台湾农业发展模式研究

内容提要：20世纪50年代初，台湾开始了第一次，建立了自耕田制度，选择了外向型农业经济，并大力实施农业技术革新、农业机械应用和农作物品种改良等措施，使台湾农业持续快速地发展。同时，实施了适度“盘剥农业”以培养工业的经济发展战略。进入70年代后，随着台湾工业的快速发展，经济结构迅速转型，台湾农业的比较优势又迅速丧失。于是，台湾又进行了第二次，废除了土地兼并的限制，并采取了农产品价格补贴、关税壁垒、财政转移支付、提高农民福利、工业“反哺”农业等保护政策，以促进农业增效和农民增收，积累了一些可借鉴的经验与教训。

关键词：台湾农业发展模式政策调整经验教训

现代以来，台湾农业经历了恢复——发展——停滞——转型四个阶段，反映了台湾农业和农村经济的兴衰史。二战期间，日本侵略者加强了对台湾海峡的军事控制，岛内经济受到严重影响。抗战胜利后，台湾农业开始缓慢复苏，但因内战期间岛内政局动乱，经济发展再度受挫。20世纪50年代初，台湾当局为了稳定社会秩序和恢复经济，实施了休养生息的农业政策，使台湾农业得到了逐步恢复。从1953年起，台湾农业进入了持续发展的黄金时期，闯出了一条人多地少、资源有限、市场狭窄且生产力落后地区发展外向型农业的道路。然而，随着台湾工业的快速发展和经济结构的迅速转型，台湾农业的比较优势又迅速丧失，并从1969年起进入了停滞阶段。于是，台湾当局进行了多次的农业政策调整，出台了一系列旨在促进农业发展和农民增收的政策措施。本文拟就现代台湾农业发展模式和农产品生产与贸易政策转变等问题进行探讨，以帮助读者了解台湾现代农业的发展历程。

一、通过变革土地管理制度以解放农村生产力

二战结束后，台湾地区的土地管理制度仍然是封建地主土地所有制，即少数地主(11．7％)占领了大部分(56．0％)土地。据1948年统计，“当时台湾总人口约740万，农业人口约380多万，农民75％是佃农，约有280万，超过当时总人口的1／3。”①无地和少地的农民靠租佃地主土地维持生活，佃农通常要将所收获粮食的50％作为租金，其土地较好和肥沃地区，租率甚至高达70％。且不管年景好坏，地租照交不误，农民辛苦劳作一年，只能得到少部分粮食，故劳动者生产积极性不高。解放战争结束后，台湾岛内人口剧增，经济秩序混乱，物资短缺，通货膨胀，经济面临崩溃边缘。于是，从1950年初开始，台湾当局出台了一系列旨在鼓励农耕的政策措施，以调动广大农民的生产积极性。至1951年底，台湾岛内农业生产恢复到战前最高水平，水稻产量达到148．5万吨，甘蔗产量达到202．2万吨，农业生产年均增长率为13％。②虽然台湾经济得到了迅速恢复，但仍然无法解决地主与农民之间的阶级矛盾。于是，在祖国大陆的影响下，台湾当局也着手进行，以解放农村生产力。

①李松林著：《晚年》，安徽人民出版社1993年版，第158页。

②中国农垦经贸流通协会赴台湾现代农业考察团著：《现代台湾农业考察报告》，《中国热带农业信息网》2006年3月。

台湾第一次建立了自耕农土地管理制度。整个采取了三大措施：一是实行“减少地租”政策。1951年5月25日，台湾“立法院”颁布了《耕地“三七五”减租条例》，规定地租最高限额为37．5％。即：佃户在农地年收入总量中扣除25％作为生产成本后，余下的粮食租佃双方按比例分红，佃农占62．5％，地主得37．5％，地主和佃农双方必须订立书面租约，租期不得少于6年，灾歉之年地租减免，因灾歉收获量不到三成者，应予免租。①《减租条例》明确了农地的租率、租期，取消了附带租金，巩固了佃权，改善了佃农生活。据1953年统计，岛内约有26万公顷出租耕地重新订立了租约，受益佃农达29万户。减租政策一定程度上缓解了地主与农民之间的矛盾，对台湾社会的稳定起到了积极作用。二是实施“耕者有其田”政策。1953年1月26日，台湾当局颁布了《实施耕者有其田条例》，规定一户地主最多允许保留水耕田2公顷或旱地4公顷，超过部分由“政府”征收，并付给地主补偿金。

