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土壤污染防治立法实践及建议

摘要:《土壤污染防治法》的出台填补了中国土壤污染防治方面的法律空白。自《土壤污染防治法》出台后,部分省份开始积极探索省级法规的出台。在对天津市、山西省、山东省、广东省出台的相关条例或办法进行梳理的基础上发现,各地立法在细化内容、提高可操作性、突出地方特色等方面进行了尝试,但也存在与现有管理制度不衔接、部分条款落实难度大、部分制度仍缺乏可操作性等不足,提出应加强立法前期工作、明确问题导向和依托经验、加快配套政策制定等建议,为其他省份土壤污染防治立法提供参考。

关键词:土壤污染防治;省级立法;建议

2019年1月1日,我国正式实施《土壤污染防治法》(以下简称《土壤法》),填补了我国土壤污染防治方面的立法空白。《土壤法》的颁布,是我国土壤环境管理工作的重要“里程碑”,为打好净土保卫战提供了法律保障。《土壤法》以法律形式明确了我国土壤污染防治规划、普查、监测等方面的基本制度,以及预防和保护制度、土壤污染风险管控和修复责任制度、农用地分类管理制度、建设用地风险管控和修复名录制度等专项制度[1]。但由于我国土壤污染防治立法工作起步较晚、基础较弱、经验不足,因此目前我国土壤污染防治法制体系仍处于建设阶段,在推进落实方面尚缺乏有力抓手,很多内容只是进行了较为宏观的规定,可操作性不强,还需要地方自主进行创新性探索[2]。《土壤法》出台后,各省份结合本地实际,积极开展省级土壤污染防治立法探索,对《土壤法》中一些较为宏观的规定进行细化和具体化,以提高可操作性和落地性。据不完全统计,全国至少有10个省份正在研究制定本地区的土壤污染防治相关法规。北京市、江苏省、云南省等省份已将土壤污染防治条例编制纳入了立法计划,已启动前期研究工作;江西省、河南省、湖南省已编制完成省级土壤污染防治条例或办法(草案),已进入审议阶段;天津市、山西省、山东省、广东省均已出台相关省级法规,在秉承地方立法不抵触国家法规的原则基础上,突出了亮点特色,增强了地方可操作性。此外,湖北省于2016年已早于《土壤法》颁布实施《湖北省土壤污染防治条例》,但由于当时的立法背景和思路有所不同,其架构、体例和相关条款要求与《土壤法》不完全一致,因此也正在重新研究修订中。本研究对已经颁布实施的《天津市土壤污染防治条例》《山西省土壤污染防治条例》《山东省土壤污染防治条例》《广东省实施〈土壤污染防治法〉办法》(以下分别简称天津条例、山西条例、山东条例、广东办法)进行梳理,在细化内容、提高可操作性、突出地方特色等方面进行研究讨论,形成相关政策建议,为完善国家土壤污染防治管理体系和省级土壤污染防治立法提供参考。

