论后农业收税时期政府的重塑

摘要：今年随着中央取消农业税政策的逐步落实，我国农村地区即将全面进入后农业时代。作为农村经济和社会发展的一线指挥者，乡镇政府面临着新的考验。如何实现乡镇政府的有效转型，成为这一时代的历史课题。本文拟在评述目前乡镇运行现状的基楚上，提出笔者对这一问题的一些见解。

关键词：后农业税时代；乡镇政府；重塑

一、身临困境：后农业税时代的乡镇政府之痛

1．乡镇财政乏力，基层政府运转困难。在农村税费改革推行之前，乡镇财政的运转主要是靠收取农民的“三提五统”、共同生产费、以资代劳来维持。税改后，这些项目逐步被取消，向农民“乱伸手”的口子被堵死，而我国广大农村地区工商业的发展又很不充分，除了为数不多的乡镇有一定的工商税收外，绝大多数乡镇财源税源很少，有的乡镇工业税收几乎是空白。但乡镇事权与财权却严重不相称，原由乡统筹费开支的农村义务教育、优抚、乡级道路建设、农村医疗卫生等都要列入乡镇财政开支范围，在收入减少的同时支出项目增多。再加上，乡镇财供人员多、债务负担沉重等历史原因，使得乡镇政府支出居高不下，收支矛盾突出，运转困难。

2．乡镇债务包袱沉重，形成农村发展的瓶颈。目前乡镇政府负担的债务，主要是由投资公益事业、各地兴办集体企业向金融部门贷款、拖欠乡镇干部工资、垫支上交税费、大搞“形象工程”、“政绩工程”、“达标工程”、向社会高息借贷等形成的。这些债务形成时间长，原因复杂，解决起来难度较大。特别是减免农业税后，可用于化解债务的资金骤减。而且乡镇财务管理混乱，监督机制不健全，导致资金使用效率低下，甚至造成资金无端流失。这些都使得乡镇债务负担“积肿难消”，从而影响乡镇一级基层政府正常运转、制约农村经济社会发展。

3．乡镇干部角色转换尚未到位。一是乡镇干部的能力素质与农民群众的时代要求还很不适应。取消农业税后，随着中央各项惠农政策的落实，农民群众有关增加自身收入、改善生活质量、改变家乡面貌的愿望日益强烈。而大多乡镇干部能力素质有限，再加上基层干部培训制度的缺失，造成乡镇干部队伍建设水平低，尚不能满足农民群众的新需求。二是出现了工作真空。原来乡镇干部基本上主要围绕土地转、围绕农民转、围绕税费转。取消农业税后，不少习惯了传统指挥、命令方式的乡镇干部，一下子没有了抓手，进而出现茫然失落、消极等待的心理。

4．乡镇配套改革落实不到位，支出压力大。一是自身人员分流不到位，人员支出压力大。二是上下改革不同步，额外行政性并未减少。上级政府仍习惯于将各项具体任务指标分解至基层，有时甚至滥用“一票否决”给乡镇一级公职人员施压，而又不予以具体指导和资金支持，加重了乡镇政府的负担。

5．乡村组织呈弱化趋势，政府在某些领域出现权力缺位，社会管理风险显现。农村税费改革以来，乡镇政府的机构改革主要围绕撤乡并镇、裁减冗员、人员分流展开。这种“减人减事”的改革在一定程度上是减少了乡镇政府的财政支出，但客观上也造成在一些乡镇政府应该觉察和处理的领域出现管理真空，从而致使乡村组织因权力弱化而无力有效应对农村社会发展中出现的新情况（如黑恶势力向农村渗透等问题）。取消农业税后，乡镇政府正常运转所需的经费无法得到满足，乡镇财政枯竭，必然会进一步削弱乡村组织的社会控制能力，降低乡镇政府应对社会风险的能力。

6．兴办农村公益事业的力量更加薄弱。免征农业税后，乡镇财政无力满足大量的公益事业建设资金需求，一般只能通过“一事一议”的渠道解决。但由于农民对公益事业的认知程度不一，加上集体意识淡薄和小农意识影响，出现了“事难议、议难决、决难行”的现象。同时，标准低、数额少，即使议成了也与实际需要相去甚远。另外，统筹城乡发展的公共财政体制尚未建立，政府对农村公益事业的支持又跟不上，从而造成这方面的投入严重不足，许多公益设施老化陈旧却无人无钱整修，农村生产生活条件很难得到改善。

