试议渔民初级社会保障体系

一、渔民比农民更需要社会保障

渔民虽然从广义上属于农民范畴，但是从生产生活的环境、对生产工具的依赖及生产方式看，渔民更接近产业工人。因此，在社会化大生产过程中，渔民要比农民面临更多的风险，更需要社会保障来维持最基本和最低生活水平。（一）渔民的收入增长潜力低于农民改革开放以后至20世纪90年代中期以前，无论是收入水平还是增长速度，渔民都远远超过农民，接近城镇居民，有的地区甚至超过城镇居民。但近年来，特别是进入21世纪以后，在我国市场经济迅速发展的情况下，渔民经济收入却呈现出增长潜力明显不足、低水平徘徊不前的态势，渔民与城镇居民的收入差距不断扩大，不少渔民经济上陷入贫困（崔旺来，2008）。根据国家统计局数据，2012年农村居民人均纯收入达到7917元，实际增长10.7%，连续三年增幅达到两位数以上，高出GDP实际增速2.9个百分点，延续了快速增长势头。在渔业发达的舟山地区，1995年以后随着渔业资源的衰退和市场供求关系的变化，渔民收入出现了多年徘徊甚至下降的状况。2001年，舟山市渔民的人均纯收入为4921元，与1994年相比年均增长率只有0.4%，连续7年徘徊在4750元上下。近20年来，虽然渔民人均纯收入高于农村居民人均纯收入，但增长幅度大大低于农民，其收入增长潜力有限，而且低于城镇居民人均收入，并且与城镇居民人均收入差距在进一步扩大。（二）渔民转产转业比农民困难渔民文化素质普遍较低，转产转业能力弱。由于渔民长期生活在海上，接受信息少，技能单一，加上就业观念陈旧、大量渔业沉淀资产、社会保障制度不健全、劳动力市场建设滞后等原因，致使渔民再就业竞争力极弱，转产转业困难；而且发展养殖生产所需的场地和技术，对不少渔民来言，又是一道障碍；多数渔民身处海岛，就业空间狭小，创业能力和实力不足，就业相对困难。从失海渔民本身的再就业能力看，多数从业渔民在40岁以上，由于年龄偏大、就业技能对渔业生产存在严重依赖，无法脱离渔业生产实现非渔化就业。因此这些渔民一旦失海、失业则陷入“要地无地、要海无海、上岸无路、就业无门”的窘境。（三）渔民比农民面临更严峻的经营成本上涨近几年由于石油价格不断上涨，农业投入比重相当大的物资都是石油产品，如化肥、农药、薄膜等，导致农民的生产成本水涨船高。但是石油价格上涨对渔民的渔业生产影响最大，要占到捕捞渔业生产总成本的70%以上，燃油价格高位徘徊，导致渔业经营成本大幅提高。国家虽然进一步加大渔业燃油补贴力度，将渔用柴油纳入补助范围，缓解了油价上涨带来的压力，但是补助效果不理想，多为渔船股东、船老大等人获得，受益面窄。2010年渔用燃油的价格创历史新高，最高价位出现在11月份，为7870元/吨，全年平均渔用燃油价格为6688元/吨（按每月月底价计算）。2011年全年渔用燃油价格普遍增长20%。在2012年，由于受到国际原油价格波动的影响，全年渔用燃油价格徘徊在7700元/顿左右。舟山市渔用燃油价格变动。（四）渔民面临的风险比农民大与农民相比，渔民在生产、生活中有更多的风险和不稳定性。渔业集生产风险、自然风险、经营风险、市场风险于一身，而渔业生产资料的投入大、成本高、灭失风险高，如渔船及船用物资在国家政策、自然力影响下需要及时更新，这些支出是农民家庭无法相比的。从行业生产安全看，渔业捕捞业一直是高风险的行业，渔业从业人员死亡率和伤残率均大大高于其他行业，被联合国粮农组织列为全球最危险的职业。海洋捕捞是高投入、高风险行业，极易受到台风、赤潮等自然灾害的影响。