政府的管制倾向》，/yjxx/12_7/2.htm，2001年5月15日下载。

⑦华阶平：《澳大利亚电信运营公司竞争策略》，《网络与通信》2000年第2期。

①周其仁：《再论数网竞争》，《IT经理世界》2000年第3期。

②张曙光主编：《中国制度变迁的案例研究》（第二集），中国财政经济出版社1999年版，第181页。

③参见：《台湾电信法》，1987年《日本电气通讯事业法》，1987年《日本无线电波法》，1991年《澳大利亚电信法》，1996年《美国电信法》，1996年《德国电信法》，1995年《俄罗斯联邦通信法》，/telecom/laws，2001年6月2日下载。

①80年代末，国际经济发展与合作组织（OECD）在其“普遍服务和电信资费的改革”报告中对普遍服务的定义。参见：Cane,Alan1996c：“Globaltelecomdealcomescloser”，FinancialTime，22October1996，p.5.

②阚凯力：《对美国电信普遍服务政策的回顾与反思》，《人民邮电》2000年9月19日。

①王俊豪主笔：《中国政府管制体制改革研究》，经济科学出版社1999年版，第187-188页。

②价格体系包括本地和长途的费率结构，初装费、月租费与通话费的分布结构，高峰期与非高峰期的费率结构等。参见：S.C.利特尔蔡尔德著：《电信经济学原理》，人民邮电出版社1983年版，第120页。

③何霞：《WTO与中国电信资费管制的变化》，《通信世界》2000年第3期。

④例如制止运营者之间实行恶性降价竞争，遇到自然灾害等突发事件等。

通信服务市场范文篇2

关键词：电信服务业世贸组织结构性缺陷政府管制

电信服务业是中国最早施行政府管制体制初步改革的基础设施产业，它为中国政府管制理论的研究提供了许多实证资料。同时，中国电信服务业政府管制体制的改革实践对其他基础设施产业的改革具有积极的推动作用和示范意义。面对“入世”的挑战，纵观中国电信服务业的发展现状，特别是电信市场因政府管制行为不当而存在的严重结构性缺陷，令人担忧。为此，我们应当探寻中国电信服务业政府管制行为与世贸组织《基础电信协议》的差距，遵循市场经济的客观规律，研究缩小和弥补这种差距的对策，为中国电信服务业的体制改革和立法完善提供建议，并为完善其他基础设施产业的政府管制提供借鉴。

一、中国电信服务业及其管制立法的现状

自80年代以来，中国电信服务业经过放松价格管制、打破独家垄断和管制机构改革并产业重组为内容的三阶段改革，突破了原来政企合一、行政性独家垄断的体制框架，初步形成了各类业务在基础网络层次上的数家竞争格局。在固网电信市场，中国电信集团和中国联通两家公司拥有、建设自有的网络并竞争经营国际国内长途和市话业务；在移动通信市场，中国移动通信集团和中国联通两家公司拥有、建设移动通信网络并开展竞争性经营；在国内卫星转发器出租市场，中国通信广播卫星公司、中国东方通信有限责任公司、鑫诺卫星通信公司三家开展竞争性经营；在无线讯呼网络市场，跨省联网无线讯呼公司23家，双向讯呼经营公司6家；在数据和互联网传输市场，中国电信集团、中国移动通信集团、中国联通和中国网通，依托各自的基础网络资源开展竞争性经营；在国内桢中继电信业务市场，吉通公司和中元金融数据公司开展竞争性经营。

尽管如此，中国电信服务业市场业已形成的数网竞争体制还只是一个开端。因为在中国目前任何基础电信服务市场，政府颁发经营许可证数量的多寡与市场竞争局面能否形成并没有必然的联系。例如1994年国务院决定组建中国联通，就已经放发了经营固线通信网和移动通信网的第二块牌照，但是到1998年底中国联通实际仅仅在移动通信市场上成为现实的竞争力量，而且也只占有全国移动通信市场份额的5%。如果增发经营许可证就等于形成竞争性市场，中国也不用在1999-2000年间再次大动干戈，分拆原中国电信了。因此，在各类基础电信服务市场上开展数家竞争，虽然相对于禁止竞争的体制是一个巨大进步，但仅仅提供了实现全面市场竞争体制的可能性。

电信服务业改革的艰难起步还与中国“入世”的历史抉择不期而遇，呈现交叉互动之势。“入世”是中国进一步参与经济全球化的战略选择，与改革开放的总体目标一致，标志着中国对外开放进入新的阶段，“开放”成为该阶段社会主义市场经济的主旋律。90年代以来经济全球化不同于以往历次经济国际化的一个最大特点，是它伴随着全球范围内的经济市场化和放松管制，市场化改革与经济开放成为推动经济全球化迅猛发展的重要驱动力。从这一层面理解，“入世”与电信服务业改革将是双向互动的关系：一方面，“入世”将为改革带来新的机遇与动力；另一方面，深化改革必将为中国更好地参与WTO多边贸易体制活动和在经济全球化过程中趋利避害创造有利条件。但是“入世”将给中国电信服务业带来的巨大挑战也是不容置疑的。

1997年2月达成的《基础电信服务协议》，是在世贸组织《服务贸易总协定》(GATS)范围内第一次由各参加方对基础电信服务业作出的具有法律约束力的承诺，内容涉及电信服务业务的各个领域。各参加方根据本国法律政策和电信发展状况，承诺允许外资进入本国电信服务市场和给予国民待遇并可列明相应的准入条件、要求和限制。

GATS电信服务贸易规则框架由四部分构成①：（1）《服务贸易总协定》框架协议，规定了各成员在所有服务贸易部门（包括电信服务）中应承担的一般义务和具体承诺的义务；（2）乌拉圭回合谈判达成的GATS电信附件，规定了各成员在电信服务贸易方面应承担的基础义务；（3）55个成员1997年达成的基础电信服务协议，即《GATS第四议定书》，规定了这些成员在基础电信服务市场开放中的具体承诺，以及政府应遵守的电信服务管理原则；（4）58个成员达成的关于增值电信业务现状约束的具体承诺，已列入GATS国家具体承诺表。

中国“入世”后，上述规则应成为政府、行业协会在电信服务贸易管理方面的准则。根据这些规则，中国应承担以下义务②：（1）必须履行GATS电信附件规定的基本义务，允许外国服务提供者(包括自然人和法人)进入和使用中国公共电信网及其服务，不得在安装服务、设施配备、收费等方面违反国民待遇和最惠国待遇原则。（2）必须履行与主要WT0成员达成的关于电信业市场准入、国民待遇等方面具体承诺，遵守《GATS第四议定书》中规定的电信业管理的指导原则。主要包括：防止交叉补贴、不正当地获得和使用其他电信经营者信息等不正当竞争行为；以透明的非歧视的条件保证外国电信经营者进入本国公共电信网，与其他电信经营者互联；实现透明的非歧视的普遍服务；公开许可证的授予标准和拒绝理由；管理当局独立，保证与任何电信经营者分离；按照透明的非歧视的原则合理分配电信号码、无线电频率、频段等稀缺资源；公开国际会计结算费率。作为履行上述义务的要求，中国原有的电信垄断经营者利用占有公共电信网的优势阻止其他经营者进入或与之互联的做法将难以维持。（3）必须在电信领域承担《服务贸易总协定》规定的一般义务，主要是最惠国待遇(MFN)和透明度要求。根据MFN要求，中国应立即无条件地将其在基础电信国家承诺表中作出的具体承诺，非歧视地适用于所有其他成员，应给予每一成员的服务及服务提供者不低于具体承诺表所规定标准的待遇。并且在未作出具体承诺的电信领域，中国也必须给予另一成员的服务和服务提供者不低于给予其他国家(包括WTO成员和非成员)类似的服务和服务提供者的待遇。中国还必须符合GATS及电信附件规定的透明度要求，公布影响外国电信服务提供者进入中国市场、进入和使用中国公共电信网及其服务的法规、标准和行政措施。

而中国电信服务业市场与世贸组织开放市场的上述要求很难吻合，其症结在于转型期形成的电信服务业市场存在着诸多结构性缺陷，主要表现为：

1、在中国电信服务市场上虽然存在原中国电信和“联通”两家竞争者，但远未形成“双寡头垄断竞争(Duopoly)”的格局。“双寡头垄断竞争”，指的是同一个电信市场上存在两个各自拥有独立基础网络的营运商并相互竞争的模式。一般而言，第二家营运商占市场份额20%以上，才能称之为“双寡头”。③像1994-1998年间中国电信占全国市场份额99%以上、“联通”占1%不到的格局④，还称不上“双寡头垄断竞争”。尽管电信业经过1999-2000年又一波改革、特别是分拆原中国电信和扶持“联通”之后，电信市场上两个(或两个以上)营运商之间实力天壤之别的局面有所改变，但要达到发达国家和相当一批发展中国家已经超越的“双寡头垄断竞争”标准，还有相当一段路程要走。

2、目前中国电信服务业主要是替代性产品（服务）之间的竞争，而不是同质产品（服务）之间的竞争。一般而言，异质产品（服务）之间不能做到百分之百互相替代，而且有些异质产品（服务）之间还互相依赖，如讯呼和IP对固定和移动通信的依赖，因而其竞争程度低于同质产品（服务）之间的竞争。正因为这样，各国电信改革的首选政策目标是在一切技术上可能的领域形成同质产品（服务）的竞争，仅在技术上一时难以开展同质竞争的领域(如市话市场)，才以异质替代竞争作为向同质竞争发展的过渡。但是，目前中国电信市场上同质竞争的范围还远远小于技术上可能的空间。最突出的是固定通信，虽然政策已经允许“联通”建设、经营固定通信业务，但是如上所述，“联通”由于非技术因素造成的地位和实力微弱，目前在固定通信业务上还不具有足够的竞争能力。

3、电信消费者的选择权利向大都市倾斜。目前移动通信的市场消费能力集中在大都市，而中小城市、小城镇和农村地区主要还是靠传统固定通信。这是中国经济发展不平衡在电信市场上的表现，短期内不可能根本改变。因此，以移动通信市场为中心的数网竞争体制，以及由此带来的消费者选择度增加、价格下降、服务质量提高等效益，主要或首先由大都市的居民和企业分享。1999-2000年电信业又一波改革之后，在中小城市、小城镇和农村地区，固定通信市场仍基本没有同质产品（服务）竞争对手，异质替代竞争也很薄弱。于是，国内各地区之间电信服务水平的差距，将会因电信市场数网竞争体制分布失衡而加大。

4、目前中国电信服务业改革的范围局限于原邮电部门管辖的“公网市场”，而没有包括全部电信资源。计划经济时代“重复建设”所遗留的部门通信专网资源十分可观，已提供了开展数网竞争的物质条件。但各部门通信专网仍处在互不联通、分割管理的状态，使数网竞争缺乏体制条件。此外，广电宽带网络和部门专网资源也是中小城市、小城镇和农村地区在固定通信市场上较快形成同质产品（服务）竞争的有利条件，但是，至今为止电信业体制改革并没有对全部电信网络资源作通盘考虑，造成了通信资源的闲置浪费。

5、中国电信服务业现有体制框架是不同国家改革模式的拼凑。1994年成立“联通”，是以英国1981年电信改革为范本，即由政府组建第二家综合电信营运商，率先形成“双寡头垄断竞争”，然后逐步向市场增发各类电信牌照，从而转向全面竞争体制。①1999-2000年分拆原中国电信，则是参考美国1982年分拆贝尔系统的经验。美国当时是运用《反托拉斯法》将电信运营商分拆为长话公司和市话公司，禁止混业经营。②但是，在按分业经营原则拆分原中国电信的同时，仍允许“联通”混业经营，为其将来取得垄断优势创造了条件。这表明我国现行电信体制框架缺乏内在一致性，并给未来电信市场管制带来复杂的影响。

6、目前中国各电信服务企业在市场开放程度、公司化重组力度、国际合作与竞争实力、人力资本结构以及经营管理水平等微观方面差距甚大。以率先在境外上市的中国移动通信(香港)为例，其公司化重组力度尽管在国内电信企业中首屈一指，但由于采用所谓“剥离优质资产上市”的“红筹模式”，展示给投资人的“上市公司”与真正拥有控制权的母公司之间的体制差别仍很大。而整体上，中国电信服务市场仍以传统国有企业经营模式为主导，且中小城市、小城镇和农村地区的电信服务市场中官商一体、行政垄断、设租寻租的陈规陋习尤为严重。上述格局即使在中国“入世”后也不能很快改观。因为按照中国与美国及欧盟达成的协议，外国电信运营商将沿着“北京上海广州——其他14个省会都市——全国”的梯度逐步进入中国电信服务市场，且在2005年和2006年前分别不能进入北京、上海、广州和其他14个大都市以外的中国移动通信和固定电话市场③。因此，目前被电信服务市场红火景气掩盖着的微观结构的脆弱与失衡，必将成为中国电信服务业未来发展的严重制约。

中国电信服务市场体制的上述结构性缺陷，还与电信服务业务增长的不平衡交织在一起。目前中国电信和互联网用户的绝对数已居世界前列，至2000年6月30日止，全国固话用户1.28亿户，移动用户6000万户，互联网用户1690万户，分别为世界第二大固话网、第三大移动网和第三大互联网。④但是，中国实际完成的年度通信流量与电信网络现有规模还不成比例。根据国际电信联盟2000年公布的资料，1998年中国每部电话平均每月拨打国际长途1.63分钟，不到当年世界平均水平(8.39分钟)的1/5。⑤1999年中国国内长途通话累计达194亿次和585亿分钟，以同年全国电话用户数计算，每位电话用户每月平均使用国内长途10.5次和31.8分钟。⑥加上国际长途，估计1999年全国平均每位电话用户每月长途通话时间不超过35分钟，据此推断，中国电信服务业的财务状况不容乐观。因为在注入巨额投资之后，较低的通信流量必将导致较高的单位通信成本。其结果，电信服务消费的实际费用不会因为舆论或行政的压力而真正大幅度下降；而居高难下的通信费用反过来又将抑制通信业务流量的进一步增长。中国连续多年电信网络规模的增长速度大大超过电信业务流量的增长，“红火”的外延式高速增长遮盖着“热装冷用”商务模式的脆弱基础，一旦网络规模的增长速度减缓，庞大电信投资的财务脆弱性就会水落石出。至于中国人均拥有电信线路以及人均通信流量方面的落后，更是一个不争的事实。1999年中国电话主线普及率为每百人8.64线，比1998年世界平均水平(每百人14.26线)低40%；其中，乡村地区固线的主线普及率只达到每百人3.93线，全国尚有21%的行政村没有最基本的电信设施。①以上引1998年全国国际通话流量和1999年全国国内长途通信流量计，中国人均每月分别完成国际长途通信0.12分钟，国内长途通信4.1分钟。笔者认为，人均电信能力和电信消费水平才是衡量一国电信业发展程度的中心指标，因为这一指标不但真正代表了电信市场本身的“厚度”，而且反映了运用现代信息技术武装整个国民经济的范围和深度。我们必须看到，虽然中国已经成为电信网络规模方面的世界大国或强国，但从人均电信能力和电信消费水平的角度看，中国至今还是一个相当落后的国家。因此，在继续扩大中国电信网络总规模的同时，迅速增加电信业务流量并逐步提高人均电信消费水平，应该成为电信服务业发展的战略目标。

此外，在电信服务业管制立法方面，中国从80年代开始改革电信服务业管制体制，为规范电信服务市场相继出台了一系列有关电信服务业管制的法规、规章，包括《中华人民共和国电信条例》、《边境通信管理暂行规定》、《从事放开经营电信业务审批管理暂行办法》、《电信服务标准（试行）》、《电信服务标准·通信质量指标（试行）》、《电信设备进网审批管理办法》、《电信网间互联管理暂行规定》、《电信网码号资源管理暂行办法》、《对公用通信网上在用电话自动计费器加强监督管理工作的实施细则》、《各项放开经营的电信业务的界定》、《进口局用通信设备进网实施质量认证管理暂行办法》、《申办放开经营电信业务的主要程序》、《通信建设项目招标投标管理暂行规定》、《互联网信息服务管理办法》等，涉及电信业务放开、电信市场管制、国际联网管理、网络及信息安全等许多领域。这些立法在促进市场竞争、规制管制者行为、保护用户利益等方面发挥了积极作用，为电信服务业的初步改革提供了法律保障。但是这一阶段立法的局限性也十分明显，具体表现为：（1）体系不完整。以电信管制法体系的完备程度来衡量，中国电信服务业管制立法仍处于起步阶段，缺乏完善的立法体系和明确的立法目标，带有明显“头痛医头、脚痛医脚”的特征，上文所述“中国电信服务业现有体制框架是不同国家改革模式的拼凑”，即是适证。（2）效力等级低。目前电信服务业立法的主要形式是效力等级较低的部门规章、地方规章，极少行政法规，迄今还没有一部由国家立法机关制定的电信管制基本法——《电信法》。（3）部门立法。现行法规、规章都是由原邮电部或信息产业部系统制定，且立法程序封闭，与其制定内部工作规程相差无几。由于部门立法受部门利益所左右，同时缺乏公开听证程序给管制相对人以充分表达意见的机会，很难保证所制定法规、规章的公正性和中立性。

在上述立法文件中值得一提的是，2000年9月20日国务院第三十一次常务会议审议并通过了《中华人民共和国电信条例》（以下简称《条例》）。《条例》于2000年9月25日以国务院第291号令公布实施，成为我国第一部有关电信业的综合性行政法规。虽然信息产业部官员盛赞《条例》的正式颁布是中国电信业具有历史意义的里程碑，标志着电信业的改革与发展进入了一个新的历史阶段，②且《条例》在改革管制制度方面确实取得了明显的突破，但仔细审读不难发现，在规制管制者等关键问题上《条例》仍存在明显不足。例如价格听证的程序尚不清晰，特许经营权和稀缺电信资源使用权的拍卖程序也未提及，关于管制机构及其官员行政违法行为认定和处罚方面的规定过于简单和笼统等。如果考虑到信息产业部及其下属的地方各电信管理机构的领导和行政人员大都来源于原邮电部和中国电信，而新中国电信和中国移动等“嫡系部队”的“老板”们又来源于原邮电部和信息产业部的现实，这些行政程序上的不足，就有可能导致其他被称为“电信专网”的基础电信设施运营商③以及各类电信增值业务④的提供商们，在获得经营许可和网间互联权利时处于相对不利的地位；同时垄断性电信服务价格和网络元素租用费的确定还可能继续维持目前的“暗箱操作”机制。

面对“入世”的挑战，立足于中国电信服务业及其管制立法的现状，我们不能奢求带有明显结构性缺陷的电信市场体制会自动升级为全面、充分竞争的市场体制。为克服中国电信服务业市场现存的结构性缺陷和管制立法的滞后状况，必须在管制体制改革上做出符合市场竞争要求的战略选择。

二、中国电信服务业政府管制改革的战略选择

有的研究认为，中国电信服务业政府管制改革的当务之急是强化管制，加大政府干预的力度。⑤与此相反，笔者认为在市场存在结构性缺陷的现实条件下，参考其他国家电信管制改革的经验，中国电信服务业应逐步扩大市场竞争的范围和程度，相应减少政府管制，采取放松管制和改善管制相结合的改革战略。

一般认为，“市场失灵”的存在是政府管制的依据。但是，关于管制必要性的种种理论，忽略了政府的管制权力也是一种垄断力量的事实。对经济垄断施加行政垄断，未必能够扩大竞争度。如果政府管制不能够自觉地时刻代表“社会利益”，那么，谁来管制“管制者”，如何减少管制过程中的“设租和寻租”行为？如果不幸形成斯蒂格勒所说的管制者成为被管制垄断商的“俘虏”①，消费者和潜在竞争者如何寻求救济？如果技术和经济条件的变化已经瓦解了“自然垄断”的基础，而管制的既得利益者仍然维持过时的管制体系，使管制本身成为市场竞争的障碍时，又该如何？更值得注意的是，管制行为非常有可能“上瘾”，以致“对一项不当管制的解决办法通常就是增加更多的管制”②，如果管制者陷于“日益完备的管制体系”不能自拔，市场如何解除不当和过度管制的重负？因此，我们不能停留在复述“市场失灵”理论并热衷于照搬“完备的管制体系”，必须正视政府失灵、政府非理性行为和寻租现象的大量存在，全面注意70年代率先在学术文献中讨论、而后席卷全球的“放松管制(Deregulation)”、“管制改革(RegulatoryReform)”和“无管制(Non-regulation)”的理论和实践。③

该理论的代表之一是八十年代早期在经济学界出现的“可竞争性理论”，它为自然垄断性行业的政府管制提供了新的理论依据。美国著名新福利经济学家鲍莫尔在1981年12月29日就任美国经济学会主席的演说中，首次阐述了可竞争性市场理论（TheoryofContestableMarkets）,④后又与帕恩查（Panzar）、韦利格（Willig）合著出版了《可竞争市场与产业结构理论》一书，从而使该理论系统化。⑤这一理论引起了学术界的广泛争论，对政府管制体制的改革实践影响深远。可竞争性理论认为，产业市场中不必存在大量的企业，只要具有潜在的竞争压力，即存在一个没有进出壁垒的市场结构，就能带来良好的企业行为和市场绩效。其代表人物认为，市场集中度只是一个次要的市场结构指标，关键要看构成进出壁垒的沉淀成本的状况。在进出无壁垒的市场条件下，潜在的进入压力能够产生如同存在现实的竞争对手的效果。即使市场中只有少数几个大企业，潜在进入压力也会迫使这些企业公平竞争，而不可能滥用垄断地位。可竞争性理论还指出，进出无市场壁垒可以同规模经济并存。这样就为政府管制提供了新的思路。为了克服由于规模经济原因形成的自然垄断可能产生的不利影响，政府可以根据可竞争性理论的要求制定相应的管制政策或规章，尽可能地保持潜在的竞争压力，以此来约束在位企业的行为。力求达到能够在保持规模经济的同时，又较好地克服垄断弊端。⑥

笔者认为，可竞争性市场理论对政府管制政策的影响是不可低估的。如果现实世界符合该理论的假设条件，则完全可以依靠潜在竞争的力量实现社会资源的最优配置和经济效率的极大化，换言之，政府管制将变得多余。但在现实世界中，电信服务业内原有企业完全有可能在新企业形成经营规模之前做出降价等反应，企业退出市场时也必然会产生沉淀成本等。尽管可竞争性市场理论的假设条件与现实不一致，使得政府管制仍然必要，但是既要实现电信企业的规模经济又要消除电信服务业垄断经营的弊端，既要克服市场失灵的缺陷又要减少政府失灵的危害，可竞争性理论还是为各国政府管制政策的制定提供了新的重要思路。

纵观世界各国电信服务业管制改革的实践，政府管制的重点已从直接规制企业行为——如价格管制等，转变为对市场结构的调整——降低市场壁垒和导入竞争机制，以增强企业竞争实力，在开放的国际电信服务市场中抢占先机。如美国《1996年电信法》实施以来，联邦通讯委员会（FCC）取消了电信服务业和有线电视业之间，以及长途电话和地方市话之间业务相互禁入的限制，以保持电信服务业的潜在可进入性，形成潜在竞争压力。对于国际电信运营商对美国电信服务市场的渗透，也不再持排斥态度，以此对本国运营商形成更大的压力。另一方面，对于风起云涌的电信服务业兼并收购浪潮，FCC并不过多加以阻挠。本来按照美国反垄断的相关法律，Worldcom收购MCI、SBC和Ameritech的合并等一系列数额巨大的兼并计划，对美国电信服务业市场集中度的影响早就达到FCC应该加以干预的程度。但在保持潜在竞争的条件下，大企业的行为既然会受到约束，不会对美国的社会总福利造成损害，那么允许美国电信服务企业整合得更加强大，使其更利于在国际电信服务市场中的竞争，又何乐而不为呢？至于FCC为实现促进市场竞争的政策目标，从1984年强令拆解AT＆T到1996年后批准接二连三的合并等，这些前后看似矛盾的管制行为内在逻辑的统一性，也就显而易见了。①

除了应当借鉴世界电信服务业管制理论和实践的新发展，立足于中国现行市场经济体制脱胎于传统计划经济模式的现实，状态依赖和路径相关的方法论提示我们，中国也尤其应当警惕“管制崇拜”的陷阱。原来高度政企合一、国家几乎控制全部经济资源和经济活动的“传统”，在至今为止的改革中没有、也不可能完全中止，政府的行政权力和长官意志仍在经济生活中居于主导地位，加之转型期民主和法治基础薄弱，“完备的管制体系”很容易成为滥用行政权力的栖身之所，市场竞争非但得不到保障，反而受到抑制。

这种问题在中国电信服务业已有体现。政企分离后的各电信公司凭借其已有的法定垄断地位损害消费者利益的行为，并未因政府强化管制而加以收敛。究其原因，并不是管制多与少的问题，而是管制适当与不当的问题。就电信服务业的现状而言，对电信服务业价格、质量和市场准入等管制的必要性应当不容质疑，但是需要管制与需要什么样的管制才能实现管制的初衷，不能混为一谈。在电信服务市场存在结构性缺陷、有效竞争不足的条件下，只强调管制的范围和力度，将难以奏效。因为在有限和失衡的竞争体制下，不当管制不但不能有效解决市场上原有的利益矛盾，反而很可能形成新旧既得利益胶着的局面，导致政府管制在诸多问题上左右为难、进退失据。具体表现为以下几个方面：

1、公平竞争。市场竞争的公平性体现为比赛规则的公平，它不要求起点相同，更不保证比赛结果的一致。从操作层面，要求管制者对市场竞争的公平性负责，管制者自身的独立性和对所有竞争者一视同仁，是保证公平的必要前提。中国电信服务业的管制者刚刚从“裁判”“球员”一体的系统中分离出来，与被管制者有着千丝万缕的联系。加之目前电信运营商还是清一色的国有企业，政府身兼所有者和管制者的双重角色，而电信服务业的资产重组基本依照行政命令“划拨”。在此基础上，规则的公平性极易受到其他利益诉求的干扰。在主要靠管制者“看得见的手”分配机会和资源的现实约束下，电信运营商对自身市场竞争实力的投资，远没有对管制者寻租的回报来得高。因此，“个别谈判”造成的市场规则方面的不平衡会自我复制，演变成越来越模糊、复杂的不平衡竞争体系。

2、电信费率。欧美的经验显示，即使在“双寡头垄断竞争”的市场中，经过管制当局根据成本定价原则决定的电信服务费率，仍然包含了过高的垄断利润。②例如，在美国移动通信市场的“双寡头垄断竞争”时期，移动通信的直接成本每分钟约为8美分，加上扩容成本为10-12美分，而核定的收费却为40-50美分；直到市场上进入4-5家竞争者时，由原双寡头与管制者共同控制超额利润的局面才开始改变，因为总有竞争者为争夺市场份额而降价。③中国目前的电信市场尚未达到“双寡头垄断竞争”标准，消费者和舆论界指望政府加强管制就可以降低电信资费，这只能是一厢情愿。与其指望加强价格管制来大幅度降低电信资费，不如以激烈的市场竞争来解决服务提供商追求“成本最小化”的动力不足问题。

3、互联互通。有学者认为只要管制部门坚持“互联互通、公平接入”原则，目前中国电信服务市场的竞争框架就可以奠定进一步发展的制度基础，既不需要确立“双寡头垄断竞争”标准，也不需要继续增加多个竞争者，更不需要完全开放电信市场。④但是，所谓互联互通、公平接入，本身就必须以“数网并存、数网竞争”的竞争体制为前提。没有一个大体对称的数网竞争框架，试图依赖行政管制实现“不平衡竞争”条件下的互联互通和公平接入，就会将问题转化为如何科学确定入网价格的水平。具有较大市场权力(marketpower)⑤的垄断运营商可以提出使竞争对手无法接受的入网价格，来限制竞争者利用自己拥有的电信网络。这种价格一样可以是“合理的”，因为其中包括了形成网络服务能力的“全部投资”①成本的分摊。

4、服务质量。电信服务的连续性和整体性决定了最终使用者获得的通信服务质量，不但是所有基础性和中间环节服务产品的质量合成，而且要识别每个服务环节对最终产品质量的影响非常困难。例如要识别令顾客不满意的电话语音质量究竟是由电信公司的哪一处“零部件”造成的，就不是一件容易的事情(Alchian,1995)②。因此，如果采用禁止行业纵向整合的管制政策，而中间服务的市场竞争又不充分，则电信服务业的服务质量管制就会成为一个非常棘手的问题。美国1982年肢解AT&T并实行禁止行业纵向整合的管制政策，负面效果之一就是电信服务质量因为各专业电话供应商的投机行为而令管制者头痛，因为厂商都难以识别的“零部件”质量，FCC作为政府管制部门就更无能为力。③因此，美国在新技术可以趋利避害之后，于1996年改革原有管制模式，通过交叉进入，鼓励全方位服务(Full-service)和纵向整合竞争。中国目前的电信服务市场，只有“联通”可以提供全方位服务，但它在许多领域的服务能力尚待提高，而其他运营商分业禁入。就控制电信服务质量而言，中国电信服务业现有体制将面临比独家全方位垄断、双寡头垄断竞争和有效竞争模式都更为严重的挑战。

5、投资者预期。中国电信服务业的发展需要巨大投资，因此，保持电信服务市场对国内外投资人的吸引力，是实现电信服务业持续发展的重要条件。除了电信服务业本身的市场潜力，政策和制度的稳定性对于投资人保持良好的预期也极为重要。经验表明，在电信服务市场基本竞争框架建立之前，部分选择性地向国内外投资人开放投资机会，往往使政府先前作出的承诺难以兑现，从而引起预期紊乱，对吸引投资产生负面效果。例如，中国电信(香港)在境外上市时，国内移动通信市场由中国电信独家垄断，而“对市场的垄断地位”正是许多红筹项目的热卖点。但随着政府扶持“联通”和鼓励竞争的政策调整，中国电信(香港)境外投资人的所谓“搁浅成本(Strandedcost)”就大幅上升。④因此，只有政府首先明确电信服务市场竞争框架建立的过程、阶段性目标和时间表，使投资人清楚地预期市场前景，才能实现合理的风险自担。此外，为保护投资人的合法权益，政府管制部门应该承担“不断修订承诺”的责任，赔偿投资人搁浅成本上升的相应损失。如新加坡和香港政府为开展国际电信服务竞争，向提前交出独家国际电信业务经营许可权的运营商支付了巨额赔偿金。⑤

6、管制者激励。在中国现行行政管制模式主导的电信服务市场中，虽然企业和消费者分别追求利润和消费者剩余最大化的目标不变，但立法者和管制者却毋须追求选票的最大化。在政企不分的情况下，政府所追求的目标与其所属的企业几乎是一致的,即效用和租金的最大化；即便政企不情愿地分离，但由于父爱情结的惯性，仍有可能出现“政企同盟”，由此导致管制过程难以付诸广泛的公共谈判，最终导致分散的消费者利益集团和弱小的企业利益集团长期成为管制博弈的输家。中国电信服务业无论在独家垄断时期，还是在引入竞争机制之后所表现出的产业绩效，都为管制者的激励错位提供了生动的佐证。由于原邮电部和信息产业部明显偏袒中国电信及其分拆后的“嫡系部队”，使得有限范围内的市场竞争一直缺乏正式规则，导致新进入者得不到可信的承诺，并屡遭歧视和搓揉；而广大消费者和用户也被迫长期承受过高费用和低劣服务。另一方面，既得利益集团则极力阻碍公平竞争之市场博弈规则的建立，以至于中国电信服务业市场竞争框架的建构举步维艰。

对上述问题的分析表明，真正要辩论的内容不是市场管制的存废，而是应在什么基础实施有效的管制，怎样保证沿着逐步增加市场竞争的方向来调整管制模式。笔者认为，在解除了独家垄断之后，应该通过实施放松管制和改善管制相结合的改革战略，使中国电信服务市场尽快形成最基本的、可操作的数网竞争框架，然后逐步扩大市场竞争的范围和深度。在市场竞争的基本结构确立之前，单纯依靠强化行政管制，不但不足以校正市场的结构性缺陷，反而容易导致管制被歪曲、管制负担过重、甚至管制本身成为进一步建立电信服务市场竞争框架的障碍。与此形成鲜明对比的是，英国立足现有数网竞争格局，放松行政管制，从单一依靠政府专业部门管制，逐步转向减少政府专业部门监管，增加行业自我管制、消费者的选择权利以及其他政府部门的配套管制。特别是英国电信管理局（OFTEL）作为电信服务业的专业管制部门，制定计划逐年减少本部门财政预算，将年度预算从1998(1999年的1279万英镑，减为1999(2000年的1263万英镑，2000(2001年的1201万英镑和2001(2002年的1197万英镑。①权威行业管制机构不但向社会公开预算，而且承诺逐年递减本部门管制预算，表明立基于合理的市场竞争体制，政府可以逐步减少管制的范围和程度；相反，在市场存在结构性缺陷的条件下，政府即使想从市场后撤也无法脱身。OFTEL的做法值得目前众口一词强调“加强监管”的中国电信管制部门反思和借鉴。

三、中国电信服务业政府管制改革的法律对策

面对“入世”的挑战，立足于中国电信服务业的发展现状，不应当延续以强化行政管制为主的改革思路，而应当以构建数网竞争框架为目标，走放松和改善管制的改革道路。其具体对策有如下三方面：

