试论农村公共文化服务制度变迁

摘要:作为国家治理体系的重要组成部分，中国农村公共文化服务制度已成为现代化进程中国家保障和改善民生的重要制度保障，影响着国家治理体系和治理能力现代化的速度与质量。回溯中国农村公共文化服务制度变迁历程，全景式透析制度变迁的嬗变轨迹，总结制度变迁的规律特征并明确制度改革的未来趋势，具有重大的理论与现实意义。在改革开放纵深发展的历史链条下，中国农村公共文化服务制度建设不仅融汇于这一历史进程，而且随着国家治国理政方针适时转变、社会转型深入发展以及行政体制改革持续推进，逐渐从“服务经济建设”迈向“文化权利保障”，并最终走向“文化民生建设”。这一制度安排在变迁过程中也呈现出以社会公平为基本价值遵循，工具理性与价值理性逐步整合并交互影响，强制性变迁下兼具诱致性因素，渐进式变革下制度增量发展与存量优化等规律特征。新时代，高质量发展、体系化建设、民主化发展、智慧化建设和法治化规范将成为中国农村公共文化服务制度建设的改革趋势。

关键词:农村公共文化服务；制度变迁；文化建设

制度的自我完善和发展是国家治理的核心问题①。中国农村公共文化服务制度的创新发展是完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系与治理能力现代化的迫切需要，也是国家致力于保障和改善民生的必然要求。如何提升中国农村公共文化服务制度质量，尤其是在推进城乡公共文化服务制度融合发展时，以文化治理推进乡村治理现代化，已成为新时代中国国家制度建设的重要议题。为实现城乡公共文化服务均衡发展和有效解决日益突出的“三农”问题，学界对中国农村公共文化服务供给体系、监督与评估机制等基本制度安排展开了广泛研究。然而，鲜有人从制度变迁角度系统地审视中国农村公共文化服务制度建设的发展过程与实践样态，并为中国农村公共文化服务制度创新提供一种历史镜鉴。因此，本文以中国农村公共文化服务制度变迁历程为线索，全面梳理改革开放以来中国农村公共文化服务制度变迁的嬗变轨迹，总结制度变迁的规律特征，并明确制度改革的未来趋势，以期为新时代中国农村公共文化服务制度体系的完善以及制度质量提升提供经验借鉴和决策参考。

一、中国农村公共文化服务制度变迁的嬗变轨迹

农村公共文化服务制度是指以政府为主导、以提供基本的且有保障的公共文化产品为主要任务，旨在以确保农民共享改革发展文化成果为基本目标的一系列制度安排与规则体系。改革开放以来，为适应社会发展新变化，中国农村公共文化服务制度变迁历经回归复兴、扬弃发展和深化完善三个阶段，构成了中国农村公共文化服务制度建设发展的历史链条，呈现出不同的阶段特征，赋予了农村公共文化服务制度改革的创新性和可持续性。（一）“意识形态工具”转向“经济建设工具”：农村公共文化服务制度的复兴回归（1978－2001年）。新中国成立以来，中国长期实行计划经济，国家对包括经济生产在内的国家建设发展过程进行了全面管理与严格控制。在此背景下，政府从整体上支配着社会生活的诸多领域，社会发展在一定程度上集聚了政治意志与行政逻辑。由此，中国农村公共文化事业主要服务于政治意识形态建设需要。改革开放以后，农村场域中仍存在大量的贫困人口，1978年中国农村贫困发生率高达97．5％，有7．7亿人处于贫困状态②。为此，国家实施了“赶超型经济发展战略”，不仅推动了经济体制改革，而且汇聚所有力量进行经济建设。由于社会环境发生重大变化，加快发展经济以满足日益增长的物质文化需要成为这一时期彰显社会主义制度优越性的迫切需要。此后，“随着经济建设的中心地位、优先地位不断巩固，国家的政治合法性基础较多地从个人魅力转向了经济增长，追求国内生产总值（GDP）增长成了各级政府的中心任务”③。由此，包括文化在内的一切社会事业的“生产性功能”日益凸显，中国农村公共文化服务制度建设逐渐成为国家经济建设的附庸与工具。从制度理念看，“发展优先，服务经济”成为这一时期农村公共文化服务制度建设的根本理念。十一届三中全会以后，党和政府逐步以“发展优先，服务经济”的发展理念指导中国农村公共文化服务制度建设，以适应国家经济秩序构建的需要。党的十二大报告指出，要清除错误观念，加强文化建设，逐步改变文化同经济发展不相适应的状况，同时也指出了精神文明建设的重任④。在此背景下，《关于进一步加强农村文化建设》也强调了农村文化建设对农村经济发展的重大作用⑤。