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上海智慧社区建设思考

[摘要]智慧社区是智慧城市建设的基础。上海智慧社区建设成效显著,提高了社区治理的精细化、精准化水平,提升了社区治理的效能,但也存在着一些不足和问题。加强顶层设计,深化智慧社区建设“放管服”改革,优化项目评审流程,完善项目运行评估机制,优化市场主体参与机制,加强街道信息化建设队伍培养,强化培训,夯实社区干部的大数据思维,推动数据共享。

[关键词]智慧城市;智慧社区;治理

一、上海智慧社区建设成效显著

1.提高了社区治理的精细化、精准化水平。精细化城市治理既需要制度手段和组织基础,也需要治理手段和技术基础,以充分实现人的需求的多样化满足和人的全面发展。以云计算、大数据、人工智能为核心的新一代信息技术深刻地影响着人类社会的生产、生活和治理方式。党的十九届四中全会提出,要完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。①科学技术已成为创新社会治理的重要手段和推动力。近几年来,上海加快推动大数据、人工智能等现代科技与社区治理的深度融合,创新社区治理体系,进行了卓有成效的探索。不少街道以更好地履行“公共服务、公共管理、公共安全”职能为出发点,启用了“社区大脑”“城运中心”“智慧城市指挥中心”等综合管理平台,进行智能化社区治理探索,提升了社区治理的精细化、精准化。上海市静安区临汾路街道于2017年底开始建设“社区大脑”(“社区大脑”是“国家发改委2018年数字经济试点重大工程”上海大数据应用创新工程项目——大数据与城市精细化管理(静安)项目中先行上线的一项,探索以居住功能为主的社区管理领域应用样本)。经过两三年的实践,该平台已基本具备拥有全覆盖的“感知神经”,整合了街面巡查、小区巡查、市民热线、监督巡访等9大问题发现渠道,日均接受事件500件左右,在非机动车停放管理、电梯安全监测、80岁以上独居老人生命体征监测等27个应用场景发挥重要作用。②2.提升了社区治理的效能。大数据的核心功能在于通过实时的收集多样化、异质性的信息,进行科学的分析和预测。上海高度重视运用信息化理念和方式推动社区治理体制机制创新,把大数据技术嵌入基层治理,提升信息化运用能力,运用大数据来保障和改善民生,通过制度和技术的协调运用把以人为核心的理念贯穿基层治理实践之中,提升了社区治理的主动性、前瞻性和精准性。临汾路街道的“社区大脑”整合了公安、城管、房管、市容等执法功能,成为能分析、能判断、能指挥、能协调、能处置的社会治理平台。联合指挥中心集中办公,打破以往职能部门各自为阵的局面,催生了临汾路街道队伍建设的“管理变革”。一旦分布在街道各处的红外线感应探头发出警报,“社区大脑”的工作人员就会把信息发给相关职能部门。如果遇到需立即处理的问题,工作人员会按照相关职能部门人员的位置,就近调配最近的管理力量赶赴现场,使社区治理更快捷、更精准、更精细。③在新型冠状病毒疫情暴发后,临汾路街道开发了新的场景应用系统“智慧临小二”,该系统整合了口罩预约、回沪登记、健康打卡、社区关爱、志愿服务等多项信息动态更新功能,在防疫一线实现登记、采集、服务、动员各个环节线上操作,优化了防疫工作流程,避免了人群聚集风险,帮助工作人员从繁琐的填表等传统工作方式中解放出来,极大地提高了防疫工作的效能。④