1各地省级立法特点分析

1.1细化内容,为《土壤法》的真正落实提供了有力的保障。1.1.1细化规划方面的要求。规划是各方面开展工作的重要依据和指南。土壤污染防治工作涉及多部门的多种规划,除《土壤法》规定的国民经济和社会发展规划、环境保护规划和土壤污染防治的专项规划外,天津条例提出将农用地土壤污染防治的内容纳入农业发展规划;山东条例提出在涉及土地利用的国土空间规划等规划中要明确对土壤以及地下水可能造成的不良影响和相应的预防措施;广东办法明确要求县级以上人民政府自然资源部门编制的土地利用总体规划、城市总体规划、控制性详细规划应当充分考虑建设用地土壤环境质量要求。从制度上将土壤污染防治内容纳入有关部门的专项规划中,为防止生态环境部门“单打独斗”,推动部门协调配合提供了强有力的保障。另外,除了省级层面细化规划要求外,山东条例还提出县级人民政府和化工园区、涉重金属排放的产业园区应当根据土壤污染防治规划制定实施方案,要求重点区域的基层管理部门应按照本地区土壤污染防治要求确定重点任务和工作目标,落实主体责任。1.1.2补充建设用地土壤污染状况调查的启动条件。《土壤法》分别在第59条第1款和第2款中规定了两种情形:土壤污染状况普查、详查、监测和现场检查中表明有土壤污染风险的,用途拟变更为住宅、公共管理与公共服务用地的,需要开展调查并由生态环境部门会同自然资源部门组织评审。在此基础上,天津条例增加“有色金属冶炼、石油开采、石油加工、化工、焦化、电镀、制革、制药、农药等可能造成土壤污染的行业企业以及污水处理厂、垃圾填埋场、危险废物处置场、工业集聚区等关停搬迁的”需要主动调查,明确了需要主动开展调查的行业,降低了执法人员权力寻租的风险,既降低了有污染而被忽视的风险,又避免了“运动式”的任性污染治理和执法监管。山西条例增加了土地使用权人应当开展土壤污染状况调查的7种情形,也起到类似的作用,其中第2种情形“用途拟变更为食品加工储存用地或者农用地的”更是考虑了食品安全的问题。1.1.3完善信用信息公开相关内容。土壤环境信息公开的责任主体包括政府、企业、土壤污染责任人、土地使用权人等,但我国政府土壤信息公开机制尚不成熟,监管方面还存在不足[3]。在当前简化行政审批的背景下,依靠信用系统规范有关责任主体的相关活动是一个必需且有效的手段。《土壤法》第80条提出将从事土壤污染风险管控和修复的单位和个人的执业情况纳入信用系统管理。在此基础上,山东条例另外新增了3类责任主体———土壤污染责任人、土地使用权人和评审评估专家,将这3类责任主体的环境违法信息录入信用系统管理。天津条例则要求将依法查处的违法信息及处罚都纳入信用系统管理,范围较之《土壤法》明显扩大。1.2提出法律执行层面的具体要求,增强可操作性。1.2.1明确相关管理制度的时限要求。为提高省级立法的可操作性,各省份省级立法明确规定了相关管理制度的时限要求。《土壤法》规定,土壤污染重点监管单位要制定拆除工作方案并备案,但未明确时限,《企业拆除活动污染防治技术规定(试行)》也只提出了方案编制要求,未提及时限。关于拆除方案/备案时限,山西条例和山东条例均明确提出土壤污染防治工作方案应当在拆除活动前15个工作日内报相关部门备案。关于评审时限,山东条例明确要求,在收到申请后15个工作日内,生态环境部门会同自然资源部门应组织专家进行评审,此要求可有效防止因管理部门拖延而影响后续的土地开发利用等活动。此外,山东条例要求土壤污染重点监管单位按照监测规范对其用地每年至少开展1次土壤和地下水环境监测,严于生态环境部的《在产企业土壤和地下水自行监测技术指南(征求意见稿)》对土壤和地下水规定的监测频次(表层土壤2年1次、深层土壤4年1次、地下水每年1次)。1.2.2明确参与部门和管理主体。《土壤法》有些条款并未明确具体参与部门或管•0理主体。山东条例明确了重点行业企业用地土壤污染状况详查由生态环境主管部门会同自然资源、住房和城乡建设等部门组织开展。山西条例和山东条例均明确了土壤污染状况调查由市级有关部门组织评审。广东办法明确了建设用地土地使用权已经收回但是尚未出让的,由所在地负责收储土地的人民政府负责组织开展调查评估;重度污染农用地转为城镇建设用地的,由所在地县级人民政府负责组织开展调查评估。1.2.3明确土壤污染防治基金筹措渠道和使用办法。《土壤法》提出了建立省级土壤污染防治基金的要求,因此天津条例、山西条例和山东条例均明确要求建立省级土壤污染防治基金。对于因实施或者组织实施土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控、修复、风险管控效果评估、修复效果评估、后期管理等活动所支出的费用,《土壤法》提出由土壤污染责任人承担。但在实践工作中,存在部分地块环境风险较高或亟需开发利用的情况,天津条例和山东条例提出地方政府可以先行组织实施土壤污染风险管控和修复,但应当向土壤污染责任人追偿支出费用,而且山东条例进一步明确将追偿所得纳入土壤污染防治基金。1.2.4尝试探索评审的具体要求。山东条例提出评审方式以专家评审为主,要求“省人民政府生态环境主管部门应当会同自然资源部门建立评审专家库”,评审费用不得纳入土壤污染责任人所支出的费用内。1.3结合本地实际,突出地方特色。1.3.1针对地方特色产业和重点领域提出土壤污染防治要求。山西条例针对山西省近年来利用煤矸石、粉煤灰填充复垦造地项目的大面积实施,要求制定利用工业固体废物填充复垦造地和生态修复的技术规范,针对重金属污染、矿产资源开发、工业固体废物堆场、土地复垦等重点领域提出了具体预防和保护措施[4]。天津条例要求从事加油站经营、油品运输、油品贮存等活动的单位,从事车船修理、保养、清洗等活动的单位,以及其他从事化学品贮存经营活动的单位加强土壤污染预防。山东条例提出将符合要求的有色金属矿采选、有色金属冶炼、石油开采加工、化工、医药、焦化、制革、电镀、危险废物经营、固体废物填埋等行业企业纳入土壤污染重点监管单位。1.3.2创新提出地方特色条款。天津市出产小站稻、沙窝萝卜、茶淀葡萄等名特优新农产品,因此天津条例提出加强对名特优新农产品产地的土壤环境保护,防止土壤和农产品污染[5];为配合京津冀协同发展,天津条例提出推动与北京市、河北省及周边地区建立土壤污染防治协商机制,做好区域土壤污染防治工作;天津条例提出鼓励有条件的学校开展土壤污染防治专业技术教育,强化人才培养,鼓励高校环境工程及相关专业设立土壤污染风险管控和治理研究方向。山西条例提出对过期报废农药也要进行监管,提出了重金属的具体排放要求及相应处罚准则。山东条例提出不得委托同一单位从事土壤污染状况调查和风险评估、风险管控和修复、风险管控和修复效果评估等活动,要求修复工程应在原址上进行。广东办法也提出了跨行政区域的土壤污染防治应当协商解决;提出了依托全省电子政务云平台和政务大数据中心,构建土壤环境信息平台;提出了土壤修复工程要进行环境监理。

