小议街头官僚理论与我国公务员的自由裁量权

[论文关键词]街头官僚理论基层公务员自由裁量权

[论文摘要]本文对街头官僚理论,我国基层公务员自由裁量权使用现状以及如何完善我国基层公务员的自由裁量权使用体系进行了论述,期望街头官僚理论对完善我国基层公务员的自由裁量权使用体系提供一定的借鉴。

一、街头官僚理论

何为街头官僚?一般认为,街头官僚是指依据国家法律法规直接面对公民实施行政管理的国家基层公务员。如基层警察、基层税务人员等。它一般具有四个特征:1.处于官僚科层制的最底层,直接面对服务对象;2.有较强的政策制定能力;3.有自由裁量权;4.服务对象固定。

街头官僚理论研究的核心问题是街头官僚的自由裁量权。所谓自由裁量权,也叫行政裁量权,一般指行政机关和政府官员在一定法律法规规范之下从事行政管理活动所享有的自由酌量完成任务的方式和解决问题的权力,即有条件的行为选择权[1](P500-501)。

关于街头官僚的自由裁量权,官僚理论研究者认为:“和大多数组织中的低层职员不同,街头官僚在决定他们的机构供给的利益和惩罚的性质、数量和质量时,拥有相当大的自由裁量权。街头官僚会运用他们手中的自由裁量权来管理他们的工作环境,从而使他们的工作变得容易和安全,也就是说,街头官僚会利用他们的自由裁量权来为他们自己的利益而不是公民的利益服务。许多街头官僚的决策是一种私人决策,即只有街头官僚自己最清楚这些决策的内容。街头官僚的自由裁量权是普遍存在的,他们不可能被改革掉,也不可能因为管理的改进而消失。在信息时代,街头官僚正在转变成为屏幕官僚并最终转化为系统官僚,其具有传统街头官僚所不具有的许多特征,但他们也掌握有非常大的自由裁量权”[2](614-615)。

二、我国基层公务员自由裁量权使用的客观分析

从我国的国情出发,考察基层公务员自由裁量权的使用现状是非常必要的,这对是否可以借鉴街头官僚理论来完善我国基层公务员自由裁量权使用体系有着重要意义。当前,我国的基层公务员行使自由裁量权存在的主要问题是:1.滥用职权,自由裁量权的使用不符合合理和公正的立法本意;2.行政效率不高,不能灵活果断地解决问题,拖延履行法定职责。产生这些问题的原因,主要集中在以下两个方面:

1.主观原因

首先,受我国“与朋友交,言而有信”[3]、“君子义以为上”[4]、“无为而无不为”[5]等传统伦理思想和资本主义利己、金钱、权势等个人主义腐朽思想的影响。

其次,基层公务员的意志不坚强,排除干扰的能力差,对执行公务的法律法规的重要性、严肃性和长期性认识不足,存在侥幸心理,缺乏执行法律法规的意识。

最后,基层公务员无视社会的发展进步,仍靠传统的方式去了解和处理问题,缺乏自己主动提出创新工作方式的意识,业务素质不高,知识技能结构老化。

2.客观原因

首先,在计划经济向市场经济转轨后,社会各项事务正以日新月异的速度向前发展,行政事务也相应涉及到多个利益主体,需要基层公务员协调矛盾的问题越来越多,自由裁量权适用的范围也相应越来越广,而激发基层公务员积极性的利益机制,也容易诱发谋取个人私利行为。

其次,立法机制程序繁难,缺乏活力,造成法律法规不完善,缺少规范基层公务员主体的法律和相关的配套法律法规,如《国家公务员法》。

再次,监督权和监督程序界定不清晰,行政监督上下级存在互惠利益关联,专门监督制度因行政依附受到制约;同时,基层公务员在不同时间、地点和条件下使用自由裁量权有不同的标准,但我国现行的绩效考核制度并未针对不同目的使用不同的评估体系,而是用一种评估体系满足所有的目的。最后,基层公务员内部管理松懈,领导对执行国家法律法规的重视程度不够,措施不力,放松了对基层公务员的教育管理,造成执法不严、违法不究的不正常现象,使法律法规形同虚设。

阿尔蒙德认为,“无论在学校里讲授的政府观点是多么积极,一个公民如果被警察折磨,被福利机关忽视,或者不被公平的征税,是不会对当局有多大好感的。”[6](P49)也就是说,如果个别基层公务员滥用自由裁量权,就会侵犯公民的合法权益,而如果政府无有效控制自由裁量权滥用的机制,使自由裁量权的使用失控,则会使公民对政府产生失望情绪,造成公民与政府的关系疏远、恶化,进而为政府推行政策,实现既定目标人为地设置认同障碍,最终会出现政府权威的合法性危机。

三、完善我国基层公务员自由裁量权使用体系的基本思路

对于如何控制街头官僚的自由裁量权,国外街头官僚理论的研究者认为,在传统时代,应“‘减少街头官僚的自由裁量权和约束他们可以运用的各种手段’。‘对官僚机构的控制主要借助于法律手段,强调官僚机构的行动必须具有合法性。’而在信息时代,要重点控制和约束‘程序的设计者’,‘信息系统必须受到监督、审查’,‘应该有反馈和处理特殊个案的机制’,‘应该将系统中用于做出决策的决策树电子格式等对公民开放和对利益团体开放’”。[7](P616~617)综上所述,我们不难发现,街头官僚理论主要是从他律的角度控制其自由裁量权,但其同时也指出,“许多街头官僚的决策是一种私人决策,即只有街头官僚自己最清楚这些决策”。[8](P615)这说明自律也是一种有效控制街头官僚自由裁量权的手段。

