欧盟最新农业政策改革分析

2003年6月26日，欧盟部长理事会通过了农业政策改革决议。这是一项已经讨论和争论了很长时间的重大改革。改革的方向是“彻底地改变欧盟对农业的支持方式”，使得农业政策更加市场化。改革的核心内容是将原来与生产挂钩的蓝箱支持转变为与生产不挂钩的“单一的农场补贴”即绿箱支持。改革政策的各项具体措施，将分别从2004年和2005年开始执行。本报告对欧盟农业政策改革的背景、主要内容、有关方面的反应以及影响和借鉴意义做一简要分析。 一、欧盟最新农业政策改革的背景

这次欧盟农业政策的重大改革，有两个方面的重要原因。一是出于内部发展的需要，主要是欧盟东扩所带来的巨大农业补贴增加压力；二是出于WTO“多哈发展议程”谈判的需要，试图改变欧盟在新一轮谈判中的被动局面，尤其是在即将召开的坎昆第五次部长级会议上能有点说法。

就内部原因分析，欧盟（欧共体）的农业发展背景和农业政策目标在过去的40年中发生了重大变化。现在的欧盟共同农业政策最早是在1962年正式形成的。当时的主要政策目标是促进农业生产，提高农产品的自给率水平。这可以从《罗马公约》中对于共同农业政策目标的表述中看出：增加农业生产率从而确保农业生产者有一个相当的生活水平；稳定市场；确保供给；确保消费者享受合理的价格。随着生产的大幅度增加，70年代中期以后农产品结构性过剩问题开始出现，并且日益严重。西欧农产品市场与国际市场之间日益成为两个分割的市场，西欧农产品价格显著高于国际市场价格，农业补贴支出急剧增加。农业补贴支出一度占到欧共体财政预算的三分之二。为减轻补贴增长的压力和减轻过剩问题，同时也是为了适应乌拉圭回合谈判的需要，欧盟在1992年进行了农业政策改革，大幅度降低了国内支持价格水平；为补偿农民收入损失，引入了蓝箱政策，进行了与生产（种植面积和牲畜头数）挂钩的直接补贴。后来，又通过了“2000年议程”，进一步降低了国内支持价格。2002年12月，欧盟通过决定，从2004年5月开始，波兰、匈牙利等10国将正式成为欧盟的新成员。新成员经济发展水平较低，农产品生产数量大。因此，如何对新成员实行农业补贴政策，成为一个焦点性问题。现在欧盟每年的农业补贴为430多亿欧元，约占欧盟预算的一半。德国等国家一直强烈反对增加农业补贴支出，因为按有关预算规定比例，德国将承担四分之一左右的支出负担。2002年10月，欧盟达成协议，分阶段按比例对新成员实行农业补贴，新成员享受的直接补贴幅度占老成员比例，由2004年的25％，增加到2007年的40％，然后在2007－2013年期间等额增加，最后新老成员达到同一水平。同时规定这一期间控制欧盟农业补贴数额，每年按通货膨胀率为1％增加，到2013年控制在483亿欧元之内。如何实现控制农业补贴的目标，是一个重要的问题。此外，按照目前的政策，欧盟农业补贴的80％为农场数量只占20％的大农场所得。这种补贴效果是不理想的。在此背景下，欧盟的农业政策目标已经从最初的鼓励生产转变为减少过剩、提高产品质量、保护生态环境、农村发展和农村社区维护等。因此，近年来，欧盟农业政策已经从原来以收入支持为中心，演变为日益重视“第二支柱”即农村发展问题。