在“发展优先，服务经济”价值理念的指导下，中国农村公共文化服务制度建设的政治属性开始淡化，其经济属性则日益凸显，并逐渐形成一种“补缺式”经济发展目标。这一时期，中国农村公共文化服务基本制度建设在延续中进行了局部调整，并呈现出新的特征。从供给体系看，农村公共文化服务供给体系单一化特征突出。这一时期，社会力量较为薄弱，地方政府仍是主要供给主体，农村公共文化服务供给体系并未突破单一化局限，延续着计划经济时期“自上而下”的供给方式。同时，各级政府片面追求经济发展，一定程度上弱化了地方政府的社会建设和公共服务职能，致使面向农村地区的公共文化产品供给严重不足。文化站、电影放映和娱乐演出等成为这一时期主要的公共文化供给产品。例如，随着《关于当前农村文化站问题的请示的通知》《关于解决农村乡（镇）电影放映工作人员工资待遇问题的报告》等专项规划出台，文化站、电影放映等公共文化产品成为政府的主要供给内容，目的在于加强农村地区精神文明建设并与经济发展相协调。从财政保障看，地方分担且农民分摊成为农村公共文化服务重要财政保障，“以文养文”是主要的资金来源。为促进经济发展并适应经济体制改革需要，20世纪80年代中央政府以“分权”为核心启动了行政体制改革，以提高地方政府的财政能力和治理地方事务的积极性。至此，中国农村公共文化服务建设主要依赖于地方资金投入，并通过“以文养文”的方式获取资金保障。1984年，《当前农村文化站问题的请示的通知》明确指出，文化站的经费投入主要依靠集体力量解决，地方政府对文化站的财政支出随着经济发展逐渐增加。同时，文化也可以通过经营、代销活动抑或采取“以文补文”的方式增加收入，进而用于人民群众的文化活动⑥。1994年，随着分税制改革不断推进，地方财政逐渐上移，在未合理划分事权的情况下，农村公共文化服务资金来源仍依靠“属地化”财政投入，基层政府在加快经济建设的同时，无力承担更多的农村公共文化服务资金投入，只能面向乡镇企业或直接面向农民进行筹资。据统计，1993年农村地区总税额为687亿元、人均税费为80．7元；1994年总税额增长至958亿元，人均税费112元；1995年总税额达1154亿元，人均税费134．3元⑦。显然，这加重了农民的经济负担，使得农民的分摊与收益严重失衡，对农村社会的稳定发展造成一定影响。从运行管理体制看，农村公共文化服务运行管理体制延续了以政府为中心的自上而下单向度、封闭式运行模式。随着文化事业市场化改革的推进，以经济建设为中心的方针确定，为减少成本，国家开始以行政的逻辑对文化市场与文化事业进行管理和规范⑧。这表明，农村文化事业建设仍然遵循行政的、管理的逻辑，延续着传统的部门式文化生产方式。同时，社会力量较为薄弱且市场发展并不完善，这使得各级政府仍然通过文化部门以行政逻辑进行文化生产，以促进农村精神文明建设并使其与经济发展相协调。这也意味着农村公共文化事业的运行管理始终没有突破原有农村公共文化运行管理体制的刚性束缚，仍然依托政府部门单一主体结构，通过“资源在内、重心在内”的指令性运行管理模式建设农村公共文化事业。（二）“政府文化管理”迈向“文化权利保障”：农村公共文化服务制度的扬弃发展（2002－2010年）。进入21世纪，社会主义市场经济体制更加完善，社会生产力发展到新的水平，中国融入世界体系的速度日益加速⑨，中国的改革和发展都进入到了一个新的阶段。尽管经济总量大幅提高、收入分配方式更加多元，但城乡发展失衡、公共服务分配不均衡等问题日益凸显，致使社会发展出现弥散化现象。为促进各领域的协调、可持续发展，构建以人为本、实现人的全面发展的和谐社会建设成为国家治国理政的新规划和社会改革的源生内需。随着政府公共服务职能的转变，农民文化权利意识兴起，公共文化服务建设不再简单地依赖于行政逻辑和管理方式。同时，农民文化权利倍受重视，并最终纳入人民所享有的基本权利谱系之中。全社会公平享有政府提供的基本公共文化服务成为公共服务改革的核心议题，这也是政府公共服务职能的集中体现，既关系着农民文化权利实践，也事关社会治理绩效提升。由此，中国农村公共文化服务制度建设不再作为经济发展的附属与工具，而是以保障农民文化权益展开叙事。党的十六大报告明确指出，要重视农村地区人民的精神文化生活，不断推动城乡文化、区域文化的协调发展⑩。