刘邦组织行政管理思维论述

西汉王朝的建立者刘邦，少贫无状，起身布衣，提三尺剑投身于秦末农民起义，历经磨难，建立了西汉王朝，其成功原因众多史家已从不同侧面做了深入、详实的分析与论述，但却忽视了刘邦组织行政管理思想对他成功的帮助。因此本文就刘邦的组织行政管理思想做简要探讨，从而进一步分析刘邦在军事斗争、组织行政管理中的行为实践，帮助我们对其做出一个全面、公允的评价。由于秦王朝二代君主的暴政与苛法，引发了规模宏大的农民起义，刘邦也正是这个历史关口，投身于农民起义的潮流之中，开始了真正意义的政治斗争。翻开《史记•高祖本纪》，我们不难发现刘邦一生的活动分为二个阶段:一是从参加农民起义到楚汉战争结束的大规模军事斗争阶段;二是从建立西汉王朝到他寿终正寝的国家治理阶段。在这二个阶段中要保证军事斗争与国家管理机构的体制正常运转，刘邦有一套独特的组织行政管理思想引导下的管理手段。秦始皇建立起中国历史上第一个中央集权制的封建帝国后，以法家思想为治国的根本理念，以“法”、“术”、“势”并重，以严苛著称的法家治国观并未给秦帝国带来好运，历经二世就在轰轰烈烈的农民起义中灰飞烟灭。刘邦在长期的军事斗争与建国后的治国实践中，并未像秦始皇那样以法家思想为治国理念，而是毅然采用“黄老之术”作为官方的意识形态，并将其升华为组织行政管理的主导思想。“黄老思想是托黄老之言，以老子道家思想为主旨，同时兼采儒、法、名、墨之长而形成的一套治国理论”［1］。其基本特征是有方向控制的“清净无为”。从表面看是“无为”，但实际上要实现制度齐全、考功完备、各司其职的无所不为。刘邦之所以采用黄老思想作为其组织行政管理思想的主导理念，其原因在于:一是刘邦个人的身世经历。刘邦出身贫微，他的群臣曾言道:“大王起细微”，刘邦自己也讲:“吾以布衣持三尺剑取天下”［2］，班固则含蓄的讲“高祖不修文学”［3］，这样出身与学识水平的刘邦对中国传统文化与治国方针的了解可以说是空白的。然而刘邦在秦末农民起义中，目睹了秦二世而亡的现实，几经反思，最终得出“事逾烦而天下愈乱，法愈滋而奸愈炽，兵马逾设而敌人愈多”［4］是秦灭亡根本原因的结论，在血的事实面前，胸无点墨的刘邦也只得改弦易张，采用“无为”的政治思想作为管理国家的主导理念。二是汉初立国后客观现实的要求。西汉王权建立后，刘邦面对的是一个“自天子不能具醇驯，而将相或乘牛车”［5］经济凋零、“哭泣之声未绝，伤痍者未起”［6］民不聊生的社会，对此，无论是统治集团，还是百姓都希望有一个无为休养的时机，“君臣俱欲休息乎无为”［7］。黄老思想从历史后台走向前台亦成必然。其三，刘邦周围幕僚的影响。刘邦虽说出身微贱，文化功底差，但在其周围却团聚了一批知识分子，史载:郦食其“好读书”［8］，叔孙通“秦时以文学征，待诏博士”［9］。时时称说《诗》、《书》的陆贾更是有口辩士，“好书律历”的张苍也被刘邦看中，为刘邦多出计谋的陈平更是“好读书，治黄帝、老子之术”［10］。这一帮沉浸书墨，精通诗书、黄老的知识分子在长期的合作共事中对刘邦的影响自不待言。因而“黄老无为”成为刘邦行政管理的主导思想就不奇怪了。刘邦正是在“无为而无不为”黄老思想引导下形成了他独到的行政管理思想。

