WTO保障策略的法律适用性探讨论文

关键词：WTO保障措施法律实践

2002年3月5日，美国总统布什决定根据美国201保障条款，对进口钢铁实行最终救济方案。根据该方案，美国将对板坯、板材、长板等进口的主要钢铁品种实施为期3年的关税配额或高达8%-30%不等的关税，这一措施涉及日本、欧盟、韩国、中国、俄罗斯、乌克兰、巴西等钢铁产品对美出口的国家和地区。这一决定做出后，立即引起了世界各国的强烈反对，目前已经有中国、欧盟、日本、韩国、瑞士、挪威六方就美国“201保障措施”在日内瓦提出与美磋商，这一争端很可能成为涉及成员国最多、涉及金额最大的贸易争端。而且美国的这一逆行很可能会引起新一轮的贸易保护主义。美国采取保障措施的意图很明显，就是为了为其日益没落的钢铁产业赢得结构调整的时间，但是WTO是以规则为基础的国际组织，一切争端必须经过争端解决小组做出裁决才能确定其是否违法，受美国保障措施影响的国家担负首要的举证责任，美国没有自证其罪的义务。研究一下WTO保障措施的立法规定和司法实践，可以更好地认清美国201保障条款的违法性。

一、WTO保障措施立法介评保障措施是指：成员方在紧急情况下，可以减少和免除其在WTO项下的义务，而不必承担责任。

在GATT1994中，具保障作用的条文主要有：第12条为保障国际收支平衡而实施的数量限制；第6条关于反补贴和反倾销措施；第20条一般例外；第21条安全例外等。而其中的核心条款是第19条“对特定产品的进口的紧急措施”。就其性质而言，保障措施在WTO体制内主要发挥“安全阀”的作用，关贸总协定第三任秘书长OliverLong曾有过经典的解释：“保障措施代表了两种相反目标之间的联系，一个目标是各国政府对放松贸易限制的尊重；另一个目标是给与各国政府一定的机动余地，以使他们能够在经济形势紧迫时通过实行限制性措施保护国内市场。”

保障措施在WTO体制中主要具有以下功能：

(一)保障措施协调了贸易自由化和各成员方维护经济主权的关系推进贸易自由化是WTO的宗旨之一，在贸易自由化进程中，由于承担关税减让和取消贸易壁垒的义务，成员方境内的某些产业部门短期内可能面临剧烈的市场竞争而陷入困境。保障措施使成员方能够在非常情况下采取措施保护其正当利益，使之在必要时可以适度维护自己的经济利益和经济安全，从而在促进贸易自由化和维护国家经济主权之间取得了平衡。

(二)保障措施有利于维护WTO规则的灵活性和适应性任何法律体系如果不做出一些特殊情况下的灵活安排，就无法调整千变万化的社会生活。WTO作为一个经济联合国，各国的经济发展水平差异很大，如果缺乏灵活的利益平衡机制，成员方在做出开放市场的承诺时就会顾虑重重。保障措施在谋求缔约方最大限度地开放市场的同时，亦给成员方适度背离义务以宽容。从而在成员方权利义务之间达到平衡。这也是美国实用主义精神的一种体现。

(三)保障措施为缔约方提供了推进产业结构调整的机会在缔约方整体利益受惠于自由贸易政策时，难免会有特定利益集团遭受进口产品的严重损害，如果缔约方不能使该特定集团获得一定补偿，其国内参与自由贸易的动力就会受挫，政策的实行也难以奏效。GATT1994第19条保障条款自产生以来，受到各成员方的广泛关注，初步起了“减压阀”的作用，但由于该规定较为模糊，实施条件不够严格，保障措施经常被用作贸易保护的一种工具。为了有效地发挥保障条款的作用，重建对保障机制的多边控制，并消除规避此类控制的措施，在乌拉圭回合中各缔约方达成了《保障措施协议》。《保障措施协议》进一步明确了采取保障措施的条件，保障措施的形式及实施保障措施应遵循的步骤。并明确禁止了“灰色区措施”。