2005年，国务院颁布的《关于进一步加强农村文化建设的意见》进一步要求，构建农村公共文化服务体系，同时保障和实现农民的文化权益瑏瑡。这标志着中国农村公共文化服务制度理念已由“发展优先，服务经济”迈向“公平优先，权利导向”。以普惠化发展逻辑推进中国农村公共文化服务体系构建成为这一时期农村公共文化服务制度建设的目标。从供给体系看，农村公共文化服务供给体系突破单一化局限，朝着多元化方向发展。一方面，随着市场经济日益完善，社会力量得以成长并日渐展现出协助政府行使公共服务职能的重要性，国家准许、鼓励和支持以企业为代表的市场主体和社会组织参与农村公共文化的生产与供给，供给主体呈现出“政府主导，多元参与”特征。另一方面，为满足农民文化需要，国家加快农家书屋、村图书室等基础设施建设，积极开展电视入户、电影放映等服务活动，不断丰富文化供给内容。2002年，文化部颁布《关于进一步活跃基层群众文化生活的通知》，明确要求为城乡基层群众提供快捷、丰富的文化信息产品和文化服务瑏瑢。此外，农村公共文化服务供给方式突破了政府单向度直接供给的传统供给方式，开始以市场配置资源，通过政府购买、补贴、服务合同外包以及志愿者服务等方式供给农村公共文化产品。2006年，《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》提出，通过政府采购、服务合同外包、志愿服务等多种形式，实现供给方式的多元化瑏瑣。从财政保障看，农村公共文化服务资金保障仍由政府主导，但筹资渠道愈发多样。因农民分摊的制度外筹资方式致使农民的履约成本与实际收益严重失衡，对农村社会稳定造成了一定影响，为更好地保障农民文化权益，国家通过税费改革完全取消了农民分摊的筹资方式，开始通过转移支付、建立专项资金、引导社会投资等多种方式保障农村公共文化服务建设。2002年，文化部等联合颁布的《关于进一步加强基层文化建设指导意见的通知》明确指出，政府建立与健全专项资金制度，并鼓励社会力量投资瑏瑤。这表明，以政府财政为主导的多渠道筹资方式逐步确立，这在很大程度上缓解了农村公共文化服务建设因资金不足而与经济发展不相协调的问题，也缓解了农村公共文化服务严重滞后于城市公共文化服务的矛盾。从运行管理体制看，农村公共文化服务运行管理体制逐渐从政府单一主体结构的封闭型管理转向多元参与的外向型管理。2005年文化部颁布的《关于进一步加强农村文化建设的意见的通知》强调，农村文化事业建设需要深化改革，建立适应社会主义市场经济体制的运行机制，增强活力瑏瑥。2006年，《文化建设“十一五”规划》明确了农村公共文化服务建设的改革目标，要求建立党委领导、政府管理、企事业单位依法有效运行与行业自律的文化管理体制，以及宏观调控、职责明确、运转有序的调控体系瑏瑦。这表明，中国农村公共文化服务的管理主体结构不仅朝着多元化方向发展，而且随着市场化改革的深入，运行管理过程中的资源整合逐渐实现由内向外的转移。这种以公共需求为导向的运行管理模式和过程，是一种面向社会、面向市场需求的开放型管理结构，是多元主体协同互动的管理情景。由此，中国农村公共文化服务运行与管理体制逐渐从政府单一主体结构的封闭型管理转向多元参与的外向型管理。从监督评估机制看，农村公共文化服务监督评估机制呈现出权力体系内自上而下实施监督评估的特征。中国农村公共文化服务监督评估机制建设，既是履行中国现行法律法规的必然结果，也是督促农村公共文化服务建设各项措施得以落实的有效手段，更是政府提升公共文化服务效率和服务质量的重要途径。2005年，国务院颁布的《关于进一步加强农村文化建设的意见》明确规定，建立相应的文化建设评估机制，将建设服务情况纳入考核内容瑏瑧。2009年，文化部颁布的《乡镇综合文化站管理办法》指出，文化行政部门需对文化站等基础设施建设、经费投入等基层文化工作建设的情况进行定期检查、考评瑏瑨。这表明，为确保文化成果惠及农民，国家构建监督评估机制以确保各级政府履行农村公共文化服务建设中的相应责任，但这一阶段的监督评估局限于政府内部自上而下进行。（三）“文化权利保障”走向“文化民生建设”：农村公共文化服务制度的深化完善（2011年至今）。党的十八大以来，中国社会改革朝着纵深推进。随着社会发展的民生取向不断强化，以人本发展为价值依归，实现国家的良序、社会的善治和人民对美好生活期盼成为国家治国理政的新方针。