小议中小学管理改革的几个疑问

随着中小学内部管理体制的深化改革，许多学校实行了校长负责制、教职工聘任制、结构工资制，这些改革，为推动学校教育的发展，提高教育质量，培养高素质人才打下了一定的基础，为学校管理工作提供了新的动力和活力。但其中也存在一些困难和不足之处，需要通过改革和实践加以解决。

建国以来，中小学领导体制经历了几次大的变革。前后实行过七种主要的领导体制，即校务委员会制、校长负责制、党支部领导下的校长负责制、当地党委和主管部领导下的校长负责制、革命委员会制、党支部领导下的校长分工负责制和现行的校长负责制①。总体归纳起来有三种，即校务委员会制、党支部领导下校长分工负责制和校长负责制。50年代初，学习苏联一长制，曾在学校实行过校长负责制。它改变了当时学校无人管的状况，有利于发挥行政系统的作用，有较高的工作效率，但也出现了一些缺点，没有建立监督机构和制度容易变成家长制。由于个人原因造成的失误，得不到及时纠正。1956年“八大”之后，逐步改为党支部领导之下的校长分工负责制，上述缺点有所克服，但又出现了新的问题，党政不分，以党代政，党不管党，政难管政。后来，发展成为书记一长制，实际上是书记说了算，弊端就更突出了。其实，“党不是向群众发号施令的权力组织，也不是行政组织和生产组织。党当然要对各方面的工作和各项生产建设事业进行领导，而这种领导要充分有效，就必须熟悉业务、结合业务进行。但是，党的领导主要是思想政治和方针政策的领导，是对于干部的选拔、分配、考核和监督，不应当等同于政府和企业的行政工作和生产指挥。党不应当包办代替它们的工作。只有这样，党才能保证政府和企业独立地、有效地进行工作，自已也才能集中精力研究制定重要的政策，检查改革的执行，加强对党内外干部和群众的思想政治工作。”②这是关于领导体制改革的总的方向。80年代初在我国兴起的校长负责制是在我国经济体制、政治体制改革的影响下，作为学校领导体制的一项改革而提出来的。农村的生产责任制和城市企业的经营责任制所产生的效益，以及以“党政分开”为核心的政治体制改革的推进，不能不直接影响着人们对学校领导体制的反思。“在党支部领导下的校长分工负责制”关系是很不清楚的。在外部党也管、政也管、上级诸多，上下级关系不顺不明。在内部出现了谁说了都算，谁说了都不算，办好了大家有份，办坏了谁也没责任的不清不白的局面。

党的十一届三中全会以来，随着经济体制和政治体制改革与展开，中小学领导体制暴露出明显的弊端，主要是党和行政在学校管理中责权分离，谁都负责，谁都负不了责。这种状况越来越不利于调动各方面的积极性，不利于学校管理的科学化和民主化，也不利于学校党组织集中精力加强自身建设的科学化和民主化。为此，提出实施校长负责制，“学校逐步实行校长负责制，有条件的学校要设立由校长主持的、人数不多的、有威信的校务委员会，作为审议机构。建立和健全以教师为主体的教职工代表大会制度，加强民主管理和民主监督。学校中的党组织要从过去那种包揽一切的状况中解脱出来，把自己的精力转到加强党的建设和加强思想政治工作上来。党组织要团结广大师生，大力支持校长履行职权，保证和监督党的各项方针政策的落实和国家教育计划的实现。”①中共中央、国务院1993年2月13日印发的《中国教育改革和发展纲要》进一步指出：“中等及中等以下各类学校实行校长负责制。”这样，校长负责制成了全国绝大多数学校必须实行的学校领导体制。校长负责制实际上是依据列宁的“一长制”理论提出来的。列宁认为：“为了避免那种现在使我们受害非浅的多头领导和无人负责的现象，就必须对每一项职务确切地了解究竟是哪些人被选上了领导岗位，对整个经济机构的工作负责；必须尽可能经常地利用一切机会使被选举出来的领导人员对整个经济机构实行一长制的管理。”②