2各地省级立法的问题与不足

2.1部分条款与现有有关管理制度不衔接。2.1.1“污染地块”概念的提出值得商榷。山西条例在第30条中提出了“污染地块”的概念,并提出了相应管理要求,而在《土壤法》“风险管控和修复”章节中并未提出此概念。《土壤污染防治行动计划》和《污染地块土壤环境管理办法(试行)》(以下简称《办法》)曾提出“污染地块”的概念,《办法》还明确了“污染地块”的定义,即“污染地块”首先要是疑似污染地块(专指从事过有色金属冶炼等行业的用地),然后污染物含量要超过有关土壤环境标准。而《土壤法》并未沿用这一概念,笔者认为原因可能如下:一是考虑到“污染地块”概念范围较小,无法囊括所有存在污染的地块;二是《土壤法》确定了建设用地土壤污染风险管控和修复名录制度,如果要将污染地块纳入名录还需要进行风险评估。另外,2019年修订的建设用地土壤的HJ25系列导则也删除了“污染场地”相关概念,因此“污染地块”的概念应该会在后续土壤环境管理中逐步弱化。故而山西条例再次提出“污染地块”的概念值得商榷。2.1.2农用地风险管控类别划分依据不统一。山东条例第41条提出将农用地风险管控类别划分为未污染、轻微污染、轻度污染、中度污染和重度污染5类来进行管理,这可能是参考了已废止的《土壤环境质量标准》(GB15618—1995),而按照现行的《土壤环境质量农用地土壤污染风险管控标准(试行)》(GB15618—2018),农用地土壤污染状况类别分为未超筛选值、介于筛选值和管制值间、超过管制值3类。若按照《农用地土壤环境质量类别划分技术指南》,农用地的土壤环境质量类别划分则不仅要考虑土壤污染状况,还要考虑农产品质量安全的情况。因此,山东条例提出的农用地风险管控类别划分依据未与国家现行的有关标准相统一。2.2部分条款落实难度大。山东条例对安全利用类和严格管控类耕地分别提出“阻断或者减少相关污染物和其他有毒有害物质”“阻断相关污染物和其他有毒有害物质进入地块”措施,以阻断污染物进入农作物食用部分,但是由于有毒有害物质现阶段无法明确界定,含有重金属的农药、化肥完全不使用也不现实,所以此条款后续落实还有一定难度。山东条例还对农用地和建设用地修复方案的具体内容进行了细化,其中提到了要求修复方案包括施工方案。一般来说,修复方案是单独由技术单位编制的,是作为施工前招标的必备条件的,如此规定可能就要求修复方案必须由施工单位来编制,这与现今普遍的项目管理流程存在一定的互斥性,落实起来也有难度。2.3部分制度仍缺乏可操作性。建设用地准入管理制度是《土壤法》确定的一项重要制度,是防范建设用地土壤污染风险、保障人居环境安全的核心制度。准入管理具体要求不明确就可能导致部分地区片面追求土地开发进度而忽略建设用地土壤环境质量要求,最终引起毒地开发的风险。《土壤法》规定“列入建设用地土壤污染风险管控和修复名录的地块,不得作为住宅、公共管理与公共服务用地”,但如何在规划和供地管理环节实施建设用地准入,国家层面尚未出台具体的指导意见和操作细则。而对于《土壤法》关于“未达到土壤污染风险评估报告确定的风险管控、修复目标的建设用地地块,禁止开工建设任何与风险管控、修复无关的项目”的规定,依据新修订的《建筑法》,住房和城乡建设部门颁发施工许可证是无需考虑地块是否修复到位的。“不得作为”是不得规划,或者不得颁发规划许可,还是要求“净地出让”?“禁止开工”如何界定,有住房和城乡建设部门的施工许可证也不可以开工建设吗?《土壤法》中没有具体的可操作性细则,4个省份的省级立法亦未提出一些可供借鉴的可操作性方法。《土壤法》第59条提出,用途变更为住宅、公共管理与公共服务用地的,变更前应当按照规定进行土壤污染状况调查。那么对于由农用地转为住宅、公共管理与公共服务用地的,是否需要开展土壤污染状况调查,目前尚存在争议,而4个省份的省级立法也未对此问题提出具体可操作的方法。