就外部环境看，2001年多哈会议启动了WTO新一轮农业谈判。同上一轮谈判一样，欧盟仍然在几乎所有问题上采取保守的态度，成为美国、凯恩斯集团和一些发展中国家攻击的主要目标。由于国内改革政策不到位，欧盟代表在谈判中只能处于被动的地位。欧盟的农业国内支持总额数量是所有WTO成员中最大的。按照经合组织的计算，欧盟生产者补贴等值将近1000亿美元，相当于美国和日本之和。欧盟的生产者补贴等值高，一方面是因为国内补贴数额大，另一方面是市场准入程度低，内部价格高于国际市场价格。而国内市场价格高，也引起了出口补贴问题。此外，在国内支持总额中，欧盟的黄箱政策和蓝箱政策支持所占比重高达80％左右，而美国仅为20％左右。因此，不改变欧盟的国内农业支持政策，欧盟就不能接受任何实质性提高市场开放程度的谈判建议。这也是为什么对于WTO农业委员会主席哈宾森提出的减让模式草案，美国等国家认为减让幅度太小，而欧盟却认为减让幅度太大、步伐太快的根本原因。农业谈判在原定的2003年3月底之前达成减让模式的计划没有能够实现，而即将在墨西哥坎昆召开的第五次部长级会议对新一轮谈判的成败至关重要。在坎昆会议之前，欧盟需要拿出一些行动，以证明为坎昆会议的成功做出了努力。

基于以上两个方面的背景，欧盟一直在酝酿这次改革。2002年7月欧盟委员会提交的欧盟农业政策中期评估报告，完整地提出了改革的设想。经过了一年多的激烈辩论和前后三次谈判，欧盟部长理事会终于在2003年6月26日早晨通过了决议。决议是一个妥协产物。一方面，决定实行不挂钩的单一补贴这一重大改革，另一方面，也对法国的要求给予了让步，允许成员国保留挂钩补贴的25％，并允许成员国推迟两年执行单一补贴政策等。荷兰、英国和瑞典曾经主张更为激进的改革，而法国是主要反对者。葡萄牙一直投反对票，直到最后才表示少数服从多数。

二、欧盟最新农业政策改革的主要内容

这次欧盟农业政策改革的核心内容是直接补贴方式的变化，由原来与当年生产面积挂钩变为不与当年生产挂钩。此外，原来的价格支持政策仍然保留，支持价格水平有的产品不变，有的产品降低。

（1）改革直接补贴方式

欧盟的直接补贴政策最早是在1992年开始实行的，作为降低支持价格的补偿。“2000年议程”进一步将谷物的支持价格在两年之内降低15％，同时提高了直接补贴。补贴的计算较为复杂，其基础是农民每年的种植面积和单位面积的补贴额。单位面积的补贴额是根据单位重量的补贴额与基期产量之积所确定的。享受面积补贴的作物包括：小麦、大麦、燕麦、黑麦、高粱、玉米（含糖料玉米与饲料玉米）等谷物作物；油菜、向日葵、大豆等油料作物；豌豆、蚕豆等蛋白作物；麻类等纤维作物；等等。在一些地区，对于一些较为特殊的作物，还给予额外的补贴。例如对于种植硬质小麦的土地，给予额外的补贴（每公顷138.90欧元），但是限定最高补贴面积（即最高补贴总额）。每公顷面积的补贴额，各种作物之间有所不同，不同地区也不同。这是因为，补贴标准是按照每吨补贴额与平均单产来确定的。不同产品的每吨补贴额不相同，例如，谷物为58.67欧元/吨，蛋白作物为72.50欧元/吨等。油料作物的方法更麻烦一些，每年还不一样，2000年为81.74欧元/吨，2001年为72.37欧元/吨。同一种作物，在不同的成员国，不同的地区，也不一样，因为各个地区的单产不一样。计算单产时，不是具体到某个农户，而是按一个地区的平均产量。例如在德国，基本上是以州为单位来计算平均单产。个别州的不同作物分为两个或更多的地区计算平均单产。

上述的欧盟直接补贴政策虽然与当年的价格无关，但是却与当年种植的产品类别和种植面积多少有关，因此是挂钩的，属于对生产和贸易具有直接扭曲影响的政策。由于欧盟在实行这种政策时，对总的生产数量进行限制，因此，属于蓝箱政策。这种补贴需要每年统计、审查、计算，相当复杂繁琐。