列宁还指出：“不管设立的委员会委员、主任助理或者政治委员，我们都必须建立个人负责制，我们既需要委员会来讨论一些基本问题，也需要个人负责制和个人领导制来避免拖拉现象和推卸责任的现象。”①

因此说，现行校长负责制是我国总结了建国以来40多年的学校管理体制改革成败的经验教训，结合当前经济体制改革和社会发展的现状提出来的，是我国学校管理体制改革的经验总结。

校长负责制实施十几年以来，实行校长负责制，从理论上讲，应当包含以下几个内容：上级宏观领导，校长全面负责，党组织保证监督，教职工民主管理。②从实践看，优越性非常明显：一是实行校长负责制理顺了学校里的党政关系，改变过去以党代政，“领导者不负责，负责者不领导”职责分离的不合理现象。既保证了党的路线、方针、政策在学校的贯彻落实，又使校长的职责权得到统一，可以大胆工作，同时也使其他行政领导的作用得到充分发挥，提高行政效益。二是加强了思学校思想政治工作。过去支部工作出现忙乱现象，既管党务又抓行政，就会削弱思想政治工作。实行校长负责制后，既加强和改善党的领导，又加强了学校思想政治工作，党支部可以集中精力抓好学校思想、组织、政治工作，深化了学校的思想政治工作和学生的德育工作。三是加强了各级行政、各个条块的管理作用，实行校长负责制后，使校长及其领导班子成员的责任明确到人。由于垂直领导，减少了相互磨擦和内耗。克服了过去工作互相推诿，互相扯皮的现象。与委员制的集体领导体制相比，校长负责制不再是“决策时人人负责，承担责任时却人人不负责。”学校相对有了办学自主权、决策权、指挥权、人事权、财政权等，改变了以往领导体制带来的职责权分离的弊端，大大提高了学校的办学效益和办学质量，推动了我国教育事业的飞速发展。

然而，在实行校长负责制的过程中又伴随着产生了许多新问题、新现象，特别是在当前社会中普遍存在的干群关系的不良和腐败现象的滋生的大环境下，出现的学校内部的民主管理和制约机制不健全等问题。

这些问题主要可以归结为以下几类：一是学校校长在管理过程中决策不民主，开设“一言堂”，专横独断，排除异已，唯亲是任，借校长负责制的名义任意使用任免权，甚至打击报复教师；二是在学校财务管理过程中，任意使用学校经费，挥霍公款，中包私囊，这类腐败现象在一些地区的中小学中时有出现；三是学校行政管理过程中，校长不能真正负起责任，没有实权执行决策，政府部门统得过死，包得过多。即实际中，普遍存在着校长责大权小利小的矛盾。“论责任，校长要对学校的生存和发展负全面责任，学校是整个社会的缩影，党、政、工、青、妇，德、智、体、美、劳，生、老、病、死、伤，都是校长不可推卸的任务，哪个方面出了问题都可以找校长，批评校长，让校长负责。论权力，给予校长的实在有限：就人权而言，想要的优秀教师无权调入，不能教课的教师无法调出；就财权而言，多数学校教育经费除了人头经费，公用经费所剩无几，支付正常办公经费尚有困难，更谈不上自由支配，校长为筹措资金忙得筋疲力尽；社会上还要指责。论待遇，我国中小学校长待遇是比较低的。”①也就是说，校长的决策权、指挥权、人事权、财权不能到位。四是民主管理、民主监督机制不够健全，导致教职工的地位得不到真正意义上的保证，积极性不能得到充分发挥等。五是有些中小学校长事业心不强，不求无功，但求无过，安于现状，缺乏进取心。②据对516名教职工调查结果，目前的校长80.8%教职工认为是不够民主或“一言堂”和比较独断专横(见下表)

调查对象中小学教师516人，调查时间2002年11月，你认为你现在的校长在管理中属于下列哪一种类型以“√”表示，统计结果是：

充分民主比较民主民主集中相结合集中为主，不够民主“一言堂”独断

0227712928%

04.2%15%25%55.8%

透视以上四类问题现象，其产生的根源有四点：

根源之一，校长自我角色的调适尚未到位，今日校长中的绝大多数曾是学校某一方面工作的能手，多年的业务工作养成了他们遇事亲力而为、任劳任怨、勤恳务实的工作作风。如今做校长，扮演的角色已经改变，但由于心理习惯定势，其自我角色没有随即调适到位，仍把当日做具体业务工作时的工作方式或多或少地带到校长岗位上，一如既往地身先士卒、事必躬亲，便造成了今日之越俎代庖，种别人田，荒了自己家地的现象。

