区域党建与社区教育融合发展研究

摘要：近年来，随着我国改革开放的深入推进，区域化党建和社区教育以点带面深入开展，在城市基层治理中发挥了重要作用。综合考察区域党建、社区教育自身发展的客观现状，可以找到其融合发展的现实必要性和理论逻辑性。区域党建和社区教育有机融合，强化统筹管理体制，创新协同推进模式，建立科学考评办法，是新时代区域党建、社区教育高质量发展的必由之路。

关键词：区域党建；社区教育；融合发展

我国改革开放不断向纵深推进，丰富了党的建设新内涵，拓宽了党的建设新思路，区域化党建与时俱进全面发展，已成为基层组织力提升的重要手段和创新举措。应景随势，教育体制改革适应新任务、新情况，社区教育应运而生，以社区为载体，以促进人的全面发展为目标，逐渐探索出区域化发展的新路径。党的四中全会明确把构建服务全民终身学习的教育体系纳入到了国家治理体系和治理能力现代化范畴，这就为新时代区域党建与社区教育融合发展提供了理论支点和探索方向。[1]深入研究区域党建与社区教育有机融合、协同发展的运行模式，这既是区域党建现代化、科学化的迫切需要，也是社区教育破解难点、高质量发展的现实课题。

一、区域党建与社区教育融合发展的理论基础

任何事物的良性发展都有其理论渊源和逻辑归依，从区域党建与社区教育功能作用的出发点、内涵外延的交汇点、手段方式的共同点上深入分析研究，就能揭示二者深度融合、有机联动的内在规律性和现实必然性。（一）思想基础的一致性。一是资源整合的系统思维。比较区域党建、社区教育的思维特性，其共性特征是明显的。新时代党的建设新的伟大工程是一个整体的大系统，区域党建之所以得以由点到面全面开展，就是要打破基层组织建设条块分割的客观现状，提高党的建设的覆盖面和有效性；教育是一个内涵丰富的大概念，既包含幼儿、中小学等基础教育，也涵盖职业教育、高等教育和终身教育，教育工作重心向社区教育倾斜延伸，是教育资源的合理再分配，教育效能的辐射再提高。区域党建、社区教育开展的初衷带有很强的共性规律，整合资源、全面覆盖、提高效率的系统思维具有高度的契合性。二是立体辐射的开放理念。长期以来，基层党的建设主要是针对单位和单位人，依靠的主要是基层党组织的行政推动力，带有很强的计划经济时代单一化、封闭化烙印，随着市场经济体制的逐步建立，区域化党建的创新从基层党建的组织架构、管理体制、工作重心上重新调整布局，基层党建向管理对象多元化、社区化，管理手段多元化、现代化，资源整合统筹化、效率化发展。打破教育工作的重心主要在学校教育、高等教育的传统格局，与时俱进大力开展社区教育，构建全民学习的终身教育体系，开辟了教育领域寻求发展的新路向和新途径。深入考察区域党建和社区教育的发展历程，其由上到下、由点到面、由条到块的开放理念是共同的理念支撑。三是统筹推进的规模效应。区域党建和社区教育处于城市基层治理同一平台上，都是随着改革开放的不断深入，在组织系统和教育系统分别推出的创新举措，本质上具有区域性重叠、内容上交叉、效能上互补的天然属性，区域党建和社区教育统筹推进，集约化运作，便于统一意志，协调行动，节约大量的人力资源，有效降低管理成本，切实提高实际效能。这是区域党建和社区教育融合发展的重要理论基点，也是区域党建和社区教育有机融合的内在动力。（二）价值目标的同向性。一是面向基层的发展定位。区域党建和社区教育都是着眼于城市社区，实际上是由宏观到微观的转化，从相对抽象到具体实际的倾斜，面向基层、面向社会、面向全民是共同的发展走向。