二、上海智慧社区建设存在的问题

上海智慧社区建设取得了很大的成绩,但也存在着一些不足和问题,尤其在新型冠状病毒疫情暴发后,一些街道的智慧化项目在疫情防控中暴露出了短板和不足。1.重形式轻实用,重技术轻管理。有的街道把信息化项目当成“面子工程”,片面追求显示屏的大而美,而内容实用性不强;场景设计以展示优先,而不是以群众需求和获得感优先;主要功能异化为供外人参观、显示政绩。信息化技术日新月异,项目建成运用后,后期的维护、升级非常关键,街道应保证重组的后期维护资金,与项目开发方形成可持续的后期维护合作,如配备相应的运营团队,以根据实际需求对业务系统进行再优化,保障项目持续有效运营。2.信息化建设审批机制灵活性不足,规范化不强。第一,论证程序科学化、规范化建设不足。论证的第三方对每个街道的社情、治理情况以及群众的需求并不熟悉,导致主观性、片面性较强,论证环节未能起到有力的约束、科学论证作用。第二,片面重点围绕项目建设费用审核,对项目之于街道的实际运用价值了解不够,对项目建设的实际费用重视不足,经费审批缺乏规范性,随意性较强,一些项目建设经费预算严重压缩,大大低于项目的实际建设费用和运营费用,以致项目建设质量下降,实用场景设计不足,造成项目运营效果远低于预期。第三,审批程序重复。在项目运营开始后,如果要增加新的场景,或者进行改造,必须又要走审批程序,造成信息化项目运营功能不能及时更新。不论是以街道为主体进行信息化项目开发还是街道购买信息化服务,都要走程序评审,制约了街道创新动力,迟滞了项目的实际效果运用。第四,信息化项目建设财政申请每年只能申请一次,一旦有紧急需求,无法及时申请开发急需的信息化技术。如在新冠疫情防控中,科技防控做的比较好的街道都是前期信息化建设有较好基础的街道。3.市场竞争不充分,影响信息化项目质量。由于顾虑数据安全问题,出于对规模化大型企业的传统信任,街道的信息化建设项目一般由规模化大型企业承担建设任务,久而久之形成了街道信息化项目建设由规模化企业垄断的局面,响应快服务好的中、小企业难有参与的机会。4.重审批轻评估、轻监管。智慧社区建设以来,对智慧项目运行评估的重要性认识不足,尚未形成有效的评估制度,评估工作缺乏制度化、规范化、程序化保障。而当前信息化建设项目行业标准的缺失和不统一,也给评估工作带来不小的难度。对项目产品运行中的监管缺乏,如何加强监督管理,保证项目运营符合立项建设的目标,缺乏制度化规定。5.信息化建设复合型人才不足,造成项目产品运行不符合实际需求。智慧社区项目建设是复合型工程,需要设计开发人员既要精通互联网、大数据、物联网等科学技术,又熟悉了解社区治理情况,设计出来的项目产品才能真正实用。但是,承担建设项目的企业人员精通技术,又不熟悉社区治理。在项目建设和运行中,建设方和使用方因工作经历和知识背景差异所产生的“数字鸿沟”导致沟通困难重重,造成产品的开发设计与运行容易偏离街道实际情况,实用性降低。大数据运用既具有极强的技术属性又有社会属性,相关管理人员不仅要精通统计、计算机等自然科学,还要掌握政务、社区治理等社会科学知识。在项目运行中,有的社区工作人员甚至对大数据技术缺乏专业知识,仅仅停留于技术层面的简单判断、观察层面;有的对大数据技术专业知识有深入了解但对政府部门的工作特点和业务流程熟悉程度不够,对社区治理相关理论和知识不了解,以致不能熟练运用相关理论和知识对海量数据进行及时有效深入的分析及应用,制约了大数据在社会治理实践中的运用。6.数据壁垒、“孤岛”化问题依然严重。城管、税务、房产等部门数据化建设较早,掌握的数据资源量很大。街道信息化建设较晚,由于顶层推动不足,在本位主义和安全担忧的思想下,城管、税务、房产等部门“不愿”“不敢”甚至“不会”开放共享数据。街道与市、区各部门的数据尚未充分实现有效的衔接,很难把这些部门的数据纳入到街道的大数据服务平台,各个信息资源之间缺乏关联性,数据壁垒及数据“碎片化”“孤岛化”现象严重制约了社区信息化建设的效能。而智慧社区的不同产品由不同企业提供,也很容易导致“信息孤岛”情况发生。7.社区干部数据化思维缺失,影响信息化技术的实战应用。一些街道和企业注重智能设备、服务平台等硬件设施的开发和利用,但忽视对社区干部的信息化技术培训、学习。一方面,很多社区干部面对新技术、新平台,缺乏大数据思维,遇到问题仍习惯于按照老经验老办法思考、处理事情,在工作中不懂不会不愿利用大数据辅助决策和管理。另一方面,很多社区年长的干部不能熟练掌握新平台、新技术,对新技术的适应性明显滞后,更难以指导居民运用新技术。