二、WTO保障措施的司法实践

设立保障措施条款的初衷是为了在紧急情况下给与成员国一定的时间，使其调整国内产业结构，得以在更为安全的情况下重新承担协定的义务。也就是说保障措施只能作为紧急情况下的例外措施，而不能成为贸易保护的经常手段。从1995年到2000年全球提起的保障措施案件数量如下：1995年2件；1996年5件；1997年3件；1998年10件；1999年15件；2000年26件。保障措施案件在近年来迅速增长。频繁而无限制地滥用保障措施必然会严重削弱WTO制度的公正性和权威性。值得庆幸的是，在WTO司法实践中，专家组和上诉局在判案中采用了严格使用的立场，逐渐发展和完善了保障措施的适用条件，下面结合WTO中典型的保障措施案件，对其法律适用作一探讨。

(一)GATT1994第19条与《保障措施协议》的关系《保障措施协议》发展和完善了GATT1994中的保障条款，但是二者存在规定不符的地方，尤其是GATT1994第19条要求“进口产品的增加因意外情况的发展，且因一缔约方承担本协定下的义务(包括关税减让义务)而产生的影响”，而在《保障措施协议》中却没有这个实质要件。那么在WTO协议生效以后，是否只要符合《保障措施协议》的规定，就不违反GATT1994第19条的规定呢?在“韩国奶制品案”和“阿根廷鞋产品案”中专家组均碰到这一问题，上诉局经过仔细分析均否定了这一结论。首先，依照国际条约解释规则，对法律条文不应孤立地理解，而应联系前后各章节及相关协定，以探求规范之真实意义，维护法律体系及概念用语的统一性。《马拉喀什建立世界贸易组织协定》(简称WT0协定)第2条第2款规定：附件l，2，3所列协定及相关法律文件(下称多边贸易协定)为本协定之组成部分，对所有成员方具有约束力。而GATT1994与《保障措施协议》都是规定在附件1A中的货物多边贸易协定，是WTO协定不可分割的组成部分，对二者的规定应采取统一解释的原则。其次，根据有效解释原则，条约中的每一条款都具有法律意义，不允许条约的解释者通过解释条约减损任何条款的效力。因而GATT1994第19条中因意外情况的发展和缔约方在本协议项下负担包括关税减让在内的义务的影响，必须就有法律效力。如果起草者想删除这个要件，他们应该在《保障措施协议》中作出明确的规定。基于以上分析，上诉局得出结论：在WTO协定生效之后采取的保障措施，必须同时符合GATT1994第19条及《保障措施协议》的要件，从而否定了专家组的观点。

(二)实施保障措施的实质要件根据《保障措施协议》第2条第1款的规定，如一成员方要使用保障措施，必须满足以下条件：(1)进口的增加；(2)对国内产业造成严重损害或严重损害的威胁；(3)进口的增加与对国内产业造成损害或严重损害的威胁之间存在因果关系；1.进口的增加《保障措施协议》第2条第1款规定，如果“进口至其领土的该产品的数量与国内生产相比绝对或相对增加”，成员方可对该产品实施保障措施。《保障措施协议》第4条第2款第1项规定在评估损害时，主管机关应考虑“产品按绝对值和相对值计算的进口增加的比率和数量”。对数量增长而言，单纯的数量增加能否充分满足这一条件?在阿根廷鞋类产品案中，上诉局采用上下文解释的方法，尤其是《保障措施协议》第4条及GATT1994第19条的规定，认为数量增长不是单纯的数字比较，进口产品数量的增加必须是最近发生的。而且是意外地、急速地增加，以至于造成严重损害或严重损害的威胁。这不仅是量上的要求，而且是质上的要求。因而阿根廷仅仅比较过去五年进口数量并不能充分满足这一要求。2.严重损害或严重损害的威胁如果一成员方准备实施保障措施，还必须进一步证明进口的增加对本国产业造成损害或损害的威胁。根据《保障措施协议》第4条第2款第1项，所谓严重损害即“一国产业状况的重大全面的减损”。对是否存在损害事实，主管机关应评估影响该产业状况的所有有关的客观和可量化的因素，特别是有关产品按绝对值和相对值计算的进口增加的比率和数量，增加的进口所占的国内市场份额，以及销售水平，产量，生产率，设备利用率和亏损就业的变化。在评估损害时，是否必须考虑所有《保障措施协议》第4条第2款第2项规定的所有因素一直存在争议。在“阿根廷鞋类产品案”中，上诉机构肯定了专家组的裁决，判定以上八项因素必须全部予以考虑。阿根廷因为未评估生产率和设备利用率而被判定违反了《保障措施协议》。在美国麦麸案中，专家组判定有关当局除了评估以上8项因素以外，还应该考虑利益当事人所明确提出的其他因素。