在城市基层党建中全面推行区域化党建，根本上是强调基层党的建设工作要进一步优化组织设置，打造辖区单位共同参与、互动联动的“大党建”格局，打破条块分割，统筹各方资源，夯实基层基础。[2]而社区教育本质上是面向社区全体公民，以促进本社区人的发展和社区发展，充分整合辖区教育资源、社区文化资源，健全完善服务全民学习的终身教育体系，从而达到教育资源共享，教育权利平等。[3]与之相适应，在原有的学校、培训机构等教育资源不断加强力量整合的基础上，社区教育“社区大学、社区学院、社区学校、社区学习中心”四级网络架构逐步形成。面向基层的发展定位，为区域党建和社区教育深度融合提供了现实可能。二是精准治理的目标功能。党的建设区域化推进是从组织建设层面，通过党的建设全覆盖，夯实党的执政基础，提升基层组织力，发挥出凝聚人心、正确导向的重要作用。社区教育的繁荣发展，着力于“社区人”的文化素质、艺术素养、行为习惯、精神需求整体素质的提高，对于“稳定一方，和谐一方，发展一方”人文环境的形成具有举足轻重的作用。无论是区域党建还是社区教育都将促进城市化管理水平提高，最终的效果都是城市基层治理体系的完善和治理能力的增强。三是内化引领的价值内核。区域党建的党员教育、干部教育、宣传教育和社区教育所开展的各种教育活动，都具有教育工作引领性、内化性的共同特征。区域党建致力于牢固树立理想信念、政治信仰，强化党建引领的影响力和渗透力，是组织行为和政治行为；教育从本质上是为政治服务的，从来没有脱离政治的教育，社区教育是一种饱含政治元素的社会行为，其中心工作是辖区教育活动中宣扬党的路线、方针、政策，弘扬社会主义主旋律，使社会主义核心价值观内化于心，外化于行。（三）运行模式的互补性。区域党建与社区教育推进的模式具有协同性、关联性，区域党建与社区教育互相渗透，互动双赢。一是网格化的管理体制互通。区域党的建设中心工作是制定区域管理目标的总原则，社区教育紧紧围绕党的中心工作贯彻落实，这既是政策的总遵循，也是管理理念的传导执行；广义的区域化党建管理涵盖了社区教育的范畴，区域党建的主体责任其外延包含了对社区教育的全面领导；区域党建管理由党委主导，依托街道党工委，建立区域党建协调工作机构，辖区单位共同参与的工作格局，与政府统筹，依托社区大学，辖区各类教育资源、社会培训机构共同参与的社区教育管理布局，各有侧重，又相互交融。二是区域化的活动载体互促。区域党建和社区教育都要通过创新载体来具体实施扩大影响，区域文化、辖区受众、载体平台的统一性，决定了区域党建活动和社区教育活动互动互融。区域化党的建设从活动内容、载体形式都带有很强的社区教育活动的文化性、群众性、服务性特征，同时，社区教育的主题更加鲜明，渠道更加顺畅，内容更加丰富，区域党建和社区教育活动载体同频共振的生动局面正在逐渐形成，这也给区域党建和社区教育融合发展提供了新的经验。三是战略化的政策优势共享。不断加强党的建设、不断深化教育体制改革都是国家发展战略层面的重大课题，区域党建是在党的建设新的伟大工程向纵深推进的新探索，是党的建设创新发展的重要举措，社区教育是党的教育强国战略的重要组成部分，也是构建服务全民终身学习的教育体系的重要内容，二者的推进和实施具有一惯性、长期性和经常性。在改革开放不断深化的时代背景下应运而生的区域党建和社区教育，经历了开端发源、基本构建、完善创新的发展阶段，每一步的跃升都是经验总结、政策推动。战略化的布局，是一种共同的政策优势，这为化解区域党建和社区教育发展中的问题与矛盾，实现区域党建和社区教育融合发展提供了政策支撑的可能。