（一）重构管制体制

政府管制体制的核心内容是政府和企业的关系。因此，重构电信服务业政府管制的首要任务是调整管制部门与企业的关系。以电信、电力、铁路、民航等为代表的中国基础设施产业一直施行典型的政企合一管制体制，作为管制者的行业主管部门与企业之间政企不分甚至政企一体化的问题十分严重。因此，重构管制体制的目标应是建立一个超越部门利益、与企业无行政隶属或产权关系的中立性国家管制机构，即政府应当从电信服务业的垄断经营者转变为竞争性经营的组织者、维护者，破除管制机构与被管制企业之间的利益纽带，使管制机构能够依法超然地行使正当的市场管制职能。

国务院在1998年政府机构改革中，将原邮电部与原电子工业部合并为信息产业部，力图在一定程度上减少原邮电部与原中国电信政企不分的弊端。在改革过程中，过去的政府管理部门逐步从所有者、管理者、经营者过渡到市场的管制者，具有行业管理职能和市场准入管制职能，其表现出的最大特点是行政管制者同时又是行业的主管部门，甚至是原有企业的老板。由于中国缺乏监管管制者的条件，管制者的产生与公开投票机制互相分开，管制者不用追求选票的最大化，它追求的目标几乎和企业一样，即部门利益最大化。因此，它在制定规则时很容易偏向原来管辖的企业。管制者与企业之间这种在“父子关系”基础上形成的天然利益同盟，对正在建立过程中的政府管制及其效果的消极影响是致命的。既是行政部门又兼行业主管的管制者，不可能站在中立的立场上平等对待所有的市场参与者，而且这种政企同盟一旦形成，便完全有可能在立法和执法过程中藐视消费者和新进入企业集团，置他们的合法权益于不顾。由于中国目前的政治法律制度还无法打破这种政企同盟，管制者在滥用其行政职权的同时，使得受管制产业的资源配置效率惊人的低下。因此，改革电信服务业政府管理体制，实现政企分离的任务至此还远未完成。鉴于在信息产业部内部实行政企分离的方法即使不是完全不可行，也会十分困难；即使形式上分离了，实质上仍可能藕断丝连的现实困境②，有的学者主张由国务院责令国家计委、经贸委、体改办等机构牵头，组建新的“国家电信管理委员会”，作为政府的电信业管理机构，接管信息产业部的行业管理职能③；也有学者建议在原信息产业部政务司、国家无线电管理委员会等具有电信管制职能机构的基础上，组建新的电信管制机构，冠之以“国家电信管制局”或其他类似的名称，原省（直辖市、自治区）、市、县的电信管理局也相应改造为“国家电信管制局”的派出机构，形成一个垂直领导的管制体系，对全国电信服务业施行公平、有效地管制④。

尽管这些制度设计有其现实的合理性和可操作性，但面对“入世”的挑战，要兑现“管理当局独立，保证与任何电信经营者分离”的“入世”承诺，在“政资不分”的背景下幻想以整体性替换的行政机构改革方案克服长期困扰电信服务业健康发展的“政企不分”问题，无异于隔靴搔痒。由于新的管制机构仍旧无法摆脱对自身所有者权益最大化的追求，从根本上将难以实现对不同所有制的电信企业一视同仁，客观、公正地规制电信服务市场竞争的改革初衷。因此，笔者建议，应当按照国有资产所有者职能与行政管理者职能相分离的原则，首先建立电信服务业专职国家投资机构，由其接管原由信息产业部支配的全部经营性国有资产，授权其直接代表国家进行投资和享有出资所有者权益。该机构既不是行政机关，也不同于从事商品生产和服务提供的工商企业，而是以国有资产投资为专门职能的特殊企业法人，其接受国有资产所有者（政府）的委托，在授权范围内向电信企业投资，其投入企业的资产构成企业的国家股，①相应的投资收益也将作为国有资产的增值额直接上缴国家财政。作为投资者，该机构对其投入企业的国有资产享有投资者所有权（股东权），它在受资企业中的地位与其在受资企业中所持资本份额相对应，即分别处于惟一股东（又称全资股东）、控股股东或者非控股股东（又称参股股东）的地位。②其次，“政资分离”后的信息产业部，应当按照公开、公平、公正的原则改组现有机构。改组后的国家电信管制机构应借鉴国外经验，吸收一定数量的经济学家、法学家参与，力求保持人员组成上的超脱性与中立性。该管制机构的主要职能应包括：根据电信服务业的特点，以《电信法》为准则，制定具体的管制法规；审核电信经营者的资格，根据电信服务业不同领域的需求规模，分别发放相应数量的电信业务经营许可证；根据信息传输和网络安全的要求，参照国际通用标准，制定电信服务业相关技术标准；调解和仲裁电信服务企业之间的纠纷；监督和制裁电信企业的垄断行为与不正当竞争行为，等等。为便于实施管制，该管制机构可下设政策法规制定、通信网络管制、经营许可证管制、消费者事务管制、企业公平交易管制、通信技术管制、价格管制、法律咨询、行政事务、国际事务等部门。③此外，中国电信以外的“联通”、“铁通”、“电通”等电信企业的政府主管部门，也应当按照上述重构模式将基于经营性国有资产而享有的行政管理权能，转变为专职国家投资机构的投资者权益，从整体上建构电信服务业相关政府部门的国有资产所有者职能与社会经济管理者职能相分离的总格局，进而在政府管制层面为电信服务业市场主体之间的平等、有效竞争提供体制保障。

在理顺政企关系的同时，为适应电信服务市场竞争自由化的要求，还应当对立基于“政治国家——市民社会”二元框架的传统电信行政管制体制进行变革，探寻多元化和多层次的新型管制模式。根据“政府——社会中间层——市场”的三元框架④，笔者认为，可以从政府和民间两个层次来构建新型的管制机构体系：

1、政府管理层。它由中央和地方电信服务管理机构所组成，既不能拥有企业和接受企业挂靠，也不应直接介入企业经营。中央电信服务管理机构的主要职责是：发放电信营业许可证；制定行业规章和技术标准；制订电信服务事业发展规划；分配和管理稀缺通信资源；指导和协调网路互联和网路营运；裁决电信纠纷；指导地方电信服务管理；代表国家参与国际电信合作等。地方电信服务管理机构按照中央电信服务管理机构的授权，负责某些二类、三类业务许可证的发放和管理，并负有监督、调处纠纷和查处违法行为等职责。这种分层模式的典型代表首推美国，美国除了成立中央一级电信管制机构FCC外，在各州还成立了州公益事业委员会（PUC），共同管制美国的电信服务业。根据分工，FCC负责管制州际和国际电信服务业务，而PUC处理州内电信服务业务。实践中，在州际和州内问题难以准确界定时，如稀缺资源的管制，遵循“联邦优先”原则，并已使之合法化。美国《1996年电信法》在这方面的具体体现是，取消了州内PUC限制市场进入的权力，授权FCC管理普遍服务等。⑤此外，加拿大电信管制机构（CRTC）的组织体系与美国也差不多，但不同层次的职能划分不尽相同。⑥

2、民间管理层。主要是指独立于政府与市场主体，为政府干预市场、市场影响政府和市场主体之间相互联系起中介作用，协助政府管理电信服务市场的民间组织。国外这类民间组织（行业协会、委员会、联合会、联盟、论坛等）已有不少，如澳大利亚电信用户申诉委员会（TIO），它成立于1993年，不以营利为目的，起初的服务是处理居民和小企业对电信公司的申诉，由于能独立、公正、迅速地解决电信服务纠纷，得到用户和社会的认可，1997年后所有的电信运营者和服务提供者都成为了它的成员，1998－1999年度只有不到四分之一的公司被起诉。⑦由此可见，这样的中介机构在协助政府实施行业管理方面，既保护了用户利益，又促进了电信服务质量的提高，使用户与电信公司更为融洽。因此，建议我国也设立这种组织，赋予其为监督电信运营商、维护电信服务业公平竞争、保护电信用户而对成员自律、维护和组织并与相关利益者交涉的职责。

（二）制定管制基本法

中国从80年代开始改革电信管制体制，至今还没有颁布规制电信管制的基本法——《电信法》。目前电信业立法的主要形式是效力等级较低的规范性文件，如部门规章。由于部门立法受部门利益所左右，很难保证所制定法规的公正性和中立性。同时，现行立法还带有明显的“头痛医头、脚痛医脚”的特征，使电信管制体制改革缺乏一个明确的改革目标，上文所述“中国电信服务业现有体制框架是不同国家改革模式的拼凑”，即是适证。

现在各方对于《电信法》的出台均寄予厚望，但是必须看到，在电信改革的范围和目标、电信资源的配置和管理、电信市场准入的门槛和方式等关键问题没有解决之前，草率通过一个部门立法色彩浓厚的《电信法》，不但不利于消除现有电信市场的结构性缺陷，而且可能使既得利益硬化、未来支付更昂贵的调整成本。譬如中国《航空法》通过了许多年，航空市场还是乱像丛生、管制进退失据，并没有出现预期的所谓规范发展的局面。①

因此，必须重新审视《电信法》的性质、立法宗旨、基本原则、管制内容、体系结构以及制定程序等内容，进行科学、合理的设计与安排。

1、电信法的性质。电信法，从广义上说，指国家制定的规范电信行业及电信市场的各种法律规则的总和，其中包括制度性规则和技术性规则两大类。狭义的电信法指的是前一类，其任务是确立电信行业及电信市场运行的基本制度框架和基本行为规范。而后者的任务则是就电信行业及电信市场运行中的各种特殊问题，依据制度性规则，提供具体的、技术性的行为规范。②在立法体例上，可以将两类规则合为一体，也可以将二者分开。从中国的国情看，应以分开为宜。具体说，就是由全国人大制定旨在确立电信服务业及其市场运行的基本制度框架和基本行为规范的电信法，并授权国务院以及法律规定的国家电信管理机构制定具体的技术性规范。

2、电信法的立法宗旨。在中国，电信法的制定应当适应社会主义市场经济的要求，适应电信体制改革和电信服务业发展的需要，适应社会公众和各行业对电信服务和信息资源的需求。制定电信法应当从社会整体利益出发，而不仅仅局限于某些集团、企业或者个人的既得利益；电信法所体现的应当是包括行政管理机关在内的全社会一体遵行的国家意志，而不是个别行政管理机关的部门意志。因此，该立法宗旨应当突出分配管理通信资源的效率性、维护市场竞争和用户权益的公平性、保障网络服务与信息传输的安全性。

3、电信法的基本原则。（1）有效竞争原则。公平竞争是电信市场的基本秩序要求。为此，电信法应当同现行的《反不正当竞争法》和将要制定的《反垄断法》相衔接，针对各种以不正当手段获取或保有市场份额，或者以不正当手段排挤或歧视市场参与者的行为，做出禁止性规定。（2）管理有序原则。维护管理秩序的目的在于合理地规范电信市场参与者的行为，公平地维护其合法权益，并贯彻国家产业政策和电信服务业发展规划。实现管理秩序的必要条件，一是完善的管理规章，二是管理机关的廉洁和效率，三是被管理者知法守法。其中一个重要的内容，就是明确电信管理机关的职责、权限和电信经营者在遵守管理秩序方面的义务。（3）网路共享原则。为实现电信网路的有效利用和避免重复建设，网路的使用应贯彻有偿共享的原则，即获得市场准入者当然地获得有偿使用所有公共电信网路的许可。国内外的经验证明，规定网路运营者在条件许可的范围内满足其他电信运营者入网、互联要求的法定义务，是建立公平、高效的电信市场的关键。（4）保护消费者原则。电信经营者有义务向用户提供价格合理的优质服务；否则，用户有权投诉和请求损害赔偿。电信经营者应当遵守法律和行业规章确定的服务标准；对于不符合标准的行为，管理部门有权查处。电信经营者必须随时向用户公开其服务收费的标准和办法，并接受有关管理部门的监督；违反该义务损害消费者权益的，应当向消费者支付经济赔偿；对于情节严重的故意行为，可处以惩罚性损害赔偿和行政罚款。

4、电信法的体系结构。参考国外相关立法体例③，建议中国《电信法》采用如下体系结构进行编排：

第一章总则。含电信法的立法宗旨、基本原则、适用范围等。

第二章国家电信管理部门。含国家和地方电信管理机构的设置、职责、权限、组成、机构、议决程序。

第三章电信业务运营。含各类电信业务经营范围，基本电信业务的质量标准与资费标准,增值性电信业务的申请、审批，经营许可证，业务运营中服务提供方与用户的服务合同关系。

第四章无线电管制。含无线电管制的目的、原则以及管制的具体方式。

第五章电信设备。含广播与有线电视、电信基础设施、电信终端设备的技术体制、标准和通信行业的相关标准及业务规定。

第六章网络互联。含网络接入的申请、登记、审核，接入单位、法人、个人用户应具备的条件，入网审批，接入单位的入网责任，IP地址的申请、分配与管理，域名注册的申请、变更、注销及争议裁定。

第七章电信设施安全与数据保护。含电信设施的刑法保护和行政法保护；政府部门，电信运营者的责任，公民的义务；地上、地下、水下、海底通信设施，无线通信电波传输等的保护；其他工程与电信设施的关系。

第八章普遍服务义务。含普遍服务的目标，电信管理部门普遍服务的职责，公众电信运营者的普遍服务义务。

第九章用户权利保护。含用户自由使用电信服务和通信秘密不受侵犯的权利，电信资费的标准及监督，电信服务质量的监督，政府保护用户权利的职责。

第十章电信纠纷处理。含解决纠纷的机构、程序、效力，以及当事人的诉权。

第十一章法律责任。含违反《电信法》及电信行政法规等应承担的行政责任、民事责任或刑事责任。

第十二章附则。规定本法的生效时间。

此外，为了淡化部门立法色彩，建议全国人大常委会委托由有关政府部门和社会团体以及法学、技术、经济专家组成的专门机构起草，然后广泛听取电信用户、经营者等利益相关各方的意见，通过论证会、辩论会等形式吸取合理化建议，最后由全国人大或其常委会颁布。

（三）优化管制规则

1、普遍服务管制。普遍服务是指“任何人在任何地点都能以承担得起的价格享受电信业务，而且业务质量和资费标准一视同仁。”①为弥补中国电信服务市场“电信消费者的选择权利向大都市倾斜”的结构性缺陷，在管制中必须贯彻“普遍服务”的理念。借鉴国外电信服务管制的经验，可以采取以下做法：（1）许可证中的附加条款。作为许可证发放的条件，电信运营者必须向农村和偏远地区提供普遍服务；（2）附加额外的网间接续费。新运营者在与原有运营者之间互联互通时，必须支付额外费用，这些费用的部分或全部用来向农村地区提供普遍服务；（3）普遍服务基金。该基金由电信运营者缴纳、由电信管制部门管理，专用于支持普遍服务。允许电信运营者在交纳普遍服务基金与直接提供普遍服务之间进行选择。（4）普遍服务的委托和指定。当原有运营者不能或不愿向农村或未受服务的区域提供普遍服务时，这种服务应委托给其它运营者，或由电信管制机构指定其它运营者来实施，接受委托或指定的运营者可从普遍服务基金得到补偿。

2、电信资源管制。电信资源一般指号码、无线电频率、Internet域名、卫星轨道及各种管线资源，属于公共资源，其管制应遵循公正性、效率性及公益性原则。管制者应当客观、透明和无歧视地分配和管理电信资源，保证不同电信网和电信业务使用者的平等和简单接入，不偏袒任何一方。目前中国电信资源的分配权主要掌握在经营电信业务、且与其他公司竞争的原中国电信手中，难以保证资源分配的公正性。并且原中国电信按部门或系统来分配电信资源的做法，也有悖于效率原则，因为许多潜在的更能有效使用这些资源的企业被排除在外。如果不能公正、有效地分配资源，社会公益的实现更无从谈起。这也是中国电信服务市场“不对称寡头竞争”、“替代性产品（服务）竞争”等结构性缺陷的症结所在。

电信资源管制的优化，关键是要体现电信资源的公共性，公正分配电信资源。为此美国设立了独立于政府和企业的FCC，由其负责电信资源的分配。②在中国应当改变电信资源由具有行政垄断性的中国电信分配的局面，设立不具有企业性质和特殊部门利益的公共机构，来行使电信资源分配权。不仅如此，还应当改变电信资源无偿使用的状况，在优先满足军队、政府机构、广播电视业务需求的同时，像土地等公共资源一样实行有偿使用制度，采取公开招标的方式向电信运营商有偿出让，其制度设计中应体现资源性质的差异和保证有效的舆论监督。

3、互联互通管制。电信网路互联互通对维护网路的整体性，充分实现网路的经济和社会效益具有决定作用。为克服目前“公网”与“专网”分立、大量网路资源闲置浪费的市场缺陷，必须对网路互联互通实行统一管制，为确立数网竞争的格局提供法律保障。互联互通管制的具体形式应当由《电信法》规定，所有网路运营者都有义务与其它运营者进行互联，且在各个技术可行点实现互联。为此，在互联互通管制中应当突出以下几个方面的要求：（1）统一互联标准。中央电信管理机构制定的网路进入和两网互联技术规范在全国范围内统一适用。要求入网方应当保证自己的网路、设备和装置符合国家规定的技术体制和质量标准，并且不影响被要求方的网路、设施正常运行。否则，被要求方有权拒绝。（2）按成本定价。即互联费的确定要以成本为基础。目前世界上还没有形成统一的成本标准，有的依据全分配成本，有的依据边际成本，有的依据长期平均增量成本。为培育数网竞争的体制框架，建议近期内政府以成本为基础制订联网价格时，选择边际成本作为主要依据，对新入网企业则不应当要求其承担通信网络的固定投资费用。①（3）无差别对待。即对不同运营者提供互联服务，在收费、技术条件和服务质量等方面应一视同仁。当运营者既向互联者又向自己的最终用户提供服务时，其向互联者提供服务的各种条件不得高于自己的最终用户。（4）扶持市场新进入者。要求原有运营者向新进入者提供设备共享、平等接入和非绑定计价网费等条件。

4、价格管制。电信服务市场的价格可分为：用户消费最终电信服务的价格和普通运营者与主导运营者联网的价格。价格管制应当以防止出现垄断定价，保障运营者公平地运用价格杠杆开展有效竞争为宗旨。为实现此宗旨，应当加强以下几个方面的管制：（1）价格水平的管制。坚持以成本为基础兼顾运营者合理收益的定价原则。（2）价格体系或结构②的管制。应当顺应国际电信服务市场出现的市话与长话费率的差距逐步缩小；初装费日益降低，通话费略有提高；非高峰期相对高峰期的价格折扣逐步加大的趋势③，调整中国的价格体系和结构。（3）价格日常变动的管制。主要是制定价格调整的规范，批准新的价格标准，对异常情况④的处理。（4）调解、仲裁价格纠纷，特别是网络互联费纠纷。

5、市场准入管制。

在现阶段，各国对电信服务市场准入管制的主要手段是实施许可证制度。该制度内容非常广泛，包括许可证数量的选择，许可证发放的具体程序，许可证的转让、变更、撤销以及许可证发放后的行政监管等。有关外资进入的管理也涵盖其中。为了实现中国电信服务市场有效竞争的目标模式，必须对上述内容加强管制：（1）许可证数量的选择。首先，由于电信服务业不同领域的技术特性和经济规模适宜不同的竞争程度，应分别制定进入条件。公共网经营领域的进入条件应十分严格，但除了涉及企业国籍的条件外，进入条件不应涉及与经营成本、效率和质量无关的方面；网络基本服务领域的进入也应适当控制，其中至少应包括技术能力、资金和管理能力方面的条件；电信增值服务业务的进入条件则可以相对放宽。其次，在电信服务业开放竞争的初期，对基本业务的许可证数量都应该加以控制。但随着市场开放程度的深入和经营范围的扩大，许可证的数量控制应逐渐放松，并且从发展趋势分析，许可证的发放数量最终将不再由政府决定，而由市场和竞争来选择。（2）许可证发放的程序。应根据电信服务业不同业务领域的产业组织目标和进入条件，采取不同形式。在公共网领域，宜采用定向招标方式；在基本业务领域，宜采用公开招标方式；在增值业务领域，宜采用一般工商注册、电信管制机构备案的方式。⑤具体发放程序至少应包括申请、资格审查和授予等内容，如在审查时需要检查申请者是否能够保证国家和公共安全，是否具有经济、技术能力，是否符合《电信法》和相关法规等。相关的程序性规定应在《电信法》的制定中加以充分体现，并公之于众，接受监督。（3）对外资进入的管制。对外资进入的管制与电信市场的开放程度密切相关。中国电信服务业引进外资最重要的前提还是国内市场数网竞争格局的形成。因为离开了竞争性市场框架，无论民族企业还是外资公司，都可能危害电信用户。为此，对外资进入的管制必须与加快形成中国电信服务市场的竞争结构联系起来通盘考虑。如前文所述，按照中国与美国及欧盟达成的协议，外国电信运营商将沿着“北京上海广州——其他14个省会都市——全国”的梯度逐步进入中国电信服务市场，可能加剧电信服务市场固有的不平衡竞争。同时外资进入中国电信服务业的方式选择，也会对民族电信企业参与全球化市场竞争产生影响，因此，建议政府在坚持开放的原则下，调整外资进入的优先顺序及方式，具体包括：第一，优先开放外资对内地有线电视网络和部门专网改造的投资，前提是完成政企分开、公司化重组；第二，优先开放对“联通”和“网通”的外资参股；第三，在倾斜扶持“联通”、“网通”的前提下，开放外资参股中国电信集团和中国移动通信集团的分业和综合经营；第四，在新兴电信服务市场和租线业务市场，优先开放外资控股或独资经营；第五，在所有电信增值业务市场，提前开放外资控股或独资经营。

6、终端设备管制。一般而言，终端设备的管制是指依据电信法、产品质量法、用户权益保护法及电信终端设备管理机构制定的法规，对终端设备的管理机构、检测机构、检测程序、检测标准等进行授权或管理。为保证国内电信服务网络的互联互通，不能听任企业自行选择设备的技术类型和标准，必须对终端设备加强以下几方面的管制：（1）审批管理机构的授权。目前世界上对电信终端设备的审批管理机构主要有三种形式：一是由国家认证机构进行最终决定，如美国FCC对无线发射机的审批等；二是由国家认证机构指定的实验室进行合格鉴定，如日本就是通过第三方机构--日本终端设备认证协会（JATE）对终端设备进行审批的；三是由制造商自我批准，即允许制造商自己批准所生产的设备是否符合技术规定，国家认证机构可以（或不必）要求认可的（或主管的）实验室对设备进行测试。如欧盟对于电磁兼容性（EMC）的鉴定就属于这种方式。笔者建议我国在现有经济、技术条件下，仍旧采用第一种形式。（2）终端设备的入网审批。对终端设备实行严格的入网审批制度，以立法的形式明确规定未通过指定机构检测的设备不得入网，但同时对于通过指定机构检测合格的设备，电信运营商不得拒绝其入网，且经检测机构检验合格的设备无需再经过运营商的二次发证。（3）对检测机构的管理。应由入网审批管理部门对检测机构设施监督管理，管理形式主要应包括资格认定和授权。入网审批管理部门按照法定标准，在鉴定检测机构实验室检验能力合格的基础上，给予检测机构相应的资格认定和授权。检验机构资格的授予应根据不同业务领域的技术开发周期，规定相应的有效期，期满后由检验机构提出申请，经入网审批管理部门依法重新鉴定合格后重新予以授权。（4）终端设备技术标准的制订。终端设备技术标准包括电信网络中信息的发送、传输、接收标准以及网路之间设备接口的技术标准等，十分复杂。因此，对终端设备技术标准管制的细节可以不在《电信法》中规定，但应规定一个制定技术标准的程序。鉴于美国、日本、欧盟的标准制定体系都向全社会开放的经验①，建议我国制定技术标准时，首先也应广泛听取电信制造商、服务商以及相关科研机构等各方的意见，再由官方权威机构制定，最后经主管部门批准、颁发，并保证其强制性执行。

①赵维田著，《世贸组织（WTO）的法律制度》，吉林人民出版社2000年版，第384-389页。

②赵维田著，《世贸组织（WTO）的法律制度》，吉林人民出版社2000年版，第384-389页。

③中国社会科学院经济文化研究中心主编：《三网合一——中国电讯产业发展战略研究》，中国审计出版社2000年版，第362页。

④陈小洪：《中国电信业：政策、产业组织的变化及若干建立》，《管理世界》1999年第1期。

①中国社会科学院经济文化研究中心主编：《三网合一——中国电讯产业发展战略研究》，中国审计出版社2000年版，第361-364页。

②云涛：《从美国电信解体过程看我国电信发展》，《中国经营报》2000年1月25日。

③余永定郑秉文主编：《中国“入世”研究报告：进入WTO的中国产业》，中国文献出版社2000年版，第441页。

④中国社会科学院经济文化研究中心主编：《三网合一——中国电讯产业发展战略研究》，中国审计出版社2000年版，第256页。

⑤国际电信联盟：《世界电信指标》，2000年5月。

⑥1999年全国邮政电信发展情况，《中国计算机报》，2000年5月16日。

①1999年全国邮政电信发展情况，《中国计算机报》，2000年5月16日。

②信息产业部政策法规司司长刘彩：《专家谈〈中华人民共和国电信条例〉》，《光明日报》2000年10月18日。

③如：广电网、铁路网、电力网、“网通”以及“联通”等。

④增值业务主要是指无线寻呼，计算机通讯，数据通讯，图像通讯等业务。这一业务领域的经济规模较低，应实行充分竞争。

⑤蔡祥：《电信管制的困惑及其思考》，《通信世界》2000年第6期。

①斯蒂格勒著：《产业组织和政府管制》，上海三联出版社1989年版，第145页。

②Alchian.A.A.1995."VerticalIntergrationandRegulationintheTeleoneIndustry",ManagerialandDecisionEconomics,Vol.16,Number4:323.

③Armstrong,Mark,SimonCowanandJohnVickers.1998.RegulatoryReform:EconomicAnalysisandBritishExperience.TheMITpress.

BeesleyM.E.1997.Privatization,RegulationandDeregulation.Routledge.

Ryan,J.Daniel.1997."TheEvolvingTelecommunicationsEnvironmentinJapan",inRyan,J.Daniel.ed.1997.PrivatizationandCompetitioninTelecommunications,PraegerPress.

④Baumol，W.J.，1982，“ContestableMarkets：AnUprisingintheTheoryofIndustryStructure，”AmericanEconomicReview72：PP.1-15.转引自：王俊豪主笔：《中国政府管制体制改革研究》，经济科学出版社1999年版，第81页。

⑤Baumol，W.J.，J.PanzarandR.D.Willig，1982，ContestableMarketsandtheTheoryfoIndustrySttucture，NewYork：HarcourtBraceJovanovich.转引自：王俊豪主笔：《中国政府管制体制改革研究》，经济科学出版社1999年版，第81页。

⑥《电信非对称管制问题研究报告》，/20001228/file/1226_6.htm，2001年5月21日下载。

①《美国将继续放松电信管制》，/news/other/2001/0412-6.htm，2001年5月21日下载。

②CrandallW.RobertandLeonardWaverman.1995.TalkisCheap:ThePromiseofRegulatoryReforminNorthAmericanTelecommunications.TheBrookingsInstitution.

BeesleyM.E.1997.Privatization,RegulationandDeregulation.Routledge.

Armstrong,Mark,SimonCowanandJohnVickers.1998.RegulatoryReform:EconomicAnalysisandBritishExperience.TheMITpress.

③CrandallW.RobertandLeonardWaverman.1995.TalkisCheap:ThePromiseofRegulatoryReforminNorthAmericanTelecommunications.TheBrookingsInstitution.

④冯兴元：《电讯行业的管制和垄断要不得》，www.china-/fwsq/fxy.asp，2000年5月21日下载。

⑤市场权力意味着企业对市场价格具有影响力，通常由企业占有的市场份额决定的。在美国，超过70%的市场份额就被看作具有对市场的垄断权力，许多法院甚至采取如下的立场，把占有50%市场份额的公司看作“发现垄断的先决条件”。参见：Cameron,DuncanandMarkGlick.1996."MarketShareandMarketPowerinMergerandMonopolizationCases",ManagerialandDecisionEconomics,Vol.17:193.

①包括错误的、失败的或管理不善的全部投资。

②Alchian.A.A.1995."VerticalIntergrationandRegulationintheTeleoneIndustry",ManagerialandDecisionEconomics,Vol.16,Number4:323.

③对于1982年美国法院判决原BellSystem解体一案的批评和重新思考，参见Arrow,K.J,D.W.CarltonandH.S.Sider.1995."TheCompetitiveEffectsofLing-of-BusinessRestrictioninTelecommunication",ManagerialandDecisionEconomics,Vol.16,Number4:301-322.

Higgins,R.S.1995."TheCostandBenefitsoftheAT&TAntitrustSettlement:AnOverview",ManagerialandDecisionEconomics,Vol.16,Number4:275-282.

TeminP.1995."TheMFJ:AnImperfectSulution",ManagerialandDecisionEconomics,Vol.16,Number4:283-290.

④黄福建：《中国加入世界贸易组织对香港电讯业的影响》，/dx/dx-04.htm，2001年5月10日下载。

⑤丁开盛：《国外电信公司竞争战略的探讨》，/chinaqyj/cjfx/20001012401236.shtml，2001年5月24日下载。

①英国电信管制机关(Oftel)1999年5月发表的《关于1999/2000年电信市场管理计划》。转引自：周其仁：《再论数网竞争》，《IT经理世界》2000年第3期。

②张维迎盛洪：《从电信业看中国的反垄断问题》，《经济研究参考》，2001年第48期。

③张维迎盛洪：《从电信业看中国的反垄断问题》，《经济研究参考》，2001年第48期。

④王俊豪主笔：《中国政府管制体制改革研究》，经济科学出版社1999年版，第171页。

①王全兴范士英著：《企业国有资产法》，湖北科学技术出版社1999年版，第77页。

②王全兴范士英著：《企业国有资产法》，湖北科学技术出版社1999年版，第78页。

③王俊豪主笔：《中国政府管制体制改革研究》，经济科学出版社1999年版，第171页。

④王全兴管斌：《社会中间层主体研究》，漆多俊主编《经济法论丛》第5卷，中国方正出版社2001年版。

⑤《美国1996年电信法要点》，/paper/cc17/tel_paper_cc17_1999-7/tel_paper_cc17_1999-7_page55.htm，2001年5月10日下载。

⑥《电信市场开放后政府的管制倾向》，/yjxx/12_7/2.htm，2001年5月15日下载。

⑦华阶平：《澳大利亚电信运营公司竞争策略》，《网络与通信》2000年第2期。

①周其仁：《再论数网竞争》，《IT经理世界》2000年第3期。

②张曙光主编：《中国制度变迁的案例研究》（第二集），中国财政经济出版社1999年版，第181页。

③参见：《台湾电信法》，1987年《日本电气通讯事业法》，1987年《日本无线电波法》，1991年《澳大利亚电信法》，1996年《美国电信法》，1996年《德国电信法》，1995年《俄罗斯联邦通信法》，/telecom/laws，2001年6月2日下载。

①80年代末，国际经济发展与合作组织（OECD）在其“普遍服务和电信资费的改革”报告中对普遍服务的定义。参见：Cane,Alan1996c：“Globaltelecomdealcomescloser”，FinancialTime，22October1996，p.5.

