水利领域基础设施ＲEITs工作的建议

摘要:基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)是存量基础设施项目通过公开募集基金的形式进行融资的一种金融工具，其在国内的成功上市为水利领域拓宽融资渠道提供了新途径。文章针对水利行业可以探索进行基础设施REITs试点的领域以及如何开展试点工作提出初步思考和建议。

关键词:REITs试点;水利领域;投融资;政策建议

2020年12月召开的中央经济工作会议指出“形成强大国内市场是构建新发展格局的重要支撑，也是大国经济优势所在。扩大内需并不只是扩大政府公共支出，必须在合理引导消费、储蓄、投资等方面进行有效制度安排。”水利作为支撑新发展格局的重要组成部分，必须要转变曾经依赖财政投入的单一模式，适应新发展的要求。李国英部长明确提出“建立健全多元化水利投融资机制，优化项目安排和投资结构，用好水利中长期贷款等金融信贷资金，推进水利领域不动产投资信托基金(REITs)试点。支持社会资本采取股权合作、特许经营、PPP等方式参与水利工程建设运营。”基础设施领域不动产投资信托基金(以下简称基础设施REITs)是一种金融工具，即存量基础设施项目通过公开募集基金的形式进行融资，既有利于盘活基础设施存量资产、回收资金用于新的项目建设，也有利于促进资金“脱虚向实”、提高金融服务实体经济质量和效率，其试点的实施为水利领域拓宽融资渠道提供了新途径。

1近年出台的基础设施REITs有关政策要点

近两年出台的基础设施REITs相关文件，对开展REITs试点起到了积极引导作用。(1)正式拉开基础设施REITs试点工作序幕的《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金(RE-ITs)试点相关工作的通知》。2020年4月24日，证监会、国家发展改革委联合了《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)试点相关工作的通知》(证监发〔2020〕40号)(以下简称40号文)。该通知是贯彻落实党中央、国务院关于防风险、去杠杆、稳投资、补短板决策部署的具体实践，同时拉开了我国在基础设施领域建设公募RE-ITs市场的帷幕，正式在境内实施基础设施领域公募REITs试点，开启了基础设施投融资的新篇章。(2)指导开展基础设施REITs试点申报工作的《关于做好基础设施领域不动产投资信托基金(RE-ITs)试点项目申报工作的通知》。2020年8月3日，国家发展改革委《关于做好基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)试点项目申报工作的通知》(发改办投资〔2020〕586号)。该通知明确了基础设施REITs试点聚焦的重点区域和重点行业，规范了基础设施REITs试点项目的申报材料和程序要求，为具体开展基础设施REITs项目的申报指明了方向。(3)细化基础设施REITs试点工作运作模式的《公开募集基础设施证券投资基金指引(试行)》。为落实40号文的要求，经过一个月的公开征求意见，2020年8月7日，证监会《公开募集基础设施证券投资基金指引(试行)》(证监发〔2020〕40号)(以下简称《指引》)。《指引》共五十条内容，具体明确了基础设施REITs产品定义以及运作模式、压实机构主体责任并严控基础设施项目质量、明确基金份额发售方式、规范基金投资运作并强化违规行为的约束。(4)推动基础设施REITs试点项目工作高质量推进的《关于建立全国基础设施领域REITs试点项目库的通知》。为保障基础设施REITs试点项目质量，有效防范市场风险，国家发展改革委决定建立全国基础设施REITs试点项目库，并于2021年1月13日印发《关于建立全国基础设施领域REITs试点项目库的通知》(发改办投资〔2021〕35号)。通知中明确了在全国范围内，按照统一标准和规则，设立覆盖试点各区域、各行业的基础设施REITs试点项目库，要求各地发展改革委严格把握入库标准，将基础设施REITs试点项目库划分为意向项目、储备项目和存续项目三类。(5)进一步推进基础设施REITs试点工作的《关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)试点工作的通知》及附件《基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)试点项目申报要求》。2021年5月17日，证监会核准了9只基础设施REITs试点项目注册批复，并于5月31日向投资者发售。6月29日，国家发展改革委印发《关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金(RE-ITs)试点工作的通知》(发改投资〔2021〕958号，以下简称《通知》)及附件《基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)试点项目申报要求》(以下简称《申报要求》)。《通知》针对《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》和40号文中的要求再次强调了基础设施REITs的重要意义，重点部署加强项目管理、协调服务和严把项目质量关等相关工作，以促进基础设施REITs长期健康发展。《申报要求》则是针对基础设施REITs试点区域和行业范围、项目基本条件、申报材料要求、项目申报程序等进行细化。