3建议

3.1加强立法前期工作,做好立法的必要性和可行性研究。3.1.1深入开展立法论证。现阶段我国土壤环境管理法制建设刚刚起步。省级有关部门应对立法的必要性进行深入、科学的论证,充分研究《土壤法》实施过程中有哪些制度需要完善,省级立法可以在哪些方面作更为详尽和更有操作性的补充,避免“为立法而立法”。在确定本省份立法必要性的前提下,要摒弃“贪大求全”的心理,坚持少而精的原则,使省级立法更好地发挥作用。3.1.2充分征求各方意见。土壤污染防治不能简单沿用水和气的相关环境管理思路,要与时俱进,不断优化调整。建议省级立法充分征求政府各有关部门和社会各界的意见,并与国家的最新土壤环境管理要求做好衔接,避免省级土壤污染防治立法与其他政府有关部门的规章出现不一致甚至相抵触的情形。同时,对于国家提出的新的管理思路和要求,建议各省份在省级立法中优先开展探索,为国家层面实施提供实践依据。例如国家《关于构建现代环境治理体系的指导意见》中提出,对工业污染地块,鼓励采用“环境修复+开发建设”模式,地方在省级立法中可积极探索,提出具体要求。3.2以问题为导向,以经验为依托,明确省级立法的重点领域。3.2.1充分考虑土壤污染的地方特点。我国幅员辽阔,各地经济发展水平、土壤污染的累积性等差异都导致我国土壤污染有很强的地域性。建议从本省份实际出发,在充分把握本省份特点的基础上,增设具有地方特色的条款,以有效解决本省份的具体问题。如长江流域有关省份可以考虑如何有效监管长江经济带化工污染整治的大批遗留污染地块治理修复及再开发安全利用问题;广东省、广西壮族自治区应考虑如何界定高背景区域有效防范农产品种植的环境安全问题;湖南省、云南省等省份在矿产资源开发集中地带要考虑如何做好源头污染预防的问题。3.2.2总结和借鉴实践经验。在近几年的土壤环境管理工作中,许多地方本着问题导向的原则,也探索出了一定的管理经验,如上海市在建设用地准入管理方面提出的“净地出让”,即未经治理修复合格,不得出让;广西壮族自治区在规划许可角度提出的未经治理修复合格,不得办理相关规划许可证;浙江省从规划条件、规划许可、施工许可的全过程监管中提出的存在风险的地块不得进入相关用地程序。建议地方积极总结本地以往工作经验,借鉴和吸纳其他地区的有关工作经验,在充分论证可行性的基础上将其纳入到本省份的省级立法中。3.3加快配套政策制定,加强依法治土体系建设。土壤污染防治立法落实的前提是配套制度完善,国家层面也正在开展这方面的探索,例如国家出台了《土壤污染防治基金管理办法》、修订了建设用地土壤的HJ25系列导则、研究起草了《土壤污染责任人认定暂行办法》等。因此,各省份也要加强土壤污染防治立法的配套政策研究和制定,确保立法可落地、可实施。笔者建议的配套政策如下:研究制定土壤污染防治规划、土壤污染重点监管单位自行监测规范、高背景值区土壤环境标准等技术规范;已经确定设立土壤污染防治基金的省份,进一步探索社会化运行模式;探索农用地、建设用地土壤污染责任人认定的程序、方法。在配套政策出台的基础上,尽快开展土壤执法能力建设,加大基层执法人员培训力度,提高地方土壤污染防治监管能力和执法水平。

4结语

我国土壤污染防治立法工作基础薄弱,《土壤法》虽然为土壤污染防治相关环境管理工作指明了制度方向,但在实施过程中还会面临诸多问题,省级立法应总结经验、不断探索,以进一步完善我国的土壤污染防治法制体系。

作者:崔轩 刘瑞平 王夏晖 单位:生态环境部环境规划院

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