②阚凯力：《对美国电信普遍服务政策的回顾与反思》，《人民邮电》2000年9月19日。

①王俊豪主笔：《中国政府管制体制改革研究》，经济科学出版社1999年版，第187-188页。

②价格体系包括本地和长途的费率结构，初装费、月租费与通话费的分布结构，高峰期与非高峰期的费率结构等。参见：S.C.利特尔蔡尔德著：《电信经济学原理》，人民邮电出版社1983年版，第120页。

③何霞：《WTO与中国电信资费管制的变化》，《通信世界》2000年第3期。

④例如制止运营者之间实行恶性降价竞争，遇到自然灾害等突发事件等。

通信服务市场范文篇3

关键词：电信服务业世贸组织结构性缺陷政府管制

电信服务业是中国最早施行政府管制体制初步改革的基础设施产业，它为中国政府管制理论的研究提供了许多实证资料。同时，中国电信服务业政府管制体制的改革实践对其他基础设施产业的改革具有积极的推动作用和示范意义。面对“入世”的挑战，纵观中国电信服务业的发展现状，特别是电信市场因政府管制行为不当而存在的严重结构性缺陷，令人担忧。为此，我们应当探寻中国电信服务业政府管制行为与世贸组织《基础电信协议》的差距，遵循市场经济的客观规律，研究缩小和弥补这种差距的对策，为中国电信服务业的体制改革和立法完善提供建议，并为完善其他基础设施产业的政府管制提供借鉴。

一、中国电信服务业及其管制立法的现状

自80年代以来，中国电信服务业经过放松价格管制、打破独家垄断和管制机构改革并产业重组为内容的三阶段改革，突破了原来政企合一、行政性独家垄断的体制框架，初步形成了各类业务在基础网络层次上的数家竞争格局。在固网电信市场，中国电信集团和中国联通两家公司拥有、建设自有的网络并竞争经营国际国内长途和市话业务；在移动通信市场，中国移动通信集团和中国联通两家公司拥有、建设移动通信网络并开展竞争性经营；在国内卫星转发器出租市场，中国通信广播卫星公司、中国东方通信有限责任公司、鑫诺卫星通信公司三家开展竞争性经营；在无线讯呼网络市场，跨省联网无线讯呼公司23家，双向讯呼经营公司6家；在数据和互联网传输市场，中国电信集团、中国移动通信集团、中国联通和中国网通，依托各自的基础网络资源开展竞争性经营；在国内桢中继电信业务市场，吉通公司和中元金融数据公司开展竞争性经营。

尽管如此，中国电信服务业市场业已形成的数网竞争体制还只是一个开端。因为在中国目前任何基础电信服务市场，政府颁发经营许可证数量的多寡与市场竞争局面能否形成并没有必然的联系。例如1994年国务院决定组建中国联通，就已经放发了经营固线通信网和移动通信网的第二块牌照，但是到1998年底中国联通实际仅仅在移动通信市场上成为现实的竞争力量，而且也只占有全国移动通信市场份额的5%。如果增发经营许可证就等于形成竞争性市场，中国也不用在1999-2000年间再次大动干戈，分拆原中国电信了。因此，在各类基础电信服务市场上开展数家竞争，虽然相对于禁止竞争的体制是一个巨大进步，但仅仅提供了实现全面市场竞争体制的可能性。

电信服务业改革的艰难起步还与中国“入世”的历史抉择不期而遇，呈现交叉互动之势。“入世”是中国进一步参与经济全球化的战略选择，与改革开放的总体目标一致，标志着中国对外开放进入新的阶段，“开放”成为该阶段社会主义市场经济的主旋律。90年代以来经济全球化不同于以往历次经济国际化的一个最大特点，是它伴随着全球范围内的经济市场化和放松管制，市场化改革与经济开放成为推动经济全球化迅猛发展的重要驱动力。从这一层面理解，“入世”与电信服务业改革将是双向互动的关系：一方面，“入世”将为改革带来新的机遇与动力；另一方面，深化改革必将为中国更好地参与WTO多边贸易体制活动和在经济全球化过程中趋利避害创造有利条件。但是“入世”将给中国电信服务业带来的巨大挑战也是不容置疑的。

1997年2月达成的《基础电信服务协议》，是在世贸组织《服务贸易总协定》(GATS)范围内第一次由各参加方对基础电信服务业作出的具有法律约束力的承诺，内容涉及电信服务业务的各个领域。各参加方根据本国法律政策和电信发展状况，承诺允许外资进入本国电信服务市场和给予国民待遇并可列明相应的准入条件、要求和限制。

GATS电信服务贸易规则框架由四部分构成①：（1）《服务贸易总协定》框架协议，规定了各成员在所有服务贸易部门（包括电信服务）中应承担的一般义务和具体承诺的义务；（2）乌拉圭回合谈判达成的GATS电信附件，规定了各成员在电信服务贸易方面应承担的基础义务；（3）55个成员1997年达成的基础电信服务协议，即《GATS第四议定书》，规定了这些成员在基础电信服务市场开放中的具体承诺，以及政府应遵守的电信服务管理原则；（4）58个成员达成的关于增值电信业务现状约束的具体承诺，已列入GATS国家具体承诺表。

中国“入世”后，上述规则应成为政府、行业协会在电信服务贸易管理方面的准则。根据这些规则，中国应承担以下义务②：（1）必须履行GATS电信附件规定的基本义务，允许外国服务提供者(包括自然人和法人)进入和使用中国公共电信网及其服务，不得在安装服务、设施配备、收费等方面违反国民待遇和最惠国待遇原则。（2）必须履行与主要WT0成员达成的关于电信业市场准入、国民待遇等方面具体承诺，遵守《GATS第四议定书》中规定的电信业管理的指导原则。主要包括：防止交叉补贴、不正当地获得和使用其他电信经营者信息等不正当竞争行为；以透明的非歧视的条件保证外国电信经营者进入本国公共电信网，与其他电信经营者互联；实现透明的非歧视的普遍服务；公开许可证的授予标准和拒绝理由；管理当局独立，保证与任何电信经营者分离；按照透明的非歧视的原则合理分配电信号码、无线电频率、频段等稀缺资源；公开国际会计结算费率。作为履行上述义务的要求，中国原有的电信垄断经营者利用占有公共电信网的优势阻止其他经营者进入或与之互联的做法将难以维持。（3）必须在电信领域承担《服务贸易总协定》规定的一般义务，主要是最惠国待遇(MFN)和透明度要求。根据MFN要求，中国应立即无条件地将其在基础电信国家承诺表中作出的具体承诺，非歧视地适用于所有其他成员，应给予每一成员的服务及服务提供者不低于具体承诺表所规定标准的待遇。并且在未作出具体承诺的电信领域，中国也必须给予另一成员的服务和服务提供者不低于给予其他国家(包括WTO成员和非成员)类似的服务和服务提供者的待遇。中国还必须符合GATS及电信附件规定的透明度要求，公布影响外国电信服务提供者进入中国市场、进入和使用中国公共电信网及其服务的法规、标准和行政措施。

而中国电信服务业市场与世贸组织开放市场的上述要求很难吻合，其症结在于转型期形成的电信服务业市场存在着诸多结构性缺陷，主要表现为：

1、在中国电信服务市场上虽然存在原中国电信和“联通”两家竞争者，但远未形成“双寡头垄断竞争(Duopoly)”的格局。“双寡头垄断竞争”，指的是同一个电信市场上存在两个各自拥有独立基础网络的营运商并相互竞争的模式。一般而言，第二家营运商占市场份额20%以上，才能称之为“双寡头”。③像1994-1998年间中国电信占全国市场份额99%以上、“联通”占1%不到的格局④，还称不上“双寡头垄断竞争”。尽管电信业经过1999-2000年又一波改革、特别是分拆原中国电信和扶持“联通”之后，电信市场上两个(或两个以上)营运商之间实力天壤之别的局面有所改变，但要达到发达国家和相当一批发展中国家已经超越的“双寡头垄断竞争”标准，还有相当一段路程要走。

2、目前中国电信服务业主要是替代性产品（服务）之间的竞争，而不是同质产品（服务）之间的竞争。一般而言，异质产品（服务）之间不能做到百分之百互相替代，而且有些异质产品（服务）之间还互相依赖，如讯呼和IP对固定和移动通信的依赖，因而其竞争程度低于同质产品（服务）之间的竞争。正因为这样，各国电信改革的首选政策目标是在一切技术上可能的领域形成同质产品（服务）的竞争，仅在技术上一时难以开展同质竞争的领域(如市话市场)，才以异质替代竞争作为向同质竞争发展的过渡。但是，目前中国电信市场上同质竞争的范围还远远小于技术上可能的空间。最突出的是固定通信，虽然政策已经允许“联通”建设、经营固定通信业务，但是如上所述，“联通”由于非技术因素造成的地位和实力微弱，目前在固定通信业务上还不具有足够的竞争能力。

3、电信消费者的选择权利向大都市倾斜。目前移动通信的市场消费能力集中在大都市，而中小城市、小城镇和农村地区主要还是靠传统固定通信。这是中国经济发展不平衡在电信市场上的表现，短期内不可能根本改变。因此，以移动通信市场为中心的数网竞争体制，以及由此带来的消费者选择度增加、价格下降、服务质量提高等效益，主要或首先由大都市的居民和企业分享。1999-2000年电信业又一波改革之后，在中小城市、小城镇和农村地区，固定通信市场仍基本没有同质产品（服务）竞争对手，异质替代竞争也很薄弱。于是，国内各地区之间电信服务水平的差距，将会因电信市场数网竞争体制分布失衡而加大。

4、目前中国电信服务业改革的范围局限于原邮电部门管辖的“公网市场”，而没有包括全部电信资源。计划经济时代“重复建设”所遗留的部门通信专网资源十分可观，已提供了开展数网竞争的物质条件。但各部门通信专网仍处在互不联通、分割管理的状态，使数网竞争缺乏体制条件。此外，广电宽带网络和部门专网资源也是中小城市、小城镇和农村地区在固定通信市场上较快形成同质产品（服务）竞争的有利条件，但是，至今为止电信业体制改革并没有对全部电信网络资源作通盘考虑，造成了通信资源的闲置浪费。

5、中国电信服务业现有体制框架是不同国家改革模式的拼凑。1994年成立“联通”，是以英国1981年电信改革为范本，即由政府组建第二家综合电信营运商，率先形成“双寡头垄断竞争”，然后逐步向市场增发各类电信牌照，从而转向全面竞争体制。①1999-2000年分拆原中国电信，则是参考美国1982年分拆贝尔系统的经验。美国当时是运用《反托拉斯法》将电信运营商分拆为长话公司和市话公司，禁止混业经营。②但是，在按分业经营原则拆分原中国电信的同时，仍允许“联通”混业经营，为其将来取得垄断优势创造了条件。这表明我国现行电信体制框架缺乏内在一致性，并给未来电信市场管制带来复杂的影响。

6、目前中国各电信服务企业在市场开放程度、公司化重组力度、国际合作与竞争实力、人力资本结构以及经营管理水平等微观方面差距甚大。以率先在境外上市的中国移动通信(香港)为例，其公司化重组力度尽管在国内电信企业中首屈一指，但由于采用所谓“剥离优质资产上市”的“红筹模式”，展示给投资人的“上市公司”与真正拥有控制权的母公司之间的体制差别仍很大。而整体上，中国电信服务市场仍以传统国有企业经营模式为主导，且中小城市、小城镇和农村地区的电信服务市场中官商一体、行政垄断、设租寻租的陈规陋习尤为严重。上述格局即使在中国“入世”后也不能很快改观。因为按照中国与美国及欧盟达成的协议，外国电信运营商将沿着“北京上海广州——其他14个省会都市——全国”的梯度逐步进入中国电信服务市场，且在2005年和2006年前分别不能进入北京、上海、广州和其他14个大都市以外的中国移动通信和固定电话市场③。因此，目前被电信服务市场红火景气掩盖着的微观结构的脆弱与失衡，必将成为中国电信服务业未来发展的严重制约。

中国电信服务市场体制的上述结构性缺陷，还与电信服务业务增长的不平衡交织在一起。目前中国电信和互联网用户的绝对数已居世界前列，至2000年6月30日止，全国固话用户1.28亿户，移动用户6000万户，互联网用户1690万户，分别为世界第二大固话网、第三大移动网和第三大互联网。④但是，中国实际完成的年度通信流量与电信网络现有规模还不成比例。根据国际电信联盟2000年公布的资料，1998年中国每部电话平均每月拨打国际长途1.63分钟，不到当年世界平均水平(8.39分钟)的1/5。⑤1999年中国国内长途通话累计达194亿次和585亿分钟，以同年全国电话用户数计算，每位电话用户每月平均使用国内长途10.5次和31.8分钟。⑥加上国际长途，估计1999年全国平均每位电话用户每月长途通话时间不超过35分钟，据此推断，中国电信服务业的财务状况不容乐观。因为在注入巨额投资之后，较低的通信流量必将导致较高的单位通信成本。其结果，电信服务消费的实际费用不会因为舆论或行政的压力而真正大幅度下降；而居高难下的通信费用反过来又将抑制通信业务流量的进一步增长。中国连续多年电信网络规模的增长速度大大超过电信业务流量的增长，“红火”的外延式高速增长遮盖着“热装冷用”商务模式的脆弱基础，一旦网络规模的增长速度减缓，庞大电信投资的财务脆弱性就会水落石出。至于中国人均拥有电信线路以及人均通信流量方面的落后，更是一个不争的事实。1999年中国电话主线普及率为每百人8.64线，比1998年世界平均水平(每百人14.26线)低40%；其中，乡村地区固线的主线普及率只达到每百人3.93线，全国尚有21%的行政村没有最基本的电信设施。①以上引1998年全国国际通话流量和1999年全国国内长途通信流量计，中国人均每月分别完成国际长途通信0.12分钟，国内长途通信4.1分钟。笔者认为，人均电信能力和电信消费水平才是衡量一国电信业发展程度的中心指标，因为这一指标不但真正代表了电信市场本身的“厚度”，而且反映了运用现代信息技术武装整个国民经济的范围和深度。我们必须看到，虽然中国已经成为电信网络规模方面的世界大国或强国，但从人均电信能力和电信消费水平的角度看，中国至今还是一个相当落后的国家。因此，在继续扩大中国电信网络总规模的同时，迅速增加电信业务流量并逐步提高人均电信消费水平，应该成为电信服务业发展的战略目标。

此外，在电信服务业管制立法方面，中国从80年代开始改革电信服务业管制体制，为规范电信服务市场相继出台了一系列有关电信服务业管制的法规、规章，包括《中华人民共和国电信条例》、《边境通信管理暂行规定》、《从事放开经营电信业务审批管理暂行办法》、《电信服务标准（试行）》、《电信服务标准·通信质量指标（试行）》、《电信设备进网审批管理办法》、《电信网间互联管理暂行规定》、《电信网码号资源管理暂行办法》、《对公用通信网上在用电话自动计费器加强监督管理工作的实施细则》、《各项放开经营的电信业务的界定》、《进口局用通信设备进网实施质量认证管理暂行办法》、《申办放开经营电信业务的主要程序》、《通信建设项目招标投标管理暂行规定》、《互联网信息服务管理办法》等，涉及电信业务放开、电信市场管制、国际联网管理、网络及信息安全等许多领域。这些立法在促进市场竞争、规制管制者行为、保护用户利益等方面发挥了积极作用，为电信服务业的初步改革提供了法律保障。但是这一阶段立法的局限性也十分明显，具体表现为：（1）体系不完整。以电信管制法体系的完备程度来衡量，中国电信服务业管制立法仍处于起步阶段，缺乏完善的立法体系和明确的立法目标，带有明显“头痛医头、脚痛医脚”的特征，上文所述“中国电信服务业现有体制框架是不同国家改革模式的拼凑”，即是适证。（2）效力等级低。目前电信服务业立法的主要形式是效力等级较低的部门规章、地方规章，极少行政法规，迄今还没有一部由国家立法机关制定的电信管制基本法——《电信法》。（3）部门立法。现行法规、规章都是由原邮电部或信息产业部系统制定，且立法程序封闭，与其制定内部工作规程相差无几。由于部门立法受部门利益所左右，同时缺乏公开听证程序给管制相对人以充分表达意见的机会，很难保证所制定法规、规章的公正性和中立性。

在上述立法文件中值得一提的是，2000年9月20日国务院第三十一次常务会议审议并通过了《中华人民共和国电信条例》（以下简称《条例》）。《条例》于2000年9月25日以国务院第291号令公布实施，成为我国第一部有关电信业的综合性行政法规。虽然信息产业部官员盛赞《条例》的正式颁布是中国电信业具有历史意义的里程碑，标志着电信业的改革与发展进入了一个新的历史阶段，②且《条例》在改革管制制度方面确实取得了明显的突破，但仔细审读不难发现，在规制管制者等关键问题上《条例》仍存在明显不足。例如价格听证的程序尚不清晰，特许经营权和稀缺电信资源使用权的拍卖程序也未提及，关于管制机构及其官员行政违法行为认定和处罚方面的规定过于简单和笼统等。如果考虑到信息产业部及其下属的地方各电信管理机构的领导和行政人员大都来源于原邮电部和中国电信，而新中国电信和中国移动等“嫡系部队”的“老板”们又来源于原邮电部和信息产业部的现实，这些行政程序上的不足，就有可能导致其他被称为“电信专网”的基础电信设施运营商③以及各类电信增值业务④的提供商们，在获得经营许可和网间互联权利时处于相对不利的地位；同时垄断性电信服务价格和网络元素租用费的确定还可能继续维持目前的“暗箱操作”机制。

面对“入世”的挑战，立足于中国电信服务业及其管制立法的现状，我们不能奢求带有明显结构性缺陷的电信市场体制会自动升级为全面、充分竞争的市场体制。为克服中国电信服务业市场现存的结构性缺陷和管制立法的滞后状况，必须在管制体制改革上做出符合市场竞争要求的战略选择。

二、中国电信服务业政府管制改革的战略选择

有的研究认为，中国电信服务业政府管制改革的当务之急是强化管制，加大政府干预的力度。⑤与此相反，笔者认为在市场存在结构性缺陷的现实条件下，参考其他国家电信管制改革的经验，中国电信服务业应逐步扩大市场竞争的范围和程度，相应减少政府管制，采取放松管制和改善管制相结合的改革战略。

一般认为，“市场失灵”的存在是政府管制的依据。但是，关于管制必要性的种种理论，忽略了政府的管制权力也是一种垄断力量的事实。对经济垄断施加行政垄断，未必能够扩大竞争度。如果政府管制不能够自觉地时刻代表“社会利益”，那么，谁来管制“管制者”，如何减少管制过程中的“设租和寻租”行为？如果不幸形成斯蒂格勒所说的管制者成为被管制垄断商的“俘虏”①，消费者和潜在竞争者如何寻求救济？如果技术和经济条件的变化已经瓦解了“自然垄断”的基础，而管制的既得利益者仍然维持过时的管制体系，使管制本身成为市场竞争的障碍时，又该如何？更值得注意的是，管制行为非常有可能“上瘾”，以致“对一项不当管制的解决办法通常就是增加更多的管制”②，如果管制者陷于“日益完备的管制体系”不能自拔，市场如何解除不当和过度管制的重负？因此，我们不能停留在复述“市场失灵”理论并热衷于照搬“完备的管制体系”，必须正视政府失灵、政府非理性行为和寻租现象的大量存在，全面注意70年代率先在学术文献中讨论、而后席卷全球的“放松管制(Deregulation)”、“管制改革(RegulatoryReform)”和“无管制(Non-regulation)”的理论和实践。③

该理论的代表之一是八十年代早期在经济学界出现的“可竞争性理论”，它为自然垄断性行业的政府管制提供了新的理论依据。美国著名新福利经济学家鲍莫尔在1981年12月29日就任美国经济学会主席的演说中，首次阐述了可竞争性市场理论（TheoryofContestableMarkets）,④后又与帕恩查（Panzar）、韦利格（Willig）合著出版了《可竞争市场与产业结构理论》一书，从而使该理论系统化。⑤这一理论引起了学术界的广泛争论，对政府管制体制的改革实践影响深远。可竞争性理论认为，产业市场中不必存在大量的企业，只要具有潜在的竞争压力，即存在一个没有进出壁垒的市场结构，就能带来良好的企业行为和市场绩效。其代表人物认为，市场集中度只是一个次要的市场结构指标，关键要看构成进出壁垒的沉淀成本的状况。在进出无壁垒的市场条件下，潜在的进入压力能够产生如同存在现实的竞争对手的效果。即使市场中只有少数几个大企业，潜在进入压力也会迫使这些企业公平竞争，而不可能滥用垄断地位。可竞争性理论还指出，进出无市场壁垒可以同规模经济并存。这样就为政府管制提供了新的思路。为了克服由于规模经济原因形成的自然垄断可能产生的不利影响，政府可以根据可竞争性理论的要求制定相应的管制政策或规章，尽可能地保持潜在的竞争压力，以此来约束在位企业的行为。力求达到能够在保持规模经济的同时，又较好地克服垄断弊端。⑥

笔者认为，可竞争性市场理论对政府管制政策的影响是不可低估的。如果现实世界符合该理论的假设条件，则完全可以依靠潜在竞争的力量实现社会资源的最优配置和经济效率的极大化，换言之，政府管制将变得多余。但在现实世界中，电信服务业内原有企业完全有可能在新企业形成经营规模之前做出降价等反应，企业退出市场时也必然会产生沉淀成本等。尽管可竞争性市场理论的假设条件与现实不一致，使得政府管制仍然必要，但是既要实现电信企业的规模经济又要消除电信服务业垄断经营的弊端，既要克服市场失灵的缺陷又要减少政府失灵的危害，可竞争性理论还是为各国政府管制政策的制定提供了新的重要思路。

纵观世界各国电信服务业管制改革的实践，政府管制的重点已从直接规制企业行为——如价格管制等，转变为对市场结构的调整——降低市场壁垒和导入竞争机制，以增强企业竞争实力，在开放的国际电信服务市场中抢占先机。如美国《1996年电信法》实施以来，联邦通讯委员会（FCC）取消了电信服务业和有线电视业之间，以及长途电话和地方市话之间业务相互禁入的限制，以保持电信服务业的潜在可进入性，形成潜在竞争压力。对于国际电信运营商对美国电信服务市场的渗透，也不再持排斥态度，以此对本国运营商形成更大的压力。另一方面，对于风起云涌的电信服务业兼并收购浪潮，FCC并不过多加以阻挠。本来按照美国反垄断的相关法律，Worldcom收购MCI、SBC和Ameritech的合并等一系列数额巨大的兼并计划，对美国电信服务业市场集中度的影响早就达到FCC应该加以干预的程度。但在保持潜在竞争的条件下，大企业的行为既然会受到约束，不会对美国的社会总福利造成损害，那么允许美国电信服务企业整合得更加强大，使其更利于在国际电信服务市场中的竞争，又何乐而不为呢？至于FCC为实现促进市场竞争的政策目标，从1984年强令拆解AT＆T到1996年后批准接二连三的合并等，这些前后看似矛盾的管制行为内在逻辑的统一性，也就显而易见了。①

除了应当借鉴世界电信服务业管制理论和实践的新发展，立足于中国现行市场经济体制脱胎于传统计划经济模式的现实，状态依赖和路径相关的方法论提示我们，中国也尤其应当警惕“管制崇拜”的陷阱。原来高度政企合一、国家几乎控制全部经济资源和经济活动的“传统”，在至今为止的改革中没有、也不可能完全中止，政府的行政权力和长官意志仍在经济生活中居于主导地位，加之转型期民主和法治基础薄弱，“完备的管制体系”很容易成为滥用行政权力的栖身之所，市场竞争非但得不到保障，反而受到抑制。

这种问题在中国电信服务业已有体现。政企分离后的各电信公司凭借其已有的法定垄断地位损害消费者利益的行为，并未因政府强化管制而加以收敛。究其原因，并不是管制多与少的问题，而是管制适当与不当的问题。就电信服务业的现状而言，对电信服务业价格、质量和市场准入等管制的必要性应当不容质疑，但是需要管制与需要什么样的管制才能实现管制的初衷，不能混为一谈。在电信服务市场存在结构性缺陷、有效竞争不足的条件下，只强调管制的范围和力度，将难以奏效。因为在有限和失衡的竞争体制下，不当管制不但不能有效解决市场上原有的利益矛盾，反而很可能形成新旧既得利益胶着的局面，导致政府管制在诸多问题上左右为难、进退失据。具体表现为以下几个方面：

1、公平竞争。市场竞争的公平性体现为比赛规则的公平，它不要求起点相同，更不保证比赛结果的一致。从操作层面，要求管制者对市场竞争的公平性负责，管制者自身的独立性和对所有竞争者一视同仁，是保证公平的必要前提。中国电信服务业的管制者刚刚从“裁判”“球员”一体的系统中分离出来，与被管制者有着千丝万缕的联系。加之目前电信运营商还是清一色的国有企业，政府身兼所有者和管制者的双重角色，而电信服务业的资产重组基本依照行政命令“划拨”。在此基础上，规则的公平性极易受到其他利益诉求的干扰。在主要靠管制者“看得见的手”分配机会和资源的现实约束下，电信运营商对自身市场竞争实力的投资，远没有对管制者寻租的回报来得高。因此，“个别谈判”造成的市场规则方面的不平衡会自我复制，演变成越来越模糊、复杂的不平衡竞争体系。

2、电信费率。欧美的经验显示，即使在“双寡头垄断竞争”的市场中，经过管制当局根据成本定价原则决定的电信服务费率，仍然包含了过高的垄断利润。②例如，在美国移动通信市场的“双寡头垄断竞争”时期，移动通信的直接成本每分钟约为8美分，加上扩容成本为10-12美分，而核定的收费却为40-50美分；直到市场上进入4-5家竞争者时，由原双寡头与管制者共同控制超额利润的局面才开始改变，因为总有竞争者为争夺市场份额而降价。③中国目前的电信市场尚未达到“双寡头垄断竞争”标准，消费者和舆论界指望政府加强管制就可以降低电信资费，这只能是一厢情愿。与其指望加强价格管制来大幅度降低电信资费，不如以激烈的市场竞争来解决服务提供商追求“成本最小化”的动力不足问题。

3、互联互通。有学者认为只要管制部门坚持“互联互通、公平接入”原则，目前中国电信服务市场的竞争框架就可以奠定进一步发展的制度基础，既不需要确立“双寡头垄断竞争”标准，也不需要继续增加多个竞争者，更不需要完全开放电信市场。④但是，所谓互联互通、公平接入，本身就必须以“数网并存、数网竞争”的竞争体制为前提。没有一个大体对称的数网竞争框架，试图依赖行政管制实现“不平衡竞争”条件下的互联互通和公平接入，就会将问题转化为如何科学确定入网价格的水平。具有较大市场权力(marketpower)⑤的垄断运营商可以提出使竞争对手无法接受的入网价格，来限制竞争者利用自己拥有的电信网络。这种价格一样可以是“合理的”，因为其中包括了形成网络服务能力的“全部投资”①成本的分摊。

4、服务质量。电信服务的连续性和整体性决定了最终使用者获得的通信服务质量，不但是所有基础性和中间环节服务产品的质量合成，而且要识别每个服务环节对最终产品质量的影响非常困难。例如要识别令顾客不满意的电话语音质量究竟是由电信公司的哪一处“零部件”造成的，就不是一件容易的事情(Alchian,1995)②。因此，如果采用禁止行业纵向整合的管制政策，而中间服务的市场竞争又不充分，则电信服务业的服务质量管制就会成为一个非常棘手的问题。美国1982年肢解AT&T并实行禁止行业纵向整合的管制政策，负面效果之一就是电信服务质量因为各专业电话供应商的投机行为而令管制者头痛，因为厂商都难以识别的“零部件”质量，FCC作为政府管制部门就更无能为力。③因此，美国在新技术可以趋利避害之后，于1996年改革原有管制模式，通过交叉进入，鼓励全方位服务(Full-service)和纵向整合竞争。中国目前的电信服务市场，只有“联通”可以提供全方位服务，但它在许多领域的服务能力尚待提高，而其他运营商分业禁入。就控制电信服务质量而言，中国电信服务业现有体制将面临比独家全方位垄断、双寡头垄断竞争和有效竞争模式都更为严重的挑战。

5、投资者预期。中国电信服务业的发展需要巨大投资，因此，保持电信服务市场对国内外投资人的吸引力，是实现电信服务业持续发展的重要条件。除了电信服务业本身的市场潜力，政策和制度的稳定性对于投资人保持良好的预期也极为重要。经验表明，在电信服务市场基本竞争框架建立之前，部分选择性地向国内外投资人开放投资机会，往往使政府先前作出的承诺难以兑现，从而引起预期紊乱，对吸引投资产生负面效果。例如，中国电信(香港)在境外上市时，国内移动通信市场由中国电信独家垄断，而“对市场的垄断地位”正是许多红筹项目的热卖点。但随着政府扶持“联通”和鼓励竞争的政策调整，中国电信(香港)境外投资人的所谓“搁浅成本(Strandedcost)”就大幅上升。④因此，只有政府首先明确电信服务市场竞争框架建立的过程、阶段性目标和时间表，使投资人清楚地预期市场前景，才能实现合理的风险自担。此外，为保护投资人的合法权益，政府管制部门应该承担“不断修订承诺”的责任，赔偿投资人搁浅成本上升的相应损失。如新加坡和香港政府为开展国际电信服务竞争，向提前交出独家国际电信业务经营许可权的运营商支付了巨额赔偿金。⑤

6、管制者激励。在中国现行行政管制模式主导的电信服务市场中，虽然企业和消费者分别追求利润和消费者剩余最大化的目标不变，但立法者和管制者却毋须追求选票的最大化。在政企不分的情况下，政府所追求的目标与其所属的企业几乎是一致的,即效用和租金的最大化；即便政企不情愿地分离，但由于父爱情结的惯性，仍有可能出现“政企同盟”，由此导致管制过程难以付诸广泛的公共谈判，最终导致分散的消费者利益集团和弱小的企业利益集团长期成为管制博弈的输家。中国电信服务业无论在独家垄断时期，还是在引入竞争机制之后所表现出的产业绩效，都为管制者的激励错位提供了生动的佐证。由于原邮电部和信息产业部明显偏袒中国电信及其分拆后的“嫡系部队”，使得有限范围内的市场竞争一直缺乏正式规则，导致新进入者得不到可信的承诺，并屡遭歧视和搓揉；而广大消费者和用户也被迫长期承受过高费用和低劣服务。另一方面，既得利益集团则极力阻碍公平竞争之市场博弈规则的建立，以至于中国电信服务业市场竞争框架的建构举步维艰。

对上述问题的分析表明，真正要辩论的内容不是市场管制的存废，而是应在什么基础实施有效的管制，怎样保证沿着逐步增加市场竞争的方向来调整管制模式。笔者认为，在解除了独家垄断之后，应该通过实施放松管制和改善管制相结合的改革战略，使中国电信服务市场尽快形成最基本的、可操作的数网竞争框架，然后逐步扩大市场竞争的范围和深度。在市场竞争的基本结构确立之前，单纯依靠强化行政管制，不但不足以校正市场的结构性缺陷，反而容易导致管制被歪曲、管制负担过重、甚至管制本身成为进一步建立电信服务市场竞争框架的障碍。与此形成鲜明对比的是，英国立足现有数网竞争格局，放松行政管制，从单一依靠政府专业部门管制，逐步转向减少政府专业部门监管，增加行业自我管制、消费者的选择权利以及其他政府部门的配套管制。特别是英国电信管理局（OFTEL）作为电信服务业的专业管制部门，制定计划逐年减少本部门财政预算，将年度预算从1998(1999年的1279万英镑，减为1999(2000年的1263万英镑，2000(2001年的1201万英镑和2001(2002年的1197万英镑。①权威行业管制机构不但向社会公开预算，而且承诺逐年递减本部门管制预算，表明立基于合理的市场竞争体制，政府可以逐步减少管制的范围和程度；相反，在市场存在结构性缺陷的条件下，政府即使想从市场后撤也无法脱身。OFTEL的做法值得目前众口一词强调“加强监管”的中国电信管制部门反思和借鉴。

三、中国电信服务业政府管制改革的法律对策

面对“入世”的挑战，立足于中国电信服务业的发展现状，不应当延续以强化行政管制为主的改革思路，而应当以构建数网竞争框架为目标，走放松和改善管制的改革道路。其具体对策有如下三方面：

（一）重构管制体制

政府管制体制的核心内容是政府和企业的关系。因此，重构电信服务业政府管制的首要任务是调整管制部门与企业的关系。以电信、电力、铁路、民航等为代表的中国基础设施产业一直施行典型的政企合一管制体制，作为管制者的行业主管部门与企业之间政企不分甚至政企一体化的问题十分严重。因此，重构管制体制的目标应是建立一个超越部门利益、与企业无行政隶属或产权关系的中立性国家管制机构，即政府应当从电信服务业的垄断经营者转变为竞争性经营的组织者、维护者，破除管制机构与被管制企业之间的利益纽带，使管制机构能够依法超然地行使正当的市场管制职能。

国务院在1998年政府机构改革中，将原邮电部与原电子工业部合并为信息产业部，力图在一定程度上减少原邮电部与原中国电信政企不分的弊端。在改革过程中，过去的政府管理部门逐步从所有者、管理者、经营者过渡到市场的管制者，具有行业管理职能和市场准入管制职能，其表现出的最大特点是行政管制者同时又是行业的主管部门，甚至是原有企业的老板。由于中国缺乏监管管制者的条件，管制者的产生与公开投票机制互相分开，管制者不用追求选票的最大化，它追求的目标几乎和企业一样，即部门利益最大化。因此，它在制定规则时很容易偏向原来管辖的企业。管制者与企业之间这种在“父子关系”基础上形成的天然利益同盟，对正在建立过程中的政府管制及其效果的消极影响是致命的。既是行政部门又兼行业主管的管制者，不可能站在中立的立场上平等对待所有的市场参与者，而且这种政企同盟一旦形成，便完全有可能在立法和执法过程中藐视消费者和新进入企业集团，置他们的合法权益于不顾。由于中国目前的政治法律制度还无法打破这种政企同盟，管制者在滥用其行政职权的同时，使得受管制产业的资源配置效率惊人的低下。因此，改革电信服务业政府管理体制，实现政企分离的任务至此还远未完成。鉴于在信息产业部内部实行政企分离的方法即使不是完全不可行，也会十分困难；即使形式上分离了，实质上仍可能藕断丝连的现实困境②，有的学者主张由国务院责令国家计委、经贸委、体改办等机构牵头，组建新的“国家电信管理委员会”，作为政府的电信业管理机构，接管信息产业部的行业管理职能③；也有学者建议在原信息产业部政务司、国家无线电管理委员会等具有电信管制职能机构的基础上，组建新的电信管制机构，冠之以“国家电信管制局”或其他类似的名称，原省（直辖市、自治区）、市、县的电信管理局也相应改造为“国家电信管制局”的派出机构，形成一个垂直领导的管制体系，对全国电信服务业施行公平、有效地管制④。

