深究国际法效力级别问题

众所周知,从权力的结构及其运作角度来看,国际社会和国内社会是存在根本区别的,这导致国际法体系和国内法体系具有不同的特点。国内法体系是一个呈现为金字塔型的结构,宪法居于塔尖,其下的法律规范分为不同层级,下级规范的效力来自于上级规范,宪法具有最高效力,是该体系内一切规范效力的最终源头。而国际法则呈现为一个扁平的结构,没有宪法性规范,其内部的法律规范也没有层级关系,一般不存在效力优劣问题。二战后,国际法规范数量日益庞大,各个领域的规范逐渐发生冲突,这引起联合国国际法委员会的注意,开始研究这一被称为“国际法碎片化”(Fragmentation)的现象①。一些学者提出,对于国际法体系应像国内法体系一样形成一定的等级结构,以解决规范冲突和碎片化,但这一主张及其有关学说仍面临着理论及实践的许多困难。

一、国际法效力等级问题源起探究

国际法效力等级问题的源头,必须从国际法的相对规范性(Relativenormativity)谈起。1983年,法国学者普罗斯佩·维尔(ProsperWeil)在《美国国际法杂志》上发表了《国际法走向相对规范性?》一文,就相对规范性以及国际法规范等级问题进行了系统阐述。此后近30年中,他所提出的问题和观点引起了国际法学者的极大兴趣,不断有相关文章发表,对其观点或赞同或反对。法律规则在确认两个因素之间联系时依照规范性,即,如果A这样,则B就“应当”(Ought)这样。规范性是法律规则据以描述对象的原则,也是法律规则区别于自然法则的重要特性[1]49-50。在传统国际法体系内,各个规范在规范性上是平等的,不存在强弱问题,即在两个“应当”之间没有先后之分。维尔指出,国际法的晚近发展出现了相对规范性的趋向,这主要是由于强行法(Juscogens)理论、对国际社会整体义务(Obligationergaomnes)理论的出现,以及对国际罪行(Internationalcrime)和国际不法行为加以区分,这使得国际法规范之间开始产生等级,其规范性相对化[2]。维尔认为,国际法在结构和概念上都存在缺陷,其规范性的门槛不明确,在是否构成规范以及合法与非法之间没有清晰的界限。

如果在这种情况下推进国际法规范性的相对化,一些强势国家将借国际社会整体的名义将符合自己价值和利益的规则升格为层级较高的法律,将导致国际法原有的多元性和中立性46被破坏,其调整国际关系的功能无法发挥[2]。维尔对国际法相对规范性以及等级化的反对意见引发了众多争论,有学者表示支持,但更多是反对。反对维尔观点的学者一般认为,国际法的相对规范性不可避免,甚至认为这是解决国际法体系目前冲突状况的根本途径。传统观点认为,国际法中所有规范在效力等级上都是一样的。

随着国际法在二战后的迅猛发展,国际法的各个分支领域都获得了空前的丰富和完善,这些领域是以国际法调整对象的不同来划分的,如国际环境法、海洋法、空间法、人权法、战争法等。由于一个具体的事件可能涉及多个领域的规范,而这些规范在制定时的价值取向、目标、功能都有不同,甚至抵触,因此,国际法规范之间的冲突越来越多。当国家同时承担两个相互冲突的义务时,就会发生应优先履行哪一个义务的问题。在许多国际案件中存在规范竞合,需要法官或仲裁员决定应优先适用哪一个规范。例如,在WTO争端解决中,就出现了国际贸易法和其他国际法竞合的现象,对于争端解决机构能否适用WTO规则之外的国际法(例如人权法、环境法等),对于缔约方能否以其他国际法规范为理由豁免履行义务,学者们意见不一。

在发生这种规范竞合与冲突时,能否不考虑规范效力强弱、优劣,而适用特别法优于普通法、后法优于前法的一般规则呢?事实证明,这是很难解决问题的。因为在大多数情况下,如WTO案件,无法判断规范属于特别法还是普通法,往往这些规范都是特别法。由于规范性质、领域不同,也无法判定后法就应当推翻前法。法律应具备确定性、可预期性特点,目前国际法体系内所出现的这种冲突和混乱将极大地妨碍国际法功能的实现。从国际法主体角度来看,他们对自己行为的后果将无法进行判断,导致无所适从,不考虑国际法的单边主义做法可能上升。从国际争端解决机构角度来看,他们也将无法秉持一致的评判标准,再加上此类国际机构的分散性,国际司法和仲裁裁决将会更加不统一。因此,为了国际法律体系的稳定、统一,实现其应有功能,对国际法规范的效力等级进行一定范围内的划分是有必要的。联合国国际法委员会也指出,“虽然等级有时会导致体系混乱,但在大多数情况下,它可以用于确保国际法律体系统一。”

二、国际法效力等级化存在的问题

虽然规范等级化对于实现国际法体系的统一与和谐具有必要性,但如何建立这种等级在理论上和实践中都存在很多问题,其可行性被许多学者质疑,这也是部分学者持保留态度的原因之一。

确立效力等级的标准问题在国内法中,规范效力等级划分主要是按照制定机关所代表的人民利益的层次和范围,而衡量效力等级的具体标准是制定机关的地位和立法权的性质[3-4]。按照国内法标准,由于宪法是由代表全体人民利益的制宪会议或代表大会制定的,因此它无疑具有最高等级和最高效力,而地方立法机关所代表的只是本地区人民利益,因此其立法的等级自然较中央立法低。但这一标准显然对国际法无法直接适用。因为国际社会是一个平权社会,国际组织不因为其代表国家的范围大小不同而在权力上有差别,不存在世界政府和全球宪法,国家根据自愿原则而受法律约束。

很难说某一个规则的制定组织就能代表国际社会全体成员乃至全世界人民的利益,即使联合国也是如此。这种国际社会和国内社会权力结构上的差异,使得无法根据法律创制者的地位而确定其规则的等级。既然不能根据法律渊源来决定其效力等级,那么就只能按照其实质内容来判断,这也是目前一般为大家所接受的方法。一些学者提出了国际公共秩序/政策(Internationalpublicorder/policy)理论,认为国际社会的成员有一些共同的价值和利益,它是维系国际社会存在的基础,体现这些价值和利益的规则具有格外的重要性,应当比其他规则获得更高的等级,得到更优先地执行[5]。国际强行法、对国际社会整体义务、国际罪行等概念都是与国际公共秩序/政策相关联的,是其具体体现。