但是，上诉局否定了专家组的判决，认为有关当局只须评估利益当事人在调查过程中所确实提出的因素。根据《保障措施协议》第4条第2款第3项的规定，所谓“国内产业”指一成员领土内进行经营的同类产品或直接竞争产品的全体生产者，或指同类产品或直接竞争产品的总产量占这些产品全部国内产量主要部分的生产者。在美国羊肉案中，专家组判决美国违反了《保障措施协议》第4条第2款第3项的规定。理由是美国国际贸易委员会在该案中错误地将羊的供应商划入羊肉生产者的范围。根据《保障措施协议》第4条第1款第2项的规定，所谓“严重损害”指明显迫近的严重损害。对存在严重损害威胁的确定应根据事实，而非仅凭指控、推测或极小的可能性。因此，在调查增加的进口是否构成严重损害时，有关当局必须证明严重损害的“迫近性”，即该预期的严重损害在近期内发生的可能性非常大。3.因果关系《保障措施协议》第4条第2款第2项进一步要求调查机关必须根据客观证据证明，有关产品增加的进口与严重损害或严重损害威胁之间存在因果关系。在“美国麦麸案”中，专家组认为进口的增长必须自动地，单独地造成损害，而且根据《保障措施协议》第4条第2款第2项的规定：当在同一时期国内产业所受损害系由进口增长外其他因素导致时，此类损害不得归咎于进口增长。所以由其他因素所导致的损害必须从总体损害中剔除。上诉局经过仔细分析，推翻了这一观点。

上诉局首先从文义解释出发，分析了因果关系的通常含义。因果关系表明了两个因素之间引起与被引起的关系，即前一因素产生、导致了后一因素。在保障措施中，它是指进口的增长产生导致了严重损害。《保障措施协议》第4条第2款第2项并未要求进口的增长是导致损害的惟一原因，也没有规定因其他因素所导致的损害必须从总体损害中排除。因此，根据《保障措施协议》第4条第2款第2项的规定：如果损害完全是由其他因素造成的，那么应该将这部分损害从总体损害中剔除；如果损害是由进口数量增长与其他因素共同造成的，那么就需要进行评估。如果评估的结果是进口的数量增长与严重损害具有主导性、实质性联系，便不应该将损害从总体损害中剔除。

(三)保障措施在关税同盟和自由贸易区的适用GATT1994第24条关于关税同盟和自由贸易区之间实现贸易自由化的义务，能否成为选择性适用保障条款的正当理由，一直存在很大的争议。在“土耳其限制纺织品及服装进口案”中，上诉局曾经解释说：在某些条件下，GATT第24条可以证明一些背离关贸总协定项下义务的措施是合法的。但这必须在关税同盟形成过程中采取的措施，并且贸易限制措施须严格符合GATT1994第24条8(a)和5(a)中规定的条件：即采取的限制措施在总体上不得高于或严于在形成此种同盟或通过此种临时协定之前，各成员领土实施的关税和贸易法规的总体影响范围。并且这种贸易限制措施是必要的，既否则的话将会影响关税同盟的形成。因而GATT第24条并不能成为选择性适用保障措施的理由。《保障措施协议》第2条第2款规定：对某一进口产品实施保障措施必须不问其来源。根据统一解释原则，如果在调查确认损害或损害威胁时以所有来源的产品为依据，那么采取保障措施时也应不分来源。在美国麦麸案中，欧盟诉称美国排除对加拿大适用保障措施具有选择性，直接违背了《保障措施协议》。美国辩称：他在对所有来源的麦麸进行调查并确认损害后，又单独对从加拿大的进口进行了调查并确认：虽然从加拿大进口的麦麸数量占很大的比重，但其对国内产业的损害及损害的威胁并不重要。然而美国并没有对这一结论做出令人信服的说明，上诉局判决美国违反了《保障措施协议》第2条第1款和第4条第2款的规定。

