剖析中国监管立法模式

自1987年发行以来，我国从发行缓慢、品种单一到现在的电脑操作、即时开奖，拥有全国性和地方性的几十种，历经了22年的探索和努力。虽然中国事业框架的构建已经基本完成，市场每天也在不停地运转，但是，中国业基本还处于粗放的形态，具有很大的不稳定因素，要想促成业的成熟与发展，加强立法，尽快出台各项实施细则，进而建立完善的监管机制成为亟待解决的问题。

近年来，我国业出现了日益增多的纠纷、官司和“私彩”问题，并且伴随着大奖的频频爆出，惊叹、质疑之声不绝于耳，一直饱受诟病的监管制度成了人们最为关注的事情。下面，笔者从经济法学的角度，简要谈谈对如何制定立法之监管模式的一些看法。

纵观国外业，其经营模式各有不同，但监管多由国家成立专门机构负责执行，有的是中央直管，如:法国和西班牙的主管部门分别是其预算部和财政部，分别对负责经营的国家游戏集团和国家管理局进行监管;泰国则是成立了国家委员会，由财政部常务次长担任主任委员，财政部下属的国家“办”负责经营。有的国家是各州自行监管，如:美国加州的委员会是由3名参议员、3名众议员和3名公众代表组成，任何相关会议必须5人以上参加方可举行，任何方案通过都需要得到参会委员大多数赞成，并且委员会通过的文件必须在州政府有所备案;澳大利亚各州均成立了管理局对公司进行监管。

对比我国业，多年以来没有一部专门对性质、经营、监管等各个环节做出做出明确规定的法律，而只有得到了法律的保护，才能真正的保障发行机构、从业者和彩民的利益。经过多年努力，《管理条例》于今年7月1日起开始实施，虽然这是一部意义重大的法律，但社会各界对其评价不是很高，一个重要的原因就是其缺乏配套的细则，尤其是对如何监管的规定，距离社会公众的需求还有一定距离。

加强监管的立法规定，为《管理条例》制定相应的实施细则，是当前亟待解决的问题。在我看来，解决这个问题需要做好以下三个方面:

一是成立专门的国家监督部门。可借鉴欧美各国业的成功经验，参照银行业的银监会、保险业的保监会模式，在行业设立一个专门监督机构。虽然也有专家指出，一方面担心监督部门会名不副实，即像现在的运营部门宣称的采取所谓“三位一体”的监管模式，那样的话还是在糊弄老百姓;另一方面担心监督机构日常开销的费用，会违背发行用于公益事业的初衷。但是，我认为“彩监会”的设立利大于弊，只要妥善解决其人员构成问题，避免自己人监督自己人的事情发生，相信还是会对监管起到积极作用。同时，监督部门的日常开销，相比由于监管不力造成的损失来说只是九牛一毛，只有成立了专门的监督机构，才能保证业的健康、高速发展。

二是加快制定行业标准。据专家介绍，国外的摇奖设备和开奖过程，其随机性均需要通过不定期的抽查检测，而在中国则仅仅靠公证员和少数彩民的现场肉眼判断，对于摇奖环节中最为核心的内容，比如技术系统、摇奖设备、设备等安全性等缺乏国家统一标准和第三方专业机构的检测及认证。要解决这个问题，必须加快行业标准的制定，目前业的专业化程度很高，但是至今仍没有对从业人员的资格认证，没有行业规定和统一的国家标准，不能不说是一种悲哀。

三是在信息披露方面下功夫。这里讨论相关信息披露，一方面包括公益金等的使用细节，另一方面包括兑奖信息的公开程度。前者在我看来是十分必要的一个环节，目前的一年一报还跟公众的期待有一定距离，但也可以慢慢改进，但对于后者则是见仁见智的问题。在欧美这些对个人隐私相当注重的国家，中奖者的信息却可以随时查到，但对于“聪明”的国人来说，如何解决信息披露，不但关系到国家公信力的体现，更关系每个彩民的切身利益。

无论是研究的专家，或是乐在其中的彩民，亦或冷眼旁观的评论家，都不能否认，我国业发展至今，带来的利益远大于其可能产生的一些问题，尤其是在近年来的一些灾难事故中，公益金起到了巨大的作用。监管工作任重而道远，但其意义重大，需要每个人共同努力，才能更好地保护彩民利益，维护市场的繁荣和稳定，实现法律制度所应追求的公正、秩序和效率价值。