根源之二，追求功绩的需要。校长负责制不但赋予了校长管理学校的实权，也明确了校长担负的责任。中小学校长一般都是教育教学业务上的尖子，有着强烈的事业心、责任感，肯吃苦、能负责，追求成功。这种急于求成、急功近利的心理，往往会促使其滥用手中的权力。

根源之三，长期封建专制统治积淀的落后权力传统影响。我国历史上经历了几千年的封建专制统治，它积淀了人治大于法治，权力高于一切的落后传统，以至今天在社会生活的方方面面还根深蒂固。人们在心理上做了权力的奴隶。中小学校长在中华大地上成长起来，或深或浅地受到了传统的影响。

根源之四，利益的驱使。权与利从来都是两位一体的，有权就能带来额外的利益。特别是当今社会，一切都商品化、利益化。学校又不是处于真空之中，自然也不能脱俗。一些师德修养本身就差，投机钻营的人一旦坐到校长宝座上，手中有权了，便会搞权钱交易，以权谋私①。以上的几类问题的产生也与在实施校长负责制过程中，如何正确理解校长负责制，如何建立健全的校长负责制相配套的民主管理机制，如何正确处理校长负责制与民主管理的关系，如何提高校长负责制和建立校长权力制衡机制等有着直接或间接的联系。如何正确有效实施校长负责？笔者认为：既要正确全面地理解校长负责制的内涵和外延，还要建立相应的配套的机制。

一、建立学校自主的办学机制

建立合适的自主办学机制是完善学校管理体制的基础和前提。长期以来，地方政府及各级教育行政部门对学校统得太死，管得太多，限制了学校自身的发展和管理活力。为此，应从以下几方面着手进行变革。

1、实行两权分离。上级教育行政部门代表国家，对学校教育实行宏观管理，学校作为相对独立的办学实体和法人单位，应具有最大限度的自主办学权。这一办学自主权可具体分解为：教育教学权——学校可以自主确立办学目标、工作计划，开展各项改革，根据实际需要选择教材，调整教学内容和教学进度，义务教育以外的学校还应有招生自主权。人事调配权——学校可根据实际需要增减机构，在定编前提下有权调入或调出教职工，全权调配教职工工作任务，全权进行中层及以下管理岗位的职务设置、任免事项。经费支配权——在遵守财经规则的前提下，可自主统筹安排使用学校预算内事业经费和预算外经费，自行确定资金、实物等分配方案，合理确定各项收费标准，全权使用、合理处置校舍及其它设备，根据需要利用各种渠道筹集资金，进行自主建房、修缮等基建工作。

2、转变政府职能。地方政府与各级教育机关应精简行政机构，简化办事程序，下放一定权力，提高工作效率。尤其要彻底改变放权过程中的“上放下不放、明放暗不放、虚放实不放”的现象。同时，教育行政部门应从直接的微观控制学校转变为间接的宏观凋节，着重在四项管理职能上，对地方教育布局和事业发展进行“规划”；对教育、管理的各种关系如学校、社会、家庭形成教育合力等问题进行“协调”；对学校各项工作诸如输送信息、参加培训、学术研究以及配备人、财、物等方面提供各种“服务”；对学校办学方向、执行政策法规、教育质量与管理效益等进行“监督”。

3、提供法规保障。除高等学校外，目前尚无中小学扩大办学自主权的权威性法规，因此中小学在办学自主权的确认和使用上，不能不有所顾忌。尤其涉及人事制度、分配制度、职务评审、考核评价等方面，学校往往显得力不从心．尽快从法规上确定中小学办学自主权是十分迫切的。