一、强化法律制度建设

制度尤其是法律制度是一个政权或集团管理国家的标准尺度，强化法律制度建设是规范组织管理的保证。黄老思想认为法越多，而天下越乱，但没有制度约束又是万万不可的，也只有了合适的法令、制度，就容易达到无为的境界。刘邦在这一思想指导下，在制度、法令建设上下功夫。刘邦应楚怀王之意，先入咸阳，张良谏议，封其库房，还军霸上，并诚恳地讲，大家痛恨秦的残酷法律很久了，“与父老约法三章耳:杀人者死，伤人者及盗抵罪，馀悉除去秦法”［11］。好一个“悉除去”，留下的仅是简要的三章，这在当时的民苦秦法的现实中，用看似简要的无为制度建设，达到了有为的立法作用。西汉政权建立后，面对复杂的社会实际，原有的三章已不满足治国需要，便使萧何据秦法，“取其宜于时者，作律九章”［12］，是为九章律，此律是在《法经》六篇的基础上，增加了关于人口、赋税与马政管理的“户”、“兴”、“厩”三章，而无多余入律，这一方面体现了刘邦对制度建设简要性的认识，同时也体现宽缓无为的思想。刘邦立国后，废却秦的一切仪法，而致朝礼混乱，叔孙通自告奋勇为高祖立朝仪，“臣愿颇采古礼与秦仪杂就之”［13］，几月后，礼成用之日常，刘邦高兴地说“吾乃今日知为皇帝之贵也”［14］。这一朝仪礼法的制定，实际上是一代礼制的开创，它规定了尊卑等次，是完整意义的一次立法活动与制度建设活动。整个刘邦一代，班固统计，他先后“命萧何次律令，韩信申军法，张苍定章程，叔孙通制礼仪，陆南造新语”［15］。通过这些制度建设，保证刘邦在军事斗争与政治斗争中开展行政管理有一个牢固的制度保证。

二、正确处理群体在组织中的作用与定位

行政组织学的基本原理告诉我们:任何一个社会都是由组织、群体、个体三个要素组成，即若干个群体构成了一个组织，群体作用发挥的好坏，直接关系着组织的运行。刘邦的一生在他的组织机构中，较好地发挥了团队群体的作用。刘邦一生，他周围无非两类人:一类是从沛县起事就跟随刘邦，家境较差的少儿发小，如萧何、樊哙、曹参;另一类就是相继投奔他的众多文臣武将，如陈平、张良、韩信、叔孙通等。这二类人在刘邦的政治、军事统治中又分为二个集团，一是军事集团，二是谋士集团。刘邦恰到火候地掌握着这二个集团与集团中的个人所发挥的作用。著名的鸿门宴，樊哙救主可歌可颂;“明修栈道、暗渡陈仓”的千古佳话流芳百世;郦食其攻克陈留取秦粟的真知灼见，张良“助桀为虐”的铮铮谏言，刘敬脱輓絡献真言的肺腑之情都是刘邦正确使用二个群体集团的表现。当刘邦问群臣项羽失天下，我得天下的原因时说:“公知其一，未知其二。夫运筹策帷幄之中，决胜于千里之外，吾不如子房。镇国家，抚百姓，给馈饷，不绝粮道，吾不如萧何。连百万之军，战必胜，攻必取，吾不如韩信。此三者，皆人杰也”［16］，刘邦将三人并称三杰，正是他宏观处理群体团队在组织中的典范运用。

