西北退耕还林项目实施调查研究

据国土资源部统计，目前全国25。以上的坡耕地达610．37万hm，其中70％以上集中于西部地区，而全国1／3的水土流失发生在西部，因此，西部地区是实施退耕还林的重点地区之。西北地区大于15。坡耕地的面积占全区耕地总面积的23．5％，其中25。以上按规定必须退耕的陡坡耕地占耕地总面积的9．2％，接近现有耕地的1／1@引。西北地区是中国农村贫困人口最为集中的地区，10a退耕还林政策的实施，给当地农村社区群众的生产和生活带来了巨大而深远的影响。国务院近期对完善退耕还林工作下达通知，以巩固退耕还林成果，解决退耕农户生活困难和长远生计问题。在新一轮西部大开发启动之际，在新的退耕还林工程规划正在筹划之时，为给下一步退耕政策提供坚实的决策信息，国家林业重点工程社会经济效益监测退耕还林工程项目组与北京林业大学合作，组成联合项目组，于2010年寒假组织人员开展退耕还林农户问卷调查。调查的范围涉及内蒙古、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆6省、自治区的34县94村和810农户。共向村民发放问卷810份，回收有效问卷793份，回收率97．90％。调查问卷共有49道题，其中单选题4l道，多选题7道，问答题1道。内容涉及退耕还林农户家庭基本情况、参加退耕还林情况、退耕政策执行、退耕成效、退耕成果巩固、趋势与建议六大方面。本研究采取描述性统计分析方法I7]，针对其中退耕还林农户家庭基本情况和参加退耕还林情况进行分析。

1农户家庭基本情况

1．1农户基本信息

西北地区涉及少数民族较多，本调查共有7个民族：汉族、回族、蒙古族、藏族、哈萨克族、维吾尔族、苗族，其中汉族占大多数，达88．10％。被调查者平均年龄为46．4岁，教育程度参差不齐，普遍较低，以初中文化居多，占48．63％，小学、高中、未上学的分别占26．01％，14．12％，8．63％，而大专及以上文化程度的仅占2．61％。户均人口4．39人，外出务工人数以1～2人居多，占总户数的58．21％，不稳定及低收入成为当地退耕农户外出就业的主要特点。

1。2农户经济状况

西北地区社会经济发展水平仍然低下，社会总产值不及全国的4％_8]。被调查农户家庭收入来源最主要是务农，占58．85％，其次是务工，为35．92％，工业、副业和农家乐仅占到5．22％，农户开创第三产业比例不高。农户家庭收入中，林业收入平均比例占16．26％，达到较高水平，表明农户不论是通过自主营林获益，还是通过政府补贴受益，林业收入在农户的经济组成中都有重要贡献。家庭生活水平方面，农户自认为在村里属中等水平的多达70．09％，好与差的仅各占12．07％和17．84％；农户属低保户的仅14．21％，非低保户占85．79％。这反映出西北地区农村经济发展相对平稳，大多数农民感觉生活较好，有所保障。

1．3退耕前后农户基本情况

对比退耕前后农户耕地、林地面积及林业收入等都发生了显著的变化。退耕前后农户基本情况平均水平对比如表1退耕后农户耕地面积减少超过原有1／2，而粮食产量减少不到1／2，说明耕地粮食单产水平得到了提高。林地、牧草地、园地面积分别增加了5．0，2．0和0．5倍左右，林业收入也增长为之前的10．0倍。耕地面积的减少，腾出了更多空余的劳动力，农民外出务工人数随之增多，现金收入比以前增加了2／3。由此可见，退耕还林工程的实施，促使了农村外出务工人员增加，农户的年人均纯收入呈现上涨趋势。

2调查研究结果

2．1退耕地基本情况

国家退耕还林工程项目从1999年开始试点实施后，退耕户急剧增多，在2000年和2002年出现2个峰值(图1)。2002年之后，退耕的农户逐渐减少，表明应退耕的土地已逐渐退耕完成。据统计：农户的退耕地中，陡坡地占66．31％，沙化地15．65％，这2种土地为主要退耕类型。退耕前，90％以上这2类退耕地的粮食单产水平都是中低水平，表明农户退耕土地类型满足国家规定的退耕地要求，即坡度大于25。的陡坡地和土壤肥力低下的沙化地。农户初次退耕地上种的主要有用材林、经济林、兼用林、灌木林和草类，其中以经济林和用材林最多，共占51．2O％，主要因为这两个林种的经济效益较高，每年都会给农民带来一定的经济收入。灌木与草类的比例合计也达到38．96％，主要因为西北地区气候干旱，自然条件差，而灌木和草类易存活，生态效果好。兼用林只占到28．55％，表明对退耕地的混合种植和开发利用不够。

2．2参加退耕还林情况

根据几年来村里的退耕情况，农户认为生态效果最好的是经济林、灌木林和草类，共占到总数的65．82％。退耕前，农户从事林业生产活动有19．82％，主要从事经济林种植，以及非木质林产品采集和销售，两者各有57．53％和22．60％。其余80．18％的农户不从事林业生产活动。退耕后，农户在退耕地里间种粮食或其他经济作物的占17．14％，余下82．86％的农户则不间种粮食和作物，主要因为多数农户认为间种对树木生长有不利影响。目前，农户家中尚有荒山荒地造林任务占27．35％，尚有封山育林任务的占24．52％。这表明该地区荒山荒地造林、封山育林任务大部完成，但仍需继续进行。

2．3政策了解情况

农户对退耕还林政策的了解程度不一，了解的有39．45％，51．32％的只是大概了解，不了解还有9．23％。虽然退耕还林政策实施已过去10a，但农户对退耕还林政策了解仍然不足，一半以上只是大概了解，乃至不了解。这对工程的实施和农民维护自身权利十分不利。