二、区域党建与社区教育融合发展的客观现状

区域党建和社区教育作为区域治理的一个问题的两个重要方面，二者有机整合是系统论的逻辑归依，资源整合必然形成“1+1＞2”的效率优势。综观近年来的区域党建和社区教育融合的实践，情况不容乐观。（一）有机融合发展态势尚未正式形成。一是融合发展乘势而上的紧迫性不足。区域党建、社区教育作为改革开放在党建领域和教育领域的创新举措，本身带有探索性、开创性，聚焦点是这种创新举措对党的建设、教育发展本身的健全与完善，侧重点是这种新观念、新思维对基层组织建设、教育事业的促进与推动，特别是对城市区域治理结构的完善和能力的提升。二是统筹发展创新举措综合性不强。综观区域党建和社区教育发展实践，不可否认，区域党建和社区教育推进举措不断创新，但区域党建和社区教育统筹安排、一体推进的规模效应还没有充分发挥出来，辖区单位各有职责、各有任务，特别是随着城市管理体制改革的深化，城市管理职能下移，街道社区作为区域党建和社区教育全面推进的主要载体，承担了大量基层治理的政府职能和社会职能，工作任务的不断加重与人力资源数量上严重不足、素质偏低的矛盾日渐突出，区域党建、社区教育存在表面化、形式化、质量不高的隐忧，亟待区域党建和社区教育力量整合，以保证区域党建和社区教育的高质量发展。三是纵深发展精准施策针对性不够。区域党建和社区教育在推进的过程中有很多好的做法和经验，也正是这些经验和做法推动着区域党建和社区教育不断向纵深发展。这些经验是多方面的，有很强的指导性和针对性，但我们缺乏把区域党建和社区教育的成功经验进行比较分析，没有抽象出二者带共性、带普遍性指导工作推进的基本原则、基本经验、基本做法，使得实际工作中区域党建和社区教育融合推进的整合功能被淡化了。（二）协同推进互补性整合优势尚未充分发挥。一是顶层设计和总体布局上的松散性。从区域党建、社区教育管理体制本身来考察，其出发点是要打破条块分割有效整合城市社区的各种资源，以达到基层治理功能的最大化，但区域党建注重的是党的建设的基层组织构建，是基层党的建设纵向与横向资源的整合，社区教育突出的是教育资源的开发与利用，客观上形成了党建和教育两条线、两个面，管理体制上的共性被忽略了，缺乏共同联合协调机制。二是资源共享和信息互通的低效性。区域党建和社区教育推进措施互相促进、相互补充、有机结合不够。理论上区域党建和社区教育具有统一性、同一性，但由于总体布局上的专业性、分散性，导致实际工作中尽管是同一落实主体，但因为任务不同、业务不同，区域党建和社区教育出现多面作战、四面开花，基层在具体推进的过程中不可避免地出现工作重复、疲于应付、效率低下的问题。三是考核办法和评价机制的粗放性。区域党建和社区教育自成系统，没有设定明确的共同目标体系，缺乏二者融合推进的共同评价标准。区域党建和社区教育是否融合、在哪些方面进行了融合、融合的最终效果如何，这样一些基本的考核内容没有纳入工作考核的指标体系，造成区域党建与社区教育融合的抽象化、随意化和形式化。（三）共建共治常态化配套政策尚未全面出台。一是理论准备还不充分。理论界对区域党建和社区教育融合发展的重要性、必要性还认识不足，对区域党建和社区教育融合发展的运行规律、内在联系还研究不深，许多做法还停留在自发摸索的实践层面，还需研究厘清。二是政策支持还不配套。这些年来，区域党建、社区教育自身发展推进已经进入了“深水区”，从中央到地方都在总结相关的经验和做法的基础上出台了推进工作的政策文件。比如，1996年，中组部下发了《关于加强街道党的建设工作的意见》，为贯彻这一要求，上海市委率先提出了“社区党建”的概念；2002年，党的十六大报告要求高度重视城市社区街道党的建设，以服务群众为重点构建城市社区党建工作新格局；2019年5月，中央办公厅印发《关于加强和改进城市基层党的建设工作意见》，对城市基层区域化党建工作创新发展提出了新要求。[4]就我国社区教育的发展历程来看，政策指导也是梯次推进的。我国从20世纪80年代末开始了现代社区教育的探索；2000年，教育部印发了《关于在部分地区开展社区教育实验工作的通知》，开始在全国推广社区教育实验区建设；2004年印发了《关于推进社区教育工作的若干意见》，提出了“到2007年，全国社区教育实验区要扩展到各省(自治区、直辖市)”等政策目标。2016年7月，教育部等九部门印发了《关于进一步推进社区教育发展的意见》。[5]综观这些政策文件，都是从纵向宏观上分别推进区域化党建、社区教育，尽管政策文件中蕴含了二者之间融合发展的理念元素，但横向微观有机结合的政策措施并没有出台，也尚未提出区域党建和社区教育融合发展的具体明确的目标要求。三是治理理念还不是多元的。区域党建、社区教育的指向都是城市基层治理结构的完善与治理能力的提升，治理理念本身包含着开放、立体、互动的因子。在区域党建和社区教育实际工作中，封闭的、自我的、单一的传统思维和工作模式没有根本打破，人们还不习惯从一种更为灵活的互动论视角，从政府、市场、企业、公民、社会的多维度、多层面观察处理问题，特别是随着城市管理体制下移，作为基层治理职能执行者的街道社区队伍力量和素质准备不足，从而加剧了工作的表象化和短视化，客观上使区域党建和社区教育的二元化割裂被忽略甚至于无视。

