新网工程绩效审计研究

一、“新网工程”绩效审计主要内容与重点

“新网工程”常规的审计主要关注资金使用过程中存在的问题，而绩效审计主要着眼于审计已经完工项目与“新网工程”政策目标是否相关，项目的效率如何，效果性是否充分实现，可持续性是否有保障，以及建设运营过程中是否存在重大损失浪费等问题。（一）政策目标的相关性政策目标的相关性是项目绩效评价的首要内容，作为财政资金支持的“新网工程”项目更应该关注该内容。所谓相关性是指项目的目标与当年“新网工程”政策规定的要求及国家、地区政策相符合程度。“新网工程”每年都会对其资金支持的范围和重点做出明确的规定，这就为我们进行绩效审计提供了依据和标准。在实践中不排除利用虚假材料进行申报或所申报的项目与实际实施的项目不一致的情况，如出现这样的项目可以考虑将其评价为失败的项目。此外，我们还应考虑项目与国家、地区的为健全农村市场体系，发展适应现代农业要求的流通产业政策的相符程度，以及受益群体需求的相符程度。有的项目或许符合“新网工程”的相关要求，但不一定与当地政策相符合，或不一定满足受益群体的需求，这样的项目从某种程度而言属于损失浪费，也可以考虑将其评价为不合格的项目。（二）效率性通常来讲经济性、效率性和效果性构成了绩效审计的三个基本要素，是绩效审计的基本内涵。效率性是指以单个“新网工程”项目的资源投入力争取得最大的产出，或确保以最小的资源投入取得一定数量的产出。落实到具体的绩效审计内容上，效率性审计包含项目执行效率和项目运营效率。项目执行效率主要审计项目实施的时间效率及资金的使用情况，即对照“新网工程”项目立项文件和完工报告检查项目是否按计划的时间开工，是否如期完工，资金使用是否超出预算以及节约情况等。项目运营效率是指既定资源下的产出情况，即依据“新网工程”项目批准的项目可行性研究报告确定的目标建设内容与实际完成情况对比分析，查找是否存在未实施、未完成或不符合要求的建设内容。（三）效果性效果性是指项目目标的实现程度及影响。效果性审计评价是绩效审计评价的核心内容，达到效果性指标是项目的基本责任，也是判断项目成败的关键。落实到“新网工程”评价内容上具体包括：一是项目与可行性研究报告设定的目标相比，是否实现以及实现程度，如受益群体数量是否达到预期，所建设的网络是否发挥既定的作用；二是项目经济影响即项目产生的经济效益如何；三是项目社会影响，是指实施“新网工程”项目对所在地区带来的直接的、可以确定的一些变化，包括项目的公益效应、扶助效应等。上述效果性指标一方面包含了项目运营的直接产出，另一方面也包含了在项目实施或运营后产生的中期或长期的作用以及影响。（四）可持续性可持续性是“新网工程”项目完工后，其独立运行的能力和效果的持续性。从实质内涵而言，可持续性是上述效果性的外延。落实到具体的评价内容上包含：项目财务可持续性，即该项目能否具备持续运行的财务能力，可从财务内部收益率、税后利润等方面加以评价；管理可持续性可从项目制度建设情况、项目单位管理能力建设、项目单位管理水平适应能力等指标进行评价；受益群体可持续性主要评价项目覆盖人群是否稳定，如部分农村人口转移较快，导致已建设日用消费品项目受益群体迅速减少，从而项目也变得不可持续。（五）合规性合规性是指“新网工程”项目在实施和运营过程中，项目各项财政收支活动遵循国内有关法律法规的情况。“新网工程”项目绩效审计评价，应当建立在真实、合法的项目财政财务收支活动之上，比如：如果财政收支活动和项目执行情况本身不合法、不合规，那么就会对资金使用的整体效益造成一定的影响。当然，项目实施和运营的某项活动存在违法违规行为，与项目整体绩效的完全实现也不一定相关。因此，合规性可作为“新网工程”项目绩效审计评价的附加子目标。

二、如何实施“新网工程”绩效审计

（一）合理确定绩效审计项目“新网工程”涉及到四类项目，具体项目数量较多，全国累计已经涉及到90多万个网点，规模也大小不一。在选择审计项目时，应该根据所在区域四类项目各自所占比例分别确定数量，再把每类项目分为大中小项目，同时还应该考虑项目的地域分布，如是否各个地区都应涉及到，还是根据经济状况划分几个大区，每个大区有一定项目即可。在确定绩效审计项目数量时，项目绝对数量不宜太少，否则缺乏代表性，但也不宜太多，否则可能在实际操作中会有一定的难度，或者造成审计资源的浪费。总之，需要所选的项目具有科学性、代表性、说服力。（二）构建绩效审计指标体系前面虽然列出了绩效审计的主要内容，但远远不够，还需要根据各类项目对评价指标予以细化，可以分为二级指标、三级指标等。如针对可持续性可以设置三个二级指标：财务可持续性、管理科持续性、技术可持续性。财务可持续性还需设置更细的指标，如内部收益率、税后利润率、偿债能力等指标，并对各项评价内容给出相应的分值、权重以及相应的评分标准。需要注意的是，根据评价指标体系是对项目进行的定量评价，我们还可以根据分值情况对项目进行定性分析，如多少分以上评为优秀，多少分以上评为良，多少分评分不合格等。（三）科学的组织管理绩效审计工作前面提到，对“新网工程”项目实施绩效审计应该选择一定的数量，而非单个项目，这项工作任务相对复杂，涉及人员也相对较多。这对绩效审计工作的组织就提出了一定的要求。笔者认为可以先成立核心小组，该小组主要任务是进行总体的组织协调。如制定审计实施方案，选定项目，细化审计评价指标，进行项目试审，根据试审情况完善审计方案，提供审计经验、审计思路。根据审计情况组织审计队伍，如供销社实施该工作的话，审计力量则可以主要由下级供销社组成，这样可以充分发挥其了解当地情况的优势。绩效审计不同于通常的财务审计，因此在实施过程中还可以聘请行业专家参与审计。（四）绩效审计项目的具体实施针对具体的项目审计评价，主要可以实施以下审计程序：收集审计证据、分析审计证据形成审计结论、分析项目经验教训。审计证据的收集首先需要对“新网工程”及相关项目的案卷、政策进行研究，研读了才能判断出具体项目的政策相关性；对项目案卷研究应该从立项开始，查阅实施过程中的各种有关资料，重点是项目建成后运营的相关资料。查阅资料后，还应该和相关人员面谈，听取他们对项目的看法，如相关人员能表述真实想法的话，其谈话是非常有意义的。此外，实地查看项目也是非常必要的，通过实地查看可以有直观的认识，还可以设计相应的调查问卷，进行相关调查。通过对审计证据的分析整理和现场查看情况，就可以给各个具体指标打分，根据打分情况形成审计结论。分析项目经验教训，对成功的项目，总结出推广的经验，对失败的项目，分析失败原因，以便为管理者决策提供相关信息。

作者：刘明松单位：中华棉花集团有限公司审计监管部