尽管这些制度设计有其现实的合理性和可操作性，但面对“入世”的挑战，要兑现“管理当局独立，保证与任何电信经营者分离”的“入世”承诺，在“政资不分”的背景下幻想以整体性替换的行政机构改革方案克服长期困扰电信服务业健康发展的“政企不分”问题，无异于隔靴搔痒。由于新的管制机构仍旧无法摆脱对自身所有者权益最大化的追求，从根本上将难以实现对不同所有制的电信企业一视同仁，客观、公正地规制电信服务市场竞争的改革初衷。因此，笔者建议，应当按照国有资产所有者职能与行政管理者职能相分离的原则，首先建立电信服务业专职国家投资机构，由其接管原由信息产业部支配的全部经营性国有资产，授权其直接代表国家进行投资和享有出资所有者权益。该机构既不是行政机关，也不同于从事商品生产和服务提供的工商企业，而是以国有资产投资为专门职能的特殊企业法人，其接受国有资产所有者（政府）的委托，在授权范围内向电信企业投资，其投入企业的资产构成企业的国家股，①相应的投资收益也将作为国有资产的增值额直接上缴国家财政。作为投资者，该机构对其投入企业的国有资产享有投资者所有权（股东权），它在受资企业中的地位与其在受资企业中所持资本份额相对应，即分别处于惟一股东（又称全资股东）、控股股东或者非控股股东（又称参股股东）的地位。②其次，“政资分离”后的信息产业部，应当按照公开、公平、公正的原则改组现有机构。改组后的国家电信管制机构应借鉴国外经验，吸收一定数量的经济学家、法学家参与，力求保持人员组成上的超脱性与中立性。该管制机构的主要职能应包括：根据电信服务业的特点，以《电信法》为准则，制定具体的管制法规；审核电信经营者的资格，根据电信服务业不同领域的需求规模，分别发放相应数量的电信业务经营许可证；根据信息传输和网络安全的要求，参照国际通用标准，制定电信服务业相关技术标准；调解和仲裁电信服务企业之间的纠纷；监督和制裁电信企业的垄断行为与不正当竞争行为，等等。为便于实施管制，该管制机构可下设政策法规制定、通信网络管制、经营许可证管制、消费者事务管制、企业公平交易管制、通信技术管制、价格管制、法律咨询、行政事务、国际事务等部门。③此外，中国电信以外的“联通”、“铁通”、“电通”等电信企业的政府主管部门，也应当按照上述重构模式将基于经营性国有资产而享有的行政管理权能，转变为专职国家投资机构的投资者权益，从整体上建构电信服务业相关政府部门的国有资产所有者职能与社会经济管理者职能相分离的总格局，进而在政府管制层面为电信服务业市场主体之间的平等、有效竞争提供体制保障。

在理顺政企关系的同时，为适应电信服务市场竞争自由化的要求，还应当对立基于“政治国家——市民社会”二元框架的传统电信行政管制体制进行变革，探寻多元化和多层次的新型管制模式。根据“政府——社会中间层——市场”的三元框架④，笔者认为，可以从政府和民间两个层次来构建新型的管制机构体系：

1、政府管理层。它由中央和地方电信服务管理机构所组成，既不能拥有企业和接受企业挂靠，也不应直接介入企业经营。中央电信服务管理机构的主要职责是：发放电信营业许可证；制定行业规章和技术标准；制订电信服务事业发展规划；分配和管理稀缺通信资源；指导和协调网路互联和网路营运；裁决电信纠纷；指导地方电信服务管理；代表国家参与国际电信合作等。地方电信服务管理机构按照中央电信服务管理机构的授权，负责某些二类、三类业务许可证的发放和管理，并负有监督、调处纠纷和查处违法行为等职责。这种分层模式的典型代表首推美国，美国除了成立中央一级电信管制机构FCC外，在各州还成立了州公益事业委员会（PUC），共同管制美国的电信服务业。根据分工，FCC负责管制州际和国际电信服务业务，而PUC处理州内电信服务业务。实践中，在州际和州内问题难以准确界定时，如稀缺资源的管制，遵循“联邦优先”原则，并已使之合法化。美国《1996年电信法》在这方面的具体体现是，取消了州内PUC限制市场进入的权力，授权FCC管理普遍服务等。⑤此外，加拿大电信管制机构（CRTC）的组织体系与美国也差不多，但不同层次的职能划分不尽相同。⑥

2、民间管理层。主要是指独立于政府与市场主体，为政府干预市场、市场影响政府和市场主体之间相互联系起中介作用，协助政府管理电信服务市场的民间组织。国外这类民间组织（行业协会、委员会、联合会、联盟、论坛等）已有不少，如澳大利亚电信用户申诉委员会（TIO），它成立于1993年，不以营利为目的，起初的服务是处理居民和小企业对电信公司的申诉，由于能独立、公正、迅速地解决电信服务纠纷，得到用户和社会的认可，1997年后所有的电信运营者和服务提供者都成为了它的成员，1998－1999年度只有不到四分之一的公司被起诉。⑦由此可见，这样的中介机构在协助政府实施行业管理方面，既保护了用户利益，又促进了电信服务质量的提高，使用户与电信公司更为融洽。因此，建议我国也设立这种组织，赋予其为监督电信运营商、维护电信服务业公平竞争、保护电信用户而对成员自律、维护和组织并与相关利益者交涉的职责。

（二）制定管制基本法

中国从80年代开始改革电信管制体制，至今还没有颁布规制电信管制的基本法——《电信法》。目前电信业立法的主要形式是效力等级较低的规范性文件，如部门规章。由于部门立法受部门利益所左右，很难保证所制定法规的公正性和中立性。同时，现行立法还带有明显的“头痛医头、脚痛医脚”的特征，使电信管制体制改革缺乏一个明确的改革目标，上文所述“中国电信服务业现有体制框架是不同国家改革模式的拼凑”，即是适证。

现在各方对于《电信法》的出台均寄予厚望，但是必须看到，在电信改革的范围和目标、电信资源的配置和管理、电信市场准入的门槛和方式等关键问题没有解决之前，草率通过一个部门立法色彩浓厚的《电信法》，不但不利于消除现有电信市场的结构性缺陷，而且可能使既得利益硬化、未来支付更昂贵的调整成本。譬如中国《航空法》通过了许多年，航空市场还是乱像丛生、管制进退失据，并没有出现预期的所谓规范发展的局面。①

因此，必须重新审视《电信法》的性质、立法宗旨、基本原则、管制内容、体系结构以及制定程序等内容，进行科学、合理的设计与安排。

1、电信法的性质。电信法，从广义上说，指国家制定的规范电信行业及电信市场的各种法律规则的总和，其中包括制度性规则和技术性规则两大类。狭义的电信法指的是前一类，其任务是确立电信行业及电信市场运行的基本制度框架和基本行为规范。而后者的任务则是就电信行业及电信市场运行中的各种特殊问题，依据制度性规则，提供具体的、技术性的行为规范。②在立法体例上，可以将两类规则合为一体，也可以将二者分开。从中国的国情看，应以分开为宜。具体说，就是由全国人大制定旨在确立电信服务业及其市场运行的基本制度框架和基本行为规范的电信法，并授权国务院以及法律规定的国家电信管理机构制定具体的技术性规范。

2、电信法的立法宗旨。在中国，电信法的制定应当适应社会主义市场经济的要求，适应电信体制改革和电信服务业发展的需要，适应社会公众和各行业对电信服务和信息资源的需求。制定电信法应当从社会整体利益出发，而不仅仅局限于某些集团、企业或者个人的既得利益；电信法所体现的应当是包括行政管理机关在内的全社会一体遵行的国家意志，而不是个别行政管理机关的部门意志。因此，该立法宗旨应当突出分配管理通信资源的效率性、维护市场竞争和用户权益的公平性、保障网络服务与信息传输的安全性。

3、电信法的基本原则。（1）有效竞争原则。公平竞争是电信市场的基本秩序要求。为此，电信法应当同现行的《反不正当竞争法》和将要制定的《反垄断法》相衔接，针对各种以不正当手段获取或保有市场份额，或者以不正当手段排挤或歧视市场参与者的行为，做出禁止性规定。（2）管理有序原则。维护管理秩序的目的在于合理地规范电信市场参与者的行为，公平地维护其合法权益，并贯彻国家产业政策和电信服务业发展规划。实现管理秩序的必要条件，一是完善的管理规章，二是管理机关的廉洁和效率，三是被管理者知法守法。其中一个重要的内容，就是明确电信管理机关的职责、权限和电信经营者在遵守管理秩序方面的义务。（3）网路共享原则。为实现电信网路的有效利用和避免重复建设，网路的使用应贯彻有偿共享的原则，即获得市场准入者当然地获得有偿使用所有公共电信网路的许可。国内外的经验证明，规定网路运营者在条件许可的范围内满足其他电信运营者入网、互联要求的法定义务，是建立公平、高效的电信市场的关键。（4）保护消费者原则。电信经营者有义务向用户提供价格合理的优质服务；否则，用户有权投诉和请求损害赔偿。电信经营者应当遵守法律和行业规章确定的服务标准；对于不符合标准的行为，管理部门有权查处。电信经营者必须随时向用户公开其服务收费的标准和办法，并接受有关管理部门的监督；违反该义务损害消费者权益的，应当向消费者支付经济赔偿；对于情节严重的故意行为，可处以惩罚性损害赔偿和行政罚款。

4、电信法的体系结构。参考国外相关立法体例③，建议中国《电信法》采用如下体系结构进行编排：

第一章总则。含电信法的立法宗旨、基本原则、适用范围等。

第二章国家电信管理部门。含国家和地方电信管理机构的设置、职责、权限、组成、机构、议决程序。

第三章电信业务运营。含各类电信业务经营范围，基本电信业务的质量标准与资费标准,增值性电信业务的申请、审批，经营许可证，业务运营中服务提供方与用户的服务合同关系。

第四章无线电管制。含无线电管制的目的、原则以及管制的具体方式。

第五章电信设备。含广播与有线电视、电信基础设施、电信终端设备的技术体制、标准和通信行业的相关标准及业务规定。

第六章网络互联。含网络接入的申请、登记、审核，接入单位、法人、个人用户应具备的条件，入网审批，接入单位的入网责任，IP地址的申请、分配与管理，域名注册的申请、变更、注销及争议裁定。

第七章电信设施安全与数据保护。含电信设施的刑法保护和行政法保护；政府部门，电信运营者的责任，公民的义务；地上、地下、水下、海底通信设施，无线通信电波传输等的保护；其他工程与电信设施的关系。

第八章普遍服务义务。含普遍服务的目标，电信管理部门普遍服务的职责，公众电信运营者的普遍服务义务。

第九章用户权利保护。含用户自由使用电信服务和通信秘密不受侵犯的权利，电信资费的标准及监督，电信服务质量的监督，政府保护用户权利的职责。

第十章电信纠纷处理。含解决纠纷的机构、程序、效力，以及当事人的诉权。

第十一章法律责任。含违反《电信法》及电信行政法规等应承担的行政责任、民事责任或刑事责任。

第十二章附则。规定本法的生效时间。

此外，为了淡化部门立法色彩，建议全国人大常委会委托由有关政府部门和社会团体以及法学、技术、经济专家组成的专门机构起草，然后广泛听取电信用户、经营者等利益相关各方的意见，通过论证会、辩论会等形式吸取合理化建议，最后由全国人大或其常委会颁布。

（三）优化管制规则

1、普遍服务管制。普遍服务是指“任何人在任何地点都能以承担得起的价格享受电信业务，而且业务质量和资费标准一视同仁。”①为弥补中国电信服务市场“电信消费者的选择权利向大都市倾斜”的结构性缺陷，在管制中必须贯彻“普遍服务”的理念。借鉴国外电信服务管制的经验，可以采取以下做法：（1）许可证中的附加条款。作为许可证发放的条件，电信运营者必须向农村和偏远地区提供普遍服务；（2）附加额外的网间接续费。新运营者在与原有运营者之间互联互通时，必须支付额外费用，这些费用的部分或全部用来向农村地区提供普遍服务；（3）普遍服务基金。该基金由电信运营者缴纳、由电信管制部门管理，专用于支持普遍服务。允许电信运营者在交纳普遍服务基金与直接提供普遍服务之间进行选择。（4）普遍服务的委托和指定。当原有运营者不能或不愿向农村或未受服务的区域提供普遍服务时，这种服务应委托给其它运营者，或由电信管制机构指定其它运营者来实施，接受委托或指定的运营者可从普遍服务基金得到补偿。

2、电信资源管制。电信资源一般指号码、无线电频率、Internet域名、卫星轨道及各种管线资源，属于公共资源，其管制应遵循公正性、效率性及公益性原则。管制者应当客观、透明和无歧视地分配和管理电信资源，保证不同电信网和电信业务使用者的平等和简单接入，不偏袒任何一方。目前中国电信资源的分配权主要掌握在经营电信业务、且与其他公司竞争的原中国电信手中，难以保证资源分配的公正性。并且原中国电信按部门或系统来分配电信资源的做法，也有悖于效率原则，因为许多潜在的更能有效使用这些资源的企业被排除在外。如果不能公正、有效地分配资源，社会公益的实现更无从谈起。这也是中国电信服务市场“不对称寡头竞争”、“替代性产品（服务）竞争”等结构性缺陷的症结所在。

电信资源管制的优化，关键是要体现电信资源的公共性，公正分配电信资源。为此美国设立了独立于政府和企业的FCC，由其负责电信资源的分配。②在中国应当改变电信资源由具有行政垄断性的中国电信分配的局面，设立不具有企业性质和特殊部门利益的公共机构，来行使电信资源分配权。不仅如此，还应当改变电信资源无偿使用的状况，在优先满足军队、政府机构、广播电视业务需求的同时，像土地等公共资源一样实行有偿使用制度，采取公开招标的方式向电信运营商有偿出让，其制度设计中应体现资源性质的差异和保证有效的舆论监督。

3、互联互通管制。电信网路互联互通对维护网路的整体性，充分实现网路的经济和社会效益具有决定作用。为克服目前“公网”与“专网”分立、大量网路资源闲置浪费的市场缺陷，必须对网路互联互通实行统一管制，为确立数网竞争的格局提供法律保障。互联互通管制的具体形式应当由《电信法》规定，所有网路运营者都有义务与其它运营者进行互联，且在各个技术可行点实现互联。为此，在互联互通管制中应当突出以下几个方面的要求：（1）统一互联标准。中央电信管理机构制定的网路进入和两网互联技术规范在全国范围内统一适用。要求入网方应当保证自己的网路、设备和装置符合国家规定的技术体制和质量标准，并且不影响被要求方的网路、设施正常运行。否则，被要求方有权拒绝。（2）按成本定价。即互联费的确定要以成本为基础。目前世界上还没有形成统一的成本标准，有的依据全分配成本，有的依据边际成本，有的依据长期平均增量成本。为培育数网竞争的体制框架，建议近期内政府以成本为基础制订联网价格时，选择边际成本作为主要依据，对新入网企业则不应当要求其承担通信网络的固定投资费用。①（3）无差别对待。即对不同运营者提供互联服务，在收费、技术条件和服务质量等方面应一视同仁。当运营者既向互联者又向自己的最终用户提供服务时，其向互联者提供服务的各种条件不得高于自己的最终用户。（4）扶持市场新进入者。要求原有运营者向新进入者提供设备共享、平等接入和非绑定计价网费等条件。

4、价格管制。电信服务市场的价格可分为：用户消费最终电信服务的价格和普通运营者与主导运营者联网的价格。价格管制应当以防止出现垄断定价，保障运营者公平地运用价格杠杆开展有效竞争为宗旨。为实现此宗旨，应当加强以下几个方面的管制：（1）价格水平的管制。坚持以成本为基础兼顾运营者合理收益的定价原则。（2）价格体系或结构②的管制。应当顺应国际电信服务市场出现的市话与长话费率的差距逐步缩小；初装费日益降低，通话费略有提高；非高峰期相对高峰期的价格折扣逐步加大的趋势③，调整中国的价格体系和结构。（3）价格日常变动的管制。主要是制定价格调整的规范，批准新的价格标准，对异常情况④的处理。（4）调解、仲裁价格纠纷，特别是网络互联费纠纷。

5、市场准入管制。

在现阶段，各国对电信服务市场准入管制的主要手段是实施许可证制度。该制度内容非常广泛，包括许可证数量的选择，许可证发放的具体程序，许可证的转让、变更、撤销以及许可证发放后的行政监管等。有关外资进入的管理也涵盖其中。为了实现中国电信服务市场有效竞争的目标模式，必须对上述内容加强管制：（1）许可证数量的选择。首先，由于电信服务业不同领域的技术特性和经济规模适宜不同的竞争程度，应分别制定进入条件。公共网经营领域的进入条件应十分严格，但除了涉及企业国籍的条件外，进入条件不应涉及与经营成本、效率和质量无关的方面；网络基本服务领域的进入也应适当控制，其中至少应包括技术能力、资金和管理能力方面的条件；电信增值服务业务的进入条件则可以相对放宽。其次，在电信服务业开放竞争的初期，对基本业务的许可证数量都应该加以控制。但随着市场开放程度的深入和经营范围的扩大，许可证的数量控制应逐渐放松，并且从发展趋势分析，许可证的发放数量最终将不再由政府决定，而由市场和竞争来选择。（2）许可证发放的程序。应根据电信服务业不同业务领域的产业组织目标和进入条件，采取不同形式。在公共网领域，宜采用定向招标方式；在基本业务领域，宜采用公开招标方式；在增值业务领域，宜采用一般工商注册、电信管制机构备案的方式。⑤具体发放程序至少应包括申请、资格审查和授予等内容，如在审查时需要检查申请者是否能够保证国家和公共安全，是否具有经济、技术能力，是否符合《电信法》和相关法规等。相关的程序性规定应在《电信法》的制定中加以充分体现，并公之于众，接受监督。（3）对外资进入的管制。对外资进入的管制与电信市场的开放程度密切相关。中国电信服务业引进外资最重要的前提还是国内市场数网竞争格局的形成。因为离开了竞争性市场框架，无论民族企业还是外资公司，都可能危害电信用户。为此，对外资进入的管制必须与加快形成中国电信服务市场的竞争结构联系起来通盘考虑。如前文所述，按照中国与美国及欧盟达成的协议，外国电信运营商将沿着“北京上海广州——其他14个省会都市——全国”的梯度逐步进入中国电信服务市场，可能加剧电信服务市场固有的不平衡竞争。同时外资进入中国电信服务业的方式选择，也会对民族电信企业参与全球化市场竞争产生影响，因此，建议政府在坚持开放的原则下，调整外资进入的优先顺序及方式，具体包括：第一，优先开放外资对内地有线电视网络和部门专网改造的投资，前提是完成政企分开、公司化重组；第二，优先开放对“联通”和“网通”的外资参股；第三，在倾斜扶持“联通”、“网通”的前提下，开放外资参股中国电信集团和中国移动通信集团的分业和综合经营；第四，在新兴电信服务市场和租线业务市场，优先开放外资控股或独资经营；第五，在所有电信增值业务市场，提前开放外资控股或独资经营。

6、终端设备管制。一般而言，终端设备的管制是指依据电信法、产品质量法、用户权益保护法及电信终端设备管理机构制定的法规，对终端设备的管理机构、检测机构、检测程序、检测标准等进行授权或管理。为保证国内电信服务网络的互联互通，不能听任企业自行选择设备的技术类型和标准，必须对终端设备加强以下几方面的管制：（1）审批管理机构的授权。目前世界上对电信终端设备的审批管理机构主要有三种形式：一是由国家认证机构进行最终决定，如美国FCC对无线发射机的审批等；二是由国家认证机构指定的实验室进行合格鉴定，如日本就是通过第三方机构--日本终端设备认证协会（JATE）对终端设备进行审批的；三是由制造商自我批准，即允许制造商自己批准所生产的设备是否符合技术规定，国家认证机构可以（或不必）要求认可的（或主管的）实验室对设备进行测试。如欧盟对于电磁兼容性（EMC）的鉴定就属于这种方式。笔者建议我国在现有经济、技术条件下，仍旧采用第一种形式。（2）终端设备的入网审批。对终端设备实行严格的入网审批制度，以立法的形式明确规定未通过指定机构检测的设备不得入网，但同时对于通过指定机构检测合格的设备，电信运营商不得拒绝其入网，且经检测机构检验合格的设备无需再经过运营商的二次发证。（3）对检测机构的管理。应由入网审批管理部门对检测机构设施监督管理，管理形式主要应包括资格认定和授权。入网审批管理部门按照法定标准，在鉴定检测机构实验室检验能力合格的基础上，给予检测机构相应的资格认定和授权。检验机构资格的授予应根据不同业务领域的技术开发周期，规定相应的有效期，期满后由检验机构提出申请，经入网审批管理部门依法重新鉴定合格后重新予以授权。（4）终端设备技术标准的制订。终端设备技术标准包括电信网络中信息的发送、传输、接收标准以及网路之间设备接口的技术标准等，十分复杂。因此，对终端设备技术标准管制的细节可以不在《电信法》中规定，但应规定一个制定技术标准的程序。鉴于美国、日本、欧盟的标准制定体系都向全社会开放的经验①，建议我国制定技术标准时，首先也应广泛听取电信制造商、服务商以及相关科研机构等各方的意见，再由官方权威机构制定，最后经主管部门批准、颁发，并保证其强制性执行。

①赵维田著，《世贸组织（WTO）的法律制度》，吉林人民出版社2000年版，第384-389页。

②赵维田著，《世贸组织（WTO）的法律制度》，吉林人民出版社2000年版，第384-389页。

③中国社会科学院经济文化研究中心主编：《三网合一——中国电讯产业发展战略研究》，中国审计出版社2000年版，第362页。

④陈小洪：《中国电信业：政策、产业组织的变化及若干建立》，《管理世界》1999年第1期。

①中国社会科学院经济文化研究中心主编：《三网合一——中国电讯产业发展战略研究》，中国审计出版社2000年版，第361-364页。

②云涛：《从美国电信解体过程看我国电信发展》，《中国经营报》2000年1月25日。

③余永定郑秉文主编：《中国“入世”研究报告：进入WTO的中国产业》，中国文献出版社2000年版，第441页。

④中国社会科学院经济文化研究中心主编：《三网合一——中国电讯产业发展战略研究》，中国审计出版社2000年版，第256页。

⑤国际电信联盟：《世界电信指标》，2000年5月。

⑥1999年全国邮政电信发展情况，《中国计算机报》，2000年5月16日。

①1999年全国邮政电信发展情况，《中国计算机报》，2000年5月16日。

②信息产业部政策法规司司长刘彩：《专家谈〈中华人民共和国电信条例〉》，《光明日报》2000年10月18日。

③如：广电网、铁路网、电力网、“网通”以及“联通”等。

④增值业务主要是指无线寻呼，计算机通讯，数据通讯，图像通讯等业务。这一业务领域的经济规模较低，应实行充分竞争。

⑤蔡祥：《电信管制的困惑及其思考》，《通信世界》2000年第6期。

①斯蒂格勒著：《产业组织和政府管制》，上海三联出版社1989年版，第145页。

②Alchian.A.A.1995."VerticalIntergrationandRegulationintheTeleoneIndustry",ManagerialandDecisionEconomics,Vol.16,Number4:323.

③Armstrong,Mark,SimonCowanandJohnVickers.1998.RegulatoryReform:EconomicAnalysisandBritishExperience.TheMITpress.

BeesleyM.E.1997.Privatization,RegulationandDeregulation.Routledge.

Ryan,J.Daniel.1997."TheEvolvingTelecommunicationsEnvironmentinJapan",inRyan,J.Daniel.ed.1997.PrivatizationandCompetitioninTelecommunications,PraegerPress.

④Baumol，W.J.，1982，“ContestableMarkets：AnUprisingintheTheoryofIndustryStructure，”AmericanEconomicReview72：PP.1-15.转引自：王俊豪主笔：《中国政府管制体制改革研究》，经济科学出版社1999年版，第81页。

⑤Baumol，W.J.，J.PanzarandR.D.Willig，1982，ContestableMarketsandtheTheoryfoIndustrySttucture，NewYork：HarcourtBraceJovanovich.转引自：王俊豪主笔：《中国政府管制体制改革研究》，经济科学出版社1999年版，第81页。

⑥《电信非对称管制问题研究报告》，2001年5月21日下载。

①《美国将继续放松电信管制》，2001年5月21日下载。

②CrandallW.RobertandLeonardWaverman.1995.TalkisCheap:ThePromiseofRegulatoryReforminNorthAmericanTelecommunications.TheBrookingsInstitution.

BeesleyM.E.1997.Privatization,RegulationandDeregulation.Routledge.

Armstrong,Mark,SimonCowanandJohnVickers.1998.RegulatoryReform:EconomicAnalysisandBritishExperience.TheMITpress.

③CrandallW.RobertandLeonardWaverman.1995.TalkisCheap:ThePromiseofRegulatoryReforminNorthAmericanTelecommunications.TheBrookingsInstitution.

④冯兴元：《电讯行业的管制和垄断要不得》，2000年5月21日下载。

⑤市场权力意味着企业对市场价格具有影响力，通常由企业占有的市场份额决定的。在美国，超过70%的市场份额就被看作具有对市场的垄断权力，许多法院甚至采取如下的立场，把占有50%市场份额的公司看作“发现垄断的先决条件”。参见：Cameron,DuncanandMarkGlick.1996."MarketShareandMarketPowerinMergerandMonopolizationCases",ManagerialandDecisionEconomics,Vol.17:193.

①包括错误的、失败的或管理不善的全部投资。

②Alchian.A.A.1995."VerticalIntergrationandRegulationintheTeleoneIndustry",ManagerialandDecisionEconomics,Vol.16,Number4:323.

③对于1982年美国法院判决原BellSystem解体一案的批评和重新思考，参见Arrow,K.J,D.W.CarltonandH.S.Sider.1995."TheCompetitiveEffectsofLing-of-BusinessRestrictioninTelecommunication",ManagerialandDecisionEconomics,Vol.16,Number4:301-322.

Higgins,R.S.1995."TheCostandBenefitsoftheAT&TAntitrustSettlement:AnOverview",ManagerialandDecisionEconomics,Vol.16,Number4:275-282.

TeminP.1995."TheMFJ:AnImperfectSulution",ManagerialandDecisionEconomics,Vol.16,Number4:283-290.

④黄福建：《中国加入世界贸易组织对香港电讯业的影响》，2001年5月10日下载。

⑤丁开盛：《国外电信公司竞争战略的探讨》，2001年5月24日下载。

①英国电信管制机关(Oftel)1999年5月发表的《关于1999/2000年电信市场管理计划》。转引自：周其仁：《再论数网竞争》，《IT经理世界》2000年第3期。

②张维迎盛洪：《从电信业看中国的反垄断问题》，《经济研究参考》，2001年第48期。

③张维迎盛洪：《从电信业看中国的反垄断问题》，《经济研究参考》，2001年第48期。

④王俊豪主笔：《中国政府管制体制改革研究》，经济科学出版社1999年版，第171页。

①王全兴范士英著：《企业国有资产法》，湖北科学技术出版社1999年版，第77页。

②王全兴范士英著：《企业国有资产法》，湖北科学技术出版社1999年版，第78页。

③王俊豪主笔：《中国政府管制体制改革研究》，经济科学出版社1999年版，第171页。

④王全兴管斌：《社会中间层主体研究》，漆多俊主编《经济法论丛》第5卷，中国方正出版社2001年版。

⑤《美国1996年电信法要点》，2001年5月10日下载。

⑥《电信市场开放后政府的管制倾向》，2001年5月15日下载。

⑦华阶平：《澳大利亚电信运营公司竞争策略》，《网络与通信》2000年第2期。

①周其仁：《再论数网竞争》，《IT经理世界》2000年第3期。

②张曙光主编：《中国制度变迁的案例研究》（第二集），中国财政经济出版社1999年版，第181页。

③参见：《台湾电信法》，1987年《日本电气通讯事业法》，1987年《日本无线电波法》，1991年《澳大利亚电信法》，1996年《美国电信法》，1996年《德国电信法》，1995年《俄罗斯联邦通信法》，，2001年6月2日下载。

①80年代末，国际经济发展与合作组织（OECD）在其“普遍服务和电信资费的改革”报告中对普遍服务的定义。参见：Cane,Alan1996c：“Globaltelecomdealcomescloser”，FinancialTime，22October1996，p.5.

②阚凯力：《对美国电信普遍服务政策的回顾与反思》，《人民邮电》2000年9月19日。

①王俊豪主笔：《中国政府管制体制改革研究》，经济科学出版社1999年版，第187-188页。

②价格体系包括本地和长途的费率结构，初装费、月租费与通话费的分布结构，高峰期与非高峰期的费率结构等。参见：S.C.利特尔蔡尔德著：《电信经济学原理》，人民邮电出版社1983年版，第120页。

③何霞：《WTO与中国电信资费管制的变化》，《通信世界》2000年第3期。

④例如制止运营者之间实行恶性降价竞争，遇到自然灾害等突发事件等。

通信服务市场范文篇4

关键词：电信服务业世贸组织结构性缺陷政府管制

作者宋波，中南财经政法大学法学院99级经济法研究生；王全兴，湖南大学法学院教授。

电信服务业是中国最早施行政府管制体制初步改革的基础设施产业，它为中国政府管制理论的研究提供了许多实证资料。同时，中国电信服务业政府管制体制的改革实践对其他基础设施产业的改革具有积极的推动作用和示范意义。面对“入世”的挑战，纵观中国电信服务业的发展现状，特别是电信市场因政府管制行为不当而存在的严重结构性缺陷，令人担忧。为此，我们应当探寻中国电信服务业政府管制行为与世贸组织《基础电信协议》的差距，遵循市场经济的客观规律，研究缩小和弥补这种差距的对策，为中国电信服务业的体制改革和立法完善提供建议，并为完善其他基础设施产业的政府管制提供借鉴。

一、中国电信服务业及其管制立法的现状

自80年代以来，中国电信服务业经过放松价格管制、打破独家垄断和管制机构改革并产业重组为内容的三阶段改革，突破了原来政企合一、行政性独家垄断的体制框架，初步形成了各类业务在基础网络层次上的数家竞争格局。在固网电信市场，中国电信集团和中国联通两家公司拥有、建设自有的网络并竞争经营国际国内长途和市话业务；在移动通信市场，中国移动通信集团和中国联通两家公司拥有、建设移动通信网络并开展竞争性经营；在国内卫星转发器出租市场，中国通信广播卫星公司、中国东方通信有限责任公司、鑫诺卫星通信公司三家开展竞争性经营；在无线讯呼网络市场，跨省联网无线讯呼公司23家，双向讯呼经营公司6家；在数据和互联网传输市场，中国电信集团、中国移动通信集团、中国联通和中国网通，依托各自的基础网络资源开展竞争性经营；在国内桢中继电信业务市场，吉通公司和中元金融数据公司开展竞争性经营。

尽管如此，中国电信服务业市场业已形成的数网竞争体制还只是一个开端。因为在中国目前任何基础电信服务市场，政府颁发经营许可证数量的多寡与市场竞争局面能否形成并没有必然的联系。例如1994年国务院决定组建中国联通，就已经放发了经营固线通信网和移动通信网的第二块牌照，但是到1998年底中国联通实际仅仅在移动通信市场上成为现实的竞争力量，而且也只占有全国移动通信市场份额的5%。如果增发经营许可证就等于形成竞争性市场，中国也不用在1999-2000年间再次大动干戈，分拆原中国电信了。因此，在各类基础电信服务市场上开展数家竞争，虽然相对于禁止竞争的体制是一个巨大进步，但仅仅提供了实现全面市场竞争体制的可能性。

电信服务业改革的艰难起步还与中国“入世”的历史抉择不期而遇，呈现交叉互动之势。“入世”是中国进一步参与经济全球化的战略选择，与改革开放的总体目标一致，标志着中国对外开放进入新的阶段，“开放”成为该阶段社会主义市场经济的主旋律。90年代以来经济全球化不同于以往历次经济国际化的一个最大特点，是它伴随着全球范围内的经济市场化和放松管制，市场化改革与经济开放成为推动经济全球化迅猛发展的重要驱动力。从这一层面理解，“入世”与电信服务业改革将是双向互动的关系：一方面，“入世”将为改革带来新的机遇与动力；另一方面，深化改革必将为中国更好地参与WTO多边贸易体制活动和在经济全球化过程中趋利避害创造有利条件。但是“入世”将给中国电信服务业带来的巨大挑战也是不容置疑的。

1997年2月达成的《基础电信服务协议》，是在世贸组织《服务贸易总协定》(GATS)范围内第一次由各参加方对基础电信服务业作出的具有法律约束力的承诺，内容涉及电信服务业务的各个领域。各参加方根据本国法律政策和电信发展状况，承诺允许外资进入本国电信服务市场和给予国民待遇并可列明相应的准入条件、要求和限制。

GATS电信服务贸易规则框架由四部分构成①：（1）《服务贸易总协定》框架协议，规定了各成员在所有服务贸易部门（包括电信服务）中应承担的一般义务和具体承诺的义务；（2）乌拉圭回合谈判达成的GATS电信附件，规定了各成员在电信服务贸易方面应承担的基础义务；（3）55个成员1997年达成的基础电信服务协议，即《GATS第四议定书》，规定了这些成员在基础电信服务市场开放中的具体承诺，以及政府应遵守的电信服务管理原则；（4）58个成员达成的关于增值电信业务现状约束的具体承诺，已列入GATS国家具体承诺表。

