经济转型与公共管理变迁

［提要］目前，我国经济高速发展，社会面临经济转型的关键节点，对于公共管理范式提出新的挑战，同时也是一个很好的发展机遇。本文依托经济转型社会背景情况，结合我国市场经济主要特点，以及中央宏观经济状况对政府管理的内在要求，探索并总结西方国家的“新公共管理理论”在日常事务运作中的必要性，希望对我国公共管理范式变迁提出参考意见。

关键词：经济转型；公共管理；范式变迁

一、公共管理基本理论

公共管理在国际上发展已久，在我国的实行主要开始在新中国成立后，逐渐吸取西方国家的先进理论和手段，配合我国市场经济的发展国情，慢慢成为一门专业性的学科。了解公共管理的具体内容，首先需要了解其理论的概念，再对其在我国的发展和演变作出评价和意见。公共管理指的是围绕以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛地运用在政治、经济、管理和法律上的方法，提高政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉和公众的利益。关于公共管理的主体，主要有两大方面，分别是政府组织和非政府组织。在非政府组织中又可以划分为事业单位、社会团体和非盈利性组织，比如学校、医院、慈善中心、联谊会等机构。而对于公共管理的对象，也是具有非个人性质的事物，包含公共问题、公共物品、公共资源和公共服务。

二、公共管理发展演变

公共管理的历史演变，国外内的发展时间并不一致，笔者在此总结了三个阶段，以下为详细介绍：（一）历史上的公共管理发展时期。这里主要分为中国历史上的公共管理发展以及西方国家历史上的公共管理时期，属于公共管理的早期萌芽阶段。我国古代社会公共管理的主要表现为臣民意识和私民意识的形成，形成了严格的等级制度，并将这些思想和理念贯穿在日常生活中，成为日常生活行为奉行的准则。发展至战国中晚期出现了希望具有普遍关怀和强烈规范色彩思想的公共伦理思想，这也是我国古代价值观中现代公共管理思想的萌芽。虽然没有发挥平等的民主思想，但我国古代建立的完善的官僚制度为掌权者获取了极高的办事效率和稳定的权利，比如三书六省的分散权利制度。西方国家的公共管理理论则是依存在民主、平等的基础上，即便这种平等并不是所谓意义上的完全平等，但也是建立在相互制约、相互依靠的关系上，比如英国王室的权利并不等同于中国古代的皇帝权利；美国对这一理念的重视更是前所未有，甚至立法保护公共利益。但这造成了行政体制的落后和效率低下。（二）传统的公共管理时期。相比较第一阶段的历史发展而言，这一阶段的公共管理发展已经初见规模，主要介绍早期研究时期，也就是19世纪末20世纪初公共管理成型的阶段，西方国家开始将行政效率为最高准则进行政治和行政分离的公共管理定义；两次世界大战期间（1917～1945）公共管理作为独立的一门学科问世，标志是美国作者怀特和威洛比的《公共行政学研究导论》、《行政学原理》，这一时期的公共管理得到了飞速的发展；直到第二次世界大战对公共管理的理论体系形成了两次较大的冲击，分别奠定了行为科学和人本行为的理论基础，至此向着多元化的趋势进一步发展；20世纪60年代到70年代之间，公共管理的发展融合了政府职能，并提出了以“公平”为核心的新公共行政学。（三）新公共管理时期。这一阶段的公共管理理念已经成熟，并在之前的理论中逐渐完善。依据社会背景和国家的发展，公共管理的要求也变得不同以往，它以现代的经济为背景，主张在政府等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，重视公共服务的产出，强调官员社会公众的影响力和社会公共服务的贡献，倡导在人员录用和调度上实现更加灵活和有成效的管理。随着国家的不断发展和强大，新公共管理也得到了发展和完善，对于其主要规划的内容和管理对象有了重新的界定，并与实际联系起来，对政府和经济市场的关系发生了根本性的变化，并在全球化信息共享时代对政府改革提出了要求。这体现在新公共管理的三个方面：第一，新公共管理的服务定位导致国家中部分人的特权消失，淡化了民众心中的特权意识，倡导民主平等、公平自由的新风气；第二，新公共管理顾客至上、民众至亲的原则改变了以往行政体系中主体中心主义，减少了腐败的滋生发芽；第三，新公共管理增加了行政行为的透明度和公开度，使不透明的行使公共权力的可能性减少到最小。

