从铁本事件看政府改革和宏观调控论文

时间:2022-09-27 05:29:00

从铁本事件看政府改革和宏观调控论文

自从去年下半年以来,在新一轮经济周期的宏观调控中,货币政策操作一再出手,先后出台了121号文件,收紧了房地产信贷,三次调高存款准备金率,同时提高了一些行业投资的自有资金比率,大量发行央行票据,回笼流通中过多的货币,等等。总体来看,相对比较及时,也比较稳健。但是,由于体制性约束,不仅政策效应较差,而且走入了困境。货币政策独立性缺失,操作空间狭小,可用工具太少。与此同时,财政政策依然沿袭原来的积极性质和扩张思路,在反向上用力,国债发行和国债投资继续实施,其他紧缩和调整措施也未出台。在这种情况下,发改委走上调控的前台,采取了一系列行政控制措施。“铁本事件”就是在这种情况下公开的。

现在,“铁本”已经叫停,其结论是:地方政府越权审批,铁本公司违规违法操作,有关责任人正在进行查处。这个处理和结论不能说没有一点道理,但却显失公平,且违背了更根本的法律,同时也混淆了很多重大问题。

首先,如何区分宏观经济调控和行政侵权行为。

所谓宏观调控,就是政府运用财政政策和货币政策调节经济运行,熨平经济的周期波动。现在,我们居然把政府部门直接出面,下令关闭企业也当作宏观调控。看来,也许我们还要从宏观经济学的ABC重新学起。这不是宏观政策调控,而是直接干预微观主体行为。

在改革开放以前,政府抑制经济过热时,关停并转的是国有企业,这没有什么违法不违法和侵权不侵权的问题,反正国家是所有者,想开就开,想关就关。现在,经过了25年的改革,非国有经济已经发展壮大,政府进行宏观调控,关闭的不是国有企业,而是民营企业。这确实比计划经济还计划经济,政府公开在宏观调控的名义下侵权。既然人大通过的宪法修正案写明,国家保护人权和私人财产权。政府部门强力关闭私人企业不是违宪又是什么?

也许有人说,关闭铁本公司是针对它的违规违法行为。不错,铁本上马是有违规违法行为。那么,我们就要进一步分析,这种违规违法行为是怎么发生的?谁是主谋,谁是祸首?铁本应当承担多大的罪责?

在今年第一季度的宏观经济分析报告中,我们曾经明确指出,目前的经济过热是政府过热,而不是市场过热,甚至是市场未热,政府先热。“铁本事件”就是政府过热的一个典型案例。根据报纸报导,铁本公司违规违法有两大事实,一是化整为零,分散报批。即采取欺骗手段,把投资100多亿元、占地9000亩(实际占地6500多亩)、建设规模840万吨的大钢铁项目分为七个小项目,分散上报审批。但是,为什么搞成840万吨,为什么分成七个项目,没有人追问。铁本公司最初计划年产200万吨,按相同的比例计算,投资只有23.8亿元,占地也只有2000多亩(实际为1500多亩),从民营企业投资和经营的理念来看,实际数量可能更少。这样,也许就用不着化整为零,分散报批了。现在建设规模搞成840万吨,虽然不能说完全是、但至少主要是地方政府搞出来的。一个明显的事实是,在改革开放初期,苏南的三个城市苏州、无锡、常州,基本上处在同一发展水平,差异并不明显,无锡强一点,苏州和常州不相上下,但是,经过20年的竞争和发展,格局发生了很大变化,苏州大大超过无锡,无锡又把常州远远地抛在了后边。在这种情况下,出于政绩考虑,常州政府和官员自然憋着一口气。在现行体制下,缩小差距的最便当的办法是上大的建设项目,只要一个大项目上去了,一切就都有了。铁本的规模从200万吨加到400万吨,再翻番到840万吨,就是在地方政府和官员的一再鼓动、劝说、利诱、甚至施压和请求下,一步一步膨胀起来的。这个背后在饭桌上搞定的过程,才是问题的要害,这是不可能让人们知道的。至于化整为零、分散报批的办法,也不是铁本公司独出心裁,而是政府与企业合谋的结果。不仅如此,现行管理条例虽有投资规模报批的限制,却没有禁止报批以后再合在一起的规定。因此,严格说来,以此责罚铁本理由并不充足。

