新经济下旅游管理体制改革策略及路径

摘要：旅游产业的完善，提高了国家经济结构的发展质量，增大了其在社会体系中所产生的实际效用，令行业本身具备了较为完善的管控机制。从资源角度来看，旅游产业的发展是以资源消耗为主体的，在国家宏观政策的引导与调控下，旅游管理也展现出一定的价值。文章立足于新经济背景，对旅游管理体制的现行模式进行论述，指出旅游管理工作的重要性，并给予相应的改革策略，仅供参考。

关键词：新经济；旅游管理体制；改革

新时期，国家经济结构逐步完善，旅游业作为经济结构发展中的基础，对国家经济实力的增强具有一定。然而，在国内旅游业经济发展中，仍普遍存在生态破坏及过度开发等问题。同时，景区基础性设施建设不足为景区管理带来一定影响，景区欺诈消费、不合理收费等行为均给国内旅游业发展造成阻碍。旅游的作用在于帮助游客缓解源自生活、工作等方面的疲劳，并感受人生价值，但部分违规行为导致旅游业面临着严重的诚信危机。上述问题除了新经济与市场开放产生的原因，还包括旅游宏观管理失控、管理职责严重交叉等诸多因素的影响，致使我国旅游业在新经济环境下发展失衡，难以为游客提供更优质的服务。因此，必须对现有的旅游管理机制进行深度调研，找出与之关联的体制措施，确保整体管理形态可以满足旅游产业预期发展的需求，以推动我国旅游产业良态化发展。

一、旅游管理体制的现行模式

众所周知，旅游管理体制按照各国旅游产业发展的现状，存在差异化的管理模式，但普遍分为政府干预、政府主导以及市场主导三种模式。欧美地区发达国家旅游产业普遍由国内旅游起步，利用现有资源，以完备的交通客运网络作为依托，在健全的商法体制与成熟的经济环境下，以私人旅游企业作为基础，于新经济环境当中长期发展、自然发育。在此结构下，地方政府职能部门对旅游行业行政监管力度较小。而发展中国家则与其相反，其旅游产业多由接待入境旅客起步，且由于交通客运网络尚未完善，为有效解决与协调入境旅客接待中存在的各类问题，在旅游业发展初期，政府部门必须采用行政干预手段，这一模式是将市场和政府充分融合，借助政府强制性干预手段，推动旅游产业经济迅速发展。就我国当前国情而言，我国既定的市场体系尚未达到预期设定的目标，对于地方政府部门来讲，其一般是依据原有的法律或政策来执行的，以保证旅游产业的良态化竞争。而国内旅游管理体制的现行模式，主要是中央旅游局拟定旅游管理有关方针、政策，并由地方相应管理局实行与监督，借助层次性的管理模式将国家管理政策落到实处，生成具备中国特色且契合当前国情的旅游管理体制。从微观层面来讲，其即是旅游活动的一个导向，同时也是旅游行业的一个定向化执行基准，确保各项管控措施的合理化、规范化运行。经过拟定与推动旅游产业发展进步的各项指标、规划、法规与政策，把控旅游领域发展总量，指导市场发展态势，有效协调市场秩序，指导与规范旅游企业的业务活动，监督与控制其服务质量，在政策法规层面予以保障和引导，同时在市场营销、人才与信息层面提供服务与支持，从而对旅游企业实施间接调控及管理。

二、旅游管理工作对旅游业发展的重要性

（一）有助于提高旅游业发展质量。所谓旅游产业，即对生态资源的开发与利用，促使自然与人文景观成为提高经济效益的路径。但生态资源具体开发中，会发生不同程度的生态问题及服务问题，需要各级政府以公共权力加以干预，并对旅游企业的商业行为实施规范化管理，进而提高旅游景区服务质量，最大程度地减少生态资源过度破坏与利用的现象发生，保证地区旅游产业链的稳定运行。（二）有助于协调市场投资。为确保旅客群体人身安全，并使其得到最佳的旅游体验，景区内部基础设施应充分顺应市场规模及社会经济发展的现实需求，以此来构建良好的服务体系。在旅游企业市场行为中，建设基础设施需要足够的资源投入与协调，所以，在建设基础设施层面，需要政府以公共权力实施管理与监督，以此来保证各项服务的合理进行，最大限度地避免游客在旅游景区中发生安全事故等。（三）有助于推动社会经济发展。近年来，国家大力发展第三产业，尤其是旅游业，对国家经济增长有着重要影响及作用，为此，各个国家的政府均把旅游业作为经济发展的基础。相比发达国家来讲，中国旅游产业链的完善还需经历较长的时间，尤其是在新时代，多元文化、历史文化的影响令我国旅游产业面临着更多的问题。为切实提高旅游产业服务质量，各级政府相应部门有必要针对旅游业实施严格管理与监督，以此来加快经济结构的整合效率，为我国旅游产业的发展提供更多的可能。