二、实行“三位一体”制度

学校管理体制改革的核心是实行校长负责制，而校长负责制的含义和实质是科学的社会责任制，即按性质和功能划分的职、责、权、利相一致的责任制。这种责任制具体落实为校长受上级党委与政府的委托负全面领导责任与党组织保证监督、教职工民主管理相结合的“三位一体”制度。这种制度不是简单的由书记负责到校长负责的权力转移，它是个结构的概念，其内涵十分丰富，是一个由行政管理系统、监督系统、咨询和反馈系统的有机构成的整体。这种制度要求重新确立学校党组织的地位和作用，强化党组织的保证、监督的职能；这种制度要求健全教职工代表大会制度。教职工代表大会要作为常设机构，有专人牵头负责，学校中层以上的行政人员可以当选为教代会代表，但不应兼任教代会的常任理事，以免降低教代会的民主管理和民主监督的作用。凡属学校重大问题都要经过职代会的审议，职代会要有权评审、监督校长工作。“三位一体”制度的实施着重要解决好这样一个问题，即校长的全面负责与党支部的保证监督和教职工的民主管理的关系问题。要解决这个问题，要求校长必须遵循三个原则：(1)要坚持党的政治思想、方针政策的领导，坚持办学的社会主义方向；(2)要体现民主集中制；(3)要坚持分工负责、各司其职的原则。

“三位一体”制度是一个有机整体，互相联系，互相促进。它的每一个组成部分具有各自的功能与职责。

校长全面负责：校长是学校的法人代表，对政府主管部门和上级教育行政部门承担学校管理的全部责任，对学校教育、教学和行政管理全面负责，统一领导，其具体职权是：一是决策权，校长有权根据党的方针政策和上级的指令，结合学校实际，创造性地确定学校的办学目标，制订工作计划和各项实施方案，有权决定学校一切重大问题，如管理机构的设置与变更，教育、教学改革方案的采用与制定，各种规章制度的订立和修订，学校发展规划与基建规模的确定等；二是指挥权，校长有权按级下达任务，可以按管理层次授权，授职，有权审批下属的工作计划，检查考核基层工作成效，纠正其工作中的偏向和错误，校长在行使上述职权时学校的每一个成员均必须服从；三是人事权，校长有配备学校干部和教师的权力，有权组“阁”，提名副校长，任免中层和基层干部，有权调整和改革内部的机构设置和人员配备，有权聘任教职工和考核奖惩教职工；四是财政权，校长有权支配国家拨给的教学经费，有权在政策许可的范围内自筹资金，并根据学校需要加以使用，有权建立校长基金，用于奖励先进。

党组织保证监督：学校实施校长负责制后，是学校管理体制的改变，决不意味着取消党的领导，而是领导方式的改变，既不能象过去那样行政工作去包揽、代替，也不能把自身依附于行政的从属地位，而要发挥党组织的保证监督和政治核心作用，主要体现在：一是有效地保证，就是要充分发挥党支部的战斗保垒作用和党员的先锋模范作用，来加强对学校思想政治工作的领导，保证党的路线、方针、政策、国家的法律、法令在学校能得到全面正确的具体落实，保证学校教学计划的认真执行，保证学校的社会主义办学方向，保证校长的决策指挥的正确、民主、畅通。二是认真监督：对校长贯彻方针，办学方向，政策落实，队伍建设，决策科学化等加以认真监督，对校在行使职权过程中出现的偏差进行督促检查及时纠正，并定期听取校长关于学校工作的汇报，提出意见和建议，参与决策。三是积极协调，在加强对教职工大会、工会、共青团等群众组织的领导的同时，积极协调党、政、工三方面关系，充分调动三方面的积极性，并及时主动地将党员、群众的意见和建议反馈给校长，总之，党组织与校行政是工作上分，目标上合，职责上分，思想上合，制度上分，关系上合，既各司其职，各负其责，又同心协力，互相配合。