按照新的改革方案，原则上取消以上补贴，代之以“单一的农场补贴”(SingleFarmPayment)。每个农民获得的补贴额将根据以2000－2002年为基期的情况确定。一经确定，补贴就与当年种植的作物种类和面积多少无关。因此，将不再属于扭曲生产的政策，从而可以归为绿箱政策。决议也做了一些妥协和保留：（1）如果某成员国认为有必要避免遗弃土地的危险，则可以将现在的面积补贴幅度的25％予以保留，仍然与当年的生产面积挂钩，而其余的部分改为不挂钩补贴。（2）如果成员国愿意，对谷物干燥方面的补贴和对边远地区的直接补贴，可以不改变现在的挂钩补贴方式。（3）牛奶的补贴政策将于2008年改革为单一的农场补贴。如果成员国愿意，可以提前进行。此外，成员国如果出于鼓励某些有利于环境保护、有利于高质量产品生产和营销的生产方式，可以给予额外的补贴，但是不能超过单一的农场补贴额的10％。（4）上述改革政策从2005年开始实行。如果某个成员国需要一个过渡期，则最迟要在2007年开始执行。如果出现了过度的竞争扭曲，欧盟农业委员会可以通过各产品的管理委员会采取必要的管理措施加以解决。

（2）稳定农产品市场政策

在以上补贴政策之外，欧盟继续执行以前的市场稳定政策。具体不同产品的具体政策措施分述如下。

谷物：保留现行的干预（保护）价格。基础干预价格不变，仍然为每吨63欧元。支持价格仍然实行季节变动，但是每个月的增加幅度减少一半。为了减少过剩，对黑麦不再实行干预（保护）价格。

蛋白作物：保留现行的补充性补贴（每吨9.5欧元），并将之转变为对面积的补贴（每公顷55.57欧元）。总补贴面积限量为140万公顷。

能源作物：对能源作物新增加一项补贴，每公顷45欧元。总补贴面积限量为150万公顷。补贴的依据将是农民生产者与能源生产者签订的供货合约。

硬粒小麦：对传统硬粒小麦种植区的附加补贴也与生产脱钩。如果成员国希望，可以在两年内继续与生产挂钩，但是保留的挂钩补贴幅度最多不超过原来的40％。补贴的标准是2004年每公顷313欧元，2005年291欧元，2006年以后为285欧元，纳入单一补贴体系。对其他地区硬粒小麦的附加补贴将从现在的每公顷139.5欧元在三年之内全部取消，开始年份为2004年。为改善硬粒小麦的生产质量，对于适用于粗粒小麦粉和意大利面条的指定的专用硬粒小麦品种，将实行新的附加补贴，每公顷为40欧元。

淀粉马铃薯：按照2000年议程的规定，给予淀粉马铃薯的补贴为每吨110.54欧元。新的改革方案将其中的40％归入新的单一补贴，其余的60％仍按原方法进行补贴。原来的最低价格制度仍然保留。

干燥饲草：对干燥饲草的补贴将在生产者与饲料加工业之间重新分配。对生产者的补贴纳入单一补贴体系，补贴计算基础是根据以往的生产情况。对饲草加工业的补贴确定为每吨33欧元。

稻米：稻米原来实行的是干预价格与挂钩直接补贴政策。改革方案是：继续实行干预价格，但是价格水平降低一半到与世界市场价格大体持平，为每吨150欧元。每年的干预收购数量上限为7.5万吨。为保持农民的收入不变，将对农民的直接补贴提高到每吨177欧元，其中102欧元作为单一补贴，不再与生产挂钩，其余75欧元作为挂钩补贴保留。挂钩补贴在实际操作时，是根据1995年为基期的每公顷产量与每吨补贴额之积，折算为单位面积补贴额。例如，如果基期每公顷产量为6吨的话，则改革后种植稻米的补贴为每公顷450欧元。此外，欧盟理事会还计划在新一轮WTO谈判中，要求欧盟的主要贸易伙伴修改（降低）大米的约束关税。

坚果：改革现行的补贴政策，统一实行每公顷120.75欧元的补贴水平，补贴的面积为80万公顷。将此总面积按杏仁、榛子、核桃、开心果等分摊到各成员国。

奶制品：欧盟理事会决定将现在的牛奶生产限额制度继续保留到2014/2015年。决定在四年之内将黄油的干预价格降低25％（2004起每年降低7％，2007年降低4％）。同2000年议程计划相比，降低的幅度增加了10个百分点。脱脂奶粉干预价格的降低计划与2000年议程目标相同，从2004年开始三年之内降低15％，每年降低5％。对黄油的干预收购数量将从2004年的7万吨降低到2007年的3万吨。超过该数量上限以后，可以通过竞标的方式进行收购。取消牛奶的目标价格。牛奶的固定补贴为：2004年每吨11.81欧元，2005年为23.65欧元，2006年以后为35.5欧元。

