旅游环境问题立法及内容设立

一、我国旅游业发展现状

旅游业作为推动经济发展的一大产业，随着经济全球化的大趋势显得越发蓬勃，在世界范围内所带来的经济效益尤为突出。据统计，2009年我国旅游业总体保持平稳较快增长，全年国内旅游人数达19.02亿人次，增长11.1%；国内旅游收入1.02万亿元，增长16.4%；旅游总收入1.29万亿元，增长11.3%。①根据世界旅游组织的预测，到2020年，我国将成为世界第一大旅游目的地国和第四大客源输出国。②旅游业自发展开始到现在已过去几十年的光景，其给经济带来的收益和成果十分显著，于此同时，旅游业的发展带来的负面效益也十分明显，环境污染、旅游资源、生态平衡破坏的问题越发突出，甚至造成旅游区域环境不能再自行恢复。如相当一部分热点旅游区水体遭受污染，空气质量下降，局部生态环境受到破坏，旅游资源受到损害；旅游旺季大批游客涌入进去，致使基础设施紧张，破坏或干扰野生动植物的栖息和生态环境；旅游区环境卫生状况较差；旅游开发建设项目与旅游区整体环境不协调；等等。

二、旅游业环境立法的可行性

旅游业是对环境依赖度很高的产业，脱离环境的旅游业是不可能独立发展起来的，因而对环境的维持和保护是长远发展旅游业的内在要求。此之前在我国存在着少量涉及旅游业的法律法规，如《:中华人民共和国环境保护法》、《风景名胜区管理暂行条例》、《旅游业治安管理办法》等，这些法律只在一定程度上起了作用。在国际公约中对旅游的规制也存在着一些约定，如：《生物多样性公约》、《保护世界文化和自然遗产公约》、《国际捕鲸管制公约》等。但这些法律法规和公约零零散散的对旅游业进行着约束，多数出现的问题并没有提及如何规制，现有法律法规没有针对性，而且现存有些条款具有滞后性。作为能独立存在的行业，应该如同对规制证券业有《证券法》一般，旅游业应有其专项立法。这一举措是可行的，法律可以通过引导促进行业发展并且能够更好的兼顾保护旅游目的地的环境。

三、旅游业环境立法的具体内容

（一）以可持续发展为立法原则

1.可持续发展的概念可持续发展概念产生于20世纪中后期，它的出现是经过几千年发展历程的经验，总结过去沉痛的教训，应运时代而新生出的理念。1980年，由世界自然资源保护同盟、联合国环境规划署和世界自然基金会共同出版的《世界自然保护搜略：为了可持续发展的生存资源保护》中第一次明确地将可持续发展作为术语提出。③世界环境与发展委员会于1987年2月在日本东京召开的第八次委员会会议上，通过了一份报告《我们共同的未来》，该报告明确界定可持续发展的概念，即满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。④

2.可持续发展的基本特征根据可持续发展理论，它具备三个基本特征：维持全面的生活质量，维持对自然资源的永续利用，避免持续的环境损害。可以看出可持续发展具有多元化的特性，不仅包括经济的、社会的、也包括生态环境的；不仅包括物质的、技术层面的，也包括制度和文化价值层面的。⑤

3.以可持续发展为原则的重要性可持续发展理论作为指导现阶段人与人、人与自然之间和谐发展的重要理论依据，是社会经济规律和自然生态规律的客观要求。在我国乃至世界化大生产的今天，可持续发展的理念已然涉及到政治经济文化活动的各个方面，旅游业作为经济发展的一方面，也是需要以可持续发展理论作为指导，在规范旅游业的法律制度中应有体现。正如行政法中的合理合法原则、民法中的自愿平等原则、刑罚中的罪刑法定原则一般，在环境法中，可持续发展作为其一项原则，来更好的指导法律从而保护环境、维护生态，指导旅游活动，避免旅游活动的不当所带来不可逆转的破坏。

（二）分三个阶段进行立法研究

1.旅游活动初期阶段旅游初期阶段是指在目的地为开展旅游活动进行旅游开发、兴建设施等项目准备的时段，而这一时期主要是为了发展旅游活动所做前期规划，是对旅游目的地的总体设计建设的最主要环节。环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。通过环境影响评价制度的实施，给有新开发的旅游目的地计划的开发者提高准入的门槛，从而使其开发前能更加合理的进行规划，建设相应的旅游设施时能考虑到对环境破坏范围，可以根据当地的环境能力做到循序渐进的开发利用，经过较为全面考虑、做到统筹兼顾、给出科学决策，能使旅游活动与环境保护达到和谐融洽。