三、美国实施201条款的违法性

美国201条款是指美国1947年贸易法第201～204节，现收入美国法典第2251～2254节，这4节总题目是“受进口损害的产业的积极调整”。该条款授权总统在来自其他国家的进口产品数量激增以致给国内产业造成严重损害或严重损害的威胁时，采取适当的救济措施以防止或补救损害并便利国内产业进行必要的调整。美国一直强调这次保障措施的发动是符合世贸规则的。但是如果仔细分析一下，美国此次实施保障措施是缺乏法律基础，是与WTO规则背道而驰的。

(一)进口的增加美国国际贸易委员会在裁定进口钢铁产品对本国钢铁产业是否构成损害时，选取了1996年到2000年的进口数据作为裁决依据。美国选取的这五年的时间段作为判断进口增长的基础的合法性是值得怀疑的。在阿根廷鞋类案中，阿根廷也选用了五年的时间段作为判断的基础，但是上诉局认为，仅有进口增长的事实是不够的，进口增长还必须造成损害或损害的威胁。同时上诉局修正了专家组的观点，进一步指出：“无论从数量上还是从质量上，进口增加造成损害或造成损害的威胁，在时间上必须是最近的，突然的；在程度上必须是剧烈的，严重的。”事实上，美国保障措施所涵盖的大多数产品的进口自1998年起就已下降。国际贸易委员会在做出调查时，有意忽略了2000年以后的进口数据。而从2000年到2001年上半年进口货物运输的数据表明，在这半年中美国的进口钢材数量是下降的。

(二)国内产业根据美国法典第2252节(c)(6)规定：“国内产业是指一产品的相同或直接竞争产品的生产商全体，或其相同或直接竞争产品的集体产量构成该产品全部国内产量的主要部分的生产商。”关于相同产品和直接竞争产品，根据学者解释，“相同产品”是指内在特征实质一致的产品；“直接竞争产品”是指内在特征虽不一致、但在商业目的上实质等同的产品，即用于同一用途并基本上能够互换的产品。但是美国国际贸易委员会在作出损害调查时，并没有对“同类产品”或“直接竞争产品”进行准确界定，而是将各种钢铁产品放在一起进行调查并做出损害的裁决。例如钢材产品中的热轧钢与冷轧钢、钢板等下游产品在性能、结构、用途上都不相同，而且在近几年进口增减趋势完全不同。过去国际贸易委员会的调查实践中，是将二者分别调查的，但是这次实施调查时国际贸易委员会却不顾自己的以往先例，采取了一种走捷径的方法，将34种钢铁产品统一调查，最后做出了国内热轧钢的生产者受到进口增长的损害，这一结论是不符合逻辑的。

(三)因果关系美国法典第2251节(a)要求增加的进口应构成国内产业损害或损害威胁的实质原因。根据第2252节(b)(1)(B)，“实质原因”是指重要并且不亚于其他任何原因的一个原因。据此，增加的进口不必是严重损害或严重损害的惟一原因，但是在重要性上相等或大于其他原因。实际上，美国钢铁危机的罪魁祸首是其本国的钢铁工业本身而不是进口的增长。在近四年来，美国已经有29家钢铁公司进入破产程序，其中自2000年总统竞选以来已有21家进入破产程序。过去几年来，慷慨的健康和养老福利，以及大量的失业相结合，给联营的钢铁工业带来较高的额外成本。同时由于各种形式的市场扭曲，美国及国外的钢铁市场持续存在着生产能力过剩。生产能力过剩存在于商业低迷时期，但是钢铁工业持续的生产能力过剩不仅仅是周期现象，它反映了大多数政府利用各种支持和补贴形式来延缓高成本钢铁厂倒闭的倾向。大多数经济学家认为，这是比较优势在起作用。布什总统发起201条款的战略动机，一方面是政治需要，即继续为其反恐战争寻求国际支持，增加钢铁业对其支持率，增加自己从国会赢得贸易谈判权的机会；另一方面，向国外转嫁钢铁业危机，为国内钢铁业的大重组赢得宝贵的时间。