在国家治理体系与治理能力现代化成为社会发展总的目标指引下，加快推进社会事业建设，提高政府治理能力、治理质量，实现全民共享治理效益和改革成果成为社会改革的重心，国家开始以治理逻辑推动文化民生建设以造就深刻中国文化品位。随着中国经济发展取得巨大成就，民生问题备受重视，公共服务改革作为保障与改善民生的重要途径，成为当前中国经济社会发展面临的核心议题。中国政府关注农民公共服务需求，长期致力于解决农村地区的医疗卫生、教育和社会保障等民生问题。党的十七大报告指出，在经济发展的基础上，要更加重视社会建设和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义瑏瑩。在此情境下，各级政府重视农村公共文化服务体系建设和农民文化权益保障。然而，城乡基本公共文化服务建设实践表明，公共文化资源过多集中于城镇地区，农村地区的文化生活仍较为匮乏瑐瑠。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确提出，政府致力于改善民生，建立健全基本公共服务体系，并把农村文化广播电视、送书送报等公益性文化服务纳入基本公共服务建设的重点任务瑐瑡。这一规划出台，标志着公共文化服务被纳入基本公共服务范畴并成为民生建设的重要内容。由此，“公平主导，民生引领”制度理念得以确立，此理念并非前一时期农村公共文化服务制度价值理念的简单延续，而是全面的优化升级，是适应国家治理现代化目标的制度建设的价值取向。尽管，城乡居民是具有不同利益诉求的群体，但都享有平等参加国家文化治理的权利，理应均等享受政府基本公共文化服务。因此，推进农村公共文化服务均等化以实现“文有所惠”，成为这一时期中国农村公共文化服务制度建设的目标指向，这既是现代化治理进程中政府实施有效治理的责任担当，也是农民需求的演化逻辑与历史发展实际进程相契合的应然选择。中国农村公共文化服务基本制度安排已置于国家治理体系框架之中，处于体系化、整体性的调整与完善中。从供给体系看，农村公共文化服务“一核多元”供给体系得以确立。为改善与保障农村文化民生，国家正式确立了政府主导、多元参与的“一核多元”供给体系。一方面，国家不断激发多元供给主体的参与动力。国家先后出台各项优惠政策以引导民间资本向农村公共文化服务领域投资，同时颁布了诸如向社会力量购买农村公共服务以及对公益事业捐赠减免税收的一系列相关政策，以提高市场、社会参与农村公共文化服务生产供给的积极性。例如，国家相继颁布《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知》《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》等文件。另一方面，国家继续推进农村公共文化基础设施建设并积极开展“结对子”等公共文化活动，以增加农村公共文化产品供给数量。与此同时，政府在充分肯定政府购买、特许经营、合同委托、服务外包等供给方式所取得的成效后，逐步对其进行更大范围的推广。从财政保障看，公共财政主导下多渠道投入的财政保障制度逐步完善。国家通过设定强制性指标和财政支出比例，激励各级政府履行公共文化服务建设职责，以提高资金使用效率。《中央补助地方美术馆公共图书馆文化馆（站）免费开放专项资金管理暂行办法》规定：“中央财政对东、中、西部地区分别按照基本补助标准的20％、50％和80％的比例安排补助资金，其余部分由地方财政负责安排。”瑐瑢这既明确了地方财政支出的责任，也扩大了县乡政府对农村公共文化服务的财政支出。同时，国家继续以优惠政策激发社会投资的积极性，以增加中国农村公共文化服务筹资渠道，进一步完善公共财政主导下多渠道投入的财政保障制度。从运行管理体制看，农村公共文化服务运行管理体制提档升级，以需求为导向的协同集成式运行管理体制得以形成，有效集聚了各方力量并高效整合了各种资源。例如，2013年，《文化部“十二五”时期公共文化服务体系建设实施纲要》明确提出：“建立党政相关部门共同参与的沟通协商机制，共同承担公共文化服务体系建设职责，形成工作合力。与此同时，国家探索建立事业单位法人治理结构，吸纳有代表性的社会人士、专业人士、基层群众参与管理。”瑐瑣可见，随着制度理念与目标的转变，为了能更好地回应农民需求，为农民提供均等优质公共文化产品，这一时期农村公共文化服务的运行管理体制继续完善，逐步建立了开放的、以需求为导向的协同集成式运行管理体制。