根据中国渔业2012年统计，全年由于渔业灾情造成水产品受灾养殖面积1087.78千公顷，水产品产量损失138.54万吨，受灾沉船874艘，死亡、失踪和重伤人数164人，直接经济损失237.39亿元。随着作业渔场的缩小和外移，海洋渔业资源的不断衰退，柴油价格的上涨，使得渔民生产、生活比城镇和农村居民面临更大的风险和更多的不稳定因素。而养殖渔业受养殖技术、风暴潮、低温、饲料等因素影响，自然风险、经营风险较一般种养农业更大。渔户家庭生活无法像农民家庭那样做到自给自足，完全靠个体自我积累、自我保障，主要劳动力一旦因年老、体弱、伤残、生病而不能作业时，就失去收入来源，严重影响家庭的正常生活。由于海洋渔业的风险大，商业性保险机构不愿意承保，而水产养殖业保险、渔业互助保险尚未纳入政策性保险范围。（五）渔民的传统生产空间比农民更容易被挤压因海洋渔业具有国际性，在全球新的海洋制度建立之后，沿海国家对海洋资源权益的争夺及有效管理不断增强，尤其是对海洋渔业的传统作业区进行资源管理，导致渔民的作业空间被挤压。首先是中日、中韩渔业协定的相继生效，使我国渔民失去了10万平方公里的渔场，此外受限制渔场还有26万平方公里。仅舟山一地，受此影响的生产渔船就近5000艘，涉及渔民2万人；其次，港口、通讯设施建设也大量侵占了渔民赖以生存的海域。目前整个舟山渔场管线密布、航线纵横，其中经过舟山渔场的各种管线超过170条。同时，随着上海国际航运中心洋山深水港建设、宁波-舟山港口一体化进程加快，外轮航线进一步增多，目前整个舟山渔场40%海域受到限制。在广西，统计显示2007~2009年全区渔业水域被工业建设、旅游、公路建设等挤占使用面积达60637亩。再次，大量围海造地工程也侵占了渔民传统作业渔场。在海岛县浙江玉环，浙江省重点工程——漩门二期、三期围垦完成后，全县将减少近10万亩滩涂和浅海面积，5000名渔民将被迫转产（苏万明，2011）。（六）渔民内部的分化比农民严重随着渔业生产体制从集体经济体制转向市场经济体制，原有单一主体经营形式向多元主体经营形式转型，如沿海的捕捞渔业有个私有经营、工商资本经营、渔船独立经营而产品统一销售、股东所有雇工经营、股份合作经营、专业合作社经营等多种形式，而多种经营形式转型意味着渔业生产关系也相应发生多样性变化。在生产关系变迁中，因生产资料占有关系的变化导致渔民群体内部的贫富分化。具有典型意义的是在渔业体制从集体合作制向股份合作制转变过程中，多数渔民选择放弃股份，股份结构由此从全员持股变成少数人持股。在浙江舟山，渔船股份集中到30%左右渔民手上，大部分渔民沦为没有生产资料的雇工，股东渔民与雇工渔民之间年收入悬殊。股东渔民的收入与雇工渔民的收入差距一般在几倍甚至几十倍，使渔区产生严重的两极分化（唐议等，2007）。而在一般传统种植农民群体中，在农业最重要生产要素——土地方面存在“耕者有其田”的均分状态，农民与农民之间没有过大内部分化。（七）渔民比农民有明显的劳动年龄界限渔民有着比较分明的退休年龄，劳动年限短。由于渔业劳动强度大、工作枯燥、时间长、职业病多，一般50岁即需上岸。而农民则没有明显的退休年龄，可以根据自己的身体状况加以调整，因而对大多数农民而言是没有退休年龄的。渔民受到年龄、体力、反应能力的局限，到一定年纪的老年渔民不适合、也不应该在海上继续作业，渔民普遍存在退休机制，这是不以渔民个人意志为转移的，也不是自己可选择的（张晓鸥，2005）。

二、包容性增长理论视野下渔民初级社会保障体系的构建

