怎样做好党内法规制度建设

全国党内法规工作会议2016年12月24日至25日召开，作出重要指示强调，“党的十八大以来，党中央高度重视党内法规制度建设，推动这项工作取得重要进展和成效。加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策。”党的十八大以来，以习为核心的党中央把依法治国与制度治党、依规治党纳入“四个全面”战略布局，统筹部署、一体建设，出台了一大批重要党内法规。党的十八届六中全会提出，贯彻治国理政新理念新思想新战略，必须坚持思想建党和制度治党紧密结合，确保党章等党内法规在全党有效执行，这对我们做好新时期党内法规制度建设提出了新的更高要求。各级党委要适应全面从严治党的需要，坚持在实践中探索，扎实推进党内法规和规范性文件的起草、审核，备案和清理工作，采取有力举措解决工作中存在的问题。

一、努力认内法规制度建设形势

随着党内法规制度建设的持续推进，一些工作上的短板日益显现，实际工作成效与党中央对当前党内法规制度建设的要求相比，还有一定差距。笔者认为还存在一些重要问题亟待解决。一是认知缺位。一些领导干部党规意识不强，制定政策往往难受约束，与党内法规把权力关进制度的笼子的要求相违背，党内法规的制度体系容易被打破。在具体工作中，将党内法规制度建设视为务虚工作，没有充分认识到党内法规制度建设是党建的重要内容，直接影响着党作决策、促发展、保民生的成败得失；将党内法规制度建设等同于文件办理等具体工作，没有上升到管党治党、治国理政的政治高度，对党内法规制度建设的重要意义理解不透，把握不足；将党内法规制度建设等同于规范性文件的制定，缩小了工作外延，对于规范性文件报备、备案审查及清理等工作关注不够。二是权责不符。顶层设计上的先天不足造成党内法规制度建设机构权责不统一，责任很大，但工作职能不强、工作方法不多，处于“上级审查严格、本级领导权威”的夹缝之中。由于级别不够，规格不高，无法独立开展统筹协调，在履职尽责时左右为难，承担了很大的决策风险。法规工作体系建设还不成熟，规范性文件起草、执行、评估、废改立工作不平衡，党内法规制度建设机构疲于应付日常公文办理。三是执行乏力。党内法规和规范性文件有的规定比较笼统，不好操作；有的制度约束力不强，缺乏有关监管、惩戒机制；有的执行主体不明确，造成无人执规或者多头执规，这些都是执行上的问题。法规制度的生命力在于执行。一般来说，地方各级党内法规制度建设目前都存在“重制定、轻执行”的问题，跟踪问效不够，有些地方和部门用文件落实文件，在文件执行落实过程中配合度不高，制度执行在基层呈现递减效应。四是力量薄弱。各地各部门虽然明确了工作机构，但除少数单设了机构外，多数挂靠，有的在文书部门，有的在秘书部门，有的在调研部门。党内法规人才支撑不足，人员变动频繁，工作队伍不稳定，工作人员各种专业都有，但党建、法学专业人员比例很低。工作人员把关能力不足，存在对市场经济运行规则、税收法定原则以及党内规范性文件解释规定等方面学习不到位、理解不深入的情形。