但我们在借鉴这种理论时,必须注意到不同国度的生态环境的差异,全盘引入,简单移植,则很可能出现“南桔北枳”的效应,所以,必须把街头官僚理论和我国的国情结合起来。通过对我国基层公务员自由裁量权使用现状的客观分析。本文认为,要控制基层公务员的自由裁量权,完善其使用体系,必须把自律和他律两种约束机制有机地结合起来,两者并重,不可偏废。具体说来,可采取的措施是:

首先,加强思想政治教育。自由裁量权能否得到正确使用,人的思想是关键,这就要求政府必须:1.以马克思列宁主义、思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,加强基层公务员的马克思主义世界观教育,形成为人民服务的人生观和集体主义的价值观,坚持人民利益高于一切的思想,杜绝产生损害人民的特权思想;2.对基层公务员进行爱国主义、集体主义、社会主义教育,坚持国家利益高于集体利益、集体利益高于个人利益的原则,坚决反对个人享乐主义和拜金主义;3.加强基层公务员的职业道德教育,树立爱岗敬业、诚实守信、办事公道、服务群众、奉献社会的职业道德,坚决抵制行政管理过程中的权力“寻租”行为。

其次,提高业务水平。目前,基层公务员素质不高是个较普遍的问题,虽然我国公务员制度从1992年就已开始实施,但公务员培训制度尚不完备,这也是导致我国基层公务员素质不高的一个主要原因。为提高基层公务员的业务水平,国家应做好以下几个方面的工作:1.加快公务员培训制度的行政立法,明确基层公务员培训的指导方针、培训目的、培训形式、培训内容;2.加快建立健全基层公务员的培训体系,从各种渠道培训基层公务员,并根据基层公务员接触面广、处理问题杂和决策时间短等特点,加大经济、政治、文化、法律法规、信息技术和领导艺术等知识的培训力度,提高工作能力;3.加大对学习过程和结果的考察力度,使之不流于形式,不走过场,切实提高基层公务员队伍的依法行政意识和现代管理意识。

再次,完善基层公务员的相关法律法规。1.加强法制建设,完善规范权力主体方面的立法,国家尽快出台《国家公务员法》和《行政程序法》以及尚缺的单项法规,并对现有的单项法规,在实践检验基础上,依据形势的发展,进行修正、补充;2.健全监督方面的法律。尽快出台加强各监督机构法律地位的监督法,以及保障舆论监督的《新闻法》、《人民监督法》、《出版法》等;3.在立法过程方面,要处理好法律条文的系统性、完备性和可操作性,尤其是对涉及到公民合法权益的条款,尽量要做到明确和具体。同时,还要加强执法力度,及时对当事人进行严肃处理,并追究有关领导责任,以充分发挥法律法规的约束力和震慑力。

最后是完善行政执法监督体系,加大监督监管力度。1.发挥群众的监督作用。加大行政法律法规的宣传力度,提高公民对依法行政的民主监督意识和法律参与意识,鼓励群众对基层公务员进行监督,切实保障宪法赋予公民的批评建议权和申诉控告检举权,真正把人们群众对基层公务员的监督制度化、经常化;2.给舆论监督更大的权力。舆论媒介在一些西方国家已经成为立法、司法、行政之外的第四种权力,它在社会监督中发挥的作用也越来越大,是一股巨大的制约行政违法的社会力量,我们要充分利用新闻媒介报道及时、真实、客观的特点,发挥其监督作用;3.改善内部监督机制。完善行政执法内部监督机制,整合内部监督机构,加强党内监督,充分发挥党的领导核心作用;4.更新行政执法监督观念。行政监督观念落后是中国公务员监控机制的最大思想障碍,诸如崇尚权力、官贵民轻、只唯上不唯实等落后观念,不消除这些观念,就难以建立完善的基层公务员监控体系。

此外,要完善我国基层公务员自由裁量权的使用体系,除了做好以上几个方面的工作外,我们还应该清醒地意识到,街头官僚理论认为,在信息时代,传统的街头官僚必将完全蜕化成不同于传统街头官僚的系统官僚,而新的街头官僚——系统官僚也存在自由裁量权的滥用问题。虽然目前我国电子政府的发育程度并不高,系统官僚在传统基层公务员中占的比例还很小,但党的“十六大”已明确提出,在未来的二十年,要“深化行政管理体制改革,进一步转变政府职能,改进管理模式,推行电子政务,提高行政效率,降低行政成本,形成行为规范、运行合理、运转协调、公共透明、廉洁高效的行政管理体制。”[9]这也是我们党高瞻远瞩,与时俱进,根据时展的要求,科学分析当前世界发展的潮流做出的前瞻性、战略性决策。这也意味着,随着2050年我国全面实现小康,电子政务在我国现行政府中占的比重将会越来越大,在这个发展过程中,我们必然会碰到传统街头官僚向系统官僚的转轨期,对于如何控制转轨期系统官僚的自由裁量权,我们应结合我国国情,未雨绸缪,提前做好各项工作,以完善我国基层公务员自由裁量权的使用体系,把建设有中国特色的社会主义不断推向前进,共同创造我们的幸福生活和美好未来。

参考文献

[1][7][8]叶娟丽,马骏.公共行政中的街头官僚理论[J],武汉大学学报(社科版),2003.05.

[2]张国庆.行政管理学概论[M].北京:北京大学出版社,2000.

[3]论语[M].学而第一.

[4]论语[M].卫灵公第十五.

[5]老子[M].第三十七章,四十八章.

[6][美]阿尔蒙德.当代比较政治学——世界展望[M].北京:商务印书馆,1993.

[9]“十六大”报告.