橄榄油、烟草和棉花：欧盟农业委员会将于2003年秋季提出这些产品的政策改革建议。

（3）加强对环境、食品安全、动物健康和动物福利标准的要求

上述各项补贴政策包括单一补贴政策，尽管可能不再与生产挂钩，但是却与遵守环境、食品安全、动物健康和动物福利标准等方面的法规要求相联系。这种要求最早是在2000年议程中提出来的。主要原因是实行直接补贴之后，农民享受的补贴变得明显了，为了向纳税人和消费者说明这种补贴的正当性，对农民提出了环境保护等方面的要求，称之为“交叉达标”（cross-compliance）要求。这种交叉达标要求也可以用于保护一定的农村自然景观。如果农民没有能够很好地达到有关的要求标准，则视情况按比例削减给予该农民的直接补贴额。

（4）建立一个新的“农场咨询系统”(FarmAdvisorySystem)

在2006年以前，各成员国可以在自愿的基础上，建立起一个新的农场咨询系统。2007年以后，各成员必须都建立起这样的系统。在2010年以前，农民可以自愿选择是否参加这个系统。2010年，农业委员会将报告这个系统的运行情况；在此基础上，欧盟部长理事会将决定是否将该系统变为强制农民参加的系统。这个系统的主要任务是向农民提供如何在生产过程中按照有关标准和良好操作规范的咨询服务。农场审计部门将定期地对农场投入物的投入水平进行审查，以确定是否符合有关的环境、食品安全和动物福利要求。有关的费用由欧盟的农村发展基金支付。

（5）加强农村发展

欧盟用于促进农村发展的资金将大幅度增加。用于促进农村发展的措施范围也将扩大。这些规定将从2005年开始实行。至于具体的措施，则由成员国或者地区政府决定。

促进农村发展主要有四个方面的内容：一是鼓励农民生产高质量的更好地满足消费者需求的产品。最高补贴额为每个农场每年3000欧元，最多5年。如果生产高质量产品的生产者组织要宣传和促销该产品，则可以对该促销活动予以支持，最多可以按实际费用的70％给予补贴。二是支持农民按照欧盟标准进行生产。在有关环境、公共健康、动植物健康、动物福利和职业安全等方面，有一些标准在欧盟已经立法确定了，但是在一些成员国中尚没有实行。如果农民开始采用并按照这些标准进行生产，则可以给予临时性的补贴。补贴将按统一的标准，时间最长不超过5年，每年每个农场最高补贴额不超过1万欧元。如果农民需要有关的咨询服务，则可以对该咨询费用进行补贴，最高可达80％，数额上不超过1500欧元。三是对实行高标准动物福利的农民实行补贴。如果农民采取的畜牧饲养方式比一般的良好饲养方式标准还要高一些，并且至少要连续5年实行同样的措施，则可以视情况给予补贴。补贴的幅度依据采取这种高标准所增加的成本或者减少的收益情况确定，最多每年每个牲畜单位（成牛）可以补贴500欧元。四是增加对年轻农民进入农业所进行的投资补贴。目的是鼓励年轻人进入农业行业和从事农业活动。

（6）调减对大农场的补贴

按照新的改革决定，将对大农场的直接补贴标准予以调减。按照既定的标准计算，每年获得直接补贴额不超过5000欧元的农场，不进行调减。那些每年获得直接补贴超过5000欧元的农场，将对补贴进行调减。调减的幅度是：2005年为3％，2006年为4％，2007年以后为5％。据测算，此项措施每年可节省支出12亿欧元。这些节省下来的支出将全部用于促进农村发展项目。这些节省下来的支出将按一定的标准在成员国之间进行分配，但是至少有80％应当保留在调减来源农场所在的成员国。