教职工民主参与：教职工对校长来说是管理对象，而对于整个教育体系来说又是学校教育的主体，教代会是学校民主管理机构，教职工通过教代会对校长行使的职权履行审议，决定、监督、推荐五大职权，只有落实了教代会的这些权力，才能提高教职工的主人翁地位和参政议政的积极性。在实施校长负责制的过程中，教职工不但要积极参与学校管理，而且校长更要虚心听取教职工的意见建议，实行高度民主基础上的高度集中，使校长决策民主化、科学化，保障校长职权的顺利实施。以参与为基础，加强民主监督也是教职工民主参与的重要内容之一，教职工进行民主参与，行使民主监督权力能集中广大教职工的集体智慧和力量，形成良好的教育环境，充分调动教职工的积极性，创造性和主人翁精神，协调干群关系，促进校长及其它行政领导自我控制、自我调整，更好地开展工作，从而有利校长负责制的全面实施。

三、建立校长的权力制衡机制

1、建立权力制衡机制的意义。实行校长负责制后，必然导致校长权力的扩大，意味着校长对内作为学校的最高领导人，具有统一指挥各项工作的权力，并能对有关重要问题实施最终的决定权和否决权：对外作为学校的法人代表，与社会各界建立广泛的联系。随着校长权力的扩大，自然会使人们重视这样一个问题：如何保证校长正确地行使权力而不是滥用权力?一般说来，校长个人素质良好、思想品德高尚、管理水平高超，那么他行使权力的准确性、合理性就高，反之就低。但是要保证校长都能正确行使权力而不造成权力越规，就不能仅仅依靠校长个人素质的作用，更重要的是依靠严格的制度和有力的组织措施的约束，为此，有必要建立起有效的权力制衡机制。

制衡，原意指一事物同其他事物之间的相互联系、相互控制，后来逐渐转化为指对权力的管理、监督和制约。对校长的权力制衡，就是通过学校内部和外部的组织、机构、制度，约束和规范校长的思想与行为，从而使校长在行使权力、全面指挥的过程中，能始终符合广大教职工的意愿和根本利益，符合学校的整体目标。校长权力的运用，也只有依照一定的程序和规范，并始终处于有关组织和全体学校成员的严格监督、制约之下，才能真正确保其决策指挥的正确性和管理措施的合理性，从而既提高了工作效率与效能，同时又实现了自身的领导权威。

需要强调的是，我们说实行校长负责制这种新体制后校长的权力应受制约，并不意味着校长的权力已经相当充分，确切地讲，当前校长的权力还是很不够的，还受到多种因素影响和多方面牵制。我们是以校长负责制的科学含义和发展进程来探讨这个问题的。要负责就必须要有权力，要充分负责就必须要有充分的权力，没有权力就谈不上什么校长负责制；同时有权力就必须有制约，有权力的运行机制就必须要有权力的制衡机制。这种调控和制约的结果，不是削弱而是加强了校长的领导权威。

2、建立权力制衡机制的基本途径。要使校长恰当地行使权力，就应当有效地利用各种途径进行制衡，我们考虑的基本途径有三条：(1)以权力约束权力。校长用权，本身就因为有权，制衡机制要发生效应，产生对校长的有力影响和约束力，也就必须有与校长权力相对应的权力，以权力制约权力，是制衡机制的关键所在。这种对校长的制约权力，应从多方面予以考虑：首先是上级的权力，要求教育行政部门和督导人员密切关注学校情况，发现问题后能及时予以制止，责令校长迅速改正。其次是学校党支部的权力，要求其发挥强大的政治影响力，保证校长决策和办学措施始终沿着社会主义的轨道行进；要认真考察校长提出的学校干部人选，并积极提出建议；建立工作汇报制度，定时听取校长的汇报；对校长违和国家政策的行为，有权提出质询、批评，并视实际情况通过组织渠道向上级反映。再次是教代会的权力，教代会应与党支部脱构；教代会应有自己的常务小组，具有半官办和福利色彩的工会委员会不宜充作教代会的常务机构；保证教代会对学校重大问题的决策权，对校长工作报告的审议权，对教职工福利开支和住房分配等项目的审核权，以及对校长在内的学校行政干部的弹劾权。(2)以权利约束权力，任何权力越轨和职权的滥用，必然伴生出对教职工民主权利和根本利益的侵犯，因此，从保障教职工民主权利充分实现这一点出发，也可以对校长的权力行使构成制约。我国是社会主义国家，广大教职工理所当然是学校的主人，只要教职工具有一定的主体意识、民主意识，就能积极地参政议政，发挥当家作主的作用，这就构成了权力制衡的客观基础。教职工民主权利的行使，可以在宪法规定的范围内，通过舆论监督、参谋咨询、对话质询、平等协商等方式来实现。明智的校长，不仅不会压抑教职工的民主意识和民主行为，相反，他还能为教职工充分行使民主权利提供各种保证。因此，以权利制约权力，是一条有效的制衡途径。(3)以责任约束权力。以权力约束权力，其前提是必须有一定外力保证，而以责任约束权力，着眼点是放在权力主体——校长的自我制约上，进一步说这种自我制约并非只是靠校长本人的良知和道德水准，而主要是建立一套明晰可行的责任规定，让校长承担起各种可能的权力后果所带来的责任行为。这种责任可以是政治性的，也可以是经济性的；可以是奖励性的，也可以是惩罚性。以权利约束权力，是确保教职工的利益不受侵犯，而以责任约束权力，则是通过制度化、标准化的规定，让校长随时明白自己行使权力所承担的责任后果，从而使其主动、自觉地警惕权力越规甚至滥用权力行为的出现。