在人们反思对反贫困的认识及社会排斥时，提出“对穷人友善的增长”观点。在此基础上，21世纪，亚洲开发银行和世界银行先后提出包容性增长理念，倡导机会平等。“包容性增长”战略所期望实现的平等是多维度的，具体表现为获得机会平等、获得公共品及服务的平等以及社会安全网保障等（蔡容鑫，2009）。包容性增长理论最基本的含义是公平合理地分享经济增长，包括四个基本内容：参与性、共享性、公平性、公正性。包容性增长，包含如下要素：让更多的人分享经济发展成果；让弱势群体得到保护；加强企业及个人能力建设；重视社会稳定（陆岷峰等，2010）。随着海洋开发力度和广度不断加深，沿海地区的海洋经济发展突飞猛进，但是经济发展未必能够解决所有问题，而包容性增长在本质上应该体现为发展过程、发展成果分享的公平。（一）完善受损渔民的权益救济保障机制建设，使渔民获得公平性增长包容性增长强调公平，强调机会公平、公平的获得公共产品及公共服务、发展与公平，公平合理的分享。建立“失海”渔民利益补偿机制及法律救助机制。探索建立海域征用补偿办法，建立类似农民土地征用补偿机制的海域征用补偿机制，最大限度保护渔民水域、滩涂养殖使用权益。针对渔民“失海”情况，推动出台养殖水域、滩涂占用补偿制度。根据《物权法》《渔业法》规定和中央一号文件要求，尽快出台《水域滩涂养殖发证登记管理办法》。在条件成熟时制订“渔民海洋使用权利保障法”和“渔民渔业捕捞权益保障法”等相关法律。除国家和政府对“失海”渔民给予必要经济利益补偿外，可与建立“谁开发、谁负责”的补偿办法相结合，使“失海”渔民在海洋开发中同样受益。实施国家财政转移支付的倾斜性救济机制。针对海洋渔业调整和发展的实际需要，建立财政转移支付的倾斜救济政策，对渔船、渔业的双控（控制渔船数量、控制渔船马力）及双转（对部分渔民转产转业）进行救助，通过一定的法律程序及相关法规、制度，使之获得切实保障。调整国家对渔业柴油的补助方式，调整补贴范围，使补贴效果惠及每个渔民。建立海难事故救助基金制度。针对渔民作业区与航道相连或交叉，渔船频发碰撞事故而导致巨额损失且难以寻找肇事船的现实，需要建立海难事故救助基金，保障渔民群众生命财产安全。基金来源可以由国家补助、地方政府筹集和渔民部分出资等复合方式筹集解决。建立健全中国特色的政策性保险制度和体系。在渔民自愿的基础上，明确互保的地位，健全互保的险种设计，提高服务水平，完善管理体制。同时加大投入，建立渔业互保的财政补贴长效机制，建立渔业巨灾风险保障机制，促进渔业互保事业的稳定发展，保障渔民获得充分社会保障。考虑到农（渔）业政策性保险的特殊性，建议借鉴日本、韩国等模式，积极推动出台农（渔）业政策性保险专项法律。（二）确定与渔区经济社会发展相适应的渔民基本生活保障，使渔民共享海洋经济增长成果包容性增长，强调经济增长的同时，增长也要可持续、协调，要关注社会领域。这种增长不是单纯的经济增长，而是要使更多的群众能够享受发展成果，让社会的弱势群体有足够的生存空间。因此，包容性增长是一个经济增长的过程，也是一个逐步实现共享式增长的过程。建立渔民基本生活保障金。此保障金包括基础性生活保障金和个人专户生活保障金两部分，基础性生活保障金主要从海域使用费及渔业柴油补贴总额中按一定比例提取。而个人专户生活保障金，则根据被保障渔民的年龄状况进行分层分档缴纳，并且合理确定个人缴费年限。60周岁以下渔民实行按年缴纳，缴费标准根据当地城镇职工平均工资水平分为多档，由参保人员自行选择缴费档次，多交将来多得。60周岁以上渔民实行一次性缴纳。同时不断提高地方政府在基本生活保障金筹集中的出资比例。