(四)选择性适用保障措施《保障措施协议》第2条第2款规定保障措施应该针对一正在进口的产品实施，而不考虑其来源。在美国麦麸案件中，上诉机构和专家组持相同的意见，认为美国违反了《保障措施协议》第2条第1款和第4条第2款的规定。理由如下：美国认为其国内麦麸产业受到的损害归因于进口的增加，并且这些增加的进口源于各个国家。但是在后来实施保障措施时，美国却以加拿大是北美自由贸易区成员为由，对来自加拿大的麦麸免于保障措施。这有悖于《保障措施协议》的规定。而此次美国将北美自由贸易区成员国加拿大、墨西哥排除在保障措施之外时，仍然未对从加、墨两国进口产品进行评估。在2002年1月11日，美国贸易代表佐立克致信美国国际贸易委员会主席，要求美国国际贸易委员会根据203条款，补充提供有关实施钢铁保障措施救济措施的有关信息。其中第三条是“201保障措施的豁免”，要求总统应对从加拿大和墨西哥进口产品是否在总的进口产品中占相当的份额，以及是否在构成实质性损害中起重要作用做出决定。如果总统决定须将加拿大和墨西哥两国排除在外的话，国际贸易委员会应提供除加拿大和墨西哥外来自世界其他国家和地区进口产品是否对美国国内相关产业构成严重损害和严重损害威胁的实质性原因。四、结束语通过以上分析，美国采取钢铁保障措施是缺乏法律基础，违反WTO规则的。但是其之所以敢冒天下之大不韪，主要是为了给日益没落的钢铁产业一定的喘息的机会，同时间杂着复杂的政治原因。美国的这一行动给我们以深刻的启示。首先，这预示着美国贸易保护主义暗流涌动。由于美国201条款存在着灰色区域所以它如何运用实际上就成了美国保护主义的一个晴雨表。

美国尽管是自由贸易的积极倡导者，但是在关键时刻却置世贸规则和国际法于不顾，运用单边手段来保护本国利益。美国这一恶劣行径，很可能引发新一轮的贸易保护主义的潮流。同时对于大家寄予厚望的多哈回合新一轮贸易谈判，也蒙上了一层阴影。其次，世贸规则臻待完善。美国采取201条款在很多方面是违反WTO规则的，这一点连美国自己心里也很清楚，但是等到WTO争端解决机构作出裁决往往需要23年的时间，这一时间内美国钢铁业已经赢得了宝贵的调整机会，即使将来美国被判违反世贸规则，美国这一行动所带来的收益也远远大于其付出的成本。公务员之家

对于这种滥用诉权的行为，WTO规则中没有任何机制加以约束。WTO争端解决机构能否秉承其一贯坚持的严格适用保障措施的立场，对这一问题加以澄清，我们拭目以待。再次，中国应该重视保障措施的运用。我国不但是一个钢铁生产大国，而且是一个钢铁进口大国。美国提高进口钢铁关税之后，许多钢铁产品被迫另寻获利的市场。从而有可能导致我国钢铁进口量激增。因此我们必须密切注意我国的钢铁进口量和钢铁业的受损情况，随时准备运用保障措施保护我国的钢铁产业。在中国入世的大背景下，由于中国入世承诺中主要由中国承担单方开放市场的义务，有些产品的进口量会有所剧增，并威胁到相关产业的生存。我国在切实履行入世承诺的同时，也要善于运用WTO提供的保障措施来保护我国的利益。