三、当前旅游管理体制存在的问题

（一）旅游宏观管理失控。针对我国现行的管理体制来讲，我国旅游管理属于部门管理的一种，并不是单独意义上的从属关系，而是依据相应的结构布局，将既定的旅游产业进行分化，以实现部门分管。例如，国际旅行社属于国家管制下的旅游总局，中国旅行社属于国外侨办机构，而中国青年旅行社则属于共青团中央。随着第三产业的发展下，国家认知到第三产业所带来的经济效益，开始大力扶持，而与之属于从属关系的旅游产业，也逐渐受到国家的重视。在国家宏观导向下，大多数企业开始拓展旅游交通产业，如旅游社、酒店等，而这些企业人事权与产权均隶属不同投资部门。目前，除青旅、中旅、国旅外，其余旅行社则以一个系统机构为主，在部分细节的耦合作用下，加大旅游产业系统的分化，各个部门之间也出现相对独立的功能效用。尤其是在当前市场相对疲软的状态下，宏观下的旅游产业链也逐渐呈现出一种恶性竞争趋势，如在市场行政监管不规范的情况下，将加大市场矛盾。从旅游部门自身来讲，受机构本身机制的局限，建设项目审批能力不足，企业登记管理体系不完善，宏观调控手段匮乏，令各部门难以进行协调化发展。（二）管理手段较为陈旧。在国内旅游产业发展进程中，繁杂的行业问题频繁发生，例如，到了旅游旺季，很多景区被曝光强制购物、强制消费等，尽管与之相对应的上位管理部门已经做出相应的管控收单，但收效甚微，在网络的传播下，令游客对景区环境和服务产生一定的质疑，不利于旅游业的长期发展。另外，随着全域旅游、大众旅游时代的来临以及以人工智能、云计算、大数据等为依托的智慧旅游业的诞生，既定的管理机制俨然无法适用于新时代社会发展的需求。具体来说，迅速发展的互联网旅游，因不在传统旅社管辖范围内，管理部门既无法针对其存在的问题实施引导与管理，亦没有相关行业协会加以规范。若想建设依法治旅以及依法保旅的政策系统，为旅游管理体制提供制度保障与法治依据，需要政府部门、旅游企业及景区管理者共同努力。

四、新经济背景下旅游管理体制革新的实践策略

（一）强化宏观调控，把控好分权和集权的关系。目前，我国国内既定的旅游管理机制存在分散面广、职能性弱的问题，在实际管理中，出现边缘化、形式化的问题。此类问题直接延伸为管理机制无法全面作用于既定的管理面内，加大了整体工作的难度，令地方政府无法满足宏观发展的需求。针对此类问题，地区政府应正确处理分权、集权，将旅游产业链的发展集中于核心区域，并由国家对相关政策进行有效执行与监管。而触及区域经济发展战略的部分，则适当分权给地区管理部门及旅游局实施管理。相对中央来说，地区管理部门可更快掌握当地旅游管理工作面临的问题，从而及时提供解决举措。中央所拟定的宏观调控策略是确保地方迈向准确发展方向的前提条件，二者辅助管理才能产生更为完善的管理体制。中央与地方各有侧重、各司其职，不仅可掌握准确的发展大方向，还可牢抓旅游业一线管理状况，从而切实解决国内旅游领域所面临的各类问题。（二）创新管理手段，由分散管理转向协同管理。目前，在经济新常态的作用下，地方经济结构政正面临转型，鉴于我国国内公共服务体系的侧供给匮乏现象，其间接鞭策着管理体制的更新与优化，同时也令各个部门之间形成一种协同化发展趋势。特别是政府变革的持续深化，管理能力及管理体制现代化的加快，社会群体、旅客、企业及中介机构等参与管理活动的积极性持续提高。因此，国家和社会应展开普遍、深度与广泛的合作交流，构建互相融合、共生共存的合作发展格局。二十世纪九十年代后，合作治理理论被快速推广并得到发展，此理论致力于将涵盖政府在内的诸多利益相关方集聚在相同的公共舆论空间中，私人与公共部门存在的边界逐渐模糊，并经过双方协商而达成共识、确立决策。所以，政府等旅游相关公共机构应发起合作治理，治理主体涵盖利益相关私人与公共部门、利益无关方，在目标治理过程中，应确保整体工作手段立足于协同化发展体系之上，然后再进行相应的决策。（三）明确管理职责，由本位管理转向综合协调。旅游行业的本位管理长时间约束与影响国家经济社会可持续发展，特别对旅游行业的新兴领域管理，更不应局限在本位管理方面。新经济时代来临，旅游产业在市场经济当中所占据的地位持续提高，旅游对国家经济增长的贡献迅速提升，资源分配方式由“积累、集中”的陈旧模式转向“弥散、辐射”的新型模式。以往孤立、封闭的旅游管理体制正被合作、开放及参与的协作管理体制所替代。其中，第三方机构、企业与政府应以旅游管理体制的建设为依托来运行，在各级政府的服务协调及权威领导下，尊重与发挥市场在旅游资源分配当中起到的支配性作用，彰显第三方机构在管理体制与其运作中的衔接作用，明确各方管理职责，实现综合协调管理。（四）制度监管创新，强化旅游业监管体制活力。新经济背景下，区域间经济发展显现出失衡的发展态势，因此，在旅游业制度监管层面，首先应因地制宜，真正发挥区域旅游资源优势。而在制度创新层面，应对区域旅游资源实施全方位调查及分析，促使监管制度可顺应区域经济发展要求，有效减少资源的盲目开发。其次，针对区域旅游产业存在的问题，实施针对性的政策调控，切实避免市场、行业乱象的发生。同时，在旅游管理体制变革过程中，要统筹部署，实施综合性改革，促使旅游产业发展可顺应新经济环境，避免对旅游资源开发、使用的急功近利，全面干预和打击非法的商业行为。需要注意的是，应进一步强化旅游监管部门职权范围，现阶段监管部门还无法应对旅游业改革所面临的所有挑战。除此之外，监管部门应帮助旅游企业开发专属自身的商品资源及品牌形象，真正提高旅游业服务水平，促使旅游业朝着健康的方向发展。

五、结语

总之，我国旅游产业在实际发展过程中，应突破传统的发展局限，对原有的管理体制进行优化与更新，确保改变后的管理机制可与社会主体发展趋势形成最大的契合。而对于旅游管理体制革新的研究与实践，应牢抓当前旅游发展特色，实施个性化改革与创新，持续促进国家旅游领域的可持续、健康发展。

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作者:杨超 单位:浙江广厦建设职业技术学院