三、基于经济转型期间的公共管理与政府职能的联系

之所以说公共管理和政府部门之间的关系密切，是因为公共管理的好与坏直接反映出政府部门的工作效率和职能尽责的问题。在当下我国的政府体制中，还存在一些显而易见的问题，虽然没有对我国经济转型产生直接的影响，但却有着间接的联系，并且影响深远。经济转型期间，政府体制中存在的主要问题就是政府对市场经济控制过多。并且，当下的政府体制中，内部层级的划分太过繁杂，一项工作的审批需要经过层层关卡，这也是对工作和社会的负责，但是就效率而言，无疑降低了工作办事的效率。我国传统政府职能的基本特点可以划分为五点：第一，政府的职能定位；第二，政府功能的控制取向；第三，政府职能的分化过细；第四，政府机构的膨胀严重；第五，公共管理的投入低、成本高、效率低。传统的政府办公已经不能满足经济转型下公共管理的需求，所以针对政府职能的转变，笔者认为可以分为三个转变的思路：一是政府职能的范围调整，由“大政府”转向“小政府”的方向；二是政府职能中心的调整，由“管制”向“服务”方向的转变；三是政府职能关系的调整，理顺内外关系。具体的政府职能方式的转变，可以分为五个部分：（1）从直接、微观的管理向间接、宏观的管理转变。在经济转型的重要节点，政府对于经济的直接控制和事无巨细的详细管制会成为经济发展中的阻碍，所以政府部门可以适当的放开手，让经济发展更加多元化和开放化，而政府要做好经济发展的掌舵人，从宏观上调整经济发展的平衡与稳定，确保经济转型的顺利过渡；（2）从部门管理到行业管理的转变。主要可以将政府部门的详细分化适当地合为一体，比如建设政府办公大厅，逐渐成为一个行业，协助政府各个部门的工作，分担一些日常事务，这不但可以提高办公效率，也是政治部门分散的整合，对于政府和个人的发展都有利处，间接促进了经济转型的加快；（3）从个别管理到一般管理的转变。针对经济转型中出现的社会群体性贫富差距问题，与其对个体管理，不如转变为对一个行业的管理和调整，使经济发展更加稳定和快速，各行业势均力敌，避免经济“翻车”的现象；（4）从依靠单一手段到综合利用政治、法律、经济和文化的手段转变。在大力提高经济水平的今天，国人的精神文化空虚已经成为一个巨大的社会矛盾问题，所以针对以往单一的发展和调整，笔者认为可以将各个行业的元素整合归一，在经济转型的今天也不能忘记发展文化，最好的解决方式就是将文化、法律和行政与经济密切地融合在一起，可以使得经济转型更加强盛，同时也使文化、法律和行政有力地发展；（5）由“内部透明”转变为“公开透明”。一直以来，我国经济的发展在国际上取得的成绩十分傲人。但是，虽然社会GDP不断增长，可是人民的贫富差距也是逐渐拉大，经济水平到底怎样，只有政府清楚，所以这种内部透明的方式对于经济社会的发展并没有推动的作用，反而在无形中积聚矛盾。因此，应向公开透明的方向转变，让人民了解经济发展的走向，这样才能更好地发展经济，提高经济水平。至此，笔者认为在经济转型期间，公共管理的作用不止是服务人民，更多的在于引导人民共同参与到经济转型的过渡期，逐步消除现下社会中的矛盾与问题，才是真正地发挥了政府职能的作用。

四、小结

结合我国经济发展和社会发展的要点分析，社会关注的核心焦点正在从传统的集体转向个体发展，所以相对来说个体潜能的挖掘成为影响经济演化的重要因素。综上所述，使用更加合理有效的方式管理个体发展，才是真正符合当下经济转型与公共管理的统一路径，也是促进经济转型更好更快的必要手段。

参考文献：

［1］刘长生，刘雪，张新悦.社会管理向社会治理的演进———基于公共管理范式演变的分析［J］.黑龙江生态工程职业学院学报，2017.3.

［2］张再生，白彬.基于范式分析的公共管理学科身份危机与发展路径［J］.国家行政学院学报，2015.6.

［3］刘太刚.心灵治理：公共管理学的新边疆———基于需求溢出理论和传统中国心灵治理范式的分析［J］.中国行政管理，2016.10.

作者:冯翔漪 单位:上海交通大学