2．4退耕补助情况

国家对退耕还林连续8a实行补助政策：退1hm陡坡耕地，一次性补助苗木费750元，同时给农民补助粮食，北方地区为1500kg•h瑚•，另外还有生活补助300元•hrn-2•。退耕补助占农户家庭收入的比例平均为l8．67％，有67．42％的农户认为退耕补助对他们的收人很重要，27．53％的认为一般，仅有5．06％的认为不重要。这说明政府的退耕补助能够在很大程度上使农民受益，并对提高农民生活水平有一定的促进作用。不过，因为所占份额并非很大，退耕补助对农户生活水平的影响并不是决定性的。农户的退耕补助有71．58％为足额领取，15．38％没有足额领取，其余13．04％不清楚是否足额领取。对于没有足额领取的原因，有38．60％的农户尚不清楚，说明农户自身对维护其正当权利的意识和能力还很低，当地政府工作也可能没有做到位，没有向农民足额发放补助或不能及时向农户发放补助并解释清楚。此外，村里对退耕补助情况进行公示的占到58．37％，有41．63％不公示，如果补助款项公开公平，更透明化，会增强农民对政府的信任度，也会起到对政府官员工作的监督作用。

2．5退耕地管护情况

水资源与生态环境问题是制约西北地区经济和社会持续快速发展的两大限制性因素。由于缺水，该地区林木的存活较难，管护工作尤为艰难。农户知道应对退耕还林地负有管护、补植补造责任的占到93．75％，不知道的仅有6．25％；认为退耕地补植补造任务重的有22．92％，有77．08％认为不重，说明分配的管护、补植补造责任基本合理。对于认为任务重的，今后视情况应做适当调整。认为补植补造的效果好的有47．53％，一般的有46．88％，不好的有5．60％。到目前为止，退耕地林木仅有33．76％存活率在90％以上，保持在一个较低水平。退耕林木的存活比例在10％以下的有2．45％，主要因素在于自然条件差，占80．00％，也有无人管护等原因。有相关部门或人员到农户退耕地进行过检查验收的占到85．64％，无检查验收的占5．45％，不清楚的占8．91％，表明政府对退耕地的关心度和重视度比较高，但尚存在无验收的情况。农户对自家退耕地进行过管理(劈杂、除草、松土等)的占到95．54％，未管过的仅有4．46％。退耕地主要是由大人负责管护，占到74．46％，其次是集体和老人，各占14．17％和10．14％。村里退耕地无人管理的平均约有11．86％，这一部分需要进一步明确责任，做到每块退耕地有人管护。

3存在的问题

退耕还林是一项政策性强、农业技术含量较高的生态工程，正确理解国家退耕政策，充分认识当地自然环境条件，保护退耕农户切身利益，因地制宜，才能把这一重大生态工程建设好。尽管西北地区的退耕还林取得了很好的成效，但是并不能否定其中存在的问题。一是，一些区域的退耕补助兑现水平低，公示度不够。有15．38％的农户没有足额领取退耕补助，41．63％的村对退耕补助情况不公示。二是，验收力度不够。有5．45％的农户退耕地无检查验收，致使部分农民完成了退耕，却得不到相应退耕补助，或退耕质量差，无人管护。三是，对退耕还林树种比例的要求不太符合实地情况。要求退耕地生态林与经济林的比例为8：2，但农户普遍反映生态效果最好的是经济林、灌木林、草类，共占到总数的65．82％，因此他们希望增加经济林面积。四是，政策宣传力度不强。部分农户对退耕还林工程政策认识不足，只有39．45％的了解退耕还林政策。有的农户甚至以为退耕还林还草工程的重点是得到更多的补贴。五是，退耕地收成不高，管理粗放，科技含量低。西北地区退耕地多属于苗木存活条件较差的土地，林地有72．55％的林木存活率在70％以上，存活率10％以下的占到了2．45％。村里平均有11．86％的退耕地无人管护，有管护的退耕地中只有14．17％由集体负责，整体管理十分粗放。大部分地区退耕农户还没有熟练掌握和应用科学施肥、节水灌溉、病虫鼠害防治、育苗造林和抚育管理等林业实用技术，科技水平很低。充分利用现代农业科技成果，科学管理，才能有效提高苗木的存活率和退耕地质量。

4政策性建议

规范和改善农户的钱粮补助政策，提高补助公示度。退耕补贴要严格按照国家制定的政策和方法执行，按时足额发放。村委应加强公示度，做到公开、公平、公正，接受群众广泛监督，退耕面积、钱粮数额、户名填写清楚，让农民一目了然，提高他们的积极性。加强退耕还林检查验收工作力度。退耕还林的关键在于质量，质量是实现退耕还林还草战略目标的基本保障，同时退耕地只有得到了验收农民才能足量得到补助，因此，在退耕还林还草工作中必须加强检查验收力度。在退耕还林过程中注意将生态效益与经济效益结合起来，不必严格按照8：2的树种比例。目前在各地的退耕还林过程中，广大农民愿意种植经济林，是一种主动的经济选择行为。因此，政府应调整政策，视各地情况制定生态林与经济林比例，达到一个好的平衡点。加强退耕还林还草政策宣传力度。要积极创造条件，充分利用广播、电视、标语、宣传栏等形式开展退耕还林工程的宣传工作，让农民及时了解国家在退耕还林还草工程建设中的方针、政策和法规。

加强对退耕后林地的科学管理，积极为退耕还林提供技术支持，提高退耕地收成。当前已经形成的退耕还林成果绝大多数还处于未成林阶段，工程区大多自然条件差，许多地区常年干旱，抚育管理尤为关键。要定期派专家或技术人员深入到林问地头，指导农民更好地造林抚育，提供技术指导，并尽可能得实行集约化经营。