从监督评估机制看，农村公共文化服务监督评估机制逐步向权力体系内外相结合的监督评估机制转型。2012年，《关于印发国家基本公共服务体系“十二五”规划的通知》指出：“要自觉接受同级人大、政协和人民群众的监督。鼓励多方参与评估，积极引入第三方评估。”瑐瑤这表明，中国农村公共文化服务监督评估除依靠政府外，还需构建内外结合的评估系统，引入更多的社会力量参与其中，以有效的外部制衡机制弥补传统的政府自我监督评估的缺陷。由此，加快实现监督评估内容的指标化、具体化，积极引入农民、社会中介组织进入评估系统，既有利于提高农民的满意度、获得感，又使得权力体系内外相结合的监督评估机制得以形成。

二、中国农村公共文化服务制度变迁的规律特征

中国农村公共文化服务制度变迁以现代社会发展为基本标尺。伴随社会转型、政府治理变革等，中国农村公共文化服务制度在纵向的、长时段的历史维度凸显了社会发展以人的全面发展为终极目标，彰显了国家赋予和保障农民文化权利以及政府公共服务的职责担当。在制度变迁过程中，中国农村公共文化服务制度变迁也体现出特有的规律特征。（一）彰显社会公平是制度变迁的基本价值遵循。按照罗尔斯的观点，公平正义下的社会基本结构应当被理解为一个公共规则的系统，主要用来赋予每个公民权利与义务的资格，并对其权利义务进行合理分配瑐瑥。文化权利是现代社会发展中全体公民应当平等享有的一项基本权利。公民文化权利的时代表达，既需要张扬公民文化权利的基本保障性，也需要张扬公民文化权利的全面发展性，更需要在实践中建构公民文化权利的制度基础瑐瑦。中国农村公共文化服务制度变迁是国家认定和保障农民文化权利的制度基础构建过程，是对社会公平正义基本价值的遵循。改革开放初期，基于“经济发展优先”这一战略规划，政府以经济建设为重心，通过相应的制度安排对文化资源进行了行政性分配。这在一定程度上促进了经济发展，凸显了制度建设中局部带动整体的功效。然而，文化资源配置的长期失衡，却使得中国农村公共文化服务制度的公平性日渐式微。中国农村公共文化服务制度与经济制度明显不同，它作为一项公共性制度安排，理应更加强调制度的公益性和均等性，这也是中国农村公共文化服务制度赖以生存发展的根基。随着农村场域中民生取向不断强化，政策制定与制度建设的“天平”也逐渐向农村落后地区倾斜。均等化、公平性也逐渐成为中国农村公共文化服务制度建设的话语形态，为农村场域提供均等、优质的公共文化服务成为制度建设的终极目标，也成为保障农民文化权利实践的重要制度基础。（二）价值理性与工具理性相整合是制度变迁的系统特质。理性的制度建构不仅要考虑社会环境与效益的问题，还必须考虑制度构成中的价值问题瑐瑧。在人类认识和改造世界的过程中，价值理性与工具理性作为人的不同思维方式而存在，各自发挥着不可替代的作用。在制度构建中，价值理性决定了制度发展的有效性与连续性。若制度目标脱离价值理性的规范，这一制度建设必然是盲目的。相反，如果制度目标失去工具理性的支持，这一制度建设必然是理想化的。中国农村公共文化服务制度变迁作为“人”的理性活动，也存在工具理性与价值理性的选择问题。从本质上看，制度变迁过程反映了价值理性与工具理性的阶段性权衡，二者逐步由原来的相互分离走向交互影响。在中国农村公共文化服务制度复兴回归时期，国家制定并实施了“经济发展优先”战略规划，追求“经济绩效”的工具理性成为社会发展的目标。中国农村公共文化服务制度设计围绕促进经济发展而展开，发展与效率成为制度建设的价值依据，其公益性、均等性等本质属性并未在农村公共文化服务制度建设中彰显，价值理性陷入迷失状态。尽管这一时期农村经济得以快速发展，但由于这一制度设计忽视了社会发展的复杂性与多样性，出现了社会发展与经济快速发展的不协调瑐瑨。进入21世纪，为改变“重经济轻社会”的发展模式，扩大改革受益面和调整社会利益结构，“以人民为中心”逐渐成为社会发展的价值共识。农民的多样化、多层次文化需求开始得到重视，城乡公共文化资源均等配置成为社会发展的重大政策议题。国家开始从公平优先的角度审视中国农村公共文化服务制度建设的合理性，在以农民文化权益保障为中心的基础上，以农民全面发展为出发点、以聚合城乡发展及区域发展的均等化为目标推动中国农村公共文化服务制度创新。