2开展水利领域基础设施REITs的重要性

水利工程项目具有公益性强、投资规模大、盈利能力差等特点，因此长期以来高度依赖财政拨款，水利部门普遍存在着行业内难以开展投融资的思维惯性。然而在我国经济由高速增长转向高质量发展的阶段，尤其受新冠肺炎疫情全球流行的影响，世界经济深度衰退、国际贸易和投资大幅萎缩，水利行业立足于扩大内需的战略基点，肩负着改善民生、助力构建新发展格局的重大使命，当前及将来一段时期内的投资需求仍十分旺盛，过去单纯依靠财政资金的模式难以满足现实需求，因而必须尽快转变思想观念，建立健全多元化水利投融资机制，利用好包括基础设施REITs在内的金融手段。基础设施REITs对水利行业投融资起到全方位支持作用。一是有利于盘活水利行业的存量资产。REITs的实质是不动产物业的证券化，它不仅仅是增量融资，更多则是盘活存量融资或存量证券化。水利行业历经多年工程项目建设，积累了大量优质的存量资产，但对行业内存量资产有效利用途径的探索尚不充足。基础设施REITs模式则为盘活水利行业存量资产开拓了新思路，它作为募资能力较强的公募产品，兼具固定收益和股票的双重特征，相当于在资本市场、不动产价格、租金体系之间构筑起连通体系，将流动性较弱的水利工程不动产转变为流动性较强的证券资产。具备一定收益水平的水利项目可通过基础设施REITs实现存量资产的增值，起到盘活存量资产、吸引增量的作用，既可以为新建设施提供有力的资金保障又可以为存量水利PPP项目提供稳定的社会资本退出渠道。二是有利于降低社会杠杆率。水利行业利用基础设施REITs的模式既不同于传统的财政投入也不同于水利专项债券发放等募资行为，它是把风险分散给有承担能力、有风险承担意愿的投资者，并不会增加地方政府承担债务的风险，从而降低整个社会的杠杆率，并起到有效缓解财政支出压力的作用。三是有利于加快重点地区的水利重点项目建设。水利领域基础设施REITs试点有助于更好地保障重点水利工程建管和运营，并可以为后续新建项目筹集资金。40号文中明确要求聚焦试点项目的地区和行业范围。一是优先支持国家重大战略区域范围内的基础设施补短板行业。基础设施中公益性或准公益性项目的比重高，因此提出基础设施REITs试点项目的收入来源要以使用者付费为主。尽管以水电气热、城镇污水处理等为代表的项目收益率相对不高，但垄断性强，长期现金流比较稳定，因而大多水利基础设施符合上述特征，适用于REITs模式。2021年5月我国发行首批9个公募基础设施RE-ITs，首单水务资产公募REIT“富国首创水务封闭式基础设施证券投资基金”就位列其中，该产品募集资金主要用于合肥(长三角)与深圳(大湾区)水质净化BOT特许经营以及污水处理PPP两个子项目，以收取污水处理费作为主要收入来源。二是鼓励信息网络等新型基础设施开展试点，在现阶段传统基建与新基建融合的时代命题下，参与重大传统基建项目的施工企业都高度重视数字化、信息化和精细化，参考美国、新加坡等国已经成熟发展的互联网数据中心(IDC)REITs经验［1］，部分水利工程可积极推进与新基建相结合，具备应用REITs的可行性。

3适合开展基础设施REITs的水利领域

根据40号文的要求，基础设施REITs的试点项目应符合“权属清晰，具有成熟的经营模式及市场化运营能力，已产生持续、稳定的收益及现金流，投资回报良好，并具有持续经营能力、较好的增长潜力”［2］的要求。2021年的《申报要求》中明确试点主要包括交通、能源、市政、生态环保、仓储物流等七类基础设施以及保障性租赁住房和其他探索类项目。其中水利行业相关的有水力发电、城镇供水、城镇污水处理，具有供水、发电等功能的水利设施项目已名列其中。未来还可以扩展到有收益有保障的农田水利工程以及智慧水利工程等项目、尝试探索诸如水环境综合治理等有生态价值的工程项目。除此之外，《申报要求》针对基础设施REITs试点项目的基本条件作出具体要求:一是基础设施项目权属清晰，资产范围明确。发起人依法合规直接或间接拥有项目所有权、特许经营权或经营收益权，即拟发行基础设施REITs的底层资产为项目公司所持有。二是土地使用依法合规。针对拥有土地使用权和不拥有土地使用权的项目，应据需要说明土地使用权的具体情况。三是基础设施项目具有可转让性。即发起人、项目公司相关股东一致同意转让或是相关主管部门确认以100%股权转让方式发行的基础设施REITs。四是基础设施项目成熟稳定，项目运行时间不低于3年或能够实现长期稳定收益，项目近3年总体盈利或经营性现金流为正，项目收益持续稳定且来源合理分散，预计未来3年净现金流分派率不低于4%。水利行业项目欲通过资质审核，应当扬长避短、选择自身具备优势的特征加以说明，逐一自证符合条件。