三、区域党建与社区教育融合发展的机制探索

（一）强化统筹管理体制，构建融合发展新生态。一是建立共谋共管的领导体制。目前，区域化党建和社区教育是以专业化管理为主，部门分工过细、职责交叉，多头管理、部门掣肘等问题比较突出，导致在具体的推进过程中，遇到的一些需要跨部门、跨行业协调解决的问题得不到有效解决。针对这一客观现实，要坚持机制创新，建立区域党建和社区教育管理工作联席会议制度，进一步明确二者融合发展的指导思想、基本原则和总体目标，厘清各相关部门的职能，强化部门联动配合，形成上下统筹推进的合力，切实协调解决城市基层治理工作中涉及区域党建、社区教育的重大问题。二是强化权责明晰的责任机制。区域党建和社区教育融合推进，这种融合的主体虽然是二元的，但主次要加以区分开来，区域党建在区域治理中是第一责任主体。从广义的党建来看，区域党建包含了社区教育的内容，社区教育要紧紧围绕党的中心工作来开展，区域党建要牵头抓总，既要突出党建工作的全面性、宏观性，又要把握社区教育的特殊性和规律性，要把社区教育作为重要内容和工作推进手段，合理规划，一体设计，统筹兼顾。三是出台统筹协同的配套政策。在全面总结当前区域党建、社区建设成功做法和经验的基础上，对原有的相关政策文件进行深入研究，扬长避短，尽快制定加强区域党建和社区教育融合发展的同步实施文件，进一步明确发出区域党建和社区教育融合发展的政策指向，切实改变融合发展自发性、模糊性、随意性的客观现状，硬化融合发展的总体路径、基本方法和运行模式，构建区域党建和社区教育融合发展向纵深推进的制度化、规范化政策环境，强化区域党建和社区教育融合发展的政策保障。（二）创新协同推进模式，激发融合发展新活力。一是创新治理理念。区域党建和社区教育要尽快从相“加”阶段迈向相“融”阶段。所谓相“加”阶段，就是虽然大家已经在一起干活了，但仍处于“你是你、我是我”相互独立的状态。所谓相“融”阶段，就是“你就是我、我就是你”。[6]这中间还有一个过渡阶段，就是“你中有我、我中有你”。应当看到，在实际工作中，很多方面基本上还处于相“加”的阶段，离相“融”的阶段还有很大距离。真正实现从“你是你、我是我”到“你中有我、我中有你”，再到“你就是我、我就是你”的跨越，关键是要实现思想观念、治理理念、管理模式上的根本转变，这就需要双方密切合作、扬长补短，真正融合起来。二是创新工作流程。要实现区域党建和社区教育深度融合，就要坚持一体化发展方向，通过流程优化、平台再造，实现各种区域资源、生产要素有效整合。要找准融合的着力点，既要防止以宏观党建的共性淹没社区教育的个性特征，又要防止以社区教育的微观成果取代区域党建的整体成效，二者之间良性融合关键在于区域党建要带动社区教育，要发挥区域党建的组织优势，为社区教育把向引航，要通过整合社区教育的业务资源，增强区域党建的凝聚力、影响力和战斗力；要实现信息内容、技术应用、平台终端、管理手段共融共通，真正探索出一条融合发展的新路径；要破解融合的“肠梗阻”，区域党建和社区教育的有机融合，效果如何既取决于体制机制、认识高度、操作层面，又在很大程度上取决于区域党建、社区教育工作者的整体政治素质和业务能力，要充实基层工作力量，加大培训力度，着力建设高素质的干部队伍、党员队伍和人才队伍。三是要创新运行载体。区域党建和社区教育融合建设涉及政府、企业、学校、行业、街道社区等多元主体。融合发展总体定位是，为完善基层治理体系和提升治理能力树立区域化推进标杆，为创新要素深度融合提供载体，为推进政策组合创新开展试验。区域治理协调联动作为基础节点，就是要发挥牵头统筹域内资源和政策作用，压实融合任务和责任。