浅谈农村税改乡镇财政来源困境论文

论文关键词：农村税费改革；乡镇财政；困境

论文内容摘要：本文在分析农村税费改革后乡镇财政困境具体形成原因的基础上，就贵州乡镇财政如何走出困境提出了针对性的对策建议。近年来，随着农村税费改革的不断深入开展，乡镇政府的财政困境成为影响农村基层政府管理和农村发展的突出问题。

农村税费改革实施至今日，农民的负担大幅度地减轻了，农民种地的积极性大大提高了，但基层乡镇却普遍存在财政困难，财政收入较税费改革前大大减少了。贵州作为西部经济欠发达的省份的乡镇，其下属乡镇的财政收入税费改革前主要靠农业税，取消农业税后乡镇政府的税外收费的途径没有了，直接减少了乡镇的财政收入。

农村税费改革后贵州乡镇财政现状

而在财政支出方面却有增无减，使得财政更加难以平衡，主要表现为：

（一）财政赤字现象突出

随着贵州农村税费改革的不断推进，农民减负力度的逐年加大，乡镇财政平衡不断地被打破，乡镇尤其是以农业为主的乡镇其财政增收压力逐年增加。而另一方面，农村税费改革使得乡镇财政支出逐年增加，这是因为农村税费改革后，国家取消了“三提五统”，实行“一事一议”的制度，使支出压力逐年加大。收入增加的困难和支出逐年加大，使得财政赤字现象突出（见表1）。

从表1可以看出：贵州乡镇财政收支差额在逐年加大，2003年财政赤字1.94亿元，2004年财政赤字1.26亿元，2005年财政赤字7.73亿元，2006年财政赤字8.57亿元，2007年财政赤字22.96亿元，2008年财政赤字29.73亿元。

（二）债务负担沉重

由于出现年复一年的财政赤字，乡镇政府不得不靠举债来维持乡镇的运转，主要通过向银行、信用社、单位和个人贷款。近年来，有些乡镇的债务到了还款高峰期，大部分债务已成为“呆账”、“死账”，难以解决债务到期归还的问题。根据对贵州乡镇债务的现状分析，本文认为乡镇债务主要呈现三个特征，第一，隐蔽性强，透明度差。对于乡镇债务的规模很难估算，不像企业那样有清晰的财务数据。第二，违约率高。乡镇政府属于政府部门，在企业与商家之间属于强势的一方，因此乡镇政府利用强势进行违约的可能性很大，严重损害乡镇政府形象。第三，缺乏完善的债务管理体制。乡镇不具备上级政府那样完善的债务统计和预算制度，缺乏统一的统计口径。

农村税费改革后贵州乡镇财政困境原因分析

（一）取消农业税后税源减少

在2006年全面取消农业税以前，贵州乡镇财政收入主要包括：各种税收，主要包括农业税、农业特产税以及工商税；行政性收费收入、罚没收入和专项收入，其中农业税和农业特产税占财政收入的比重很大。从2002-2005年农业税和农业特产税分别占据当年乡镇财政收入的39.5%、30.4%、24.6%和21%，2006年除烟叶税外农业税全面取消了，我国延续了2600多年的“皇粮国税”政策彻底结束。另外一方面，由于贵州属于我国西部经济欠发达地区，本身经济的落后是乡镇财政困难的基础原因。贵州的乡镇不像沿海发达城市的乡镇，没有发达的工业企业，缺乏先进的技术设备，国民生产总值每年增幅并不大，所以导致除农业税和农业特产税以外的税收收入增收困难。在农业税是乡镇财政收入主要来源、取消农业税而其他税收收入增幅并不大的情况下，取消农业税会对乡镇财政造成很大的影响，因为乡镇政府很难从正规的税收收入中增加资金来源。

（二）财政转移支付不到位

税费改革后，由于乡镇财政收支缺口不断增大，取消农业税后更是困难，因此通过转移支付制度弥补乡镇财政缺口就很重要。然而，由于农村税费改革的财政转移支付制度不健全，导致转移支付资金被挪用、占用的现象比较普遍。当乡镇财政发生困难时，许多转移资金根本无法到达乡镇，使得乡镇财政更紧张。另外，通过上级下拨的转移支付资金不能有效地发挥弥补农村财政缺口、均衡财政能力的作用。

（三）乡镇政府机构臃肿且财政开支过大

目前来看，我国已有的农村乡镇机构改革主要是围绕税费改革来进行的，改革的目的主要是为了减轻农民负担，因此在农村乡镇机构改革方面，主要从减少人员、减少项目、减少开支来着手。截至2004我国乡镇数量为36952个，民政部预计，到2010年全国乡镇数量将保持在3万个左右。目前大多数乡镇人口在3万以下。根据统计资料显示，目前贵州共有1543个乡（镇、行政办事处），共有行政、事业编制人员41万名，包括中小学校教职工，实际在编人员近39万人。乡镇财政支出大部分用于行政、事业单位的人员工资支出，加大了财政开支压力。

农村税费改革后乡镇财政摆脱困境的对策

（一）完善转移支付制度

由于转移支付制度是弥补乡镇财政缺口的重要方法，乡镇政府要解决财政困难仅依靠自身是很难实现的，这时就需要中央的转移支付制度，给予乡镇适当的财力支持。完善转移支付制度，首先要明确转移支付的原则和目标。转移支付的原则必须统一规范、公正合理和公开透明。转移支付目标是要解决地区间的纵向平衡和均等化和横向公平。其次，为转移支付建立稳定的资金来源，合理确定转移支付数额，上一级政府在接受来自中央的专业支付资金外，还可以选择将其重要税种如营业税、个人所得税的一部分作为对乡镇的转移支付资金的来源。统计乡镇各项经费开支需求，合理划拨转移支付资金数额。另外，加强对转移支付资金的管理和监督。防止资金截留和挪用，要增强转移支付的透明度，尽量减少转移支付的中间环节，直接转移支付给乡镇财政。

（二）推动农村税费改革深入开展

乡镇机构臃肿庞大，人员严重超编，乡镇财政支出大部分用于行政和事业性支出，这是现今乡镇机构的状况。要改变这种现状，就必须加大乡镇机构改革力度，根据当地农村经济社会发展需要，调整行政区划，合并乡镇，精简乡镇机构编制。严格控制乡镇机构的数量，减少新增人员。在这方面可以借鉴贵州毕节地区加强乡镇机构编制的工作方法。毕节地区为加强对乡镇机构编制和实有人员的管理，坚持全区乡镇机构编制和实有人员只减不增，从2005年起就严格按照中央和省的有关文件精神认真开展了乡镇机构编制和实有人员的管理工作。经过几年的努力，实现和巩固了确保全区乡镇机构编制和实有人员只减不增的预期目标，取得了明显成效。

（三）化解乡镇债务

首先要增强乡镇自身的财政能力，提高化解债务的能力。发展才是硬道理，在取消农业税的时代背景下选择适合发展的产业规划模式。其次加强领导，分类化解债务，防止新债发生。政府要积极研究债务形成的原因及对策，改变“新官不理旧事”的现状。在化解债务方面上级政府应给予乡镇政府支持，加大对乡镇的资金援助。在防止新债方面要集中本乡镇的自身财力，加强财务管理，强化收入管理和严格支出管理，合理预算。

参考文献：

1.庄丽杰.论农村税费改革后的几个难点问题[J].农业经济，2005

2.樊宝洪.基层乡镇财政视觉的农村公共品供给研究[D].南京农业大学，2007

3.邓子基等.地方税系研究[A].经济科学出版社，2007