中国“入世”后，上述规则应成为政府、行业协会在电信服务贸易管理方面的准则。根据这些规则，中国应承担以下义务②：（1）必须履行GATS电信附件规定的基本义务，允许外国服务提供者(包括自然人和法人)进入和使用中国公共电信网及其服务，不得在安装服务、设施配备、收费等方面违反国民待遇和最惠国待遇原则。（2）必须履行与主要WT0成员达成的关于电信业市场准入、国民待遇等方面具体承诺，遵守《GATS第四议定书》中规定的电信业管理的指导原则。主要包括：防止交叉补贴、不正当地获得和使用其他电信经营者信息等不正当竞争行为；以透明的非歧视的条件保证外国电信经营者进入本国公共电信网，与其他电信经营者互联；实现透明的非歧视的普遍服务；公开许可证的授予标准和拒绝理由；管理当局独立，保证与任何电信经营者分离；按照透明的非歧视的原则合理分配电信号码、无线电频率、频段等稀缺资源；公开国际会计结算费率。作为履行上述义务的要求，中国原有的电信垄断经营者利用占有公共电信网的优势阻止其他经营者进入或与之互联的做法将难以维持。（3）必须在电信领域承担《服务贸易总协定》规定的一般义务，主要是最惠国待遇(MFN)和透明度要求。根据MFN要求，中国应立即无条件地将其在基础电信国家承诺表中作出的具体承诺，非歧视地适用于所有其他成员，应给予每一成员的服务及服务提供者不低于具体承诺表所规定标准的待遇。并且在未作出具体承诺的电信领域，中国也必须给予另一成员的服务和服务提供者不低于给予其他国家(包括WTO成员和非成员)类似的服务和服务提供者的待遇。中国还必须符合GATS及电信附件规定的透明度要求，公布影响外国电信服务提供者进入中国市场、进入和使用中国公共电信网及其服务的法规、标准和行政措施。

而中国电信服务业市场与世贸组织开放市场的上述要求很难吻合，其症结在于转型期形成的电信服务业市场存在着诸多结构性缺陷，主要表现为：

1、在中国电信服务市场上虽然存在原中国电信和“联通”两家竞争者，但远未形成“双寡头垄断竞争(Duopoly)”的格局。“双寡头垄断竞争”，指的是同一个电信市场上存在两个各自拥有独立基础网络的营运商并相互竞争的模式。一般而言，第二家营运商占市场份额20%以上，才能称之为“双寡头”。③像1994-1998年间中国电信占全国市场份额99%以上、“联通”占1%不到的格局④，还称不上“双寡头垄断竞争”。尽管电信业经过1999-2000年又一波改革、特别是分拆原中国电信和扶持“联通”之后，电信市场上两个(或两个以上)营运商之间实力天壤之别的局面有所改变，但要达到发达国家和相当一批发展中国家已经超越的“双寡头垄断竞争”标准，还有相当一段路程要走。

2、目前中国电信服务业主要是替代性产品（服务）之间的竞争，而不是同质产品（服务）之间的竞争。一般而言，异质产品（服务）之间不能做到百分之百互相替代，而且有些异质产品（服务）之间还互相依赖，如讯呼和IP对固定和移动通信的依赖，因而其竞争程度低于同质产品（服务）之间的竞争。正因为这样，各国电信改革的首选政策目标是在一切技术上可能的领域形成同质产品（服务）的竞争，仅在技术上一时难以开展同质竞争的领域(如市话市场)，才以异质替代竞争作为向同质竞争发展的过渡。但是，目前中国电信市场上同质竞争的范围还远远小于技术上可能的空间。最突出的是固定通信，虽然政策已经允许“联通”建设、经营固定通信业务，但是如上所述，“联通”由于非技术因素造成的地位和实力微弱，目前在固定通信业务上还不具有足够的竞争能力。

3、电信消费者的选择权利向大都市倾斜。目前移动通信的市场消费能力集中在大都市，而中小城市、小城镇和农村地区主要还是靠传统固定通信。这是中国经济发展不平衡在电信市场上的表现，短期内不可能根本改变。因此，以移动通信市场为中心的数网竞争体制，以及由此带来的消费者选择度增加、价格下降、服务质量提高等效益，主要或首先由大都市的居民和企业分享。1999-2000年电信业又一波改革之后，在中小城市、小城镇和农村地区，固定通信市场仍基本没有同质产品（服务）竞争对手，异质替代竞争也很薄弱。于是，国内各地区之间电信服务水平的差距，将会因电信市场数网竞争体制分布失衡而加大。

4、目前中国电信服务业改革的范围局限于原邮电部门管辖的“公网市场”，而没有包括全部电信资源。计划经济时代“重复建设”所遗留的部门通信专网资源十分可观，已提供了开展数网竞争的物质条件。但各部门通信专网仍处在互不联通、分割管理的状态，使数网竞争缺乏体制条件。此外，广电宽带网络和部门专网资源也是中小城市、小城镇和农村地区在固定通信市场上较快形成同质产品（服务）竞争的有利条件，但是，至今为止电信业体制改革并没有对全部电信网络资源作通盘考虑，造成了通信资源的闲置浪费。

5、中国电信服务业现有体制框架是不同国家改革模式的拼凑。1994年成立“联通”，是以英国1981年电信改革为范本，即由政府组建第二家综合电信营运商，率先形成“双寡头垄断竞争”，然后逐步向市场增发各类电信牌照，从而转向全面竞争体制。①1999-2000年分拆原中国电信，则是参考美国1982年分拆贝尔系统的经验。美国当时是运用《反托拉斯法》将电信运营商分拆为长话公司和市话公司，禁止混业经营。②但是，在按分业经营原则拆分原中国电信的同时，仍允许“联通”混业经营，为其将来取得垄断优势创造了条件。这表明我国现行电信体制框架缺乏内在一致性，并给未来电信市场管制带来复杂的影响。

6、目前中国各电信服务企业在市场开放程度、公司化重组力度、国际合作与竞争实力、人力资本结构以及经营管理水平等微观方面差距甚大。以率先在境外上市的中国移动通信(香港)为例，其公司化重组力度尽管在国内电信企业中首屈一指，但由于采用所谓“剥离优质资产上市”的“红筹模式”，展示给投资人的“上市公司”与真正拥有控制权的母公司之间的体制差别仍很大。而整体上，中国电信服务市场仍以传统国有企业经营模式为主导，且中小城市、小城镇和农村地区的电信服务市场中官商一体、行政垄断、设租寻租的陈规陋习尤为严重。上述格局即使在中国“入世”后也不能很快改观。因为按照中国与美国及欧盟达成的协议，外国电信运营商将沿着“北京上海广州——其他14个省会都市——全国”的梯度逐步进入中国电信服务市场，且在2005年和2006年前分别不能进入北京、上海、广州和其他14个大都市以外的中国移动通信和固定电话市场③。因此，目前被电信服务市场红火景气掩盖着的微观结构的脆弱与失衡，必将成为中国电信服务业未来发展的严重制约。

中国电信服务市场体制的上述结构性缺陷，还与电信服务业务增长的不平衡交织在一起。目前中国电信和互联网用户的绝对数已居世界前列，至2000年6月30日止，全国固话用户1.28亿户，移动用户6000万户，互联网用户1690万户，分别为世界第二大固话网、第三大移动网和第三大互联网。④但是，中国实际完成的年度通信流量与电信网络现有规模还不成比例。根据国际电信联盟2000年公布的资料，1998年中国每部电话平均每月拨打国际长途1.63分钟，不到当年世界平均水平(8.39分钟)的1/5。⑤1999年中国国内长途通话累计达194亿次和585亿分钟，以同年全国电话用户数计算，每位电话用户每月平均使用国内长途10.5次和31.8分钟。⑥加上国际长途，估计1999年全国平均每位电话用户每月长途通话时间不超过35分钟，据此推断，中国电信服务业的财务状况不容乐观。因为在注入巨额投资之后，较低的通信流量必将导致较高的单位通信成本。其结果，电信服务消费的实际费用不会因为舆论或行政的压力而真正大幅度下降；而居高难下的通信费用反过来又将抑制通信业务流量的进一步增长。中国连续多年电信网络规模的增长速度大大超过电信业务流量的增长，“红火”的外延式高速增长遮盖着“热装冷用”商务模式的脆弱基础，一旦网络规模的增长速度减缓，庞大电信投资的财务脆弱性就会水落石出。至于中国人均拥有电信线路以及人均通信流量方面的落后，更是一个不争的事实。1999年中国电话主线普及率为每百人8.64线，比1998年世界平均水平(每百人14.26线)低40%；其中，乡村地区固线的主线普及率只达到每百人3.93线，全国尚有21%的行政村没有最基本的电信设施。①以上引1998年全国国际通话流量和1999年全国国内长途通信流量计，中国人均每月分别完成国际长途通信0.12分钟，国内长途通信4.1分钟。笔者认为，人均电信能力和电信消费水平才是衡量一国电信业发展程度的中心指标，因为这一指标不但真正代表了电信市场本身的“厚度”，而且反映了运用现代信息技术武装整个国民经济的范围和深度。我们必须看到，虽然中国已经成为电信网络规模方面的世界大国或强国，但从人均电信能力和电信消费水平的角度看，中国至今还是一个相当落后的国家。因此，在继续扩大中国电信网络总规模的同时，迅速增加电信业务流量并逐步提高人均电信消费水平，应该成为电信服务业发展的战略目标。

此外，在电信服务业管制立法方面，中国从80年代开始改革电信服务业管制体制，为规范电信服务市场相继出台了一系列有关电信服务业管制的法规、规章，包括《中华人民共和国电信条例》、《边境通信管理暂行规定》、《从事放开经营电信业务审批管理暂行办法》、《电信服务标准（试行）》、《电信服务标准·通信质量指标（试行）》、《电信设备进网审批管理办法》、《电信网间互联管理暂行规定》、《电信网码号资源管理暂行办法》、《对公用通信网上在用电话自动计费器加强监督管理工作的实施细则》、《各项放开经营的电信业务的界定》、《进口局用通信设备进网实施质量认证管理暂行办法》、《申办放开经营电信业务的主要程序》、《通信建设项目招标投标管理暂行规定》、《互联网信息服务管理办法》等，涉及电信业务放开、电信市场管制、国际联网管理、网络及信息安全等许多领域。这些立法在促进市场竞争、规制管制者行为、保护用户利益等方面发挥了积极作用，为电信服务业的初步改革提供了法律保障。但是这一阶段立法的局限性也十分明显，具体表现为：（1）体系不完整。以电信管制法体系的完备程度来衡量，中国电信服务业管制立法仍处于起步阶段，缺乏完善的立法体系和明确的立法目标，带有明显“头痛医头、脚痛医脚”的特征，上文所述“中国电信服务业现有体制框架是不同国家改革模式的拼凑”，即是适证。（2）效力等级低。目前电信服务业立法的主要形式是效力等级较低的部门规章、地方规章，极少行政法规，迄今还没有一部由国家立法机关制定的电信管制基本法——《电信法》。（3）部门立法。现行法规、规章都是由原邮电部或信息产业部系统制定，且立法程序封闭，与其制定内部工作规程相差无几。由于部门立法受部门利益所左右，同时缺乏公开听证程序给管制相对人以充分表达意见的机会，很难保证所制定法规、规章的公正性和中立性。

在上述立法文件中值得一提的是，2000年9月20日国务院第三十一次常务会议审议并通过了《中华人民共和国电信条例》（以下简称《条例》）。《条例》于2000年9月25日以国务院第291号令公布实施，成为我国第一部有关电信业的综合性行政法规。虽然信息产业部官员盛赞《条例》的正式颁布是中国电信业具有历史意义的里程碑，标志着电信业的改革与发展进入了一个新的历史阶段，②且《条例》在改革管制制度方面确实取得了明显的突破，但仔细审读不难发现，在规制管制者等关键问题上《条例》仍存在明显不足。例如价格听证的程序尚不清晰，特许经营权和稀缺电信资源使用权的拍卖程序也未提及，关于管制机构及其官员行政违法行为认定和处罚方面的规定过于简单和笼统等。如果考虑到信息产业部及其下属的地方各电信管理机构的领导和行政人员大都来源于原邮电部和中国电信，而新中国电信和中国移动等“嫡系部队”的“老板”们又来源于原邮电部和信息产业部的现实，这些行政程序上的不足，就有可能导致其他被称为“电信专网”的基础电信设施运营商③以及各类电信增值业务④的提供商们，在获得经营许可和网间互联权利时处于相对不利的地位；同时垄断性电信服务价格和网络元素租用费的确定还可能继续维持目前的“暗箱操作”机制。

面对“入世”的挑战，立足于中国电信服务业及其管制立法的现状，我们不能奢求带有明显结构性缺陷的电信市场体制会自动升级为全面、充分竞争的市场体制。为克服中国电信服务业市场现存的结构性缺陷和管制立法的滞后状况，必须在管制体制改革上做出符合市场竞争要求的战略选择。

二、中国电信服务业政府管制改革的战略选择

有的研究认为，中国电信服务业政府管制改革的当务之急是强化管制，加大政府干预的力度。⑤与此相反，笔者认为在市场存在结构性缺陷的现实条件下，参考其他国家电信管制改革的经验，中国电信服务业应逐步扩大市场竞争的范围和程度，相应减少政府管制，采取放松管制和改善管制相结合的改革战略。

一般认为，“市场失灵”的存在是政府管制的依据。但是，关于管制必要性的种种理论，忽略了政府的管制权力也是一种垄断力量的事实。对经济垄断施加行政垄断，未必能够扩大竞争度。如果政府管制不能够自觉地时刻代表“社会利益”，那么，谁来管制“管制者”，如何减少管制过程中的“设租和寻租”行为？如果不幸形成斯蒂格勒所说的管制者成为被管制垄断商的“俘虏”①，消费者和潜在竞争者如何寻求救济？如果技术和经济条件的变化已经瓦解了“自然垄断”的基础，而管制的既得利益者仍然维持过时的管制体系，使管制本身成为市场竞争的障碍时，又该如何？更值得注意的是，管制行为非常有可能“上瘾”，以致“对一项不当管制的解决办法通常就是增加更多的管制”②，如果管制者陷于“日益完备的管制体系”不能自拔，市场如何解除不当和过度管制的重负？因此，我们不能停留在复述“市场失灵”理论并热衷于照搬“完备的管制体系”，必须正视政府失灵、政府非理性行为和寻租现象的大量存在，全面注意70年代率先在学术文献中讨论、而后席卷全球的“放松管制(Deregulation)”、“管制改革(RegulatoryReform)”和“无管制(Non-regulation)”的理论和实践。③

该理论的代表之一是八十年代早期在经济学界出现的“可竞争性理论”，它为自然垄断性行业的政府管制提供了新的理论依据。美国著名新福利经济学家鲍莫尔在1981年12月29日就任美国经济学会主席的演说中，首次阐述了可竞争性市场理论（TheoryofContestableMarkets）,④后又与帕恩查（Panzar）、韦利格（Willig）合著出版了《可竞争市场与产业结构理论》一书，从而使该理论系统化。⑤这一理论引起了学术界的广泛争论，对政府管制体制的改革实践影响深远。可竞争性理论认为，产业市场中不必存在大量的企业，只要具有潜在的竞争压力，即存在一个没有进出壁垒的市场结构，就能带来良好的企业行为和市场绩效。其代表人物认为，市场集中度只是一个次要的市场结构指标，关键要看构成进出壁垒的沉淀成本的状况。在进出无壁垒的市场条件下，潜在的进入压力能够产生如同存在现实的竞争对手的效果。即使市场中只有少数几个大企业，潜在进入压力也会迫使这些企业公平竞争，而不可能滥用垄断地位。可竞争性理论还指出，进出无市场壁垒可以同规模经济并存。这样就为政府管制提供了新的思路。为了克服由于规模经济原因形成的自然垄断可能产生的不利影响，政府可以根据可竞争性理论的要求制定相应的管制政策或规章，尽可能地保持潜在的竞争压力，以此来约束在位企业的行为。力求达到能够在保持规模经济的同时，又较好地克服垄断弊端。⑥

笔者认为，可竞争性市场理论对政府管制政策的影响是不可低估的。如果现实世界符合该理论的假设条件，则完全可以依靠潜在竞争的力量实现社会资源的最优配置和经济效率的极大化，换言之，政府管制将变得多余。但在现实世界中，电信服务业内原有企业完全有可能在新企业形成经营规模之前做出降价等反应，企业退出市场时也必然会产生沉淀成本等。尽管可竞争性市场理论的假设条件与现实不一致，使得政府管制仍然必要，但是既要实现电信企业的规模经济又要消除电信服务业垄断经营的弊端，既要克服市场失灵的缺陷又要减少政府失灵的危害，可竞争性理论还是为各国政府管制政策的制定提供了新的重要思路。

纵观世界各国电信服务业管制改革的实践，政府管制的重点已从直接规制企业行为——如价格管制等，转变为对市场结构的调整——降低市场壁垒和导入竞争机制，以增强企业竞争实力，在开放的国际电信服务市场中抢占先机。如美国《1996年电信法》实施以来，联邦通讯委员会（FCC）取消了电信服务业和有线电视业之间，以及长途电话和地方市话之间业务相互禁入的限制，以保持电信服务业的潜在可进入性，形成潜在竞争压力。对于国际电信运营商对美国电信服务市场的渗透，也不再持排斥态度，以此对本国运营商形成更大的压力。另一方面，对于风起云涌的电信服务业兼并收购浪潮，FCC并不过多加以阻挠。本来按照美国反垄断的相关法律，Worldcom收购MCI、SBC和Ameritech的合并等一系列数额巨大的兼并计划，对美国电信服务业市场集中度的影响早就达到FCC应该加以干预的程度。但在保持潜在竞争的条件下，大企业的行为既然会受到约束，不会对美国的社会总福利造成损害，那么允许美国电信服务企业整合得更加强大，使其更利于在国际电信服务市场中的竞争，又何乐而不为呢？至于FCC为实现促进市场竞争的政策目标，从1984年强令拆解AT＆T到1996年后批准接二连三的合并等，这些前后看似矛盾的管制行为内在逻辑的统一性，也就显而易见了。①

除了应当借鉴世界电信服务业管制理论和实践的新发展，立足于中国现行市场经济体制脱胎于传统计划经济模式的现实，状态依赖和路径相关的方法论提示我们，中国也尤其应当警惕“管制崇拜”的陷阱。原来高度政企合一、国家几乎控制全部经济资源和经济活动的“传统”，在至今为止的改革中没有、也不可能完全中止，政府的行政权力和长官意志仍在经济生活中居于主导地位，加之转型期民主和法治基础薄弱，“完备的管制体系”很容易成为滥用行政权力的栖身之所，市场竞争非但得不到保障，反而受到抑制。

这种问题在中国电信服务业已有体现。政企分离后的各电信公司凭借其已有的法定垄断地位损害消费者利益的行为，并未因政府强化管制而加以收敛。究其原因，并不是管制多与少的问题，而是管制适当与不当的问题。就电信服务业的现状而言，对电信服务业价格、质量和市场准入等管制的必要性应当不容质疑，但是需要管制与需要什么样的管制才能实现管制的初衷，不能混为一谈。在电信服务市场存在结构性缺陷、有效竞争不足的条件下，只强调管制的范围和力度，将难以奏效。因为在有限和失衡的竞争体制下，不当管制不但不能有效解决市场上原有的利益矛盾，反而很可能形成新旧既得利益胶着的局面，导致政府管制在诸多问题上左右为难、进退失据。具体表现为以下几个方面：

1、公平竞争。市场竞争的公平性体现为比赛规则的公平，它不要求起点相同，更不保证比赛结果的一致。从操作层面，要求管制者对市场竞争的公平性负责，管制者自身的独立性和对所有竞争者一视同仁，是保证公平的必要前提。中国电信服务业的管制者刚刚从“裁判”“球员”一体的系统中分离出来，与被管制者有着千丝万缕的联系。加之目前电信运营商还是清一色的国有企业，政府身兼所有者和管制者的双重角色，而电信服务业的资产重组基本依照行政命令“划拨”。在此基础上，规则的公平性极易受到其他利益诉求的干扰。在主要靠管制者“看得见的手”分配机会和资源的现实约束下，电信运营商对自身市场竞争实力的投资，远没有对管制者寻租的回报来得高。因此，“个别谈判”造成的市场规则方面的不平衡会自我复制，演变成越来越模糊、复杂的不平衡竞争体系。

2、电信费率。欧美的经验显示，即使在“双寡头垄断竞争”的市场中，经过管制当局根据成本定价原则决定的电信服务费率，仍然包含了过高的垄断利润。②例如，在美国移动通信市场的“双寡头垄断竞争”时期，移动通信的直接成本每分钟约为8美分，加上扩容成本为10-12美分，而核定的收费却为40-50美分；直到市场上进入4-5家竞争者时，由原双寡头与管制者共同控制超额利润的局面才开始改变，因为总有竞争者为争夺市场份额而降价。③中国目前的电信市场尚未达到“双寡头垄断竞争”标准，消费者和舆论界指望政府加强管制就可以降低电信资费，这只能是一厢情愿。与其指望加强价格管制来大幅度降低电信资费，不如以激烈的市场竞争来解决服务提供商追求“成本最小化”的动力不足问题。

3、互联互通。有学者认为只要管制部门坚持“互联互通、公平接入”原则，目前中国电信服务市场的竞争框架就可以奠定进一步发展的制度基础，既不需要确立“双寡头垄断竞争”标准，也不需要继续增加多个竞争者，更不需要完全开放电信市场。④但是，所谓互联互通、公平接入，本身就必须以“数网并存、数网竞争”的竞争体制为前提。没有一个大体对称的数网竞争框架，试图依赖行政管制实现“不平衡竞争”条件下的互联互通和公平接入，就会将问题转化为如何科学确定入网价格的水平。具有较大市场权力(marketpower)⑤的垄断运营商可以提出使竞争对手无法接受的入网价格，来限制竞争者利用自己拥有的电信网络。这种价格一样可以是“合理的”，因为其中包括了形成网络服务能力的“全部投资”①成本的分摊。

4、服务质量。电信服务的连续性和整体性决定了最终使用者获得的通信服务质量，不但是所有基础性和中间环节服务产品的质量合成，而且要识别每个服务环节对最终产品质量的影响非常困难。例如要识别令顾客不满意的电话语音质量究竟是由电信公司的哪一处“零部件”造成的，就不是一件容易的事情(Alchian,1995)②。因此，如果采用禁止行业纵向整合的管制政策，而中间服务的市场竞争又不充分，则电信服务业的服务质量管制就会成为一个非常棘手的问题。美国1982年肢解AT&T并实行禁止行业纵向整合的管制政策，负面效果之一就是电信服务质量因为各专业电话供应商的投机行为而令管制者头痛，因为厂商都难以识别的“零部件”质量，FCC作为政府管制部门就更无能为力。③因此，美国在新技术可以趋利避害之后，于1996年改革原有管制模式，通过交叉进入，鼓励全方位服务(Full-service)和纵向整合竞争。中国目前的电信服务市场，只有“联通”可以提供全方位服务，但它在许多领域的服务能力尚待提高，而其他运营商分业禁入。就控制电信服务质量而言，中国电信服务业现有体制将面临比独家全方位垄断、双寡头垄断竞争和有效竞争模式都更为严重的挑战。

5、投资者预期。中国电信服务业的发展需要巨大投资，因此，保持电信服务市场对国内外投资人的吸引力，是实现电信服务业持续发展的重要条件。除了电信服务业本身的市场潜力，政策和制度的稳定性对于投资人保持良好的预期也极为重要。经验表明，在电信服务市场基本竞争框架建立之前，部分选择性地向国内外投资人开放投资机会，往往使政府先前作出的承诺难以兑现，从而引起预期紊乱，对吸引投资产生负面效果。例如，中国电信(香港)在境外上市时，国内移动通信市场由中国电信独家垄断，而“对市场的垄断地位”正是许多红筹项目的热卖点。但随着政府扶持“联通”和鼓励竞争的政策调整，中国电信(香港)境外投资人的所谓“搁浅成本(Strandedcost)”就大幅上升。④因此，只有政府首先明确电信服务市场竞争框架建立的过程、阶段性目标和时间表，使投资人清楚地预期市场前景，才能实现合理的风险自担。此外，为保护投资人的合法权益，政府管制部门应该承担“不断修订承诺”的责任，赔偿投资人搁浅成本上升的相应损失。如新加坡和香港政府为开展国际电信服务竞争，向提前交出独家国际电信业务经营许可权的运营商支付了巨额赔偿金。⑤

6、管制者激励。在中国现行行政管制模式主导的电信服务市场中，虽然企业和消费者分别追求利润和消费者剩余最大化的目标不变，但立法者和管制者却毋须追求选票的最大化。在政企不分的情况下，政府所追求的目标与其所属的企业几乎是一致的,即效用和租金的最大化；即便政企不情愿地分离，但由于父爱情结的惯性，仍有可能出现“政企同盟”，由此导致管制过程难以付诸广泛的公共谈判，最终导致分散的消费者利益集团和弱小的企业利益集团长期成为管制博弈的输家。中国电信服务业无论在独家垄断时期，还是在引入竞争机制之后所表现出的产业绩效，都为管制者的激励错位提供了生动的佐证。由于原邮电部和信息产业部明显偏袒中国电信及其分拆后的“嫡系部队”，使得有限范围内的市场竞争一直缺乏正式规则，导致新进入者得不到可信的承诺，并屡遭歧视和搓揉；而广大消费者和用户也被迫长期承受过高费用和低劣服务。另一方面，既得利益集团则极力阻碍公平竞争之市场博弈规则的建立，以至于中国电信服务业市场竞争框架的建构举步维艰。

对上述问题的分析表明，真正要辩论的内容不是市场管制的存废，而是应在什么基础实施有效的管制，怎样保证沿着逐步增加市场竞争的方向来调整管制模式。笔者认为，在解除了独家垄断之后，应该通过实施放松管制和改善管制相结合的改革战略，使中国电信服务市场尽快形成最基本的、可操作的数网竞争框架，然后逐步扩大市场竞争的范围和深度。在市场竞争的基本结构确立之前，单纯依靠强化行政管制，不但不足以校正市场的结构性缺陷，反而容易导致管制被歪曲、管制负担过重、甚至管制本身成为进一步建立电信服务市场竞争框架的障碍。与此形成鲜明对比的是，英国立足现有数网竞争格局，放松行政管制，从单一依靠政府专业部门管制，逐步转向减少政府专业部门监管，增加行业自我管制、消费者的选择权利以及其他政府部门的配套管制。特别是英国电信管理局（OFTEL）作为电信服务业的专业管制部门，制定计划逐年减少本部门财政预算，将年度预算从1998(1999年的1279万英镑，减为1999(2000年的1263万英镑，2000(2001年的1201万英镑和2001(2002年的1197万英镑。①权威行业管制机构不但向社会公开预算，而且承诺逐年递减本部门管制预算，表明立基于合理的市场竞争体制，政府可以逐步减少管制的范围和程度；相反，在市场存在结构性缺陷的条件下，政府即使想从市场后撤也无法脱身。OFTEL的做法值得目前众口一词强调“加强监管”的中国电信管制部门反思和借鉴。

三、中国电信服务业政府管制改革的法律对策

面对“入世”的挑战，立足于中国电信服务业的发展现状，不应当延续以强化行政管制为主的改革思路，而应当以构建数网竞争框架为目标，走放松和改善管制的改革道路。其具体对策有如下三方面：

（一）重构管制体制

政府管制体制的核心内容是政府和企业的关系。因此，重构电信服务业政府管制的首要任务是调整管制部门与企业的关系。以电信、电力、铁路、民航等为代表的中国基础设施产业一直施行典型的政企合一管制体制，作为管制者的行业主管部门与企业之间政企不分甚至政企一体化的问题十分严重。因此，重构管制体制的目标应是建立一个超越部门利益、与企业无行政隶属或产权关系的中立性国家管制机构，即政府应当从电信服务业的垄断经营者转变为竞争性经营的组织者、维护者，破除管制机构与被管制企业之间的利益纽带，使管制机构能够依法超然地行使正当的市场管制职能。

国务院在1998年政府机构改革中，将原邮电部与原电子工业部合并为信息产业部，力图在一定程度上减少原邮电部与原中国电信政企不分的弊端。在改革过程中，过去的政府管理部门逐步从所有者、管理者、经营者过渡到市场的管制者，具有行业管理职能和市场准入管制职能，其表现出的最大特点是行政管制者同时又是行业的主管部门，甚至是原有企业的老板。由于中国缺乏监管管制者的条件，管制者的产生与公开投票机制互相分开，管制者不用追求选票的最大化，它追求的目标几乎和企业一样，即部门利益最大化。因此，它在制定规则时很容易偏向原来管辖的企业。管制者与企业之间这种在“父子关系”基础上形成的天然利益同盟，对正在建立过程中的政府管制及其效果的消极影响是致命的。既是行政部门又兼行业主管的管制者，不可能站在中立的立场上平等对待所有的市场参与者，而且这种政企同盟一旦形成，便完全有可能在立法和执法过程中藐视消费者和新进入企业集团，置他们的合法权益于不顾。由于中国目前的政治法律制度还无法打破这种政企同盟，管制者在滥用其行政职权的同时，使得受管制产业的资源配置效率惊人的低下。因此，改革电信服务业政府管理体制，实现政企分离的任务至此还远未完成。鉴于在信息产业部内部实行政企分离的方法即使不是完全不可行，也会十分困难；即使形式上分离了，实质上仍可能藕断丝连的现实困境②，有的学者主张由国务院责令国家计委、经贸委、体改办等机构牵头，组建新的“国家电信管理委员会”，作为政府的电信业管理机构，接管信息产业部的行业管理职能③；也有学者建议在原信息产业部政务司、国家无线电管理委员会等具有电信管制职能机构的基础上，组建新的电信管制机构，冠之以“国家电信管制局”或其他类似的名称，原省（直辖市、自治区）、市、县的电信管理局也相应改造为“国家电信管制局”的派出机构，形成一个垂直领导的管制体系，对全国电信服务业施行公平、有效地管制④。

尽管这些制度设计有其现实的合理性和可操作性，但面对“入世”的挑战，要兑现“管理当局独立，保证与任何电信经营者分离”的“入世”承诺，在“政资不分”的背景下幻想以整体性替换的行政机构改革方案克服长期困扰电信服务业健康发展的“政企不分”问题，无异于隔靴搔痒。由于新的管制机构仍旧无法摆脱对自身所有者权益最大化的追求，从根本上将难以实现对不同所有制的电信企业一视同仁，客观、公正地规制电信服务市场竞争的改革初衷。因此，笔者建议，应当按照国有资产所有者职能与行政管理者职能相分离的原则，首先建立电信服务业专职国家投资机构，由其接管原由信息产业部支配的全部经营性国有资产，授权其直接代表国家进行投资和享有出资所有者权益。该机构既不是行政机关，也不同于从事商品生产和服务提供的工商企业，而是以国有资产投资为专门职能的特殊企业法人，其接受国有资产所有者（政府）的委托，在授权范围内向电信企业投资，其投入企业的资产构成企业的国家股，①相应的投资收益也将作为国有资产的增值额直接上缴国家财政。作为投资者，该机构对其投入企业的国有资产享有投资者所有权（股东权），它在受资企业中的地位与其在受资企业中所持资本份额相对应，即分别处于惟一股东（又称全资股东）、控股股东或者非控股股东（又称参股股东）的地位。②其次，“政资分离”后的信息产业部，应当按照公开、公平、公正的原则改组现有机构。改组后的国家电信管制机构应借鉴国外经验，吸收一定数量的经济学家、法学家参与，力求保持人员组成上的超脱性与中立性。该管制机构的主要职能应包括：根据电信服务业的特点，以《电信法》为准则，制定具体的管制法规；审核电信经营者的资格，根据电信服务业不同领域的需求规模，分别发放相应数量的电信业务经营许可证；根据信息传输和网络安全的要求，参照国际通用标准，制定电信服务业相关技术标准；调解和仲裁电信服务企业之间的纠纷；监督和制裁电信企业的垄断行为与不正当竞争行为，等等。为便于实施管制，该管制机构可下设政策法规制定、通信网络管制、经营许可证管制、消费者事务管制、企业公平交易管制、通信技术管制、价格管制、法律咨询、行政事务、国际事务等部门。③此外，中国电信以外的“联通”、“铁通”、“电通”等电信企业的政府主管部门，也应当按照上述重构模式将基于经营性国有资产而享有的行政管理权能，转变为专职国家投资机构的投资者权益，从整体上建构电信服务业相关政府部门的国有资产所有者职能与社会经济管理者职能相分离的总格局，进而在政府管制层面为电信服务业市场主体之间的平等、有效竞争提供体制保障。

在理顺政企关系的同时，为适应电信服务市场竞争自由化的要求，还应当对立基于“政治国家——市民社会”二元框架的传统电信行政管制体制进行变革，探寻多元化和多层次的新型管制模式。根据“政府——社会中间层——市场”的三元框架④，笔者认为，可以从政府和民间两个层次来构建新型的管制机构体系：