4水利行业开展基础设施REITs的模式分析

根据40号文中的申报要求，本文建议以两条运作较为成熟的模式在水利行业进行试点探索:一是针对部分收益预期稳定的城镇供水、污水处理、农田水利和智慧水利等水利工程运营主体，进行股份制改造后运用基础设施REITs;二是针对水利行业政府和社会资本合作项目(PPP)，以PPP项目未来经营性收益权或其法人股权作为基础资产，开展基础设施REITs试点，两种模式的基本流程类似。新成立项目公司实施水利领域基础设施RE-ITs。40号文中明确公募REITs试点采用“公募基金+基础设施资产支持证券(ABS)”模式。水利领域基础设施REITs实施的具体路径是:首先进行资产筛选和剥离重组，选择适合开展基础设施REITs试点的基础资产:如负责供水、发电等运营业务的公司，其作为资产的持有者，设立REITs试点项目公司，既是股东，又对水利工程本身进行运营管理。随后选聘中介公司，由专业项目管理人开启基础设施资产支持计划，募集特定投资者的资金，通过收购试点项目公司全部股权，间接持有该项目公司资产。向国家发展改革委进行申报入库，完成证监会和交易所的注册审查工作之后，即可在交易所正式上市，面向公众投资者公开发售。与PPP项目结合开展水利领域基础设施RE-ITs。一方面基础设施REITs募集到的资金，可以作为尚在筹备阶段的水利PPP项目的社会资本，与政府投资一起成立PPP项目法人，投向具有可观收益、能产生稳定现金流的水利项目。另一方面基础设施REITs可通过再融资的模式参与到运行阶段的水利工程PPP项目，对其提供融资渠道和管理支持。具体操作流程与图1所示流程类似，只不过前者将特许经营期内项目运营收益和其他附加收益作为回报，到期后将资产按约定移交政府或政府图1基础设施REITs设立流程指定机构，后者特许经营期满后可通过回购REITs的方式实现政府资产回笼以及社会资本逐步退出。

5水利行业用好基础设施REITs的相关建议

从长远角度来看，完善基础设施REITs是健全多元化水利投融资机制的重要一环，是推动水利行业进一步深化改革、落实好“两手发力”要求的重要抓手。水利行业要充分利用好基础设施REITs，并在充分认识其重要性的基础上做好以下几方面工作。第一，做好宣传引导与政策指导是前提。一是要积极宣传，鼓励更多优质的水利项目积极申报基础设施REITs试点。二是要加快出台水利领域RE-ITs试点工作指导意见、制定专业的法律法规，明确规范水利领域REITs的相关制度。第二，明晰水利设施产权是核心。水利工程设施在物权法中明确界定为国家所属，是国家重要基础设施。实施基础设施REITs时会涉及水利项目权属和运营责任主体的转变，因此需要有针对性地出台有关法律法规、配套水利设施资产转让政策，明确水利工程项目股权、经营权和财产收益权转让过程和操作细则，但在此过程中仍要注意保障水利基建项目的公益性特征。第三，探索税收优惠措施是保障。按照目前国家的税收政策，对不动产进行资产重组被视为交易行为，在流转环节需要交纳双重税费。建议参考国外基础设施REITs取消增值税以及分红环节免征企业所得税的经验，探索税收优惠的有效措施，提高基础设施REITs产品的投资收益率，提升投资者参与的积极性。第四，进一步加强基础设施REITs与PPP政策衔接是有效抓手。40号文中明确指出PPP项目可申报基础设施REITs试点，这将有助于解决PPP项目融资难的遗留问题。水利项目中PPP模式已经有成熟而广泛的运用基础，一方面其为水利领域基础设施REITs的顺利实施提供了底层资产，另一方面，也为PPP模式中社会资本提供了退出途径，起到降低融资成本的作用。加强二者政策层面的有效衔接，将对基础设施的有效投融资起到事半功倍的效果。

参考文献:

［1］陈新忠，杨君伟，王铁铮.REITs模式在水利工程建设筹融资中的应用［J］.中国水利，2021(4):13-16.

［2］证监会，国家发展改革委.关于推进基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)试点相关工作的通知:证监发〔2020〕40号［Z］.北京:证监会，国家发展改革委，2020.

作者：李新月 张旺 单位：水利部发展研究中心