由此，价值理性在中国农村公共文化服务制度设计中得到高扬。党的十八大以后，随着国家治国理政新战略逐步确立，中国农村公共文化服务制度建设作为改善农村文化民生的重要保障，被纳入国家治理现代化的目标中，中国农村公共文化服务供给体系、保障制度、运行管理体制、监督评估机制等基本制度安排得以持续优化完善，制度建设整体上体现了从最初的“工具本位”转向“以人民为中心”。至此，中国农村公共文化服务制度建构的工具理性与价值理性交互影响并有机整合。（三）强制性变迁与诱致性变迁并存构成制度的变迁路径。制度变迁路径包含强制性制度变迁与诱致性制度变迁。强制性制度变迁往往依靠政府命令和法律引入得以实现瑐瑩，是权力中心在宪法成效以及行为的伦理道德规范下提供新的制度安排的能力、意愿，这种能力和意愿是制度变迁的主要决定因素。诱致性制度变迁指个人或群体为获利机会诱使、组织与实行对现行制度安排进行变更或建立新的制度瑑瑠。从制度变迁路径看，中国农村公共文化服务制度变迁具有双重特征，既存在政府供给主导下的强制性变迁，也存在农村需求引导下的诱致性变迁。中国农村公共文化服务制度变迁是在政府权力中心推动下所完成的制度改革与发展，这并不意味着政府主导下的强制性制度变迁过程中不存在诱致性变迁因素。中国农村公共文化服务制度供给的整体战略安排和变迁进程由中央政府掌控，不论是整体规划和顶层设计，还是对各项基本制度规则的积极探索、试点和全覆盖，均体现为政府供给主导下的强制性变迁，这有利于减少制度变迁的成本，一定程度上避免了制度供给滞后等问题。从制度变迁动力看，农民的文化需求是制度变迁的诱致性因素，一直倒逼着政府进行制度创新。改革开放初期，国家集中力量进行经济建设，文化事业建设屈从于经济发展，中国农村公共文化服务制度改革主要是在政府供给主导下强制推动的。随着农民公共服务需求增长，需要新的公共服务制度安排回应这些新需求、新变化。对于关涉民生的公共服务，学界提出“第三种范式”，该范式旨在使公共服务的战略安排回归到社会发展的“每个人全面而自由发展”的人性基石瑑瑡。中国农村公共文化服务制度作为公共服务制度建设的一项重要内容，其供给非均衡状态难以满足人民日益增长的美好文化生活需要，无法有效实现农民自由而全面的发展。由此，中国农村公共文化服务制度持续发生了两次变迁，即文化权利保障与文化民生建设成为制度发展历程中的两个重要变革阶段。中国农村公共文化服务的供给体系、监督评估机制、运行与管理机制等基本制度安排作为制度改革的系统工程，以保障和改善民生为内核，以实现公共文化服务均等化为目标，以促进农民的自由全面发展为基本立场，实现了新的内涵生长。可见，中国农村公共文化服务制度变迁路径兼具强制性和诱致性特征。（四）增量发展到存量优化是制度变迁的渐进性过程展现。从制度变迁方式看，制度变迁主要有“渐进式变迁”和“激进式变迁”两种。渐进式制度变迁总体上表现为“循序渐进”的方式，而非一次性完成和总体推进式的改革方式。这种变迁方式是在旧制度改革阻力较大时，先在其旁边或周围发展起新的体制，随着这部分新制度成分不断壮大、制度结构的不断变化以及旧体制环境的不断改善，逐步改革旧制度，而非一开始就彻底改革。纵观中国农村公共文化服务制度变迁，其制度发展过程相对平稳，并未引起较大社会震荡，新旧制度之间轨迹平顺、衔接较好，主要是以渐进式方式进行。同时，在制度变迁过程中，国家也积极探索适合中国国情的农村公共文化服务制度建设道路，既注重激活制度增量，也积极盘活制度存量，不断地优化既有制度规则。回溯中国农村公共文化制度建设历程，中国农村公共文化服务制度变迁经历了复兴回归、扬弃发展与深化完善三个阶段，中国农村公共文化服务制度建设在这个过程中日趋系统和完善。在农村公共文化服务制度的复兴回归时期，国家仅对农村公共文化服务供给体系、保障制度、运行管理体制进行了局部调整。究其原因，这源于制度信息不完全性的客观存在以及政府财政收入较低，政府及其职能部门只能利用有限信息做出最有利于推行制度的决策与判断，以减少成本投入和实现经济收益增长。在农村公共文化服务制度的扬弃发展时期，中国农村公共文化服务制度呈快速增长态势，政府除对多元化供给体系、公共财政主导的保障制度进行调整以改革制度存量，也构建以需求为重心外向型的运行与管理体制与监督评估机制以实现制度增量。党的十八大以后，社会转型更为深入，这对中国农村公共文化服务制度建设提出更高要求，中国农村公共文化服务的多元供给体系、财政保障制度、运行与管理机制等基本制度安排被纳入国家治理体系框架下以加强体系化建设和高质量发展。由此，在渐进式变革过程中，中国农村公共文化服务制度在整体上已从“量的发展”迈向“质的提高”。