1、政府管理层。它由中央和地方电信服务管理机构所组成，既不能拥有企业和接受企业挂靠，也不应直接介入企业经营。中央电信服务管理机构的主要职责是：发放电信营业许可证；制定行业规章和技术标准；制订电信服务事业发展规划；分配和管理稀缺通信资源；指导和协调网路互联和网路营运；裁决电信纠纷；指导地方电信服务管理；代表国家参与国际电信合作等。地方电信服务管理机构按照中央电信服务管理机构的授权，负责某些二类、三类业务许可证的发放和管理，并负有监督、调处纠纷和查处违法行为等职责。这种分层模式的典型代表首推美国，美国除了成立中央一级电信管制机构FCC外，在各州还成立了州公益事业委员会（PUC），共同管制美国的电信服务业。根据分工，FCC负责管制州际和国际电信服务业务，而PUC处理州内电信服务业务。实践中，在州际和州内问题难以准确界定时，如稀缺资源的管制，遵循“联邦优先”原则，并已使之合法化。美国《1996年电信法》在这方面的具体体现是，取消了州内PUC限制市场进入的权力，授权FCC管理普遍服务等。⑤此外，加拿大电信管制机构（CRTC）的组织体系与美国也差不多，但不同层次的职能划分不尽相同。⑥

2、民间管理层。主要是指独立于政府与市场主体，为政府干预市场、市场影响政府和市场主体之间相互联系起中介作用，协助政府管理电信服务市场的民间组织。国外这类民间组织（行业协会、委员会、联合会、联盟、论坛等）已有不少，如澳大利亚电信用户申诉委员会（TIO），它成立于1993年，不以营利为目的，起初的服务是处理居民和小企业对电信公司的申诉，由于能独立、公正、迅速地解决电信服务纠纷，得到用户和社会的认可，1997年后所有的电信运营者和服务提供者都成为了它的成员，1998－1999年度只有不到四分之一的公司被起诉。⑦由此可见，这样的中介机构在协助政府实施行业管理方面，既保护了用户利益，又促进了电信服务质量的提高，使用户与电信公司更为融洽。因此，建议我国也设立这种组织，赋予其为监督电信运营商、维护电信服务业公平竞争、保护电信用户而对成员自律、维护和组织并与相关利益者交涉的职责。

（二）制定管制基本法

中国从80年代开始改革电信管制体制，至今还没有颁布规制电信管制的基本法——《电信法》。目前电信业立法的主要形式是效力等级较低的规范性文件，如部门规章。由于部门立法受部门利益所左右，很难保证所制定法规的公正性和中立性。同时，现行立法还带有明显的“头痛医头、脚痛医脚”的特征，使电信管制体制改革缺乏一个明确的改革目标，上文所述“中国电信服务业现有体制框架是不同国家改革模式的拼凑”，即是适证。

现在各方对于《电信法》的出台均寄予厚望，但是必须看到，在电信改革的范围和目标、电信资源的配置和管理、电信市场准入的门槛和方式等关键问题没有解决之前，草率通过一个部门立法色彩浓厚的《电信法》，不但不利于消除现有电信市场的结构性缺陷，而且可能使既得利益硬化、未来支付更昂贵的调整成本。譬如中国《航空法》通过了许多年，航空市场还是乱像丛生、管制进退失据，并没有出现预期的所谓规范发展的局面。①

因此，必须重新审视《电信法》的性质、立法宗旨、基本原则、管制内容、体系结构以及制定程序等内容，进行科学、合理的设计与安排。

1、电信法的性质。电信法，从广义上说，指国家制定的规范电信行业及电信市场的各种法律规则的总和，其中包括制度性规则和技术性规则两大类。狭义的电信法指的是前一类，其任务是确立电信行业及电信市场运行的基本制度框架和基本行为规范。而后者的任务则是就电信行业及电信市场运行中的各种特殊问题，依据制度性规则，提供具体的、技术性的行为规范。②在立法体例上，可以将两类规则合为一体，也可以将二者分开。从中国的国情看，应以分开为宜。具体说，就是由全国人大制定旨在确立电信服务业及其市场运行的基本制度框架和基本行为规范的电信法，并授权国务院以及法律规定的国家电信管理机构制定具体的技术性规范。

2、电信法的立法宗旨。在中国，电信法的制定应当适应社会主义市场经济的要求，适应电信体制改革和电信服务业发展的需要，适应社会公众和各行业对电信服务和信息资源的需求。制定电信法应当从社会整体利益出发，而不仅仅局限于某些集团、企业或者个人的既得利益；电信法所体现的应当是包括行政管理机关在内的全社会一体遵行的国家意志，而不是个别行政管理机关的部门意志。因此，该立法宗旨应当突出分配管理通信资源的效率性、维护市场竞争和用户权益的公平性、保障网络服务与信息传输的安全性。

3、电信法的基本原则。（1）有效竞争原则。公平竞争是电信市场的基本秩序要求。为此，电信法应当同现行的《反不正当竞争法》和将要制定的《反垄断法》相衔接，针对各种以不正当手段获取或保有市场份额，或者以不正当手段排挤或歧视市场参与者的行为，做出禁止性规定。（2）管理有序原则。维护管理秩序的目的在于合理地规范电信市场参与者的行为，公平地维护其合法权益，并贯彻国家产业政策和电信服务业发展规划。实现管理秩序的必要条件，一是完善的管理规章，二是管理机关的廉洁和效率，三是被管理者知法守法。其中一个重要的内容，就是明确电信管理机关的职责、权限和电信经营者在遵守管理秩序方面的义务。（3）网路共享原则。为实现电信网路的有效利用和避免重复建设，网路的使用应贯彻有偿共享的原则，即获得市场准入者当然地获得有偿使用所有公共电信网路的许可。国内外的经验证明，规定网路运营者在条件许可的范围内满足其他电信运营者入网、互联要求的法定义务，是建立公平、高效的电信市场的关键。（4）保护消费者原则。电信经营者有义务向用户提供价格合理的优质服务；否则，用户有权投诉和请求损害赔偿。电信经营者应当遵守法律和行业规章确定的服务标准；对于不符合标准的行为，管理部门有权查处。电信经营者必须随时向用户公开其服务收费的标准和办法，并接受有关管理部门的监督；违反该义务损害消费者权益的，应当向消费者支付经济赔偿；对于情节严重的故意行为，可处以惩罚性损害赔偿和行政罚款。

4、电信法的体系结构。参考国外相关立法体例③，建议中国《电信法》采用如下体系结构进行编排：

第一章总则。含电信法的立法宗旨、基本原则、适用范围等。

第二章国家电信管理部门。含国家和地方电信管理机构的设置、职责、权限、组成、机构、议决程序。

第三章电信业务运营。含各类电信业务经营范围，基本电信业务的质量标准与资费标准,增值性电信业务的申请、审批，经营许可证，业务运营中服务提供方与用户的服务合同关系。

第四章无线电管制。含无线电管制的目的、原则以及管制的具体方式。

第五章电信设备。含广播与有线电视、电信基础设施、电信终端设备的技术体制、标准和通信行业的相关标准及业务规定。

第六章网络互联。含网络接入的申请、登记、审核，接入单位、法人、个人用户应具备的条件，入网审批，接入单位的入网责任，IP地址的申请、分配与管理，域名注册的申请、变更、注销及争议裁定。

第七章电信设施安全与数据保护。含电信设施的刑法保护和行政法保护；政府部门，电信运营者的责任，公民的义务；地上、地下、水下、海底通信设施，无线通信电波传输等的保护；其他工程与电信设施的关系。

第八章普遍服务义务。含普遍服务的目标，电信管理部门普遍服务的职责，公众电信运营者的普遍服务义务。

第九章用户权利保护。含用户自由使用电信服务和通信秘密不受侵犯的权利，电信资费的标准及监督，电信服务质量的监督，政府保护用户权利的职责。

第十章电信纠纷处理。含解决纠纷的机构、程序、效力，以及当事人的诉权。

第十一章法律责任。含违反《电信法》及电信行政法规等应承担的行政责任、民事责任或刑事责任。

第十二章附则。规定本法的生效时间。

此外，为了淡化部门立法色彩，建议全国人大常委会委托由有关政府部门和社会团体以及法学、技术、经济专家组成的专门机构起草，然后广泛听取电信用户、经营者等利益相关各方的意见，通过论证会、辩论会等形式吸取合理化建议，最后由全国人大或其常委会颁布。

（三）优化管制规则

1、普遍服务管制。普遍服务是指“任何人在任何地点都能以承担得起的价格享受电信业务，而且业务质量和资费标准一视同仁。”①为弥补中国电信服务市场“电信消费者的选择权利向大都市倾斜”的结构性缺陷，在管制中必须贯彻“普遍服务”的理念。借鉴国外电信服务管制的经验，可以采取以下做法：（1）许可证中的附加条款。作为许可证发放的条件，电信运营者必须向农村和偏远地区提供普遍服务；（2）附加额外的网间接续费。新运营者在与原有运营者之间互联互通时，必须支付额外费用，这些费用的部分或全部用来向农村地区提供普遍服务；（3）普遍服务基金。该基金由电信运营者缴纳、由电信管制部门管理，专用于支持普遍服务。允许电信运营者在交纳普遍服务基金与直接提供普遍服务之间进行选择。（4）普遍服务的委托和指定。当原有运营者不能或不愿向农村或未受服务的区域提供普遍服务时，这种服务应委托给其它运营者，或由电信管制机构指定其它运营者来实施，接受委托或指定的运营者可从普遍服务基金得到补偿。

2、电信资源管制。电信资源一般指号码、无线电频率、Internet域名、卫星轨道及各种管线资源，属于公共资源，其管制应遵循公正性、效率性及公益性原则。管制者应当客观、透明和无歧视地分配和管理电信资源，保证不同电信网和电信业务使用者的平等和简单接入，不偏袒任何一方。目前中国电信资源的分配权主要掌握在经营电信业务、且与其他公司竞争的原中国电信手中，难以保证资源分配的公正性。并且原中国电信按部门或系统来分配电信资源的做法，也有悖于效率原则，因为许多潜在的更能有效使用这些资源的企业被排除在外。如果不能公正、有效地分配资源，社会公益的实现更无从谈起。这也是中国电信服务市场“不对称寡头竞争”、“替代性产品（服务）竞争”等结构性缺陷的症结所在。

电信资源管制的优化，关键是要体现电信资源的公共性，公正分配电信资源。为此美国设立了独立于政府和企业的FCC，由其负责电信资源的分配。②在中国应当改变电信资源由具有行政垄断性的中国电信分配的局面，设立不具有企业性质和特殊部门利益的公共机构，来行使电信资源分配权。不仅如此，还应当改变电信资源无偿使用的状况，在优先满足军队、政府机构、广播电视业务需求的同时，像土地等公共资源一样实行有偿使用制度，采取公开招标的方式向电信运营商有偿出让，其制度设计中应体现资源性质的差异和保证有效的舆论监督。

3、互联互通管制。电信网路互联互通对维护网路的整体性，充分实现网路的经济和社会效益具有决定作用。为克服目前“公网”与“专网”分立、大量网路资源闲置浪费的市场缺陷，必须对网路互联互通实行统一管制，为确立数网竞争的格局提供法律保障。互联互通管制的具体形式应当由《电信法》规定，所有网路运营者都有义务与其它运营者进行互联，且在各个技术可行点实现互联。为此，在互联互通管制中应当突出以下几个方面的要求：（1）统一互联标准。中央电信管理机构制定的网路进入和两网互联技术规范在全国范围内统一适用。要求入网方应当保证自己的网路、设备和装置符合国家规定的技术体制和质量标准，并且不影响被要求方的网路、设施正常运行。否则，被要求方有权拒绝。（2）按成本定价。即互联费的确定要以成本为基础。目前世界上还没有形成统一的成本标准，有的依据全分配成本，有的依据边际成本，有的依据长期平均增量成本。为培育数网竞争的体制框架，建议近期内政府以成本为基础制订联网价格时，选择边际成本作为主要依据，对新入网企业则不应当要求其承担通信网络的固定投资费用。①（3）无差别对待。即对不同运营者提供互联服务，在收费、技术条件和服务质量等方面应一视同仁。当运营者既向互联者又向自己的最终用户提供服务时，其向互联者提供服务的各种条件不得高于自己的最终用户。（4）扶持市场新进入者。要求原有运营者向新进入者提供设备共享、平等接入和非绑定计价网费等条件。

4、价格管制。电信服务市场的价格可分为：用户消费最终电信服务的价格和普通运营者与主导运营者联网的价格。价格管制应当以防止出现垄断定价，保障运营者公平地运用价格杠杆开展有效竞争为宗旨。为实现此宗旨，应当加强以下几个方面的管制：（1）价格水平的管制。坚持以成本为基础兼顾运营者合理收益的定价原则。（2）价格体系或结构②的管制。应当顺应国际电信服务市场出现的市话与长话费率的差距逐步缩小；初装费日益降低，通话费略有提高；非高峰期相对高峰期的价格折扣逐步加大的趋势③，调整中国的价格体系和结构。（3）价格日常变动的管制。主要是制定价格调整的规范，批准新的价格标准，对异常情况④的处理。（4）调解、仲裁价格纠纷，特别是网络互联费纠纷。

5、市场准入管制。

在现阶段，各国对电信服务市场准入管制的主要手段是实施许可证制度。该制度内容非常广泛，包括许可证数量的选择，许可证发放的具体程序，许可证的转让、变更、撤销以及许可证发放后的行政监管等。有关外资进入的管理也涵盖其中。为了实现中国电信服务市场有效竞争的目标模式，必须对上述内容加强管制：（1）许可证数量的选择。首先，由于电信服务业不同领域的技术特性和经济规模适宜不同的竞争程度，应分别制定进入条件。公共网经营领域的进入条件应十分严格，但除了涉及企业国籍的条件外，进入条件不应涉及与经营成本、效率和质量无关的方面；网络基本服务领域的进入也应适当控制，其中至少应包括技术能力、资金和管理能力方面的条件；电信增值服务业务的进入条件则可以相对放宽。其次，在电信服务业开放竞争的初期，对基本业务的许可证数量都应该加以控制。但随着市场开放程度的深入和经营范围的扩大，许可证的数量控制应逐渐放松，并且从发展趋势分析，许可证的发放数量最终将不再由政府决定，而由市场和竞争来选择。（2）许可证发放的程序。应根据电信服务业不同业务领域的产业组织目标和进入条件，采取不同形式。在公共网领域，宜采用定向招标方式；在基本业务领域，宜采用公开招标方式；在增值业务领域，宜采用一般工商注册、电信管制机构备案的方式。⑤具体发放程序至少应包括申请、资格审查和授予等内容，如在审查时需要检查申请者是否能够保证国家和公共安全，是否具有经济、技术能力，是否符合《电信法》和相关法规等。相关的程序性规定应在《电信法》的制定中加以充分体现，并公之于众，接受监督。（3）对外资进入的管制。对外资进入的管制与电信市场的开放程度密切相关。中国电信服务业引进外资最重要的前提还是国内市场数网竞争格局的形成。因为离开了竞争性市场框架，无论民族企业还是外资公司，都可能危害电信用户。为此，对外资进入的管制必须与加快形成中国电信服务市场的竞争结构联系起来通盘考虑。如前文所述，按照中国与美国及欧盟达成的协议，外国电信运营商将沿着“北京上海广州——其他14个省会都市——全国”的梯度逐步进入中国电信服务市场，可能加剧电信服务市场固有的不平衡竞争。同时外资进入中国电信服务业的方式选择，也会对民族电信企业参与全球化市场竞争产生影响，因此，建议政府在坚持开放的原则下，调整外资进入的优先顺序及方式，具体包括：第一，优先开放外资对内地有线电视网络和部门专网改造的投资，前提是完成政企分开、公司化重组；第二，优先开放对“联通”和“网通”的外资参股；第三，在倾斜扶持“联通”、“网通”的前提下，开放外资参股中国电信集团和中国移动通信集团的分业和综合经营；第四，在新兴电信服务市场和租线业务市场，优先开放外资控股或独资经营；第五，在所有电信增值业务市场，提前开放外资控股或独资经营。

6、终端设备管制。一般而言，终端设备的管制是指依据电信法、产品质量法、用户权益保护法及电信终端设备管理机构制定的法规，对终端设备的管理机构、检测机构、检测程序、检测标准等进行授权或管理。为保证国内电信服务网络的互联互通，不能听任企业自行选择设备的技术类型和标准，必须对终端设备加强以下几方面的管制：（1）审批管理机构的授权。目前世界上对电信终端设备的审批管理机构主要有三种形式：一是由国家认证机构进行最终决定，如美国FCC对无线发射机的审批等；二是由国家认证机构指定的实验室进行合格鉴定，如日本就是通过第三方机构--日本终端设备认证协会（JATE）对终端设备进行审批的；三是由制造商自我批准，即允许制造商自己批准所生产的设备是否符合技术规定，国家认证机构可以（或不必）要求认可的（或主管的）实验室对设备进行测试。如欧盟对于电磁兼容性（EMC）的鉴定就属于这种方式。笔者建议我国在现有经济、技术条件下，仍旧采用第一种形式。（2）终端设备的入网审批。对终端设备实行严格的入网审批制度，以立法的形式明确规定未通过指定机构检测的设备不得入网，但同时对于通过指定机构检测合格的设备，电信运营商不得拒绝其入网，且经检测机构检验合格的设备无需再经过运营商的二次发证。（3）对检测机构的管理。应由入网审批管理部门对检测机构设施监督管理，管理形式主要应包括资格认定和授权。入网审批管理部门按照法定标准，在鉴定检测机构实验室检验能力合格的基础上，给予检测机构相应的资格认定和授权。检验机构资格的授予应根据不同业务领域的技术开发周期，规定相应的有效期，期满后由检验机构提出申请，经入网审批管理部门依法重新鉴定合格后重新予以授权。（4）终端设备技术标准的制订。终端设备技术标准包括电信网络中信息的发送、传输、接收标准以及网路之间设备接口的技术标准等，十分复杂。因此，对终端设备技术标准管制的细节可以不在《电信法》中规定，但应规定一个制定技术标准的程序。鉴于美国、日本、欧盟的标准制定体系都向全社会开放的经验①，建议我国制定技术标准时，首先也应广泛听取电信制造商、服务商以及相关科研机构等各方的意见，再由官方权威机构制定，最后经主管部门批准、颁发，并保证其强制性执行。

①赵维田著，《世贸组织（WTO）的法律制度》，吉林人民出版社2000年版，第384-389页。

②赵维田著，《世贸组织（WTO）的法律制度》，吉林人民出版社2000年版，第384-389页。

③中国社会科学院经济文化研究中心主编：《三网合一——中国电讯产业发展战略研究》，中国审计出版社2000年版，第362页。

④陈小洪：《中国电信业：政策、产业组织的变化及若干建立》，《管理世界》1999年第1期。

①中国社会科学院经济文化研究中心主编：《三网合一——中国电讯产业发展战略研究》，中国审计出版社2000年版，第361-364页。

②云涛：《从美国电信解体过程看我国电信发展》，《中国经营报》2000年1月25日。

③余永定郑秉文主编：《中国“入世”研究报告：进入WTO的中国产业》，中国文献出版社2000年版，第441页。

④中国社会科学院经济文化研究中心主编：《三网合一——中国电讯产业发展战略研究》，中国审计出版社2000年版，第256页。

⑤国际电信联盟：《世界电信指标》，2000年5月。

⑥1999年全国邮政电信发展情况，《中国计算机报》，2000年5月16日。

①1999年全国邮政电信发展情况，《中国计算机报》，2000年5月16日。

②信息产业部政策法规司司长刘彩：《专家谈〈中华人民共和国电信条例〉》，《光明日报》2000年10月18日。

③如：广电网、铁路网、电力网、“网通”以及“联通”等。

④增值业务主要是指无线寻呼，计算机通讯，数据通讯，图像通讯等业务。这一业务领域的经济规模较低，应实行充分竞争。

⑤蔡祥：《电信管制的困惑及其思考》，《通信世界》2000年第6期。

①斯蒂格勒著：《产业组织和政府管制》，上海三联出版社1989年版，第145页。

②Alchian.A.A.1995."VerticalIntergrationandRegulationintheTeleoneIndustry",ManagerialandDecisionEconomics,Vol.16,Number4:323.

③Armstrong,Mark,SimonCowanandJohnVickers.1998.RegulatoryReform:EconomicAnalysisandBritishExperience.TheMITpress.

BeesleyM.E.1997.Privatization,RegulationandDeregulation.Routledge.

Ryan,J.Daniel.1997."TheEvolvingTelecommunicationsEnvironmentinJapan",inRyan,J.Daniel.ed.1997.PrivatizationandCompetitioninTelecommunications,PraegerPress.

④Baumol，W.J.，1982，“ContestableMarkets：AnUprisingintheTheoryofIndustryStructure，”AmericanEconomicReview72：PP.1-15.转引自：王俊豪主笔：《中国政府管制体制改革研究》，经济科学出版社1999年版，第81页。

⑤Baumol，W.J.，J.PanzarandR.D.Willig，1982，ContestableMarketsandtheTheoryfoIndustrySttucture，NewYork：HarcourtBraceJovanovich.转引自：王俊豪主笔：《中国政府管制体制改革研究》，经济科学出版社1999年版，第81页。

⑥《电信非对称管制问题研究报告》，/20001228/file/1226_6.htm，2001年5月21日下载。

①《美国将继续放松电信管制》，/news/other/2001/0412-6.htm，2001年5月21日下载。

②CrandallW.RobertandLeonardWaverman.1995.TalkisCheap:ThePromiseofRegulatoryReforminNorthAmericanTelecommunications.TheBrookingsInstitution.

BeesleyM.E.1997.Privatization,RegulationandDeregulation.Routledge.

Armstrong,Mark,SimonCowanandJohnVickers.1998.RegulatoryReform:EconomicAnalysisandBritishExperience.TheMITpress.

③CrandallW.RobertandLeonardWaverman.1995.TalkisCheap:ThePromiseofRegulatoryReforminNorthAmericanTelecommunications.TheBrookingsInstitution.

④冯兴元：《电讯行业的管制和垄断要不得》，www.china-/fwsq/fxy.asp，2000年5月21日下载。

⑤市场权力意味着企业对市场价格具有影响力，通常由企业占有的市场份额决定的。在美国，超过70%的市场份额就被看作具有对市场的垄断权力，许多法院甚至采取如下的立场，把占有50%市场份额的公司看作“发现垄断的先决条件”。参见：Cameron,DuncanandMarkGlick.1996."MarketShareandMarketPowerinMergerandMonopolizationCases",ManagerialandDecisionEconomics,Vol.17:193.

①包括错误的、失败的或管理不善的全部投资。

②Alchian.A.A.1995."VerticalIntergrationandRegulationintheTeleoneIndustry",ManagerialandDecisionEconomics,Vol.16,Number4:323.

③对于1982年美国法院判决原BellSystem解体一案的批评和重新思考，参见Arrow,K.J,D.W.CarltonandH.S.Sider.1995."TheCompetitiveEffectsofLing-of-BusinessRestrictioninTelecommunication",ManagerialandDecisionEconomics,Vol.16,Number4:301-322.

Higgins,R.S.1995."TheCostandBenefitsoftheAT&TAntitrustSettlement:AnOverview",ManagerialandDecisionEconomics,Vol.16,Number4:275-282.

TeminP.1995."TheMFJ:AnImperfectSulution",ManagerialandDecisionEconomics,Vol.16,Number4:283-290.

④黄福建：《中国加入世界贸易组织对香港电讯业的影响》，/dx/dx-04.htm，2001年5月10日下载。

⑤丁开盛：《国外电信公司竞争战略的探讨》，/chinaqyj/cjfx/

20001012401236.shtml，2001年5月24日下载。

①英国电信管制机关(Oftel)1999年5月发表的《关于1999/2000年电信市场管理计划》。转引自：周其仁：《再论数网竞争》，《IT经理世界》2000年第3期。

②张维迎盛洪：《从电信业看中国的反垄断问题》，《经济研究参考》，2001年第48期。

③张维迎盛洪：《从电信业看中国的反垄断问题》，《经济研究参考》，2001年第48期。

④王俊豪主笔：《中国政府管制体制改革研究》，经济科学出版社1999年版，第171页。

①王全兴范士英著：《企业国有资产法》，湖北科学技术出版社1999年版，第77页。

②王全兴范士英著：《企业国有资产法》，湖北科学技术出版社1999年版，第78页。

③王俊豪主笔：《中国政府管制体制改革研究》，经济科学出版社1999年版，第171页。

④王全兴管斌：《社会中间层主体研究》，漆多俊主编《经济法论丛》第5卷，中国方正出版社2001年版。

⑤《美国1996年电信法要点》，/paper/cc17/

tel_paper_cc17_1999-7/tel_paper_cc17_1999-7_page55.htm，2001年5月10日下载。

⑥《电信市场开放后政府的管制倾向》，/yjxx/12_7/2.htm，2001年5月15日下载。

⑦华阶平：《澳大利亚电信运营公司竞争策略》，《网络与通信》2000年第2期。

①周其仁：《再论数网竞争》，《IT经理世界》2000年第3期。

②张曙光主编：《中国制度变迁的案例研究》（第二集），中国财政经济出版社1999年版，第181页。

③参见：《台湾电信法》，1987年《日本电气通讯事业法》，1987年《日本无线电波法》，1991年《澳大利亚电信法》，1996年《美国电信法》，1996年《德国电信法》，1995年《俄罗斯联邦通信法》，/telecom/laws，2001年6月2日下载。

①80年代末，国际经济发展与合作组织（OECD）在其“普遍服务和电信资费的改革”报告中对普遍服务的定义。参见：Cane,Alan1996c：“Globaltelecomdealcomescloser”，FinancialTime，22October1996，p.5.

②阚凯力：《对美国电信普遍服务政策的回顾与反思》，《人民邮电》2000年9月19日。

①王俊豪主笔：《中国政府管制体制改革研究》，经济科学出版社1999年版，第187-188页。

②价格体系包括本地和长途的费率结构，初装费、月租费与通话费的分布结构，高峰期与非高峰期的费率结构等。参见：S.C.利特尔蔡尔德著：《电信经济学原理》，人民邮电出版社1983年版，第120页。

③何霞：《WTO与中国电信资费管制的变化》，《通信世界》2000年第3期。

④例如制止运营者之间实行恶性降价竞争，遇到自然灾害等突发事件等。

通信服务市场范文篇5

【关键词】一带一路；通信市场；创新服务

随着我国通信服务行业在国民经济地位的逐渐提高，在促进我国国际贸易发展中扮演着重要角色。在“一带一路”战略背景下，我国通信服务贸易虽然有着很大规模，但整体上贸易竞争力不强、开放程度有待于加深。现如今需要结合通信服务贸易优势，深入推进我国通信行业的发展，以提升通信服务贸易竞争力，实现我国社会经济稳步提高和发展。

1简述“一带一路”战略“一带一路”

是提出推动我国现代化建设的战略构想，这一战略构想符合沿线国家发展需求，为发展沿线国家经济贸易带来了很多新的机遇。截止到2017年末，“一带一路”沿线国家已将近100个，人口将近70亿，我国与“一带一路”沿线国家贸易额将近9800亿美元。由此可见，“一带一路”战略对于促进我国与沿线国家通信服务贸易发展有着巨大现实意义，随着逐渐深入推行“一带一路”战略，其必然为我国通信服务贸易带来源源不断的新动力。

2我国通信服务贸易竞争力现状

随着社会的快速发展，通信服务贸易在其发展中扮演着重要角色，在推动其发展中发挥着不可取代的作用。上个世纪末期，以知识与资本密集型服务贸易快速发展，在服务贸易中居于榜首，而传统服务贸易所占比例日益降低，其中其他服务发展速度较快，尤其是通信服务。当前，以通信服务为代表的现代服务性越发受到人们重视和认可，将来服务业的竞争势必以通信服务的现代服务业竞争为主。自从2001年我国加入世界贸易组织后，通信业取得了空前发展，无论是通信业务收入，还是通信业务总量，都处于稳步提高中。在我国通信贸易取得良好发展情况下，其竞争力还处于停滞不前状态中。从贸易总额来看，2010年后处于十分平稳态势增长，到2017年后将近50亿美元。但结合现状而言，在全国服务贸易总额中，通信服务所占比重还是很低。近些年来，在整个通信服务贸易中，通信服务出口发挥着巨大的影响，但占我国服务贸易出口总额比重还是有些低，与西方发达国家对比，其差距还是很大。

3“一带一路”战略背景下提高我国通信服务贸易竞争力策略

3.1加强基础设施投资，为提高通信服务贸易竞争力提供有利条件。我国是第一个提出“一带一路”的国家，所以在与“一带一路”沿线国际进行通信服务贸易合作中其政策基础扎实。对沿线国家进行基础设施设备投资能为国际服务贸易提供很多方面的保障，有助于发展我国通信服务贸易。从这一点上可以看出来，要想提高我国通信服务贸易竞争力，需要加强基础设施投资，为发展通信服务贸易奠定坚实基础。

3.2通过“一带一路”拓展通信服务市场，加快促进通信产业国际化。从出口占有率入手，全球几个主要的通信服务贸易国家并没有多大的市场占有率，现阶段通信服务贸易市场已逐渐趋向完善，要想突破这一格局，扩大我国市场份额，还是存在诸多阻碍的。所以我国通信企业要想取得进一步发展，势必要开发新兴市场，拓展新途径发展通信市场。当前我国全方位、多方面推进的“一带一路”战略对于通信行业而言，确实带来了新的国际市场扩大机会，可以主动地将沿线国家中通信服务贸易市场深入开发。通过多年的实践与发展，我国通信服务技术已是十分完善，确实能将我国通信服务出口到“一带一路”沿线国家，无论是卫星通信，还是移动通信，沿线国家都对其有着很大的现实需求，有着良好的发展和应用前景。若是可以在这些市场中成功打入，势必会将我国通信服务出口范围进一步扩大。在此基础上，“一带一路”战略还能推动我国与沿线国家通信行业相互合作与交流，加快推动我国通信产业国际化、现代化发展，进而更好地走向国际，在国际舞台中站稳脚跟。

3.3加强与“一带一路”沿线国家合作，提高通信企业服务贸易质量。随着通信服务贸易在国际市场中越发成熟，各国通信企业都开始以跨国联合、投资以及兼并等方式，提供全球化的通信贸易服务。越发开放的贸易服务市场使企业既需要面对国际市场，也需要应对国内市场，所以服务质量也成为了通信服务贸易提高竞争力的关键。面对服务质量提高的现实需求，我国各大通信企业需要积极、主动地走出去，以引进技术、交流技术以及合资经验等方式，积极、主动地学习发达国家的通信服务贸易理念与方式，以完善自身在通信服务贸易中的不足。比如，众所周知，在国际市场中，印度通信服务贸易占据很强地位，是我国通信企业学习和借鉴的典型代表。中国的通信企业需要积极融合各大资源，加强与其他国家先进企业开展合作和交流，从提供基础通信服务转变为提供质量高、水平高的通信服务，以这一方式来显著加强竞争力，改善“一带一路”战略背景下我国通信服务贸易竞争力不足的现状。

3.4加大力度培养通信人才，提高服务创新能力。在迈向跨国发展中，我国通信企业不但需要面对庞大、复杂的国内市场，而且还需要面对国际市场其他通信企业的竞争。与其他国家市场的话音业务对比来讲，我国通信市场中的话音业务水准需要提高。也正因为如此，其他增值业务需求也非常大，而很多发达国家现今的话音业务处于饱和状态中，亟需增值业务创新来提升经济收入。面对越发复杂化的国际竞争环境，我国通信企业面临着诸多方面的压力，需要与时俱进和积极创新，为广大客户提供新型的服务。无论任何类型的企业，都需要创新，唯有创新，才能可持续发展。而高素质人才是创新的重点。因此，我国通信企业需要加大力度在人才培养中的财力、人力等资源投入，以交流和培训的方式来加强通信服务贸易从业工作者的整体素质素养。此外，通信企业还需要主动引进人才，构建完善的人才激励措施，以良好的薪资待遇来吸引素养高、工作经验丰富的人才走入通信服务贸易队伍中，并长久地留住人才。只有打造一个充满创新精神的团队，才能真正提高我国通信服务贸易竞争力，才可以真正为“一带一路”沿线国家提供针对性、有目的通信服务。

3.5鼓励通信企业开展国际合作，主动参与“一带一路”。国际竞争在全通信化脚步下，随着我国通信市场日益开放化，各大跨国通信企业纷纷采用扩张策略，很大程度上推动了国际通信服务贸易的发展。在这一情况下，要求我国通信企业以国际化发展眼光来应对挑战，整合国际与国内市场各大资源，培育具有核心竞争力的通信服务贸易。而要想达到这一目的，我国政府需要主动发挥作用，促进“一带一路”沿线国家与我国通信企业开展合作，并鼓励国内通信企业积极到沿线国家进行通信服务业务，以此来真正推动我国通信服务贸易可持续稳步发展，从而加强我国通信服务贸易竞争力。

3.6加大力度开发通信行业，支持我国通信企业“走出去”。通信行业所牵涉的技术多为软技术，软技术的加强通常借助员工技能的加强来加大力度开放通信业，使“一带一路”沿线国家通信服务贸易机构派遣技能高、水准高的员工到我国参与培训，推动我国通信服务贸易的对外输出。与其他行业对比而言，加大力度开发通信服务行业有助于推动我国通信企业更好地“走出去”，特别是对于中小型通信服务企业来讲，其缺乏财力上的支撑，很容易抑制服务贸易的出口，进而造成出现了经济贸易逆差。由此可见，“一带一路”战略背景下，加大力度开放通信业，会为通信行业带来很多效益，鼓励通信企业真正走出去。

4结束语

综上所述，随着我国经济稳步增长，通信服务贸易在社会经济发展中的作用越发加大。我国通信服务贸易竞争力的提升有助于优化通信企业结构，为我国对外通信贸易提供新动力。基于“一带一路”战略背景下来提高我国通信贸易服务贸易竞争力确实是强有力的举措，这就需要我国通信企业紧紧抓住发展机遇，分析自身存在的问题，并做好相关问题的解决，以此来真正促进我国通信服务贸易的发展。

参考文献

[1]宋晓东.“一带一路”背景下的中国国际服务贸易发展[J].中国流通经济，2016（12）：71~77.