三、将政权建设摆在首位

政权是实施组织行政管理的重要前提，离开了政权组织，任何行政管理的思想都无法实施。刘邦虽然出身于布衣，但却十分清楚政权组织的重要性，他一生在政权组织的建设上颇费心思。首先，承秦制，沿用皇帝制。公元前221年，秦始皇大秦帝国后，首创了皇帝制，布衣出身的刘邦年幼时虽不理解皇帝制的真正内涵，但却十分崇尚皇帝。他在咸阳时见到始皇，就感叹到:“嗟乎，大丈夫当如此也!”［17］，当他做了泗水亭长后，常常以竹皮为冠，戴在头上，称之为刘氏冠，刘邦对皇帝制的向往已开始向行为转化。公元前202年，在众臣的拥戴下，正式即皇帝位，实现了他儿时梦寐的追求，公元前201年，针对刘邦五日一朝父亲的礼制，太公接受家令的劝说，郑重地对刘邦说“帝，人主也，奈何以我乱天下法!”［18］，于是刘邦尊其父为太上皇，此举不仅提升了贵为人帝的尊严程度，而且完善了始皇建皇帝制以来的帝制体系。当叔孙通为刘邦制定了朝仪并付诸实施后，方知皇帝真正内涵，刘邦通过对皇权思想认识的提高，实现了对皇帝朦胧感性认识到清晰理解认识的转化，将帝制体系建设得更加圆满。其次，在地方政权管理体制到上巧施分封。汉承秦制，刘邦在地方政权体制建设上基本上保留了秦的传统并有所发展，在郡县外分封了一批异姓诸侯王与同姓诸侯王为己所用，其目的是笼络一批人才，从而形成了郡县与封国并行的行政体制。楚汉时期，项羽分封诸侯的目的在于恢复战国时期的诸侯封建局面。而刘邦却非为此。楚汉战争中，刘邦与项羽对峙荥阳，项羽攻击刘邦储粮之处，刘邦不支，欲以荥阳为界与项羽求和，郦食其为向刘邦献策就是封六国，以求支持，张良闻后列举八条不可分封的原因，刘邦立即停止了这一行为，并骂郦食其为“竖儒”，充分说明刘邦的分封与前朝分封在体制上有着本质的差别。分封的地方政权管理在刘邦的行政管理思想中却闪烁着不朽的光芒。第三，审时度势，立都关中。西汉政权建立后，由于刘邦旧部多为山东人，建议刘邦定都洛阳，戍卒出身的刘敬面见刘邦从地理、经济、人土、民风等层面做全面规劝，再加之张良的苦谏，刘邦毅然决定都关中。这是刘邦在正确思索了刘敬与张良的建议，纵横双向比较周都洛阳与汉都洛阳的利弊，审势度势的结果。于其说于关中定都是刘敬、张良的建议，还不如说是刘邦正确分析，果断实施的结果。第四，正确处理民族关系，果断控制关东六国贵族，巩固新生政权。西汉政权建立后，除了经济与政治上的诸多困难外，对外尚有地方古老少数民族匈奴的侵扰，对内仍有六国旧贵的威胁，刘邦面对形势如此严重的内外交困局面，正确处理了民族矛盾与旧贵矛盾，保证了新生政权的稳定。在民族矛盾问题的处理上，刘邦采用刘敬“陛下诚能以嫡长公主妻之……兵无可战以渐臣也”［19］的和亲政策，以解决西汉与匈奴的矛盾，效果是明显的。这一政策的最终实施不仅是刘邦黄老思想作用的结果，更重要的是刘邦在处理民族问题上探索了一条全新的路子，极大地充实了他组织行政管理思想的内容。在关东六国旧贵问题的处理上刘邦接纳刘敬的建议“今陛下虽都关中，实少人。北近胡寇，东有六国之族，宗强，一日有变，陛下亦未得高枕而卧也。臣愿陛下徙齐诸国田，楚昭、屈、景，燕、赵、韩、魏后，及豪杰名家居关中。无事可以备胡，诸侯有变，亦足率以东伐，此强本弱末之术也”。经历过秦末农民战争的刘邦，深知关东六国旧贵的秉性，听到刘敬的意见，不加思索命迁关东旧贵于关中，真正起到了强本弱末的功效。从而对汉初政局的稳定，及行政组织机构的有序工作起到了重要作用。