三、推进上海智慧社区建设的路径思考

1.加强顶层设计,建议制定《上海市智慧社区建设指导标准》。上海于2013年制定了《上海市智慧社区建设指南(试行)》,该文件在新一代信息技术臻臻日上的社会环境下,指导性已滞后于信息技术的发展。建议加强顶层设计规划,以更规范、更细化的原则制定《上海市智慧社区建设指导标准》。明确建设标准,增强智慧社区建设的规范化,完善指导标准结构,明确指导标准内容,制定评估机制,以科学、合理的标准引导街道紧密围绕群众需求、社区治理难点、重点,扎实有序地推进智慧社区建设,避免盲目建设。2.深化智慧社区建设“放管服”改革。建议街道信息化建设减审批、强监管、优服务,放宽上海市科委审批权限,适度放权街道,从重审批轻监管向轻审批重监管转变。扩大街道自主权,设定一定的项目建设费用限度,预算费用低于这一限度的项目可由街道自主决定是否实施,强化街道在智慧社区建设中的主体地位。实行备案制,鼓励街道结合自身特点,勇于实践,大胆创新,探索建设具有自身街道特点的工作项目,激发街道的创新活力。加强项目运营中的监管,完善项目运营的监督管理机制,制定监督管理规范性文件。3.优化项目评审流程,完善项目运行评估机制。由审批部门组织的第三方项目论证评审团队成员应既要有技术专家,还要有基层治理经验丰富的社区工作者。以社区问题为导向,精简审批环节、规范审批事项,重视论证评审内容的科学化,规范评审程序,不片面注重建设费用的审批,重点在项目质量上把好关。要完善项目运行评估机制,推行第三方评估制度化规范化。智慧社区建设是以促进社区治理精细化精准化、满足居民群众需求为目的的新型社区治理模式,因此智慧社区建设不能以硬件资源建设的数量来评价,要以群众的满意度为导向,制定项目运行评估标准,细化评估内容,保障第三方评估人员渠道来源多元化,吸纳专业技术人才、社区工作者、辖区单位以及社区居民参与,以群众的获得感、感受度为重要考量因素,对智慧社区建设的服务水平与服务效果进行定期性的监督与评价,切实保障智慧社区建设项目运行质量。4.打破垄断,优化市场主体参与机制。建议建立社区智慧化建设市场准入机制,确定准入清单,明确申请、核准等相关程序,不论国有企业还是民营企业,只要符合准入条件,均可参与竞争。营造良好的营商环境,通过有序、依法竞争提高服务质量,释放企业主体在智慧社区建设中的活力。同时,建立服务质量评价和退出机制,及时淘汰提供不达标产品、低质服务以及存在违规行为的企业。5.加强街道信息化建设队伍培养,强化培训,夯实社区干部的大数据思维。要大力培养集技术能力、行政业务、社区治理经验于一身的复合型人才。建议市、区相关部门定期举办相关管理人员培训班,对管理人员进行全方位、多层次、多样化的培训,全面提高管理人员的综合素质。注重队伍的专业结构的合理配置,吸纳既懂计算机科学技术又了解社区治理的人才。完善人才激励机制,吸引更多的年轻人参与街道的智慧社区建设。建议将大数据纳入各级党校、行政学院的教学计划,开设大数据与社会治理相关课程,通过专题课、案例教学、经验分享等教学形式,以高质量的培训进一步增强社区干部的大数据思维和意识。6.建立智慧社区大数据平台,推动数据共享。以上海市大数据中心为依托,建立智慧社区大数据平台,建立健全跨部门、跨区域的数据共享流通机制,打破部门间的数据壁垒,实现公共数据集中汇聚,全面整合和对接教育、公安、医疗、养老、社保、房产、文化、旅游、房产等部门数据,实现互联共享。同时,建立服务企业优势整合机制,全面整合互联网企业、移动通讯企业等在智慧社区建设方面的各自优势,打造统一、高效、共享的智慧社区门户平台。

作者:徐振光 单位:中共静安区委党校

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