通信服务市场范文篇6

党的十五届四中全会明确指出,要“加强企业发展战略研究”,“实行科学决策”,“建立灵敏、准确的信息系统”。而要做到这一切,离不开信息的支撑,因此,目前以信息服务为核心任务的图书馆具有绝好的发展机遇。作为企业图书馆,必须尽快转变观念,紧紧围绕企业改革和发展的脉络,研究自身的发展战略,跟上信息时展的步伐,为企业的技术创新和管理创新提供信息支撑。我们要以创新的思维及时调整图书馆的发展战略,提升图书馆的信息技术含t,积极发展数字化、网络化图书馆,拓展图书馆的虚拟空间,把更多、更新的信息,以更快、更方便的方式,提供给广大的读者,从而创造更出色的社会效益。

一、圈书馆面临的机遇与挑战

站在新世纪的门槛前,以信息技术、生物技术为代表的高新技术产业迅猛发展,知识已经成为生产力中最活跃、最墓本的要素。随着知识经济时代的来临,作为收集、加工、储存、传播知识信息的图书馆,如何抓住机遇,应对知识经济的挑战,是摆在每一个图书馆人面前的一个重要课题。单位通信用户的宜传工作,争取他们最大限度的支持与配合。同时,我们也应该认识到,通信重组使原先分散在各二级单位的通信人员得以集中,新的工作环境在利益分配方面创造的更多的是平等竞争的机会。这摇要进一步转变观念,需要做好职工的思想政治工作,争取他们的配合与支持,这也是一种“称定”要求。同时,新体制为通信新技术的运用、提高运行效率创造了机会,但这种机会是建立在人员的精简基础上的。因此,能不能在一个较短的时期内寻找到减员分流的良好途径,是事关长远的“稳定”因索。总之,通信公司组建的第一年,我们的一切工作都要圈绕“稳定”开展,“平稳过渡”是我们年内的主要工作目标,必须把握好稳定职工队伍,做好通信优质服务,然后兼顾服务营收的关系。

二、报抓“精细,理”,攀扭“精湛技术”

“精细管理”是要利用好通信资源的集中优势,狠抓通信运行服务的规范化管理。要在公司信息化管理部门的指导下,建立以提高通信服务质t为目标的操作规范、岗位职贵和内部考核办法等;要在运作过程中,使各个通信岗位的工作均能做到有章可依、有理可循、有据可查;要在运行过程中,不断修正各岗位的工作t指标,使各岗位都充分发掘潜力;要利用通信人、财、物等资源集中运营的优势,根据通信大网运行的特点,统一进行各种资源的合理调整和调配。“精湛技术”是要树立技术领先的意识,并转化成不断学习、掌握新技术的积极行动。首先我们要以过硬的通信维护和维修技术来确保公司有、无线通信系统的“安、稳、长、满、优”运转。其次我们还要以优秀的工程项目管理和技术为保降,积极参与到公司“四期工程”和“上海化学工业区”建设项目中通信部分的实施中去。通过这些项目的实施,不断提高队伍的技术素质,从而形成良性循环,使我们能以不断更新的“精湛技术”为公司提供优质的通信服务。

通信服务市场范文篇7

关键词：电信企业；市场现状；营销模式

电信作为一个科技密集型和知识密集型的高新技术产业，在竞争日趋激烈和社会信息化发展趋势下，必须十分重视市场营销管理，重视市场营销管理体系建设。要充分根据市场需求的现状与趋势，制订计划，合理有效配置资源。通过有效地满足市场需求，来赢得竞争优势，在加快市场营销步伐的同时，努力建立和完善通信市场营销管理体系，以不断适应新的发展形势的需要。

1通信市场现状

1．1竞争格局

自我国电信分拆后，电信服务市场逐步形成了从最初个别运营商垄断市场到数家大运营商主导、多家小运营商参与、新运营商不断加入的电信服务市场竞争新格局。随着中国电信与中国网通的挂牌成立，我国电信业正式确立了中国电信、中国网通、中国移动、中国联通、中国卫通和铁通六家运营商共存的市场格局，不同专业间也呈现出相互竞争的态势，同质竞争和异质竞争并存，移动通信业务的快速发展使传统固网业务受到了强烈的异质分流，而无线市话（俗称小灵通）融合了移动、固网的优点，通过低廉的资费和移动灵活性又抢占了大量的移动和固网用户，形成了巨大市场冲击，国内电信运营商正面对一个全新的市场竞争环境。电信运营商之间竞争日趋白热化，各运营商备受价格困扰，忍痛降价之后发现用户增长明显放缓，利润空间已经被腐蚀，ARUP值（户均业务收入）不断降低，用户群质量下降，所有运营商都面临增量不增收的问题，客户已经成为各个运营商竞争的目标。在这种环境下?熏市场竞争的本质就是争取有价值的客户。因此?熏提高客户的满意度、忠诚度?熏并努力争取新的客户成为市场竞争成败的关键。

1．2消费需求

从中国的经济环境来看，目前，中国经济良性发展，社会总体消费能力逐步增强，随着社会进步和经济的快速发展，通信消费需求趋于多层次、多样化，社会文化环境的变化使得用户对电信业务提出更高质量，更多样化的需求，电信服务产品趋于差异化，目标客户市场将更加细分。对个人用户市场，个性化、更贴近人们生活的增值业务需求逐步增加；对企业客户市场，针对行业需求的一揽子的行业解决方案成为新的需求热点。电信业务需求已经从“语音时期”转变为“宽带时代”，用户需求发生了根本的变化。在纯语音通信时期，用户所要求满足的仅仅是一种功能——即通过电信平台实现语音的相互交流，用户主要关注功能实现的技术性指标。而到窄带数据业务占一定比重的阶段，用户主要的消费活动是浏览网页、网上聊天、传送文件等，目前的宽带时代，用户对功能的需求有了很大的提高，所要求满足的功能已经不仅是单一的通信功能，或者简单的内容需求（如浏览网页等），而是更高级的娱乐功能、教育功能、医疗功能甚至具有自我价值实现意义的其他功能。差异化则指针对不同的用户群体、个体，提供个性化、人性化的业务和服务，最大限度地满足不同用户的个性化需求。这就要求运营商开展运用新技术集成和开发新业务，从网络和业务两个层面进行转型，培育新的业务增长点。

1．3发展规律

卖方市场到买方市场的转变往往是在市场开始竞争之时，对竞争日渐激烈的通信业而言，初见端倪的买方市场正在形成。如何适应市场、创造市场，是通信企业面临的带有战略性的问题。通信商们已经认识到，拥有目前的市场并不完全代表着必然占有市场，还必须依靠行之有效的方式去进行市场拓展，发展市场，创造市场，这个行之有效的方式就是建立和完善企业的市场营销管理模式。语音消费趋向移动化是客观规律，该规律也出现在全球其他的通信市场中，这本身并不是问题，但对我国而言，由于当前的电信运营体制仍是分业经营，经营移动通信业务的运营商只有中国移动和中国联通，这就意味着客户的流动不是单纯地从固网通信转向移动通信，同时，亦是从传统固网运营商转向移动通信运营商，也就必然导致移动通信运营商和传统固网运营商之间的差距不断拉大。从用户发展的角度看，由于可移动性、灵活性以及实际使用资费的不断降低，移动对固定替代效应已经非常明显，这也是全球电信业发展的不可改变的趋势。

2市场营销模式

2．1产品营销

现代营销理论将产品分为核心产品、形式产品、期望产品、附加产品和潜在产品五个层次，由于产品寿命周期的不同阶段各具不同特点，企业产品策略也应有所不同，如采取产品组合、产品差异化、产品包装等方法，适时地推出产品周期的营销方案，通信业随着网络技术的不断进步，网络变得越来越智能化，核心网络功能将不断由集中向边缘扩散，核心网络成本在不断降低。一旦网络的核心部分建好，那么所有的增长都将发生在网络的边缘部分。新的用户将在此联入网络；新的应用将在此构建；网络向智能化的过渡也将在此发生。网络在逐步从中心向边缘扩展。随着我国信息化建设的推进，信息检索、电子商务、远程教育、远程医疗保健等业务将得到快速发展，这些业务将是通信行业增收的亮点。2．2价格营销

价格与价格竞争是企业在营销过程中所面临的问题之一，影响价格制定的因素包括市场结构、成本、需求、竞争者价格、国家政策等。价格大战一直是企业界惯用的营销手续。曾几何时，价格成为企业的制胜法宝。仿佛举起价格这个大旗，就可以战无不胜?熏所向披靡。但消费者正一步步走向成熟，他们不再满足于小幅度的降价手段，最终结果导致价格战的恶性循环。当然价格战并非一无是处，通过价格大战，可以做到优胜劣汰?熏导致市场资源的重新配置，并由此锻炼我们的企业抗风浪的能力。但是，价格手段毕竟是双刃剑，不可多用，更不能滥用。而应该配合企业社会形象的树立，针对特殊群体采取价格攻势，同时，价格不能一降再降?熏那样会使顾客有了等待心理?熏反而更糟。所以，必须根据成本、需求、竞争等主要影响价格因素的实际情况制定价格营销策略。

2．3渠道营销

营销渠道是指促使产品能顺利地经由市场交换过程，转移给消费者消费使用的一整套相互依存的组织。是一个制造商的产品流向消费者的渠道，制造商对其管理水平的高低和控制力度的大小，对该产品的市场占有率的提高有至关重要的作用，营销渠道是电信运营商的重要战略资源。

按营销方式划分为自有渠道、社会合作渠道与复合渠道三类，但其功能都是通过分销终端实时把握消费者的需求，与消费者保持互动式的沟通，并对市场做出快速响应，为消费者创造价值。而渠道创新即是对营销渠道的结构、形式、功能等进行变革，以适应市场的发展变化。对于电信运营企业而言，高效率的渠道模式和系统的建立尤为重要。但在相当长时间内，国内电信运营企业在很大程度上却忽略了这一点，表现为我国电信企业对单一营销渠道过分依赖。在现实中，营销渠道是电信企业发展与保持新、老用户不能缺少的载体，特别是在当前电信市场高速成长的阶段，营销渠道就显得更加重要。电信企业开拓新的渠道创新的基本管理原则和导向还是应该以自办渠道为主，其他渠道为辅的多元化复合渠道战略。

按营销对象划分包括三大营销渠道：大客户渠道、商业客户渠道、公众客户渠道。由于大客户是电信运营商争夺的焦点，所以各运营商都非常重视大客户工作。对大客户主要实施个性化的服务，即根据大客户的不同业务需求“量体裁衣”，提供定制服务，并且通过个性化营销创立大客户营销服务的品牌形象，对不同级别的大客户制定不同的走访标准。对商业客户提供专业化的服务，实行专人管理。即根据商业客户所处的不同行业、不同区域以及规模的大小，设计和开发出不同的可选择的业务与解决方案，通过各渠道推出的专业化咨询、推广、促销等营销手段，针对客户实际情况，为其推荐相应的业务组合和解决方案及规范化的全程服务。与此同时，还对商业客户实行会员制管理，积极维护发展客户关系，提高商业客户的忠诚度。公众客户的服务主要由社区经理、营业厅和客户服务中心负责。根据公众客户的分类，提供标准化服务。

2．4服务营销

服务按服务过程分为售前、售中、售后服务。电信企业从属服务行业，因而我们必须从服务行业的特点出发，制定出符合行业特征的市场营销方案。科技的进步与消费理念的转换已使市场环境发生了深刻的变化，电信企业的服务营销已不能被简单地看做是促销的手段，它已成为竞争的有力武器，成为争取差别化优势的源泉。服务没有止境，营销应以服务为先导，以服务促营销……这样的理念层出不穷，也普遍被人们认同并接受。同样，电信服务也没有止境，然而没有止境并不是说我们在做具体服务和营销工作时就没有一定的标准和与此相应达到的境界。

通信服务市场范文篇8

一、改革是规范服务的必要手段

市场经济条件下，面对市场日趋激烈的竞争，电信服务工作必须按照“二个根本性转变”的要求，以优质高效的服务参与市场竞争，强化企业内部改革是推动企业服务工作逐步完善的必要手段。

（一）解放思想，转变观念是强化服务的首要前提

当前，首先应克服“重发展、轻服务”的观念，充分认识十四届五中全会及“十五大”提出的“二个根本性转变”其根本目的是要提高经济效益。而经营服务工作的对象是市场，为市场服务的目的是效益，经营要通过服务来实现效益，强化与完善经营服务工作，既是企业从计划经济向市场经济转变的重要体现，也是企业从粗放型经济向集约型经济转变的重要途径。只有充分认识这一点，方能树立起市场观念、经济观念、效益观念，进而将优质服务工作化为自觉的行动。其次，必须认识到“服务是电信的无形资产”，通信能力的增强，技术水平的提高，经营机制的转变，企业面貌改善的等等，都具体体现在服务之中，强化服务，不仅是市场竞争的要求，而且也是企业自身生存发展的需要，经营服务的好坏，直接关系到市场和消费者的得失，因此，在抓好通信能力，抓好建设发展的同时，必须牢固地树立起“客户至上”的观念，融经营于服务之中，并以此作为我们完善服务的出发点和归宿。

（二）完善激励与监督约束机制，增强处理与协调能力是规范服务的根本保障。

首先，完善激励机制要体现奖惩分明，它是经营服务的动力，其核心是岗位责任制。它要求岗位有责任、责任有目标、目标有考核，考核有奖惩。切实体现责任到人，指标到人、考核到人，奖惩分明，使员工明确下道工序就是上道工序的考核。与此同时，完善约束机制旨在健全简单易行、便于操作的规范、公约或标准，使岗位员工自我约束，规范服务。今年上半年，杭州市电信局为适应市场竞争、规范服务，通过体制改革而设立的营业中心、报话中心、公话公司等服务机构、所修定的与之相应的《营业员岗位职责》、《营业服务公约》、《营业现场管理奖惩条例》及《电信营业服务规范、服务质量考核细则》、《大客户管理办法》、《大客户业务操作细则和考核办法》、《公话服务管理办法》等各类规范、公约、条例、制度与办法，对于加强考核、规范服务均起到了重要的作用。

其次，完善监督约束机制旨在加强质量监督稽查中心、纪检监察室及审计部门的硬软件建设，进一步完善质量监督检查办法。加强质量监督、纪检监察和审计工作力度，树立监督、监察与检查的规范性、权威性。切实抓好企业内部的党风廉政建设；严厉查处损害企业形象的违纪违规行为；诸如对于企业内部的“114”查号时限及个别装机时限人为滞延、客户各类投诉等问题，应严格按照相应流程和考核办法及时反馈与查处，以此规范企业的服务行为，它是完善服务的重要环节。

再次，增强协调处理能力，是完善售后服务工作的重要保障。当前，应针对社会关注的电信业务查询责任段落欠明，理赔界限不清及帐务资费难询等热点、难点问题，在抓紧微机综合平台的开发，逐步实现综合业务一单清，不断完善便捷查询与缴费措施（诸如推行营业窗口的多媒体触摸屏查询；推广大屏幕业务、资费翻屏宣传公告栏；设置ic卡自动查询柜员机；开发帐务查询系统和电话催交话费声讯系统；设立邮政代办缴费点及拓展电信缴费网点；推行银行信用卡、邮储“绿卡”等非现金结算电信业务等）的同时，尚须提高事后处理与协调能力。倘若说电信资费是国家的宏观政策，有其特殊的缘由，那么给消费者一个满意的感情氛围，则并非难事。诸如：消费者对话费的疑义以及电话被盗打和侵权的怀疑，电信部门理应有责任和义务查清事实，并阻止盗打的发生，而不应由消费者自己去查；对于电信部门来说，如果确属其网络或线路问题而导致了客户电话被盗打，其损失不应由并不知晓盗打的客户来承担。对此应明确各生产责任部门的责任段落、责任人、处理流程与处理时限，加强考核，严禁推诿，讲究效力。以免客户来回奔波，遇事难以着落不能及时解决等情况的发生。在业务稽查与信访工作方面，还需进一步完善硬、软件建设，提高工作时效，切实做到事事有答复、件件有落实。此外，在售后服务环节上，还有待于健全售后跟踪服务体系，以切实解决客户的后顾之忧，不断改进服务，提高企业的信誉度。

（三）加强员工教育、增强整体素质是提高服务质量的基本要求。

随着知识经济的演进，通信领域高新技术的逐步应用，网络层次的不断提高，新业务的不断开发开放，对员工的整体素质提出了更高的要求，因此，加强教育管理，完善教育设施，改进教育手段，建立以岗位能力、应变能力、指挥与管理协调能力为培养目标和评价标准的教育培训体系显得尤为重要。近年来杭州市电信局充分发挥了教育培训中心的作用，通过多媒体教学与课堂讲学相结合，广泛地开展了以职业道德、电信新技术、新业务以及计算机应用能力为主要内容的业务和岗位技能培训，组织了中层干部现代企业管理和运营知识培训；一般干部岗位规范、电信经营管理、现代化管理方法轮训和班组长的组织管理轮训；在提高服务技能，强化服务意识，改善整体素质，增强业务处理能力等方面收到了一定的效果，促进了服务质量与管理水平的不断提高。

（四）加强业务宣传，树立企业形象是完善运营服务的重要途径。

针对当前不少客户对电信业务，尤其是电信新业务使用方法、业务流程缺乏足够认识与深入了解这一状况，加强电信业务的宣传与诱导工作，提高各类电信业务的透明度日显重要。对此应与广电、报刊、广告制作业和印刷业通力协作，面向广大客户全方位、多渠道、立体化地介绍各类电信业务尤其是电信新业务的功能特点、使用方法及申办程序，使之家喻户晓。近年来，杭州市电信局通过加强对城郊结合部开展的“电话进农家，时尚又发家”系列促销宣传活动，对经济发达的远郊农村（镇）与穷乡辟村分别采取优惠、集资、扶植等举措，积极发展“电话村”，取得了较好的成效，截止今年9月份杭州地区基本上实现了村村通电话。此外，为促进数据通信的发展，我局曾向3000多“163”老客户免开放了“169”帐号；通过新闻媒体开展了’98网上行--百日大行动活动；开放了n－isdn（一线通）业务，去年在杭州“解百”电信商城开办了公用计算机互联网业务；今年又与市科委、市贸办、杭州市百货大楼等联合开发了杭州市商业edi应用系统，颇受青睐。实践证明，加强业务宣传与诱导是树立企业品牌形象、完善企业经营服务的重要途径。

二、完善“三者关系”是强化服务的关键所在

在市场经济条件下，特别是在电信业务面临激烈竞争的新形势下，服务质量的好坏直接关系到企业的生存和发展。因此，在服务上需树立起以前台服务为标志、后台服务为支撑、网络服务为基础的观念，且不断完善三者关系，进而为企业的发展夯实基础。

（一）前台服务是经营服务综合素质与水平的体现，是确保电信业务发展的首要前提

近年来，根据部、省“电信服务年”的总体要求，杭州市电信局结合体制改革,按照《电信服务质量考核办法》，正在逐步规范企业各环节的服务质量监督检查和奖惩制度、客户投诉分析例会制度，以着力解决社会对电信的“热点”、“难点”问题。并在制定各类规章制度与实施细则的同时，严格执行了《用户红、黄牌警告制度实施细则》及《星级营业员评定标准》、《大客户服务管理办法》等制度。陆续设立了“用户质量跟踪站”、“180客户投诉中心”等服务机构，其中，“180”投诉系统正由人工向自动方向过渡，使其逐步形成一个以“180”为核心的闭环有序的地区监督检查服务网络体系，着力解决客户多头投诉问题，凡遇客户投诉成立的，严格按照有关规定，由主管部门及时予以通报处理，以示惩戒，以儆效尤，以此规范服务，树立形象。同时，强化了企业内部支撑部门的服务承诺制度，建立与完善服务窗口首问责任制，杜绝“生、冷、硬、顶”现象，使规范服务在电信服务年得到进一步深化。今年来，我局结合体制改革相继成立的业务发展规划室、质量监督稽查中心、号线管理中心，报话中心，“112”测量中心及电信业务营业中心和网络公司、公话公司、黄页号薄公司、营销公司既是规模经营的产物，也是业务发展的客观需要。这对于加强业务、帐务稽查、流程监控、提高综合业务服务功能、推进国有企业改革、改善企业服务形象等方面起到了积极的推动作用。尤其是“112”测量中心的设立，使之号码查询、障碍申报集中到一个窗口统一受理，较大地方便了广大客户。此外，从企业内部服务竞争意识上来看，电信营业中心的设立，使之在原有的电信综合营业部基础上增设了业务服务种类，并集多元化业务于一体与各专业窗口展开竞争，本着培养“全能型”星级营业员的思路，重新制定了“三星级营业员评定标准”，除在执行服务标准和质量标准上有更严格细仔的要求外，三星级营业员必须掌握五个岗位的业务操作与常用的英语会话。且将服务人员的奖金二次分配与发展客户的量化指标紧密挂钩，极大地增强了员工的服务竞争意识。近年来通过“借鉴宾馆体制，创窗口等级服务”；观看《浙江邮电文明窗口巡礼》；扩大“优秀营业员示范窗口”、“无投诉窗口”范围；推行“政务、（服务）公开”等系列活动与措施，不断改善了服务质量，促进了业务的发展。另一方面从市场服务角度来讲，数据通信及智能网业务作为新的业务增长点，业务发展规划室的设立，无疑为科学地搞好市场预测和项目的开发与规划，充分发挥电信本业的服务优势，参与市场竞争，开拓金融、证券、科研、教育、商贸等领域的数据通信；搞好智能楼宇综合系统的规划，对满足不同层面的消费群体的需求，起到了积极的引导与推动作用。由资料显示：仅杭州海通证券交易所自入公用数据通信网后，交易业务量曾由原来900多万元上升到2000多万元，可见，此举不仅赢得了市场，获得良好社会与经济效益，而更重要的是可通过生产运营部门对客户的引导与服务，将电信新型业务陆续地推向市场，借此以点带面，以面拓展，不断地促进电信新业务及代办、等多元化服务体系健康有序地发展。

其次，对集团量客户的优质、高效服务是电信业务发展的战略重心。根据资料显示：本局100家大客户使用电信的业务量和业务收入占据全局业务量、业务收入的30％以上。大客户服务部的设立无疑对规范服务行为、树立企业形象、促进业务发展具有积极的推进作用。自大客户服务部设立以来，始终坚持“把方便送给客户，把麻烦留给自己”的服务宗旨，充分利用其“新业务展示厅”作为服务和宣传的前沿阵地，陆续开展了灵活多样的诸如业务演示、知识讲座、访谈系列电视专场晚会、客户恳谈会等服务活动，把电信业务以人们喜闻乐见、生动活泼的形式表现出来，并努力为集团量客户（大客户）提供全方位、全过程的“优质、优先、优惠”的服务。在业务发展上，根据集团量客户每年使用电信业务费用的大小，按年度确定筛选大客户名单，并为当选的大客户举办隆重的授卡仪式，赠送贵宾卡，以示优厚，享以使用电信业务的特种优惠，且向他们免费提供电信业务明细帐单。在内部管理上，先后建立、健全了《客户经理制度》、《贵宾卡制度》、《档案管理制度》、《客户征询函制度》等规章制度。并在企业内部率先导入了办公自动化和信息管理系统专业应用平台，通过上网直接与客户进行接洽、谈判，通过电子邮件（e-mail）、电子公告板（bbs）实时地向客户各类信息和公告，主动征询地客户的各类意见与建议，大大地缩短了与客户之间的距离，仅去年就为大客户解决各种通信问题3600多件，由此不仅提高了服务质量，赢得了业务竞争的时间，也博得了客户的一致赞誉。显而易见，大客户服务部的设立，对于企业改变长期以来计划经济模式下等客上门的“官商作风”，变被动接受为主动上门服务，跻身于市场，改进服务质量、促进业务发展，起到了举足轻重的作用。众所周知，市场的竞争也即客户的竞争。大客户服务部设立以来，已为100多家客户策划了各种通信方案及签订了各种协议，这一客观事实提示我们：欲求发展，必须抓住市场，欲提高市场的份额，必须首先抓住集团量客户并以现代营销学理论为指导去研究客户的心理反应及消费动机，根据各类客户不同的特点和需求，提供尽善尽美的优质、高效、全方位、全过程的电信服务，以期达到规模经营的目的。营业，作为前台服务的一个窗口，它所反映出来的优质高效的经营服务证实了发展融合于服务之中。以服务促效益，以服务求发展的观念正得到共识，并在逐步树立和深化。

（二）后台服务是前台服务的有力支撑,是企业发展的重要环节

没有后台支撑，服务人员素质再好，也难以解决实际问题，同样，没有通信能力的支撑，搞好服务也只能是一句空话。因此，欲抓好后台服务首先要积极推广现代化管理手段,促进管理与服务水平的不断提高。形成一个后台支撑部门为前台服务，前台窗口为客户服务的闭环有序的科学化服务管理体系。近年来我局在完善前台服务的同时，积极探索适应新形势下后台支撑部门服务管理的有效方法、途径与措施，结合“九七”工程，正在抓紧进行oa办公室自动化设施建设，以期达到加快信息传递，提高后台支撑部门的服务管理工作效率，辅以微机，对前台服务环节上所出现的各类问题作出快速反应与妥善处置。同时，在生产环节上，加强了支撑网的建设力度，以期提高业务处理水平与服务质量。通过加快本地网计费平台建设，加强对计费的动态管理，对网内客户进行调查，确定客户信用等级，完善推行非现金结算，较大地方便了客户交费；其次，通过加速帐

务系统开发，“163/169和700/800出帐程序的运行，向大客户和甲种客户出具了长话明细帐单，赢得了客户的一致好评。三是抓紧实施开放公网来电显示业务、开通“170”帐务查询系统；筹建“189”电话受理系统等；四是不断完善计算机综合管理系统功能，在已施行的微机受理的基础上，统筹兼顾，逐步开发了长话、市话、数据等营业业务的微机系统，尤其是去年通过对“三帐合一”系统工程的改造，杭州市区与6乡镇共31个缴费点投入使用，在此基础上，力争明年年初在各营业窗口多媒体触摸屏电脑上进一步开放长话明细帐单查询功能，使客户缴费更为便捷；此外，去年以来，市话营业部（现号线管理中心）在计算机中心的协助下，深化了市话设施勘察资料与号线资源的动态管理，改变了以往市话地形图号及业务受理在dos环境下的微机管理为windows95’操作环境下的营业系统微机管理，使之主杆配线和客户地形资料在动态机制的保障下，准确便捷，并通163/169电子工单传送和客户资料微机系统管理，达成装、拆、移机与维护管理动态资料的共享，减少了各工序与服务环节的失误，也便于窗口对市话业务受理与服务环节上所出现的问题作出快速响应。显然，支撑网的不断完善，对于提高运行维护效率及营业受理报竣时限进而改善服务起到了事半功倍的作用。然而，随着微电子传递技术的普及应用，数据信息资源逐步得以共享，一方面尚需建立健全与之相适应的技术服务规范和科学化服务管理程序与流程，以实现数据信息的完整性、准确性与时效性，以此来确保服务支撑；另一方面尚需通过加强服务应用技术培训，学以致用，提高整体服务素质和微机操作技能，以便快捷处理经营服务中所出现的各类问题。其次，亟待加强后台服务部门的监督、检查与协调工作和局质量稽查监督中心的硬、软件建设，以便依助于服务网络中的数据信息流，优质高效地发挥监督协调作用，促进服务质量的不断提高。再次，亟待加强文史、档案微机系统的软件开发，使部分原始数据和信息资料集成上网，以便于为决策层提供决策依据。进而从整体上真正体现后台服务的支撑功能，形成高效运行、环闭有序的科学化经营服务体系，以保障各项业务快速、高效、稳健地发展。事实证明：后台服务是前台服务强有力的支撑，是确保电信企业的社会化大生产与运营服务有条不紊、有序协作的联系纽带与桥梁。

（三）网络服务是企业赖以生存的基础、是发展的根本保障。公务员之家版权所有

通信服务市场范文篇9

一、改革是规范服务的必要手段

市场经济条件下，面对市场日趋激烈的竞争，电信服务工作必须按照“二个根本性转变”的要求，以优质高效的服务参与市场竞争，强化企业内部改革是推动企业服务工作逐步完善的必要手段。

（一）解放思想，转变观念是强化服务的首要前提

当前，首先应克服“重发展、轻服务”的观念，充分认识十四届五中全会及“十五大”提出的“二个根本性转变”其根本目的是要提高经济效益。而经营服务工作的对象是市场，为市场服务的目的是效益，经营要通过服务来实现效益，强化与完善经营服务工作，既是企业从计划经济向市场经济转变的重要体现，也是企业从粗放型经济向集约型经济转变的重要途径。只有充分认识这一点，方能树立起市场观念、经济观念、效益观念，进而将优质服务工作化为自觉的行动。其次，必须认识到“服务是电信的无形资产”，通信能力的增强，技术水平的提高，经营机制的转变，企业面貌改善的等等，都具体体现在服务之中，强化服务，不仅是市场竞争的要求，而且也是企业自身生存发展的需要，经营服务的好坏，直接关系到市场和消费者的得失，因此，在抓好通信能力，抓好建设发展的同时，必须牢固地树立起“客户至上”的观念，融经营于服务之中，并以此作为我们完善服务的出发点和归宿。

（二）完善激励与监督约束机制，增强处理与协调能力是规范服务的根本保障。

首先，完善激励机制要体现奖惩分明，它是经营服务的动力，其核心是岗位责任制。它要求岗位有责任、责任有目标、目标有考核，考核有奖惩。切实体现责任到人，指标到人、考核到人，奖惩分明，使员工明确下道工序就是上道工序的考核。与此同时，完善约束机制旨在健全简单易行、便于操作的规范、公约或标准，使岗位员工自我约束，规范服务。今年上半年，杭州市电信局为适应市场竞争、规范服务，通过体制改革而设立的营业中心、报话中心、公话公司等服务机构、所修定的与之相应的《营业员岗位职责》、《营业服务公约》、《营业现场管理奖惩条例》及《电信营业服务规范、服务质量考核细则》、《大客户管理办法》、《大客户业务操作细则和考核办法》、《公话服务管理办法》等各类规范、公约、条例、制度与办法，对于加强考核、规范服务均起到了重要的作用。

其次，完善监督约束机制旨在加强质量监督稽查中心、纪检监察室及审计部门的硬软件建设，进一步完善质量监督检查办法。加强质量监督、纪检监察和审计工作力度，树立监督、监察与检查的规范性、权威性。切实抓好企业内部的党风廉政建设；严厉查处损害企业形象的违纪违规行为；诸如对于企业内部的“114”查号时限及个别装机时限人为滞延、客户各类投诉等问题，应严格按照相应流程和考核办法及时反馈与查处，以此规范企业的服务行为，它是完善服务的重要环节。

再次，增强协调处理能力，是完善售后服务工作的重要保障。当前，应针对社会关注的电信业务查询责任段落欠明，理赔界限不清及帐务资费难询等热点、难点问题，在抓紧微机综合平台的开发，逐步实现综合业务一单清，不断完善便捷查询与缴费措施（诸如推行营业窗口的多媒体触摸屏查询；推广大屏幕业务、资费翻屏宣传公告栏；设置IC卡自动查询柜员机；开发帐务查询系统和电话催交话费声讯系统；设立邮政代办缴费点及拓展电信缴费网点；推行银行信用卡、邮储“绿卡”等非现金结算电信业务等）的同时，尚须提高事后处理与协调能力。倘若说电信资费是国家的宏观政策，有其特殊的缘由，那么给消费者一个满意的感情氛围，则并非难事。诸如：消费者对话费的疑义以及电话被盗打和侵权的怀疑，电信部门理应有责任和义务查清事实，并阻止盗打的发生，而不应由消费者自己去查；对于电信部门来说，如果确属其网络或线路问题而导致了客户电话被盗打，其损失不应由并不知晓盗打的客户来承担。对此应明确各生产责任部门的责任段落、责任人、处理流程与处理时限，加强考核，严禁推诿，讲究效力。以免客户来回奔波，遇事难以着落不能及时解决等情况的发生。在业务稽查与信访工作方面，还需进一步完善硬、软件建设，提高工作时效，切实做到事事有答复、件件有落实。此外，在售后服务环节上，还有待于健全售后跟踪服务体系，以切实解决客户的后顾之忧，不断改进服务，提高企业的信誉度。