2.旅游活动中期阶段旅游活动向广大旅客开放时，是考验旅游目的地环境保护措施的关键时刻，这时的迎来送往的旅客是中期阶段对环境破坏的最主要原因。

（1）限制承载量。每个旅游目的地因地理环境的不同各具特色，对于能容纳的范围限度各有不同，因而没有一个硬性的指标来划定范围，所以针对不同旅游目的地的承载限额，应该根据科学的研究进行订立，因地制宜的做出合理规划，限制进入景区的人数，避免因超过数额，致使景区超负荷运作造成不可挽回的损失。

（2）定期审核。澳大利亚旅游业是经济的重中之重，为此政府为做好可持续发展，制定自然与生态旅游认定计划（NatureandEcotourismAccreditationProgramme，NEAP），NEAP推出认定合格的一系列原则，经认定，合格的产品可以在三年的期间里展示NEAP标示，在此期间，必须进行一年一度延期手续和对标准的重新审议；三年后，则必须重新申请，经过更严格的标准进行审议。⑥通过对NEAP认定的了解，在对旅游发展中期的管理可以进行针对性应运，对开发者前期开发经认定合格者颁发认证，对旅游目的地一年进行一次环境审核，对审核不通过的进行限期治理，使其达到标准；三年后，重新申请认证，对前三年的旅游活动进行评价，对环境所造成的影响给予评测，对于未来的规划进行审核，通过这些标准的考核后再行决定是否允许旅游目的地继续进行旅游活动。

3.旅游活动后期阶段旅游业被比喻为“朝阳产业”，是经济效益颇高的行业，在旅游活动如火如荼进行时刻，开发者和经营者很容易被眼前的经济利益所蒙蔽，注重眼前的利益，忘记环境的重要性，忽略了环境和资源的承载力，从而做出牺牲环境利益的举措。面对这些时立法应该预测并做出规制。

（1）强化环境监督管理。旅游目的地分布散乱，没有规律可循且多位于边缘部位，一般归当地的政府管辖，层级各部相同，经过层层迂回后才能上报于省、市政府，多层级的管理，中间环节漏洞难免会增多。为避免中间环节的纰漏造成不必要的损失，应该实行垂直管理，对旅游目的地的管理应有所处地区的上级环境监管机构进行管理，省去其他部门管理环节，由该环境监管部门上报省、市环境监管部门，从而做到精简环节，垂直高效率的管理。通过高效率的管理，可以对执法起到促进作用，能使执法活动快速到位的开展，也使对环境的破坏尽可能的减到最低。

（2）开发者养护、污染者治理。旅游目的地开发人员应保护环境，做出合乎环境标准的行为，按照环境影响评价报告书所规划的进行开展活动，做好养护工作。对于造成污染的污染者，要对其所做出的污染行为承担责任，做出限期治理、停业整顿、恢复原状等处罚措施，给旅游目的地所造成的污染，按照污染的结果进行划分，按其性质承担民事、刑事、行政责任，将处罚具体落实，严格进行执法活动。

（3）群众参与监督举报。开展群众参与环境监督，针对开发、经营者对旅游目的地造成的破坏进行监督，针对实施环境执法的行政机关进行的不合理、不合法行政行为进行举报。对于群众的举报，环境监督机关应立即进行处理，核实实情，对存在的问题及时做到解决，并及时向广大群众反映相关信息，做到依靠群众，让群众积极参与到保护环境利益中去，加大对当地的旅游资源的保护。

四、结语

以我国现阶段旅游业发展现状来入手，对存在在旅游与环境中的诸多问题是急需解决，为能够解决生产力和生产关系的合理发展，对破坏环境、牺牲生态利益为代价的发展方式是应该通过法律进行规制的，针对旅游业进行行业立法，通过以立法的手段保护环境资源，遵从可持续发展为原则，协调人与人、人与环境的关系；应运环评制度，制定标准，垂直管理，严格责任，联系群众，依法执行，从而达到环境效益、社会效益、经济效益三者的有机统一。以立法来保障旅游业的健康有序发展，促进经济平稳增长，做到不以牺牲环境为代价换取经济；旅游业立法进一步补充环境法律体系的构建，加强该行业与环境的有机结合，处理好二者关系。综上，旅游与环境之间需要立法来平衡二者的取舍关系，旅游依赖于环境，环境推动着旅游，只要能合理合法的加以发展，旅游终将可以反过来保护环境。