二、探寻出路：全面重塑乡镇政府

面对“后农业税时代”乡镇运转面临的诸多困境，我们应该以实事求是的态度和与时俱进的精神积极加以应对。笔者认为，我们要从改进乡镇工作机制入手，切实解决困扰乡镇的“人往哪里去、钱从何处来、事该怎么办”三个核心问题，实现农民增收、农业增效与农村增利的有机统一。具体来讲，就是要求乡镇政府在当前及今后一段时期内紧密结合农村工作实际，在落实国家政策上下功夫，在严格依法行政上下功夫，真正促使乡镇政府由“管理型”向“服务型”转变。

1．以深化乡镇机构改革为契机，建立乡镇工作运行新机制

第一，推进乡镇行政机关改革。一是合理设职定岗。要依照有所为、有所不为的原则，结合当地经济社会发展的实际和农民群众的需要设置职位，做到因事定岗、因岗定员，切实提高乡镇政府服务“三农”的水平。二是妥善分流人员。要在合理定岗定编的基础上，根据公开、公平、公正的原则择优选用、竞争上岗。对于被分流的人员要妥善安置，确保其下岗有出路、离职有保障。三是严格编制管理。遇有临时性工作需要设置相应机构时，要及时上报，待上级批准后再予设立，并在任务完成后及时撤消。

第二，推进乡镇直属事业单位改革。一是对公益性的事业单位，要强化其服务功能，并安排财政资金给以经费保障。二是对经营性事业单位要强化其自我发展能力，引导其面向市场转换机制。三是规范设置县级延伸、派驻乡镇机构。四是建立刚性约束机制，防止事业单位随意扩编。

第三，建立乡镇“三农”综合服务中心。合并涉农服务站所，设立“三农”综合服务中心，为农民群众提供信息、技术、政策和资金服务。

2．破解工作难点，充分调动乡镇的积极性

一是试行“县、乡（镇）联动改革”。县直职能部门要简政放权，把该放的权力下放到乡镇，便于乡镇政府充分行使管理职能。二是加强公职人员的培训工作。要建立基层公务员培训的经常性机制，以使乡镇公职人员能够不断适应新的工作内容。三是改革财税体制。建议取消对乡镇国地两税指令性任务，使乡镇政府从具体的税收征管工作中解脱出来，把主要精力放在发展经济上；把耕地占用税、契税、物业税等税种并入地税系统，乡镇财政所除保留少数业务干部以外，将其余农税干部并入地税征收队伍充实基层税务所（分局）力量，同时实行财税合署办公。

3．突出工作重心，促进乡镇转变经济管理方式

一是从过去被动执行上级的各项政策规定转到主动规划本乡镇中长期的发展前景上来，努力实现经济增长、社会发展与群众幸福的有机统一。二是从直接干预生产环节，转到引导和监督涉农中介组织、事业单位及企业开展信息、技术、培训、质量标准与认证、市场营销等服务，切实增加农民收益。三是从直接抓招商引资、生产经营转到营造良好的发展环境上来，为相关经济实体提供行政服务和政策优惠，对本地基础深厚、有带动效应的产业更要加以重点扶持。

4．优化工作环境，为转变乡镇职能创造良好条件

一要改革乡镇业绩考核指标。重点考核农民实际增收、主导产业发展、民营经济发展、小城镇建设、消赤减债和依法行政等指标，考核乡镇干部应侧重于为促进农村经济和社会发展而提出的工作思路、参与重大问题决策取得的实效、分管业务工作采取的措施与收到的效果以及解决热难点问题和处置突发事件的实效。要尽量扩大群众参与测评、个别谈话的范围，使考核工作更加公开透明。

二要加大中央财政转移支付力度。要把农村的各项公共开支，包括教育、医疗、卫生和基础设施建设都列入中央财政转移支付，参照城市的做法，还农村人口以国民待遇。对现有转移支付的项目，包括五保供养、军烈属优抚、民兵训练等，不留缺口，全额支付。

三要妥善处理乡镇债务。建立健全严格的乡镇债务管理制度，从源头上杜绝新增债务。对已有债务要按照统一的标准、口径、内容进行清理核实，核清债务债权主体，分清还债义务和清偿责任，然后先易后难分步消化。要对债务形成原因进行认真分析分项剥离，合理分类逐项予以处置。