三、新时代中国农村公共文化服务制度的改革趋势

改革开放至今，中国农村公共文化服务制度变迁体现了人本主义发展理念，也拓展了农民的权利谱系。中国农村公共文化服务制度在政府主导下，在渐进性变迁过程中逐渐从分散走向集中，从部分走向整体，不断地回应社会发展的新议题和农民的新需求，发展公平已成为社会共识，制度价值理性得到重视，充分彰显了党执政为民以实现人民美好生活需要的政治追求和执政情怀，这为探索中国农村公共文化服务制度创新提供了经验与启示。进入新时代，社会发展有了鲜明的目标指向，中国农村公共文化服务制度改革也呈现出新的趋势。（一）“高质量发展”成为制度建设的价值理念。随着中国进入社会主义建设的新时代，高质量发展成为国家发展的最新指向，旨在解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。所谓“高质量发展”，既包括经济发展、改革开放、城乡建设等传统宏观经济领域，也因社会主要矛盾的变化，囊括了生态环境、资源利用、社会民生等后工业时代话题瑑瑢。为提高农村公共文化服务质量，改善农村公共文化产品品质，并对城乡文化资源均等再分配以提升文化治理的社会功能，需要以“高质量发展”作为制度建设的价值理念，由此实现农村公共文化服务制度的优质化发展。一方面，国家需强调农村公共文化服务制度建设高质量，继续以“促公平、惠民生”为指导原则，加强中国农村公共文化服务的顶层设计和整体部署，在尊重农村地区差异性的基础上构建农村公共文化服务制度建设的总目标。另一方面，各级政府要确保农村公共文化服务制度运行高质量，坚持以农民文化需求为基础，在提高农民满意度、获得感的基础上对农村公共文化服务进行绩效评估，并建立及时、有效的反馈渠道，使制度实施过程中遇到的所有问题都能及时有效地反馈，以确保制度运行高质量。与此同时，各级政府部门须切实强化制度意识，严格执行制度、维护制度权威，在提升规划体系建设实施能力、提升凝聚各方力量协调能力的基础上，构建专业化、法治化、协同化的执行组织，进而提高制度执行质量。（二）“体系化建设”成为制度建设的锚定方向。当前，乡村治理现代化是乡村社会改革与发展的新方向。乡村治理现代化作为国家治理现代化在乡村场域的具体实践样态是追求现代性与理性并存的过程，包括治理体系现代化与治理能力现代化瑑瑣。在乡村治理现代化语境下，需要完善乡村经济、文化、公共服务等制度体系，为乡村治理秩序提供规则支撑。因为，从制度与治理的关系看，二者是相互联系、相互依存的：制度是治理的基础和前提，治理的有效性、合理性和科学性都需要建立在合理的制度建设之上瑑瑤。尽管中国农村公共文化服务已形成了多元化供给体系、公共财政主导的资金保障制度、以需求为中心的开放型运行管理体制、第三方参与的监督评估机制等制度安排，但其制度框架依然欠缺完整性，体制机制仍不完善。因此，新时代中国农村公共文化服务制度改革将以“体系化建设”为制度建设的锚定方向。一方面，农村公共文化服务制度体系建设将融入国家总体发展规划中，与政治、经济和社会发展政策目标相协调。这需要继续创新供给体系、公共财政保障机制，健全农村公共服务的需求表达机制和绩效评估体系等基本制度安排，确保农村公共文化服务制度体系与社会发展规划相衔接、相协调。另一方面，国家需根据社会发展不同阶段的实际情况和公共需求的发展变化，制定总体的农村公共文化服务专项规划，明确农村公共文化服务制度体系建设的发展目标、基本原则与实施步骤。与此同时，要构建权责明晰的政府责任制度、市场参与责任制度以及政府购买农村公共文化服务风险预警等程序性制度安排，完善农村公共文化服务制度体系。（三）“民主化发展”成为制度建设的路径依赖。随着现代政府公共服务职能的复杂化和专业化程度加深，少数政治代表越来越难以保证对社会公众需求的准确把握瑑瑥。公共需求的形成不是自然的过程，必须以政府和公民之间通过沟通和对话达成的共识为基础瑑瑦。这就需要将农民广泛参与的民主政治理念融入中国农村公共文化服务制度建设过程。