三、有关方面对欧盟最新农业政策改革的反应

欧盟理事会、欧盟委员会和各成员国政府均对这次改革给予高度的自我评价。但是，角度有所不同，强调的重点有所不同。欧盟委员会农业委员费斯勒在通过决议后召开的会上宣称：今天标志着一个新时代的开始。欧盟农业政策将发生根本性的改变。农民将获得更加稳定的收入，获得更多的按照市场需要进行生产的自由，获得一个更容易为社会所认可的支持体制。消费者和纳税人将获得更多的透明度、更高质量的产品、更好的环境保护和动物保护。新的政策是亲贸易的，尤其是从其对发展中国家的影响来看。法国农业部长对于决议中保留了部分挂钩补贴措施表示了满意，认为这照顾了各种利益关系。英国农业部长称协议提供了我们想要的东西：真正的改变。这表明只要我们建设性地开展工作，我们可以取得怎样的成就。

WTO总理事会主席认为欧盟的农业政策改革是“正确的方向上前进了一步”，但称需要更深入的研究之后才能确定改革会对农业谈判产生哪些影响作用。WTO总干事欢迎欧盟的决定，称将有助于打破农业谈判的僵局。美国、新西兰和巴西等国家给予谨慎的欢迎，一些非政府机构给予了严厉批评，认为改革是半心半意。

美国贸易代表与农业部长联合发表了一个评论性声明，称：我们希望欧盟的农业政策改革是为WTO谈判提供动力的一个重要步骤。对欧盟成员支持下欧盟农业委员和贸易委员的工作表示称赞。但是也希望决议对原建议稿的一些妥协修改不会影响到欧盟对农业谈判的贡献。下一步的关键是欧盟如何将内部农业政策改革反映到WTO农业谈判中来，如何在削减国内支持、取消出口补贴和削减进口关税方面表现出来。如果欧盟不提出新的减让建议，则难以评价欧盟农业政策改革的意义。多哈发展议程在促进世界经济发展和增长方面提供了一辈子一遇的机会。我们支持发展中国家关于改革的要求，并呼吁所有成员尤其是补贴幅度最高的成员如欧盟和日本积极推进改革。

澳大利亚农渔林业部长评论说：欧盟又错过了一个富有意义的改革的机会。按照改革方案，欧盟将继续以每天5亿美元的幅度对欧盟农民进行补贴，而这是欧盟的消费者和世界其他地方农民的利益损失为代价的。欧盟农业委员费斯勒最初提出的方案本来将是一个重要的改革步骤，但是由于各个成员的要求，原来方案中改革的成分被化解了，代之以扭曲贸易的机制。经过了数星期争论所采取的决定最多只能称为“边际性的和中下等的改变”。

非政府组织国际乐施会发言人称：欧盟的这次改革没有任何值得庆祝之处。欧盟将继续以每年300亿英镑的幅度补贴其农业，继续生产过剩，并将这些过剩产品补贴倾销到穷国中去。欧洲本来有机会起带头作用，使得国际贸易变得有利于穷国，但是却没有这样做，而是选择了将头埋在沙子里的鸵鸟态度。国际乐施会尤其对欧盟的食糖与牛奶补贴政策进行了强烈的抨击，认为欧盟的补贴政策大大压低了国际市场价格，对发展中国家的农民产生了灾难性的影响。而这次改革对食糖和牛奶补贴体制没有多少触动。

欧盟的农民组织也都纷纷表示了对决定的不满，但是出发点却与上述非政府组织相反，不是认为改革不到位，而是认为改革强度过大，将会使得农民的利益遭受严重损失。欧洲最大的农民协会COPA-COGECA的负责人说，这是我们所经历的最重大的改革，其将对欧洲农业造成损害，使得欧洲农业的竞争力受到威胁。改革将在不同的农民之间、不同的农业产业之间、不同的地区和成员国之间产生不确定性和竞争扭曲。改革有可能将生产成本提高到市场价格之上，从而迫使农民放弃生产。并警告说这是欧盟在坎昆会议上所能做出的最后让步。另一个农民组织CPE的反应更为激烈，认为改革是一项“丑闻”和“诈骗”，称脱钩补贴将使得一些中小农民放权农业，是同农村发展的目标背道而驰的。