（三）加强员工教育、增强整体素质是提高服务质量的基本要求。

随着知识经济的演进，通信领域高新技术的逐步应用，网络层次的不断提高，新业务的不断开发开放，对员工的整体素质提出了更高的要求，因此，加强教育管理，完善教育设施，改进教育手段，建立以岗位能力、应变能力、指挥与管理协调能力为培养目标和评价标准的教育培训体系显得尤为重要。近年来杭州市电信局充分发挥了教育培训中心的作用，通过多媒体教学与课堂讲学相结合，广泛地开展了以职业道德、电信新技术、新业务以及计算机应用能力为主要内容的业务和岗位技能培训，组织了中层干部现代企业管理和运营知识培训；一般干部岗位规范、电信经营管理、现代化管理方法轮训和班组长的组织管理轮训；在提高服务技能，强化服务意识，改善整体素质，增强业务处理能力等方面收到了一定的效果，促进了服务质量与管理水平的不断提高。

（四）加强业务宣传，树立企业形象是完善运营服务的重要途径。

针对当前不少客户对电信业务，尤其是电信新业务使用方法、业务流程缺乏足够认识与深入了解这一状况，加强电信业务的宣传与诱导工作，提高各类电信业务的透明度日显重要。对此应与广电、报刊、广告制作业和印刷业通力协作，面向广大客户全方位、多渠道、立体化地介绍各类电信业务尤其是电信新业务的功能特点、使用方法及申办程序，使之家喻户晓。近年来，杭州市电信局通过加强对城郊结合部开展的“电话进农家，时尚又发家”系列促销宣传活动，对经济发达的远郊农村（镇）与穷乡辟村分别采取优惠、集资、扶植等举措，积极发展“电话村”，取得了较好的成效，截止今年9月份杭州地区基本上实现了村村通电话。此外，为促进数据通信的发展，我局曾向3000多“163”老客户免开放了“169”帐号；通过新闻媒体开展了’98网上行--百日大行动活动；开放了N－ISDN（一线通）业务，去年在杭州“解百”电信商城开办了公用计算机互联网业务；今年又与市科委、市贸办、杭州市百货大楼等联合开发了杭州市商业EDI应用系统，颇受青睐。实践证明，加强业务宣传与诱导是树立企业品牌形象、完善企业经营服务的重要途径。

二、完善“三者关系”是强化服务的关键所在

在市场经济条件下，特别是在电信业务面临激烈竞争的新形势下，服务质量的好坏直接关系到企业的生存和发展。因此，在服务上需树立起以前台服务为标志、后台服务为支撑、网络服务为基础的观念，且不断完善三者关系，进而为企业的发展夯实基础。

（一）前台服务是经营服务综合素质与水平的体现，是确保电信业务发展的首要前提

近年来，根据部、省“电信服务年”的总体要求，杭州市电信局结合体制改革,按照《电信服务质量考核办法》，正在逐步规范企业各环节的服务质量监督检查和奖惩制度、客户投诉分析例会制度，以着力解决社会对电信的“热点”、“难点”问题。并在制定各类规章制度与实施细则的同时，严格执行了《用户红、黄牌警告制度实施细则》及《星级营业员评定标准》、《大客户服务管理办法》等制度。陆续设立了“用户质量跟踪站”、“180客户投诉中心”等服务机构，其中，“180”投诉系统正由人工向自动方向过渡，使其逐步形成一个以“180”为核心的闭环有序的地区监督检查服务网络体系，着力解决客户多头投诉问题，凡遇客户投诉成立的，严格按照有关规定，由主管部门及时予以通报处理，以示惩戒，以儆效尤，以此规范服务，树立形象。同时，强化了企业内部支撑部门的服务承诺制度，建立与完善服务窗口首问责任制，杜绝“生、冷、硬、顶”现象，使规范服务在电信服务年得到进一步深化。今年来，我局结合体制改革相继成立的业务发展规划室、质量监督稽查中心、号线管理中心，报话中心，“112”测量中心及电信业务营业中心和网络公司、公话公司、黄页号薄公司、营销公司既是规模经营的产物，也是业务发展的客观需要。这对于加强业务、帐务稽查、流程监控、提高综合业务服务功能、推进国有企业改革、改善企业服务形象等方面起到了积极的推动作用。尤其是“112”测量中心的设立，使之号码查询、障碍申报集中到一个窗口统一受理，较大地方便了广大客户。此外，从企业内部服务竞争意识上来看，电信营业中心的设立，使之在原有的电信综合营业部基础上增设了业务服务种类，并集多元化业务于一体与各专业窗口展开竞争，本着培养“全能型”星级营业员的思路，重新制定了“三星级营业员评定标准”，除在执行服务标准和质量标准上有更严格细仔的要求外，三星级营业员必须掌握五个岗位的业务操作与常用的英语会话。且将服务人员的奖金二次分配与发展客户的量化指标紧密挂钩，极大地增强了员工的服务竞争意识。近年来通过“借鉴宾馆体制，创窗口等级服务”；观看《浙江邮电文明窗口巡礼》；扩大“优秀营业员示范窗口”、“无投诉窗口”范围；推行“政务、（服务）公开”等系列活动与措施，不断改善了服务质量，促进了业务的发展。另一方面从市场服务角度来讲，数据通信及智能网业务作为新的业务增长点，业务发展规划室的设立，无疑为科学地搞好市场预测和项目的开发与规划，充分发挥电信本业的服务优势，参与市场竞争，开拓金融、证券、科研、教育、商贸等领域的数据通信；搞好智能楼宇综合系统的规划，对满足不同层面的消费群体的需求，起到了积极的引导与推动作用。由资料显示：仅杭州海通证券交易所自入公用数据通信网后，交易业务量曾由原来900多万元上升到2000多万元，可见，此举不仅赢得了市场，获得良好社会与经济效益，而更重要的是可通过生产运营部门对客户的引导与服务，将电信新型业务陆续地推向市场，借此以点带面，以面拓展，不断地促进电信新业务及代办、等多元化服务体系健康有序地发展其次，对集团量客户的优质、高效服务是电信业务发展的战略重心。根据资料显示：本局100家大客户使用电信的业务量和业务收入占据全局业务量、业务收入的30％以上。大客户服务部的设立无疑对规范服务行为、树立企业形象、促进业务发展具有积极的推进作用。自大客户服务部设立以来，始终坚持“把方便送给客户，把麻烦留给自己”的服务宗旨，充分利用其“新业务展示厅”作为服务和宣传的前沿阵地，陆续开展了灵活多样的诸如业务演示、知识讲座、访谈系列电视专场晚会、客户恳谈会等服务活动，把电信业务以人们喜闻乐见、生动活泼的形式表现出来，并努力为集团量客户（大客户）提供全方位、全过程的“优质、优先、优惠”的服务。在业务发展上，根据集团量客户每年使用电信业务费用的大小，按年度确定筛选大客户名单，并为当选的大客户举办隆重的授卡仪式，赠送贵宾卡，以示优厚，享以使用电信业务的特种优惠，且向他们免费提供电信业务明细帐单。在内部管理上，先后建立、健全了《客户经理制度》、《贵宾卡制度》、《档案管理制度》、《客户征询函制度》等规章制度。并在企业内部率先导入了办公自动化和信息管理系统专业应用平台，通过上网直接与客户进行接洽、谈判，通过电子邮件（E-mail）、电子公告板（BBS）实时地向客户各类信息和公告，主动征询地客户的各类意见与建议，大大地缩短了与客户之间的距离，仅去年就为大客户解决各种通信问题3600多件，由此不仅提高了服务质量，赢得了业务竞争的时间，也博得了客户的一致赞誉。显而易见，大客户服务部的设立，对于企业改变长期以来计划经济模式下等客上门的“官商作风”，变被动接受为主动上门服务，跻身于市场，改进服务质量、促进业务发展，起到了举足轻重的作用。众所周知，市场的竞争也即客户的竞争。大客户服务部设立以来，已为100多家客户策划了各种通信方案及签订了各种协议，这一客观事实提示我们：欲求发展，必须抓住市场，欲提高市场的份额，必须首先抓住集团量客户并以现代营销学理论为指导去研究客户的心理反应及消费动机，根据各类客户不同的特点和需求，提供尽善尽美的优质、高效、全方位、全过程的电信服务，以期达到规模经营的目的。营业，作为前台服务的一个窗口，它所反映出来的优质高效的经营服务证实了发展融合于服务之中。以服务促效益，以服务求发展的观念正得到共识，并在逐步树立和深化。

（二）后台服务是前台服务的有力支撑,是企业发展的重要环节

没有后台支撑，服务人员素质再好，也难以解决实际问题，同样，没有通信能力的支撑，搞好服务也只能是一句空话。因此，欲抓好后台服务首先要积极推广现代化管理手段,促进管理与服务水平的不断提高。形成一个后台支撑部门为前台服务，前台窗口为客户服务的闭环有序的科学化服务管理体系。近年来我局在完善前台服务的同时，积极探索适应新形势下后台支撑部门服务管理的有效方法、途径与措施，结合“九七”工程，正在抓紧进行OA办公室自动化设施建设，以期达到加快信息传递，提高后台支撑部门的服务管理工作效率，辅以微机，对前台服务环节上所出现的各类问题作出快速反应与妥善处置。同时，在生产环节上，加强了支撑网的建设力度，以期提高业务处理水平与服务质量。通过加快本地网计费平台建设，加强对计费的动态管理，对网内客户进行调查，确定客户信用等级，完善推行非现金结算，较大地方便了客户交费；其次，通过加速帐务系统开发，“163/169和700/800出帐程序的运行，向大客户和甲种客户出具了长话明细帐单，赢得了客户的一致好评。三是抓紧实施开放公网来电显示业务、开通“170”帐务查询系统；筹建“189”电话受理系统等；四是不断完善计算机综合管理系统功能，在已施行的微机受理的基础上，统筹兼顾，逐步开发了长话、市话、数据等营业业务的微机系统，尤其是去年通过对“三帐合一”系统工程的改造，杭州市区与6乡镇共31个缴费点投入使用，在此基础上，力争明年年初在各营业窗口多媒体触摸屏电脑上进一步开放长话明细帐单查询功能，使客户缴费更为便捷；此外，去年以来，市话营业部（现号线管理中心）在计算机中心的协助下，深化了市话设施勘察资料与号线资源的动态管理，改变了以往市话地形图号及业务受理在Dos环境下的微机管理为Windows95’操作环境下的营业系统微机管理，使之主杆配线和客户地形资料在动态机制的保障下，准确便捷，并通163/169电子工单传送和客户资料微机系统管理，达成装、拆、移机与维护管理动态资料的共享，减少了各工序与服务环节的失误，也便于窗口对市话业务受理与服务环节上所出现的问题作出快速响应。显然，支撑网的不断完善，对于提高运行维护效率及营业受理报竣时限进而改善服务起到了事半功倍的作用。然而，随着微电子传递技术的普及应用，数据信息资源逐步得以共享，一方面尚需建立健全与之相适应的技术服务规范和科学化服务管理程序与流程，以实现数据信息的完整性、准确性与时效性，以此来确保服务支撑；另一方面尚需通过加强服务应用技术培训，学以致用，提高整体服务素质和微机操作技能，以便快捷处理经营服务中所出现的各类问题。其次，亟待加强后台服务部门的监督、检查与协调工作和局质量稽查监督中心的硬、软件建设，以便依助于服务网络中的数据信息流，优质高效地发挥监督协调作用，促进服务质量的不断提高。再次，亟待加强文史、档案微机系统的软件开发，使部分原始数据和信息资料集成上网，以便于为决策层提供决策依据。进而从整体上真正体现后台服务的支撑功能，形成高效运行、环闭有序的科学化经营服务体系，以保障各项业务快速、高效、稳健地发展。事实证明：后台服务是前台服务强有力的支撑，是确保电信企业的社会化大生产与运营服务有条不紊、有序协作的联系纽带与桥梁。

（三）网络服务是企业赖以生存的基础、是发展的根本保障。

通信服务市场范文篇10

一、发展基础与发展环境

（一）发展基础。国家电信体制改革以来，我省信息服务业发展取得了长足进步。信息服务业规模不断扩大，基础网络不断完善，发展方式逐步转变，对经济增长的贡献不断增大，为20**－**年期间信息服务业的全面快速发展打下了良好基础。

1产业规模不断扩大，对经济发展贡献突出。过去5年，全省基础电信业务收入年均增长125%；20**年基础电信业务收入达290亿元，实现增加值197亿元；软件及信息服务收入达370亿元，实现增加值139亿元。

2基础网络不断完善，发展基础进一步巩固。20**－20**年，全省基础电信企业固定资产累计投资396亿元，进一步完善了通信基础设施，扩大了网络覆盖面，提高了通信能力和技术水平。建成光缆线路307万公里；长途交换机648万路端，固定电话局用交换机2466万门；移动电话交换机3253万门；互联网宽带接入端口283万个。通过加强网络优化调整，实现了由窄带网向宽带网、单一网向综合智能网的转变，并逐步向下一代通信网络（NGN）演进，为实现“三网合一”打下了坚实基础。

3业务增长点不断增多，发展方式逐步转变。移动电话保持高速发展，成为电话用户主要增长点，话音通信在城市和近郊农村普及程度得到极大提高。截至20**年底，全省电话用户数达4**95万户，电话普及率达47%。其中固定电话用户17405万户，普及率20%；移动电话用户2359万户，普及率27%；宽带上网成为社会消费热点，互联网宽带接入业务高速增长，用户达3405万户，普及率达39%。短信业务成为增长最迅速的增值业务，以每年翻番的速度持续增长，20**年突破240亿条。短信服务由过去单纯的文字短信向集图像、声音于一体的多媒体短信发展，成为新的信息消费热点。

4体制改革不断深入，发展动力进一步增强。信息服务业市场体系和法制环境不断完善，信息安全保障工作进一步加强，信息服务市场的竞争格局基本形成，信息服务业产业链初具规模。截至20**年底，全省从事软件研发、生产、销售及服务的企业达9328家，互联网网站58129家，增值服务提供商1**0家。行业监管部门加快职能转变与角色转换，更加注重营造行业政策环境和发展环境，合理运用法律、行政、经济、技术等手段对行业进行综合监管，逐步规范市场行为和市场准入制度。

（二）发展环境。未来5年，我省信息服务业面临诸多有利发展机遇和条件。

1从经济社会发展阶段看，信息服务业将进入新的起点。信息服务业作为先导性、支撑性产业，将在经济社会发展中扮演越来越重要的角色，深入千家万户，成为民众生产生活的必需。工业化、城镇化、市场化、国际化进程的加快，消费需求的升级和多样化，为信息服务需求的增长提供了强大驱动力。

2从宏观层面看，国家政策取向将更有利于信息服务业加快发展。加快发展信息服务业，是深入贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的客观要求，也是促进产业结构调整、转变经济发展方式的重要途径。党的十七大提出大力推进信息化与工业化融合，并将信息化纳入“五化”（工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化），为信息服务业发展指明了方向。我省着力打造“一枢纽、三中心、四基地”的发展新格局，也将极大地拓展信息服务业发展空间。

3从资本市场看，体制改革和资本多元化为信息服务业发展带来新机遇。“**”期间，随着第三代移动通信经营许可证的发放和信息服务市场对内对外进一步开放，信息服务市场的竞争格局将进一步发生变化，国有资产将进一步优化配置。随着信息服务市场的逐步开放，外资和民营资本也逐步进入信息服务市场，信息服务市场将形成多元化资本竞争的局面。

4从技术发展看，技术不断进步为信息服务业发展注入活力。宽带技术实用化，第三代移动通信技术逐步成熟，IP应用网络技术成为数据通信主流，传输技术面向光网络、多业务承载发展，通信终端综合化、智能化、多样化等，新技术的应用将提供丰富的信息服务业务，进一步推动业务呈多元化趋势，不断提升服务层次、扩大服务领域，拉动行业持续发展。

二、指导思想、发展目标及发展原则

（一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，围绕打造“一枢纽、三中心、四基地”的发展新格局和建设**经济发展高地目标，加快发展信息服务业。充分发挥信息服务业的先导性、基础性作用，大力推进信息化与工业化融合，加速国民经济和社会发展的信息化；充分利用我省信息网络资源，在为社会提供普遍服务的基础上，加快构筑与信息化发展要求相适应的信息服务业体系，为构建“和谐**”夯实信息服务基础。

（二）发展目标。立足**、服务**、拓展全国，努力实现“**最强最优信息服务业”总体目标。到**年，信息服务业对经济贡献率大幅提高；信息服务业推动传统产业发展取得明显成效；电子政务和社会事业信息化取得显著成效；信息服务业基础设施建设更加完善；信息服务产业链进一步优化延伸；信息服务业发展的体制机制环境日臻完善；信息安全保障体系更加健全；全省信息服务水平显著提高。

1信息服务应用目标。到**年，建成覆盖全省的农村综合信息网络，全面普及农村地区信息服务业务。政府门户网站成为政府信息公开的重要渠道，50%以上行政许可项目实现在线处理；企业经营管理信息化水平大幅提高，企业网上采购商品和服务总额占采购总额的比重超过25%，银行卡持卡消费额占社会消费品零售总额的比重超过20%。电话用户总数达到6000万户；互联网用户数达到1000万户，其中宽带接入用户达到800万户。

2信息服务产业发展目标。到**年，信息服务业增加值达到850亿元，占全省GDP比重达到457%，提供就业岗位达到65万个，增值业务服务商达到2000家，使信息服务业成为我省支柱产业之一。

3信息服务基础设施建设目标。全面实现所有行政村通电话，5年内基本实现除三州外其他地区具备条件（20户以上，通电）的自然村通电话，互联网通达所有已通电行政村。电话交换设备总容量达到7500万门，互联网宽带接入端口达到1200万个，国际互联网出口带宽达到140G以上。建立**信息服务基地，进一步巩固**在中、**地区信息服务枢纽的地位。

（三）发展原则。

1企业主体，政府引导。充分发挥信息服务企业的主体作用，政府加强引导，创造良好的发展环境，激发社会的创造活力，积极引导企业发展信息服务业。

2统筹规划，资源共享。统筹规划信息基础设施，实现合理布局，实现信息服务业在地域和规模上的协调发展。整合现有网络、信息资源，促进共享。

3服务创新，惠及全民。创新服务方式，提供惠及全民的普遍服务，使人民群众充分享受现代信息技术发展的成果。积极开展专业化和个性化服务，发展产业高端环节，推动产业快速发展。

三、主要任务

（一）加快发展国民经济信息服务。

1务实开展农村信息服务。加强农村信息基础设施建设，积极开发、整合涉农信息资源，构建业务应用支撑平台，推动农村经济、科技、教育、卫生、文化等领域的信息服务。发挥农业龙头企业和专业协会的带动作用，加快信息技术在农村生产经营中的应用，促进农民增收致富。

2加快推进现代信息服务业与传统工业的融合。针对重点企业、行业和区域，大力推动信息服务在设计制造、经营管理、电子商务等方面的应用普及；加快建设工业园区公共信息平台，实现工业园区管理网络化、企业信息管理集成化，推动工业企业信息化发展。

3加快服务业信息化进程。以现代物流、商贸流通和金融为重点，利用信息化手段深入推进现代服务业的优化升级与服务创新。培育数字内容产业，拓展电信增值服务，发展互联网新兴业务。发展旅游信息服务，通过现代通信技术手段，推广和传递旅游信息。

4加快发展电子商务。发挥企业主体作用，深化重点行业和骨干企业电子商务应用。培育面向中小企业及不同行业、区域和消费者的电子商务服务，创新业务模式，丰富服务内容。推动政府采购电子商务应用。加快建设省内信用、认证、物流标准体系，支撑电子商务快速发展。

（二）提高电子政务和社会事业信息服务水平。

1扎实推进电子政务。加强基础数据资源、政务信息资源建设，推动部门间信息共享和业务协同。完善重点业务系统，稳步推进经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等领域的电子政务系统建设，提高行政效率，推动政府管理创新和公共服务模式创新。

2积极推进社会事业信息服务。加快教育信息化步伐，完善教育网络基础设施，推广现代远程教育，提高边远贫困地区教育水平。加强公共卫生信息服务建设，增强疾病控制和救治能力，推进医疗服务信息化，促进医疗、医药和医保的联动。加快资源整合，构建社区综合便民服务信息平台，提供社区公共信息服务。健全危机处理信息系统，加强对突发公共事件的预警和处理能力。继续提升省内交通、警务、保险、水电气等公共服务部门信息服务水平，做好面向公众的信息及查询、信息共享、业务办理和便民服务。

（三）加强网络文化建设，提高网络文化产品和服务的供给能力。把**文化作为网络文化的重要资源，推进网络媒体资源开发，推动**优秀文化产品的数字化、网络化，提高网络文化产业的规模化、专业化水平，努力培育和提供具有**风格、体现时代精神、品位高雅的网络文化信息服务。倡导网络文明，规范网络文化传播秩序，全面建设积极健康的网络文化。扶持拥有优秀网络文化内容的网站，积极开发具有自主知识产权的网络文化产品，加强和改善与人民群众生产生活密切相关的文化信息和服务。积极发展互联网、数字内容服务等信息服务，开发体现**特色的数字内容与软件产品。

（四）发展产业链，带动省内电子信息产品研发和生产。坚持以信息服务业带动电子信息制造业发展，以电子信息制造业支撑信息服务业发展。鼓励省内基础电信运营企业在同等条件下，优先采购省内信息产品。建立以企业为主体、“产、学、研、用”有机结合的信息技术创新体系与机制。充分发挥政府采购作用，在电子政务和政府信息化推进过程中优先采用省内优势企业的产品和服务。重点发挥我省在光纤、光缆、光传输设备、路由器以及交换机等方面的整体优势，构建网络及通信产品产业链。发挥我省在数字视听领域的整体优势，深化数字内容创意服务，积极推进数字家庭计划，进一步构筑较为完善的数字视听产业链。鼓励信息服务企业与软件企业合作，积极推进软件产品的服务化、网络化。

（五）加强服务支撑，为承接产业转移提供保障。准确把握国内外产业转移趋势，强化信息服务平台和载体建设，形成承接产业转移的网络和技术优势；大力发展信息服务业务，提高各行业信息化应用水平，形成承接产业转移的管理和成本优势；重点服务各类工业园区和高新技术产业开发区，建设全省工业园区、产业基地信息平台，提升信息服务质量和水平，使承接产业转移的载体更具配套优势；吸引更多的信息服务企业及信息制造企业在我省设立总部、研发中心或**大区中心机构。

（六）加快信息基础设施建设，促进三网融合。加快基础通信设施建设，大力发展宽带通信。加快建设下一代电信网络，建好第三代移动通信网络；建设满足**信息集散中心和国家一级通信干线交汇的信息通信基础设施，全面提高我省网络技术水平和覆盖能力；加快建设新一代互联网（IPV6网络），加快实施省内骨干互联网直联，建立互联网**中心。加强规划协调，提高信息资源共享水平，带动相关产业发展。抓住电信网、计算机网、广电网三网融合的趋势，在我省部分地区、部分领域，分阶段、分模式地开展IPTV（交互式网络电视）、手机电视试点，促进网络资源整合，推进各领域的紧密合作，推进互联互通，形成支持综合业务的信息网络平台。

（七）强化信息安全保障，维护社会稳定。加强省内信息安全基础设施建设，有效提升处置网络安全事件的能力，全面提升遏制、打击滥用信息技术的犯罪行为的能力，综合提升公共互联网的信息安全保障能力。深化信息安全等级保护、风险评估工作，提高基础信息网络的容侵、容灾和抗毁能力。推动信息安全技术的研发和产业化，大力发展和推广应用自主可控的信息安全产品和服务，严防网络泄密，保障信息传输安全。普及信息安全法制意识，提高信息内容安全管理水平，规范网络行为，打击网络犯罪，构建安全健康的网络环境。

（八）加快培育壮大一批优势特色企业。促进传统电信运营企业向综合信息服务企业转型。加快基础电信运营企业从提供传统的语音业务向数据业务转变；加快基础电信运营企业从通信服务商向内容服务商转变，积极拓展移动信息应用、互联网应用、视频内容服务。通过多业务、多网络、多终端的融合及价值链的延伸，提供便捷、丰富、个性化的综合信息服务。优化要素配置，促使资金、人才、市场向骨干企业、特色企业倾斜，培育优势企业。依托**电信、**移动、**联通，充分发挥其网络、人才、技术、资金和服务优势，创新产品和服务，积极参与省内重大信息服务项目，推进产业集聚，培育产业集群，加速推进我省信息化进程。大力支持有实力、有活力、创新型的软件企业、增值服务企业、互联网应用企业、数字内容创意企业加速发展。

四、重点工程

着力实施“八大重点工程”，提升信息服务基础设施承载能力和重点行业、重点领域的信息服务水平，加快我省信息服务业发展。

（一）农村信息服务推进工程。扎实推进“村通工程”。完成“行政村村通工程”，积极推进“自然村村通工程”和“乡乡通宽带工程”，努力提高农村地区电话普及率，为城乡统筹综合配套改革建设做好网络支撑，让广大农民分享改革成果。切实加大应用系统建设力度，为农业决策、管理和信息服务提供高效的网络支撑平台。加快“金农工程”实施进度，重点建设好“两个数据中心、六个应用系统、一个网站群、两个工程”。大力推广农业信息服务，丰富农业信息服务方式，提高农业信息服务覆盖面。推广以“三农百事通”、“天府农业信息网”、“农村信息机”、“农信通”为代表的农业综合信息服务，提高农村信息入户率。加快建立和完善农业综合信息服务站点，建立“一镇一店、一村一点”的服务网点，建立农村连锁信息服务体系。提高农业生产、加工、流通领域的信息服务水平，夯实农业发展基础。促进各领域的合作，强化农业优势产品的信息化应用，积极推广以“动物溯源”、“供销通”为代表的信息化应用项目，大力提升进出口农产品和国内贸易网上交易水平，提升农产品竞争力和附加值，增加农民收入。

（二）工业信息服务推进工程。积极支持龙头骨干企业信息化示范试点。针对不同应用层次和行业特点，对龙头骨干企业和相关技术领域开展示范试点，推动关键、共性技术的研究开发，推动全省企业信息化进程。支持建立中小企业信息服务平台，培育信息服务中介机构；鼓励优势IT企业或行业协会（商会）发起成立中小企业信息化服务联盟，建立中小企业信息化综合服务平台；支持以第三方信息服务平台为依托，以资源共享为重点的应用服务供应商（ASP）信息化模式试点。以现代信息技术和网络技术为手段，搭建面向工业园区和入园企业的高水平信息化服务平台，增强政府、园区、企业的联系，改善园区管理，提升园区、园区企业的信息服务水平和综合竞争力。

（三）经贸信息服务推进工程。配套**商贸中心建设，重点搞好**鞋都、荷花池等一批大型批发交易市场和商业中心的信息服务，将信息技术更广泛地应用于传统商贸集市、连锁经营企业。建设面向中小企业的第三方电子商务与信息服务平台，推动中小企业开展在线销售、采购等生产经营活动，提高中小企业电子商务应用水平。以国家科技兴贸创新基地为载体，充分发挥我省电子信息业、特色资源开发业、装备制造业、医药化工业、饮料食品业、旅游业等支柱行业中大中型骨干企业在采购、销售特别是国际市场开拓等方面的带动作用，以科技创新和供应链管理为重点，整合科技部门信息技术资源和上下游关联企业相关资源，建立行业性数据库和企业数据库，打造科技创新公共信息平台、行业电子商务服务平台，促进企业间电子商务协同发展。广泛应用手机、PDA（电子记事本）和掌上电脑等智能移动终端，面向公共事业、交通旅游、就业家政、休闲娱乐、市场商情等领域发展小额支付、便民服务和商务信息等移动电子商务服务。

（四）物流信息服务推进工程。配套枢纽型物流园区和区域性综合型物流中心，做好信息服务基础设施建设。重点优化**双流国际机场、火车站、各汽车客运中心的信息服务，加快建设**北部物流中心信息基础设施。加快建立**物流公共信息服务平台，利用信息通信与网络技术、地理信息系统、全球定位系统、无线射频识别等技术，整合交通、港口、银行、海关、工商、税务等相关部门的物流信息资源，提供物流供需信息、服务交易、过程优化与跟踪等服务，实现资源共享、数据共用、信息互通，降低物流成本，优化业务流程，提高物流效率，并发挥电子商务与现代物流的整合优势，构建覆盖全省、辐射西南地区的物流大通道。增强物流动态信息采集能力，加强物流信息资源整合开发利用，提高政府对食品、药品等关系人民生命安全的重要商品的物流监管水平。

（五）**金融中心信息服务配套工程。高起点、高质量、大容量配套建设信息基础设施，吸引全国性、区域性和外资金融机构来川设立分支机构，打造**金融机构中心、**金融交易中心、**金融市场中心、**金融后台服务中心。重点完善**高新区信息服务基础设施，规划金融服务集中发展园区信息服务方案，利用强大的网络通信功能、多样化的信息服务方式和安全可靠的通信保障，充分满足金融后台服务中心建设需要，为内外资金融机构的数据处理中心、客户服务中心、银行卡、灾备中心等后台服务机构落户**搞好信息服务配套建设。

（六）电子政务工程。完善省内各大系统电子政务的联接和开发应用，大力推进市（州）、县（市、区）电子政务网络建设并向乡镇延伸。加快“政务通”、农村党员干部现代远程教育系统、“信访通”、县乡政府OA（办公自动化）系统、视讯会议等电子政务应用系统项目建设。建立完善门户网站、政府呼叫中心等多种技术手段相结合的电子政务公共服务体系，使电子政务公共服务延伸到街道、社区和乡村，将面向社会公众的行政许可事项通过政府门户网站向公众提供跨部门的一站式一体化服务。大力推进自贡市、**双流县等市县的数字化城市试点工程。

（七）**信息服务基地实施工程。在**高新区建立信息服务基地。紧紧抓住宽带、第三代移动通信、IP应用技术及业务多元化发展契机，吸引境内外通信设备制造商、软件开发商、系统集成商、应用及内容提供商以及信息服务支撑中心、备份中心、客户服务中心等落户基地，围绕科研、开发、运营、服务等环节推动信息服务产业链聚集发展，使基地成为**信息服务中心，服务范围覆盖全国。重点支持通信设备制造商和软件开发商建设研发中心、制造中心、服务中心；支持电信增值运营企业建设业务平台，鼓励创新开发、推广新业务；支持运营企业集团总部在基地建设全国性新业务研发中心、新业务平台、灾备中心、后台支撑中心、客户服务中心等；支持数字娱乐、动漫游戏等网络文化产业企业在基地建设研发中心、服务中心；支持基础电信运营企业在信息服务基地建设高标准呼叫中心，承接国际国内呼叫中心外包业务。承接产业转移，吸引软件、信息安全、服务外包、数字内容等产业向**聚集。加快基地的宽带网络建设，构建高质量精品互联网，保障基地企业与国际互联网的高速和高可靠连接。抓住日韩、欧美软件生产和服务外包转移以及相关重点信息产品制造企业在**建立研发中心的机遇，以信息技术外包为重点，以业务流程外包为突破，大力发展境内外服务外包业务。

（八）下一代网络实施工程。推进基于IPv6技术的下一代互联网建设，加快IPv4向IPv6过渡；加快第三代移动通信网络布局，推进第三代移动网络的基站选点及建设，构建覆盖面广、传输速率高的高质量第三代移动通信网络。推动运营与技术研发、设备制造、内容开发等环节密切合作，实现产业链式发展。加快推进下一代互联网和第三代移动通信技术产品研发和产业化，带动和促进我省相关通信设备制造企业发展壮大；大力发展基于第三代移动通信网络的移动多媒体业务，抢抓数字内容开发，打造一批在**乃至全国具有影响力的第三代移动通信业务品牌。

五、发展措施与政策保障

（一）建立高效务实协调机制。成立省信息服务业发展领导小组（另行发文），研究制定全省信息服务业的重大发展战略，统筹协调解决全省信息服务业发展中的重大问题。

（二）鼓励自主创新。一是认真贯彻落实《国务院关于实施〈国家中长期科学和技术发展规划纲要〉（20**－2**0年）的若干配套政策的通知》（国发〔20**〕6号），通过市场准入、研发投入、工程带动、政府采购、标准制定、投融资支持等综合措施，建立以企业为主体的自主创新体系。二是培育创新氛围和文化。以基础电信运营企业为龙头设立信息服务示范和创新孵化平台，支持和鼓励自主创新。三是实施品牌战略。选择一批有代表性、有影响力的信息服务项目重点培养，落实各项扶持政策，加大创新投入。

（三）拓宽投融资渠道。建立政府投入为引导、企业投入为主体、其他投入为补充的信息服务业建设投融资机制。一是加强政策引导，营造良好的财税政策环境，鼓励社会资金投向信息资源公益性开发以及公共信息服务平台建设。二是引入风险投资，培育风险投资企业，完善风险投资机制，创造风险资本与商业信贷、股票与债券相互补充、相互支持的投融资政策环境，保障风险投资机制与企业自主创新、孵化和成长的有机结合。

（四）落实优惠政策。切实贯彻落实《**省人民政府关于加快发展生产性服务业的实施意见》（川府函〔20**〕132号）精神，使信息服务企业全面享受有关土地使用、用电价费、税收、工商登记等方面的优惠政策。增加现代服务业发展引导资金对信息服务业的专项支持，重点用于支持关系社会民生、具有良好社会效益和带头示范效应，但短期内不能由市场驱动的信息服务项目。

（五）打造区位优势。积极培育和加快发展信息服务业，使其成为我省优势产业。着力提升**在国家信息服务业区域布局中的地位，争取国家将我省纳入未来新的信息服务业基地布局。积极申报国家各类发展专项，进一步争取国家的大力支持。