补偿金可以领取现金，也可以用土地债券或公营企业的股票结算。一般情况下发给地主70％的实物债券和现金，30％的(农林、工矿、台泥、台纸等四大公营公司)股票。而台湾当局又将征收的土地有偿转让给佃农，原承租者优先购买。征收的地价和佃户承领的地价相同，都按耕地全年收获量的2．5倍计算，分10年付清。台湾的第一年，共征购地主土地13．9万公顷，约占地主原有耕地的30％，19．5万农户购买了土地。②这次历经10年时间，据1963年统计，80％的耕地变更了所有权。“耕者有其田”政策的实施，既调动了农民的生产积极性，又促进了台湾农业的快速发展。三是推行“公地放领”政策。近代以来，台湾长期处于殖民统治之下，出现了封建地主、殖民统治者和农民共同占有土地的局面。二战结束后，台湾省政府接管了日本殖民者占有的土地，成为公有土地。从1948年开始，台湾省政府开始将部分公地承租给无地或少地的农民耕种。l952年5月30日，台湾“行政院”颁布了《公用土地出卖条例》，全面推行“公地放领”政策，允许无地或少地的农民(按照现耕农、雇农、耕地不足的佃农、半自耕农的顺序)承领公地，其地价也按单位产量的2．5倍计算，分10年付清。“公地放领”政策一直延续到1976年，共放领公地14万公顷，28．6万农户承领了公地。“公地放领”政策使台湾有限的土地资源得到充分利用，农民与“政府”都增加了收入。据l963年统计，台湾地区每公顷稻米产量提高到2600千克，比1948年增产了200多千克，山芋每公顷产量提高到14000千克，比1948年增产了2800多千克。农民平均年收入达到20988元新台币(以1953年价格计算)，比1948年13158元增长了7830元。③台湾第一次，废除了封建土地所有制，建立了新的土地管理制度，调动了广大农民的劳动积极性，促进了台湾农业的快速发展。

①《耕地“三七五”减租条例》，民国40年4月7日颁发。

②喻尘著：《铺平腾飞之路》，《南方都市报》2005年10月28日。

③李国鼎著：《台湾的现代农业》，东南大学出版社1996年出版，第66—67页。

台湾第二次着重解决土地流转问题。第一次建立了自耕田制度，这种以小私有制为基础的小农经济所能发挥的潜力是有限的，尤其是一家一户的“单打独斗”和小本经营，农产品成本高，农业抗灾能力弱，与以后大规模发展的加工出口工业不相适应。进入20世纪70年代后，世界经济开始复苏，市场体系不断完善，农产品竞争加剧，台湾那种小规模家庭经营格局在市场经济中明显的缺乏竞争力。为此，台湾当局出台了一系列新的农业政策，其中一项具有决定性意义的措施就是进行了第二次。1979年初，台湾当局颁布了《台湾地区家庭农场共同经营及委托经营实施要点》，拉开了第二次序幕。《实施要点》鼓励农民创办家庭农场，联合经营农业，允许农民将自己的土地委托他人经营。随后，台湾当局又颁发了《扩大家庭农场经营规模辅导农民购买农地贷款计划实施要点》，通过提供低息或无息贷款，鼓励农民购买土地，扩大农场体量，以获取农业生产的规模效益。1979年12月，国民党十一届四中全会制定了“推动第二次”基本方针，旨在改变一家一户占有土地的自耕农制度，以提高土地集中度，扩大农业经营规模，降低农产品生产、加工、流通和销售的成本。经过一年多的酝酿，台湾“农委会”终于1981年9月出台了《第二阶段农地改革方案》。其主要措施有三条：一是为农户提供扩大农场经营耕地的贷款。二是在农村推行共同、委任及合作经营农业的措施。三是加速农地重划建设进程。台湾第二次废除了农田兼并限制，允许土地自由流转，提倡创办家庭农场，鼓励农民联合经营，辅导小农转业，扩大农业生产规模，推广和发展“共同经营”、“专业区”、“委托代耕”等经营方式。与第一次相比，前者将土地“化整为零”，打破“大地主、小佃农”的局面，后者则将土地“化零为整”，造成“小地主、大佃农”的经营格局，其目的是为了实现农业生产的专业化、企业化和机械化，解决小农户与大市场的矛盾。同时，还“使更多农民摆脱土地束缚，实行较大规模的农业生产，使劳动力转到其他行业，促进农村资本主义发展。”①

①唐昌珍、王宇著：《台湾事典》，南开大学出版社1990年版，第415页。