四、欧盟农业政策改革的影响评价与借鉴意义

欧盟的农业政策改革必将对欧盟内部和新一轮WTO农业谈判产生一定的影响。从不同的角度，对影响的分析和判断可能不同。我认为主要有以下几个方面值得注意：

第一，欧盟这次的农业政策改革只是补贴方式的变化，而补贴总量并没有发生变化。这也是一些农产品出口国和非政府组织反应冷淡、评价不高的基本原因。就总体上看，欧盟农业的补贴总量和相对幅度都没有减少。例如，大米的补贴仍然将高达每吨177欧元。

第二，由于大部分原来的与生产挂钩的蓝箱支持将转变为绿箱支持，因此，欧盟农民未来在进行生产决策时，会更加按市场导向。生产的结构会发生一些调整，欧盟具有相对优势的产业将加强，而相对优势弱的产业将缩减。生产规模的扩大速度可能会加快。如果再考虑到欧盟东扩的影响，欧盟内部市场农产品的价格必将呈现下降趋势。

第三，随着大部分蓝箱支持转变为绿箱支持，欧盟在新一轮WTO农业谈判中在削减国内支持方面的压力将大为减轻。同时，国内市场价格的下降将进一步降低出口补贴压力和市场准入压力。这些都将有助于减轻欧盟谈判代表接受减让建议的难度，尤其是在蓝箱政策减让方面。当然，尽管谈判的国内条件有所改善，与北美和凯恩斯集团相比，欧盟的地位仍然是不利的，仍然不会很积极地推进或支持大幅度的减让建议。

第四，对于日本和韩国等实行高保护的成员来说，欧盟的改革政策形成了一种压力，促使这些国家也考虑改革其国内支持政策。例如，日前在韩国汉城召开的一次国际研讨会上，韩国高层决策咨询机构人员就大胆公开提出了实行补贴政策改革，建议将价格补贴改变为脱钩的直接补贴。可以预见，欧盟这样成员众多而利益关系复杂的集团都能够克服种种矛盾，在脱钩补贴和市场化方向迈出了重要的一步，其他国家的仿效是完全可能的。

就对我国农业政策深化改革的借鉴意义来看，主要有以下三点：

第一，把挂钩的直接补贴改革为脱钩的直接补贴是大势所趋。这不仅仅是WTO谈判的要求，也是更好地实现国内政策目标的要求。同挂钩的直接补贴相比，脱钩的直接补贴至少具有两个方面的优点：一是操作简便，一经确定，就不再需要每年进行统计计算和核查等极为繁杂的工作；二是没有扭曲作用，不违背市场原则，有利于比较优势的发挥和资源的合理利用。欧盟从1992年开始将价格补贴为主向转变为挂钩的直接补贴为主，而这次的改革开始实现从挂钩直接补贴向脱钩直接补贴的转变。我国目前在探讨将粮食补贴改革为直接补贴时，一些部门仍然提出挂钩补贴的建议，一些地方的试验也是与当年粮食生产相挂钩的。这是在重复欧盟已经走过的弯路。

第二，为了稳定生产、稳定供应和给农民提供必要的保障，可以借鉴欧盟实现的干预价格制度。欧盟现在实行的干预价格与我国实行的保护价格制度有所不同：一是国家收购价格水平不同。欧盟现在的谷物干预收购价格确定为每吨63欧元，明显低于正常的市场价格。而我国的保护价格是高于正常市场价格的。低于正常市场价格的保护价格能够做到只是在市场价格下跌特别严重时，才需要国家进行干预，从而可以使得国家减少干预收购数量。欧盟通过1992年的改革降低了市场价格之后，使得过剩产品库存数量在三年之内降低了90％以上。二是干预价格是有季节变化的。收获季节后，干预价格水平按月份递增。这样可以避免收获季节市场价格较低时，农民立刻将粮食都卖给国家，从而减少国家收购的压力。

第三，欧盟近年来一直重视加强农村发展，这次的改革又加强了对促进农村发展方面的投入。传统上，欧盟共同农业政策只涉及市场政策领域，而农村发展政策是各成员国自己决策和支持的领域。但是近年来，欧盟对农村发展日益重视，增加列入支持农村发展的内容。其中加强对农村环境保护方面的支持，加强对农业生产标准化、提高食品质量与食品安全方面的支持，等等，都是值得我国认真学习借鉴的。在我国农业小规模经营和农村基础设施落后的条件下，加大农村发展方面的国家政策性投入具有更为突出的重要意义

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