街道社区作为重要支点，就是要推动区域党建和社区教育融合在特定领域集聚发展，更好地落实党建、教育、文化、宣传政策组合叠加。街道社区基层党组织、域内教育文化机构是核心重点，就是要激发基层微观主体活力，让更多辖区组织机构积极参与，发挥重要主体作用。（三）建立科学考评办法，健全融合发展新保障。从现代管理学基本原理分析，科学完善的考评办法必备元素是：科学设置指标，体现科学发展观；合理配置权重，有效激励创新创业；实行差异管理，增强考核结果可比性。建立区域党建和社区教育深度融合考核评价机制，既要遵循考评机制的一般规律，又要体现融合考评的特殊要求，要对原来基于区域党建和社区教育单一化的考核转向融合发展综合指标的全面考核评价。具体来说要实现“三个转化”：一是由封闭考核到开放考核的转化。统一制定区域党建和社区教育融合发展考核评价体系，科学设置综合考评指标，把党建管理指标、社区教育指标纳入统一的考核体系，推动区域党建与社区教育考核激励同频共振、互融互促。考核布局上，坚持党的建设总牵头，突出教育部门支持配合，统筹布局“三级联动考核”，市州一级负责顶层设计、县市区一级负责区域推进、街道社区负责具体落实；考核主体上，由区域党建、社区教育单一化考核辖区基层党组织、社区教育部门，向联合考核基层党建部门、社区教育单位和辖区内各种社会组织延伸；考核评价上，坚持组织评价与社会评价同步推进，建立健全市民参与、舆论监督机制。实现考核实施主体一体化，考核责任主体多元化，考核评价社会化，从而形成纵向到底、横向到边的立体交叉网格化考核推进格局。二是由终末考核到全程考核的转化。要建立区域党建和社区教育融合发展的全程考核办法，从管理体制、推进举措、队伍建设、落实效果综合层面精准把握融合发展的动态。坚持“考核教育看党建、考核党建看教育”，把社区文化、终身教育、舆论宣传、市民素质、和谐稳定等与社区教育息息相关的内容纳入区域党建工作考核指标，同时，在日常工作考核的基础上，建立健全区域党建和社区教育融合发展工作现场检查考核机制，实施党建工作成效与社区教育绩效按一定比例考核，推动区域党建和社区教育融合发展责任制落实。三是由定性考核到定量考核的转化。构建区域党建和社区教育融合发展工作考核评价体系，通过对组织内部各个流程的输入端、输出端的关键参数进行设置、取样、计算、分析，对区域党建、社区教育的相互交融各项工作指标梳理细化，制定目标式量化管理指标，进一步明确区域党建、社区教育主管部门目标责任，具体细化街道社区相关社会组织部门任务要求，使融合发展业绩考评建立在科学量化的基础之上，从而确保区域党建和社区教育融合发展工作“同步考核、双向挂钩”，以双向挂钩倒逼双向融合，推动形成“一体两面”做工作、共建共治谋发展的工作格局。

参考文献：

[1]中国共产党第中央委员会第四次全体会议公报［EB/OL]..(2019-10-31)[2020-02-20]

[2]中央办公厅关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见［EB/OL］.(2019-05-28)[2020-01-30]

[3]教育部等九部门关于进一步推进社区教育发展的意见［EB/OL］.（2016-07-25）[2020-01-20]

[4]高红霞.城市社区党建区域化模式的研究--以呼和浩特市新城区为例[D].呼和浩特：内蒙古大学,2012.

[5]官华，杨钋.社区教育政策执行差异性研究[J].职教论坛,2018(9):20-24.

[6]谈治国理政［M］.北京：外文出版社，2016：331-334..

作者:朱忠彪 单位:国家开放大学株洲学院