对渔民的基本生活保障金实行县市财政统筹，条件成熟时可在沿海省内统筹，将渔民社会保障纳城镇职工基本养老保险，实行市级社会统筹。建立多元渔民社会保障制度。随着沿海县市海洋经济的发展，需要以各县（市、区）为主体，根据当地的经济社会发展状况和消费水平，参照被征地农民基本生活保障水平，将渔民的基本生活、医疗、失业、养老等社会保障纳入农村社会保障制度范围内，对于居住在城市并有长期居住城市的愿望且已经在城市建立谋生社会网络的渔民，将其纳入社会保障体系，与城镇职工基本医疗养老保险相衔接，使渔区渔民共享海洋经济建设的成果与实惠，保障渔民的社会保障权益不受侵犯。实行渔民社会统筹和个人账户相结合的社保资金管理模式。对政府外加贴补的资金用于社会统筹，对渔民按实缴金额（包括集体承担部分）用于建立参保渔民个人账户，并按照同期城乡居民一年期储蓄存款利率计算个人账户利息。同时，对个人账户转移、退出、继承都作明确规定。对于参保渔民先参加渔民社会养老保障，后参加本地城镇职工基本养老保险的，其个人账户按缴费年度的全省职工平均工资折算缴费年限后纳入城镇职工基本养老保险。对于男不满60周岁、女不满55周岁的渔民，参加外地城镇职工基本养老保险或出国定居的，经本人申请，还可一次性退还个人账户本息。参保渔民死亡后，个人账户中的本息余额可依法继承（卢昌彩，2006）。（三）开展有效的渔民职业技能培训，提高渔民参与社会发展的能力包容性增长理论中关注人的发展，关注人的因素，把人力资源的建设作为经济社会发展的核心动力，注重发展有利于就业，注重通过人力资源的充分利用促进经济增长。在广大海洋渔区，由于渔民生产、生活的环境所限及公共产品供给的城乡差序格局存在，导致广大渔村公共教育落后，在缺乏经费保障的背景下，就业渔民的职业、技能培训需求不能得到有效满足，限制了渔民人力资本的提升，弱化渔民参与社会发展的能力，不利于渔民个体素质的提高。因此，各级政府要加大对渔村公共教育资源的培育和建设，有计划地组织渔民开展就业培训，使渔民掌握转产转业的技能，向水产品加工、休闲渔业、海洋装备制造业、海洋运输业等涉海行业再就业，提升渔民参与社会发展的能力。（四）提高渔农村公共产品的供给水平，使渔民获得均等化的公共服务包容性增长强调通过保障和改善民生实现城乡公共服务均等化，实现城乡、区域协调发展，使广大渔民平等参与现代化过程、共享改革开放成果。一是需要完善渔村基础设施建设，集中力量建设中心渔村道路、码头、基础卫生设施、公共娱乐健身场所，让渔民在劳作之余，进出方便，环境卫生，休闲有场所，安居乐业。二是加快缩小城乡之间公共教育资源的差距，要认真落实支教支医政策，将优质公共服务资源向渔村倾斜供给。切实加大对现在渔村工作教师、医生的在职教育培训，不断提高其工作能力和业务水平。三是要建立教育、医疗人才留在海岛人口集聚区（小集镇）的长效机制。（五）帮助渔民进行市民化转型，实现渔民的社会融合包容性增长实际上包含一种广泛的“包容”社会公平正义，不排斥任何社会阶层的社会融合、社会包容。渔民是一种职业身份，是“大农民”群体中的重要组成部分，在国家走向现代化的过程中，从渔民的主体性需要看，大多数渔民和农民一样，要进行现代化转型，即为了渔业可持续发展，要减少渔民的数量，通过市民化最终使渔民转型。因此，需要实行城乡统一户籍制度，促进渔民合理流动，鼓励一部分渔民进城务工、经商，加速渔区城市化进程，使渔民变成市民，最终将渔民纳入城乡一体化的社会保障体系之中，享有和市民一样的尊严、自由、权利。

作者：王建友单位：浙江海洋学院社会科学部