四、从行政效率的角度，实施全新的人才战略

一个组织实施行政管理的目的就是通过合理用人，提高行政效率，保证行政组织的正常运转。刘邦一生虽无正确系统的行政效率理论，但他却从行政效率为着眼点，实施全新的人才战略，保证他所率领的组织高效运转。首先不论出身，以材用人。团结在刘邦行政组织周围的个体既有同刘邦一样出身卑微之人，也有饱学之士，但刘邦用人的标准不唯出身经历。樊哙实为一屠夫，但在军事斗争中屡立奇功，就深得刘邦信任;刘敬为一戍卒却能为刘邦道出定都、和亲、迁贵族的三策，维护了汉初政治的平稳，也为刘邦所重用;布衣韩信初不为刘邦所识，但在萧何的力荐与自身军事上的表现，成为刘邦行政集团的三杰之一。刘邦量才用人的做法，使他在建国、治国的历史中，一次次化险为夷，开拓局面，实现了谋求行政效率，保证行政组织正常运行的目的。其次，用人果断不疑。刘邦在治军、治国中，充分信任部下，敢于授权，用人刚毅果断。楚汉战争中，刘邦与项羽大战荥阳，为谋求战争的胜利，陈平向刘邦谏言“大王诚能出捐数万斤金，行反间，间其君臣，以疑其心，项王为人意忌信谗，必内相诛。汉因举兵而攻之，破楚必矣”［21］。刘邦果断听平计，交付陈平黄金四万斤，任由陈平使用“不问其出入”［22］。离间计果然奏效，项氏集团内部分化。刘邦的果断用人，用而不疑的做法，在行政组织的运行中起到了行政效率最大化的作用，对此，韩信的一段肺腑之言也侧面印证了刘邦用人果断刚毅坚定，追求效率的思想。但是从另一侧面讲，刘邦所用之人，一旦有变，也果断处任，毫不留情，军功无数的韩信被刘邦发现有不轨之举，先由楚王降为淮阴侯，乃至被诛。这不仅是刘邦用人果断，追求效率的表现，同时也是刘邦运用黄老思想的典范，即在不为之中达到有为。第三，奖罚分明，提高组织团队建功的期望值，提高行政效率，这是刘邦用人以法家思想的一大特征。秦王朝行军功擢升，刘邦彻底抛弃了唯军功提升的观念，奖罚分明，使一大批有材人士得以重用，拓宽了用人渠道，提高了行政组织的行政效率。张良以一介布衣，依靠治国治军的功绩被封为侯，家境贫困的陈平因功显著，不仅深得刘邦信任，立国后，被任命为丞相，“以织薄曲为生，常为人吹萧给丧事”［23］的周勃同样以他显赫的文才武略，初被封绛侯，后升为太尉，以屠狗为事的樊哙以战功成为武侯，除了这些与刘邦有生死之交的臣子依靠相应功劳得到刘邦的重赏，位列显贵，即便是那些后投身于汉营的人，只要对他的组织集团有显著功绩，刘邦同样重赏。在大力褒奖的同时，对刘氏集团组织运转效率有影响危害的，刘邦也决不姑息，韩信被诛最为典型，其目的是通过明确的奖罚，提高建功立业的期望值。第四，充分发挥个体能动作用。刘邦曾与韩信交流，问韩信，我能带多少兵，韩信说，不过十万，刘邦说:你呢，我是多多益善，韩答道到，“上笑曰:‘多多益善，何为为我禽?’信曰:陛下不能将兵，而善将将”［24］，韩信一语道破了刘邦注重管理每个不同个体的实际。刘邦还首次提出“功人”与“功狗”的概念，“今诸君徒能得走兽耳，功狗也。至如萧何，发踨指示，功人也”。功人，功狗概念的提出就将个体人的能力做了层面划分，刘邦就是针对个体着不同的能力，充分发挥其能动性，使组织机构运转高效。第五，实施人才梯队战略。追求组织集团效率的优化与作风延续。刘邦在行政集团内多渠道，多手法广纳贤材，实现人才队伍的优化集合，行政效率高度提升的同时，还积极实施人才队伍的梯队建设，以求其黄老无为行政管理思想与行政效率优化作风的延续。刘邦在临终前慎重地告诉吕后，萧相国死后，曹参可代，曹参死后，王陵可代，陈平从中辅助，周勃可为太尉。刘邦所列其人是刘氏行政集团的重臣，一生追随刘邦，对刘邦的黄老治国之术，通晓于胸，并且也是忠实的实践者。他们追随刘邦多年，对刘邦追求行政集团效率最大化的思想也不陌生，而且是直接受益者，刘邦在他百年后，所筹划设计的人才梯队战略，正是出于对黄老行政指导思想与行政集团行政效率最大化的作用能否亘久持续的考虑，他在人才梯队建设上做出的举措，此举可谓用心良苦。