二、从严夯实党内法规制度建设基础

按照中央加强党内法规制度建设的要求，特别是关于党内法规制度建设的重要批示精神，各级党委要坚持从制度建设入手，着力构建健全完备、衔接紧密、运转顺畅的工作体系，通过严格制度程序提高法规工作规范化水平，这是做好党内法规制度建设的前提条件。以制度建设为根本，严守制定、报备和备案审查工作程序。建立党内规范性文件起草制定工作制度，从严编制党内规范性文件年度发文计划，认真执行党内规范性文件制定工作规范，对党内规范性文件制发时的审批、起草、征求意见、审议审核、办理程序等作出明确规定，力求做到从严审批、深入调研、集思广益、层层审定。建立党内规范性文件报送备案工作制度，制定备案工作手册，就党内规范性文件报备原则、报备范围、报备期限、备案文本等进行规范，力求做到任务“零停留”、工作“零延误”。建立党内规范性文件备案审查工作制度，制定备案审查工作规程，就党内规范性文件备案审查的程序步骤、主要内容、方式方法、整改纠错等进行规范，对各地各有关单位的备案文件进行全面审查，并及时纠错。以系统建设为支撑，搭建体系严密、配合高效的工作架构。建立机构人员配置合理、纵向横向联通的工作格局，成立相关工作机构，在人员和经费上给予充分保障。同时，对党内法规制度建设机构、人员等问题在更大范围内作出统一部署，各党群机构和各地区均明确分管领导、工作机构和人员，横向到边、纵向到底的工作格局基本形成。打造协同联动、相互配合的运行网络，建立各级法规工作机构之间、党委和政府法制工作机构之间的协调联动机制，做到沟通联系常态化、制度化，实现党的路线方针政策法规之间、党内法规与国家法律法规之间的紧密衔接。同时要充分发挥法规专家组的作用，在党内规范性文件审核制定、备案审查、政策和法律咨询等方面开展多向互动。以能力建设为保障，推崇严实作风，砺炼专业过硬的工作队伍。着力开展业务对标，坚持前置审核、会议审议、领导审签制度，确保党内规范性文件制定整体质量；围绕不迟报、不漏报、不错报原则，实现党内规范性文件有件必备目标；严把政策关、程序关、文字关、格式关，坚持备案审查精益求精。着力推进能力建设，以政治素质建设为根本、以创新精神为重点、以勤学苦思为途径，化理论为方法，切实把时间和精力挥洒到提升服务质量、交出高分答卷上。着力营造干事氛围，运用考核“指挥棒”，引导考核对象依照指南行动，形成工作倒逼机制。

三、切实推进党内法规制度建设建设

当前和今后一个时期，是党内法规制度建设建设的重要时期，要切实强化“四个意识”，采取多种措施，以高度的政治责任感和历史使命感不断加强党内法规制度建设，把落实党内法规制度建设纳入党委抓落实的重要内容，持之以恒地把党内法规制度建设抓紧抓实抓好。一要提高对党内法规制度建设重要性的认识，营造更加浓厚的工作氛围。党内法规制度建设存在诸多问题，有些领导同志在出台规范性文件时突破法规制约，过多地强调工作创新，没有把相关要求、程序、规范作为决策的重要遵循，一个重要原因是对法规工作认识不足，重视不够。要把党内法规制度纳入普法教育内容，抓好“关键少数”，对党员领导干部、执纪执规干部进行重点培训，使其系统掌握。将党内法规制度建设情况纳入各级领导班子、领导干部综合考评内容，在党政系统乃至全社会营造工作氛围和舆论声势。二要完善党内法规制度建设链条，尽快形成更加完整的责任体系。打造这个体系，领导的重视和支持是基础。要争取将党内法规制度建设纳入各级各部门重要议事议程，纳入党建工作的重要内容和考核范畴。积极争取各级各部门支持配合，建立沟通协调机制，及时处理相关问题，特别是对文件报备、清理等进行协调处理。打造这个体系，完善工作机制是重点。完善权责一致的考核评价机制，及时修订对各地各部门文件制定、报备、清理等考核评价办法。按照中央要求，建立党内规范性文件工作联席会议制度，协商研究规范性文件制定、备案工作。打造这个体系，加大党内法规制度执行力度是关键。党内法规制度建设中规范性文件的起草、审核、备案、只是走完了第一步，更重要的是督促落实、监督评估、纠错完善，这个工作做好了才能真正体现党内法规、规范性文件“法”的属性、“法”的权威。因此有必要按照发挥党委工作部门抓落实职能作用的有关要求，赋予党内法规制度建设机构监督落实、评估纠错的职权，推动党内法规落到实处，对执行不力的坚决追究责任。三要提升党内法规业务水平，打造更加坚实的业务工作平台。各级党委要加强党内法规人才队伍的培养，不断加强理论研究队伍建设，在各级党校、知名高校建立党内法规研究基地，聚集和联系党史党建、马克思主义理论、法学、政治学等专业领域的专家，开展相关理论和实践问题的协同创新研究。要着力抓好专门工作队伍建设，把党内法规制度建设力量作为当前优先重点加强的方面，充实党内法规工作人才队伍，在招考、遴选或调剂工作人员时向党内法规工作机构倾斜，并有计划地加强培养，形成优秀人才梯次搭配的局面。建立学习培训机制，针对各级各部门对党内法规制度建设不熟悉的情况，采取以会代训等方式，加强业务培训、宣传教育，促进党内法规制度建设开展。加强指导培训工作，采取下级派员上挂学习、召开座谈会、建立业务平台、通报备案情况等方式，提高各地各部门做好党内法规和规范性文件制定、备案和清理工作的能力。

作者:张念