二是违法圈地,侵犯农民权益。这个问题也是存在的。这里有一个程序问题。农户的耕地要变成非农业用地,先要经过政府的征用,从集体土地变成国有土地,才能用于工商业目的。没有政府的行动,铁本公司本事再大,一寸土地也拿不到手。如果没有上边官员的首肯和指示,乡镇干部竟然胆大包天,越权批了那么多土地,我想,连三岁小孩都不会相信。至于铁本公司没有给足征地折迁补偿费,致使2000多户农民至今仍然无处安身。这也许有一部分事实。不过有一点需要指出,铁本公司按什么标准补偿?农户真正拿到了多少?这些决定是谁拍板的(肯定不是铁本公司定的)?那一个官员敢于将此真相公诸于世?公务员之家

既然上述问题尚未搞清楚,关闭铁本公司就是有问题的。不仅如此,据笔者所知,不至一家国有钢铁公司也在上钢铁项目,为什么不令其关闭?其中有的也存在着化整为零、分散报批的问题,为什么不进行查处?这到底是为什么,人们一看便知。为什么不能一视同仁,而要拿民营企业开刀?其造成的国进民退和改革逆转的后果,更是不难明白;至于“杀鸡给猴看”云云,其实,也只是“杀鸡给鸡看”。否则,我们无法对此现象做出逻辑一贯的解释。

其次,如何运用行政手段进行干预?

政府运用行政手段进行干预是必要的,在目前情况下更是如此。关键在于行政手段应当针对谁,以及如何实施?

对于像“铁本事件”之类的事情,行政手段只能用于问责官员和企业的违法行为。违法行为已如上述,这里主要讨论问责官员。

据报导,到目前为止,有6名官员受到问责和处罚,而且是越到下面处罚越重,上面的官员只受到党内警告处分。如果笔者的上述分析和推断不错,这样做与其说是问责,不如说是放纵和包庇。想借此达到政令畅通,令行禁止,难亦哉!

对于铁本公司不一定急急忙忙令其关闭,而是让其存在,然后把各种该由企业负担的投资成本都算进去。比如,专用码头本应由企业投资兴建,地方政府为其代劳,自然扭曲了企业的投资成本;低价批地同样不合理,也应按正常标准收取土地出让金和折迁补偿费;偷逃的税款也应照章收缴;至于违规违法,也应按规定进行罚款。这一切加在一起,如果企业认为仍能盈利,可以让其继续经营或者缩小投资规模继续建设,如果损失太大,无法进一步投资建设,可以提起破产申请,进入破产程序。与此同时,这里计算出来的低估成本和缩小规模造成的损失(包括土地不能复垦等),就是官员决策失误的代价,应按此对有关责任官员做出相应的处罚,使之承担决策失误的经济责任。这样做,既不存在侵权问题,又达到了行政干预的目的,同时也真正建立起对官员的问责制度。

再次,如何在宏观政策紧缩的同时推进政府改革。

“铁本”的上马,是地方政府、企业和银行三家共同行动的结果,在这个三角关系中,地方政府处于主导地位。而在实行紧缩中,各部门又是各搞一套,借机扩大自己的权力和维护本部门的利益。因此,我们的现状是,一方面,政府掌控着巨大的经济和投资权力,另一方面,政府的管理能力和行政能力又相当低下。如果不改变这种状态,我们将会付出更大的代价。因此,笔者赞同这样的观点,即政府改革是进一步改革的中心。

目前,我们的政府制度中有两大问题,一是政府和官员的权力过大,特别是掌控着巨大的经济和投资权力,二是政府和官员行为无章可循,随意性太大,甚至明显违法。因此,政府改革的关键在于限制政府和官员权力,特别是经济和投资权力,而最主要的办法和措施是,明确规定政府(包括中央政府和地方政府)和官员能做什么,不能做什么,建立政府官员的行为规则,并对官员的行为实施公开的舆论监督和司法监督,同时实行真正严格的问责制度。

在经济衰退和政策扩张时期,政府权力往往随着支出的增加而扩大,而在经济扩张和政策紧缩时期,正是限制和缩小政府权力的一个有利时机。但是,我们的作法往往与此相悖,政策扩张时期政府随支出扩大而扩张权力,政策紧缩时期又用行政干预扩张政府权力。如果我们对政府权力的借机扩张丧失警惕,如果我们不能进一步限制政府权力,不仅宏观调控会走偏,它所造成和留下的问题比它解决的更大、更难、更复杂,而且有可能断送中国的改革和发展前景。