四、切实推行教师聘任制度

实施教师聘任制，能有效地调动教师的积极性，增强学校内部的活力，提高教育质量和办学效益。然而，聘任制是有条件的，它涉及到教育内外部的劳动、人事、经济等制度，因此，在教师聘任工作中务必要明确下列问题：(1)聘任制要法定化。首先要确立合格教师的标准，保证聘任的准确性；其次要建立教师的考核制度，便于学校竞争机制的引入；第三要规定教师聘任和解聘的程序，包括应聘者的志愿申请、教育部门的审核、试用、签订合同等方面，增加聘任工作的透明度；第四要规定聘任和被聘任者的基本职责和权限，使聘任工作有章可循。(2)聘任制须与目标管理相结合。聘任制的关键在于学校要实施目标管理。管理目标确定了，聘任工作也就有了标准，校长就可根据学校目标的需求有目的地招聘教师，同时也可在教师聘任过程中避免情感和关系因素的影响，充分保证需要第一，质量第一。作为中小学校长要对学校的近、中、远期管理目标进行系统规划，把聘任制和目标管理紧密地结合起来。(3)聘任制要体现使用与报酬相结合。聘用教师要尽可能做到与其职称相适应，但也可以根据学校的实际需要，采取补贴调剂的办法，进行低评高聘或高评低聘，把教师任用和劳动报酬挂上钩，努力做到按劳分配，同工同酬，打破铁饭碗。这种结合一方面能解决好教师职评后所带来的问题(低水平高职称等现象)，保持教师间的心态平衡，形成合理流向；另一方面能使学校充满活力，促使教师在自愿、平等的环境中进行竞争。(4)聘任应坚持“民主集中制”原则。教师聘任工作是极为复杂的，要使聘任工作优化，寄希望于校长的民主精神。聘任教师要在尊重教师的基础上，广泛听取群众意见，并经领导集体讨论研究，然后，由校长拍板定案，发给聘书。在聘任工作中，还要注意能级原理的应用，校长在聘定中层干部后，就要充分发挥中层干部在学校管理中的作用，授予一定范围内的权力，中层干部有权提名所辖部门教职工聘用的资格。(5)聘任制要以师资数量、质量为基本条件。师资数量不足，质量不高，聘任工作就难以进行，即使搞聘任，也只是形式主义而已，弄不好反而使人际关系紧张，教师流失，学校秩序混乱，因此，要加强教师队伍的建设。根据目前情况，中小学教师的学历达标率起码应占教师总数的95％；学校人员编制应有5％的宽余度；(6)聘任制要有配套措施。聘任工作涉及面广，关系到每个教师的切身利益，因此，聘任工作不能只顾及学校利益，而要考虑教师的意见，做到双向选择，受聘自愿，拒聘自由。同时，学校要与社会配合，解决好落聘教师的出路问题，正当前情况下，应以系统内部消化为主。