如果中国农村公共文化服务制度建设缺乏广泛的农民参与，这一制度建设实践将失去民主价值意蕴和源生动力，也会对制度的公平和效率造成损害。改革开放以来，党和政府一直较为重视基层民主制度建设，在大力发展经济的过程中，也着力于推进民主政治建设。然而，中国农村公共文化服务制度建设过程中农民参与依然呈弱积极性，缺乏参与制度决策的有效途径，对农村公共文化服务制度建设存在认知偏差，这严重影响到农村公共文化服务制度决策的精准性和服务供给的精确性，在一定程度上弱化了制度安排的有效性和合理性。因此，新时代中国农村公共文化服务制度建设将以“民主化发展”作为制度建设的路径依赖，致力于提高和增进农民满意度、获得感。一方面，在尊重农民意愿和首创精神的基础上，培育农民的公共精神、公共意识和公共责任，以提高其参与农村公共文化服务制度建设的能力和主体地位。另一方面，畅通农民参与农村公共文化服务制度建设的渠道，进一步拓宽农民参与制度决策的途径，以汇聚、整合农村公共文化服务制度建设的社会资源。（四）“智慧化建设”成为制度建设的重要内容。阿玛蒂亚•森曾指出，“工业化、技术进步、社会现代化，都可以对扩展人类自由做出重大共献”瑑瑧。随着信息技术的兴起与发展，中国农村公共文化服务建设的方式有了较大幅度的提升，如国家数字文化网、公共文化云等多级云服务的架构已初步建立，农村公共文化服务供给智能化的程度越来越高，这在一定程度上满足了农村地区的公共文化服务需求，有利于农民实现自由而全面的发展。在2018年的政府工作报告中指出，应通过加强人工智能的开发与运用，回应文化领域中所提出的“互联网＋”的新要求瑑瑨。显然，高新技术进入农村公共文化服务领域，所带来的不仅是农村公共文化服务建设方式及理念的创新，也将体现在中国农村公共文化服务制度、规则和内容层面。新时代，“智慧化建设”成为中国农村公共服务制度建设的重要内容，这既是乡村治理和乡村振兴的关注焦点，也是构建乡村社会共建共治共享社会治理格局的重要内容和主要方式。一方面，国家需构建横向主体联动、纵向融通的动态整合智慧化供给体系，以确保农村公共文化服务制度建设过程中决策、组织、指挥、监督全过程的智慧化供给的有效运行。另一方面，政府职能部门要建立农村公共文化需求清单以构建需求体系，并在精准判断农村文化需求的基础上，适时调整并明确农村公共文化服务制度智慧化内容建设的局限条件与创新方向。同时，还需建立相应的互动协调机制体系，以多元主体利益协调机制、信息资源共享机制、信息网络集成协同机制以及技术协同机制等保障农村公共文化服务的智慧化建设和智能化发展。（五）“法治化规范”成为制度建设的重要保障。中国农村公共文化服务法治化建设已成为构建现代农村公共文化服务体系的高效制度性保障。2017年，中国正式实施《公共文化服务保障法》，这部法律勾勒了中国农村公共文化服务的基本制度体系框架，使农民文化权益逐步由政策性保障转向制度性立法，文化惠民由此真正有了相应法律保障，标志着中国农村公共文化服务制度建设迈入法治化轨道。然而，随着农村公共文化服务制度建设的深入，不仅相关配套法律法规还未完善，而且诸如涉及农村公共文化服务制度建设的公民参与、民主监督、市场和政府相应责任、文化供给过程以及政府向社会力量购买农村公共文化服务风险预警等程序性制度安排并未完全纳入法治化规范之中，这就需要为现代农村公共文化服务体系建设提供更为全面的法治保障。一方面，应继续强化农村公共文化服务制度建设的法治思维，运用法治手段培育和提高农民文化权益保护的观念和意识，促使其相信、认同并恪守文化权益保护的相关法律规范，将法律权威内化于心。另一方面，应提高政府及其职能部门的法治意识，使其在农村公共文化服务制度建设过程中秉持法治理念，增强法治意识，运用法治手段推进农村公共文化服务制度体系建设。与此同时，应优化农村公共文化服务制度建设的法治环境。新时代农村公共文化服务制度建设有了明确的价值取向、目标方向并且各项具体制度安排有了相应顶层设计，农村公共文化服务建设的责任归属、评价内容、监督方式、建设标准等被赋予法律属性，但政府向社会购买农村公共文化服务的流程、风险，农民参与农村公共文化服务途径等程序性制度安排还未纳入法治化轨道中。因此，加快程序性制度立法是中国农村公共文化服务制度建设迫切需要解决的问题。这样，新时代中国农村公共文化服务制度建设将更加凸显法治化规范的特征。

作者:许丹 单位:西南民族大学公共管理学院